PODER DE POLÍCIA PROPORCIONALIDADE E ABUSO DE PODER

Prévia do material em texto

UNIVERSIDADE CATÓLICA DE GOIÁS
Departamento de ciências jurídicas
ALUNA: GERMANA DA SILVA LEAL
ORIENTADOR: ARI FERREIRA DE QUEIROZ
PODER DE POLÍCIA: PROPORCIONALIDADE E ABUSO DE PODER
GOIÂNIA
2007
1
Monografia apresentada à Banca Examinadora da 
Universidade Católica de Goiás, como exigência 
parcial para obtenção do título de Bacharel em 
Direito, sob a orientação do professor Ari Ferreira 
de Queiroz. 
Banca examinadora
__________________________
__________________________
__________________________
2
 Dedicatória
 Aos meus amados e abençoados pais,
 Ao meu orientador Ari Ferreira de Queiroz.
3
 Agradecimentos
 A Deus pela infinita misericórdia e ajuda sempre 
presente nas madrugadas de estudo;
 Aos meus pais pelo apoio e incentivo constantes;
 Ao meu orientador Professor Ari Ferreira de 
Queiroz pelo direcionamento e competência com a 
qual me conduziu neste trabalho;
 A todas as pessoas que de alguma forma 
participaram de minha caminhada dando força e 
estímulo. 
4
Resumo: Como estrutura maior de representação do poder público através dos três 
níveis de Poder, o Estado tem o dever de propiciar à sociedade como um todo uma 
situação em que seja possível vivenciar o que apregoa o texto legal quanto ao que se 
refere a uma convivência coletiva harmônica - um estado de segurança pública real e 
presente. Para isso este ente se utiliza, através de seus representantes, do poder de 
polícia. Visto aqui como um poder inerente à Administração pública, se difunde de forma 
abrangente por todas as vertentes administrativas e em uma atitude de supressão da 
vontade individual, quando esta tende a dissuadir-se do bem-estar coletivo, age de 
maneira coercitiva e discricionária para restabelecer qualquer situação de desvirtuamento 
da ordem. É mais um instrumento limitador, mas também limitado, que o poder público 
tem ao seu dispor para imprimir à realidade concreta, o desejo maior de uma nação 
soberana e democrática, qual seja, um Estado democrático de direito. Isto é, o do bem 
comum.
Palavras-chaves: Estado. Sociedade. Poder de polícia. Segurança. 
Administração. Bem comum.
5
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO......................................................................................
.........1
CAPÍTULO I
ORIGEM DO PODER DE POLÍCIA
1. ASPECTOS HISTÓRICOS.......................................................................3
2. QUESTÕES CONCEITUAIS....................................................................6
3. A IGREJA E O PODER DE POLÍCIA........................................................10
4. A EXPRESSÃO PODER DE POLÍCIA.......................................................14
5. ATOS DE EXPRESSÃO DO PODER DE POLÍCIA.........................................16
CAPÍTULO II
ORDEM PÚBLICA, SEGURANÇA PÚBLICA E PODER DE POLÍCIA
1. QUESTÕES CONCEITUAIS..................................................................19
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, POLÍCIA E PODER DE POLÍCIA.....................22
3. PODER DE POLÍCIA E SEGURANÇA NACIONAL.......................................29
6
4. POLÍCIA JUDICIÁRIA E POLÍCIA ADMINISTRATIVA................................33
5. PRESERVAÇÃO DA ORDEM PÚBLICA E APURAÇÃO DE DELITOS...............36
CAPÍTULO III
O PODER DE POLÍCIA NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
1. CARACTERÍSTICAS OU ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA....................40
 1.1 NOÇÕES....................................................................................40
 1.2 A DISCRICIONARIEDADE DO PODER DE POLÍCIA............................41
 1.3 A AUTO-EXECUTORIEDADE DO PODER DE POLÍCIA.........................43
 1.4 A COERCIBILIDADE DO PODER DE POLÍCIA...................................46
 1.5 O PODER DE POLÍCIA COMO UMA ATIVIDADE NEGATIVA.................47
2. ATUAÇÃO E ÂMBITO DE INCIDÊNCIA DO PODER DE POLÍCIA..................48
3. A HEGEMONIA DA FACE PREVENTIVA SOBRE A FACE REPRESSIVA..........51
4. O PODER DE POLÍCIA E A GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS......53
5. FUNDAMENTO E FINALIDADE DO PODER DE POLÍCIA.............................56
CAPÍTULO IV
LIMITAÇÕES AO EXERCÍCIO E ABUSO DO PODER DE POLÍCIA
1. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE.......................60
2. CONSIDERAÇÕES ACERCA DA SEGURANÇA E INSEGURANÇA PÚBLICA EM 
MEIO AO COLAPSO DO SISTEMA CRIMINAL BRASILEIRO.......................65
 2.1 ASPECTOS RELATIVOS À SEGURANÇA PÚBLICA...............................66
 2.2 O SISTEMA CRIMINAL E A REALIDADE DA POLÍCIA..........................72
3. POLÍCIAS MILITAR E CIVIL NO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA..........76
 3.1 ASPECTOS HISTÓRICOS SOBRE A POLÍCIA MILITAR........................76
 3.2 CONCEITO E CARACTERÍSTICAS DA POLÍCIA MILITAR......................77
 3.3 ABUSO DE PODER NO ÂMBITO DA POLÍCIA MILITAR........................79
 3.4 CONCEITO E ATUAÇÃO DA POLÍCIA CIVIL.......................................80
7
 3.5 ABUSO DE PODER NO ÂMBITO DA POLÍCIA CIVIL............................82
4. LIMITES DO PODER DE POLÍCIA..........................................................85
5. EXTENSÃO EXCEPCIONAL DO PODER DE POLÍCIA.................................86
6. CONCLUSÃO.....................................................................................88
BIBLIOGRAFIA.........................................................................92
8
INTRODUÇÃO
O Estado, responsável pela preservação e manutenção da ordem e 
segurança dos cidadãos em sociedade, busca através de seus agentes a concreção 
de meios sancionadores e coercitivos capazes de restringir condutas particulares 
que venham a afetar negativamente a coletividade ou o próprio Estado.
Esta atividade do ente estatal fundamenta-se legalmente tanto na 
Constituição Federal quanto em normas de ordem pública e busca precipuamente 
garantir a proteção ao interesse público no seu sentido mais amplo abrangendo 
valores de ordem material, moral e espiritual do povo.
A própria Constituição Federal ao outorgar aos indivíduos uma vasta gama 
de direitos, assegurando-os por meio de diversos dispositivos, deixa claro além da 
plena liberdade de exercício conferida aos cidadãos, a necessidade de imposição 
de limites.
Não sendo, portanto, incondicionados os direitos conferidos pela Lei aos 
indivíduos, faz-se necessária a observância por parte do Estado democrático de 
direito garantir o gozo dos mesmos por parte dos cidadãos de maneira que o 
interesse coletivo se ache tutelado em face de abusos que venham a feri-lo.
Com esse intuito, é que o Estado através de seus Poderes estabelece um 
mecanismo de frenagem da conduta individual. Inicialmente, tal atividade acha-se 
cumprida pelo Poder Legislativo, a quem incumbe a formulação de leis que 
estabeleçam condições e limites de exercício à fruição de direitos individuais e 
coletivos.
No entanto, como não bastam tais providências, é preciso que a 
Administração Pública de maneira efetiva aja nos casos concretos, intervindo em 
situações que destoem do que regulamenta a Lei e, assim, façam-na cumprir.
Agindo dessa forma, o Estado através de seus agentes, estará utilizando dos 
poderes administrativos, instrumento de trabalho do administrador público, 
especificamente do poder de polícia, evidenciado através da prevenção e repressão 
da conduta negativa e anti-social, preservando o interesse geral da comunidade 
em face do abuso do direito individual.
É,portanto, o poder de polícia, faculdade discricionária da Administração 
Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens e direitos individuais, 
em benefício da sociedade ou do próprio Estado.
9
Tendo então como objeto, todo bem, direito ou atividade pessoal que 
possa afetar a coletividade ou pôr em risco a segurança desta. Ao condicionar 
direitos e o uso de bens individuais delimita a execução das atividades por meio de 
fiscalização e controle.
Atualmente, o tema relativo ao poder de polícia é largamente discutido 
principalmente quanto à medida de sua aplicabilidade. Até que ponto e de que 
maneira deverá atuar o Estado por meio do poder de polícia sem ferir a garantia 
conferida pela Constituição Federal às liberdades pessoais?
Como resposta a tal indagação, faz-se necessário observar dentre outros 
aspectos, a proporcionalidade imputada ao ente estatal na execução das medidas 
coercitivas e, a fuga deste princípio, o que resultará em abuso de poder por parte 
do Estado.
Estes e outros pontos serão levantados neste trabalho no afã de expor o 
presente tema de maneira clara e explicativa com o objetivo de situar o poder de 
polícia na esfera que propõe a Lei Maior.
10
CAPÍTULO I: ORIGEM DO PODER DE POLÍCIA
1. ASPECTOS HISTÓRICOS
Para se entender o significado do termo poder de polícia, faz-se necessário 
primeiramente situá-lo historicamente ao longo do tempo, inicialmente, na 
Antigüidade e Idade Média, em seguida dentro do que se denominou estado de 
polícia e, por fim, dentro do estado de direito compreendido neste o estado liberal, 
o social e o democrático.
A palavra portuguesa polícia, representada nas várias línguas românicas e 
anglo-germânicas, origina-se do grego politeia através da forma latina politia. 
Ligada etimologicamente ao vocábulo política, pois ambas vêm do grego pólis (= 
cidade, Estado), indicou entre os antigos helênicos a constituição do Estado, o 
bom ordenamento,1 sendo utilizado para designar todas as atividades da cidade-
estado (pólis), sem qualquer relação com o sentido atual da expressão.2
Na Antigüidade, então, limitou-se à organização do Estado estabelecendo a 
idéia de governo e estrutura deste. Durante a Idade Média, no período feudal, o 
sentido do vocábulo teve nova vertente, tendo sido usado para designar a boa 
ordem da sociedade civil sob a autoridade do Estado, em contraposição à boa 
ordem moral e religiosa da competência exclusiva da autoridade eclesiástica. 3
 Nesta época, havia o jus politiae, poder do qual o príncipe era detentor e 
que designava a este ampla ingerência na vida particular dos cidadãos, incluindo a 
1 CRETELLA, José Júnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 
405.
2 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003, 
p. 109.
3 CRETELLA, José Júnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 
405.
11
vida religiosa e espiritual, sempre com o pretexto de alcançar a segurança e o 
bem-estar coletivo. Compreendia uma série de normas postas pelo príncipe e que 
se colocavam fora do alcance dos tribunais. Esta fase foi denominada de estado de 
polícia. 4
Ainda na Idade Média, retira-se, a partir do século XI, da noção de polícia o 
aspecto referente às relações internacionais e já se detecta o exercício do poder de 
polícia, tal como é hoje considerado, no âmbito das comunas (municípios) 
européias, por seus administradores, contribuindo para fixar a raiz nascente da 
cidade moderna. Saindo aos poucos do âmbito da polícia as matérias relativas à 
justiça e às finanças. 5
A primeira etapa do estado moderno foi então caracterizada por uma fase 
de opressão nas vidas dos cidadãos, com o poder intervencionista do príncipe. 
Uma total intromissão do Estado, caracterizando o direito de polícia do soberano. 
Era a época do estado iluminista, no qual o governante agia de acordo com a sua 
própria lei, segundo a sua ótica particular e sem limitações.
Logo depois vem a segunda fase do estado moderno: o estado de direito, o 
qual se desenvolve sob a égide de princípios, como o liberalismo e a legalidade, 
advindos da Revolução Francesa ocorrida no século XVIII.
Com o estado de direito, inaugura-se nova fase em que já não se aceita a 
idéia de existirem leis a que o próprio príncipe não se submeta. Além de que a 
preocupação passa a ser a de assegurar ao indivíduo uma série de direitos 
subjetivos, dentre os quais a liberdade. Em conseqüência, tudo o que significasse 
uma interferência nessa liberdade deveria ter um caráter excepcional. A regra era 
o livre exercício dos direitos individuais assegurados nas Declarações Universais de 
Direitos, transpostos depois para as constituições.6 
A partir de então, polícia passa a ser vista como uma parte das atividades 
4 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003, 
p. 109.
5 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2006, p. 331-332.
6 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003, 
p. 109-110.
12
da Administração, destinada a manter a ordem, a tranqüilidade, a salubridade 
públicas. Momento em que o vocábulo “polícia” deixou de ser usado isoladamente 
e surgiu primeiramente na França, a expressão polícia administrativa;7 sendo esta 
essencialmente uma polícia de segurança.8
Um outro momento se inicia, ainda com idéias liberais, em que a atuação 
estatal não se limita mais à segurança, entendendo-se também à ordem 
econômica e social e, antes mesmo de iniciar-se o século XX, fala-se em uma 
polícia geral, relativa à segurança pública, e em polícias especiais, que atuam nos 
mais variados setores da atividade dos particulares.9
Foi o momento do estado social, no qual a polícia passou a ter nova face, 
preocupando-se com questões relacionadas ao bem-estar da coletividade sempre 
com o objetivo de adequar o exercício dos direitos individuais a uma situação de 
harmonia com o interesse geral. 
Posteriormente, em um terceiro momento do Estado de Direito, observa-se 
uma preocupação do ente estatal com sua face democrática, o que refletiu no 
exercício do poder de polícia. Momento em que a população obrigatoriamente 
participa das negociações, relativas à sociedade como um todo, em nível de 
constituição, estando até organizada, muitas vezes, em classes. 
É o estado democrático de direito procurando garantir aos cidadãos o pleno 
exercício dos direitos e liberdades pessoais assegurados em Lei e, ainda 
vinculando seus atos ao que esta propõe. De maneira que o exercício do poder de 
polícia não seja mais do que o que esteja definido como suficiente à garantia da 
convivência pacífica da coletividade. 
Assim, a evolução do poder de polícia ao longo da história norteou sua 
execução nos dias atuais e permitiu a consagração de um Direito Administrativo 
estruturado e embasado em princípios basilares à atuação da Administração 
7 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2006, p. 332.
8 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003, 
p. 110.
9 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003, 
p. 110.
13
Pública. A qual procura contrabalancear de um lado a garantia de efetivação plena 
dos direitos individuais almejada pelo cidadão, e de outro a contensão desse 
mesmo direito quando seu exercício individual venha sobrepujar o coletivo.
2. QUESTÕESCONCEITUAIS
Grande relevância tem neste ponto, para esclarecimento pertinente do 
trabalhado realizado, expor por parte de doutrinadores e também da legislação, o 
conceito de poder de polícia ao longo dos tempos como requisito primário e sólido 
necessário à compreensão e desenvolvimento do tema.
Pelo conceito clássico, ligado à concepção liberal do século XVIII, o poder de 
polícia compreendia a atividade estatal que limitava o exercício dos direitos 
individuais em benefício da segurança.10 Sob essa ótica, o poder de polícia acha-se 
norteado pela noção que lhe emprestavam os gregos, na qual a polícia significava 
o próprio governo, idéia aceita também pelos norte-americanos na lição de Paulo 
Almeida Dutra:
O poder de polícia é, entre eles (os americanos), o poder do Estado de 
promover a saúde pública, a segurança, a moral e o bem-estar geral; 
ou, como foi mais simples e compreensivamente descrito, o poder de 
governar homens e coisas.11
Ainda neste sentido, o poder de polícia, em geral, sempre existiu no Estado, 
qualquer que tenha sido sua natureza e funções, no que diz respeito aos fins da 
sociedade a ele referida, quer tenha tido um caráter amplo de política interna 
(concepção originária da polícia como governo), quer tenha sido concebido como 
instituição essencialmente administrativa, ou como administração jurídica, ou 
administração social do Estado. A idéia de Estado é inseparável da de polícia.12
Modernamente, poder de polícia é a faculdade de que dispõe a 
Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, 
atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. 
10 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003, 
p. 111.
11 DUTRA, Paulo de Almeida. Desvio de poder. São Paulo: Max Limonad, 1986. p. 34
12 CRETELLA, José Júnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 
419.
14
É o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os 
abusos do direito individual.13
Sob esse ângulo, Petrônio Braz conceitua o poder de polícia como “um 
poder de vigilância objetivando o bem-estar social, impedindo que os abusos dos 
direitos pessoais possam perturbar ou ameaçar os interesses gerais da 
coletividade”.14 
Concordando com esse pensamento, Odete Medauar tem o poder de polícia 
como “a atividade da Administração que impõe limites ao exercício de direitos e 
liberdades.” Para ela, é uma das atividades em que a Administração mais expressa 
sua face autoridade e imperativa. Pois, “onde existe um ordenamento, este não 
pode deixar de adotar medidas para disciplinar o exercício de direitos 
fundamentais de indivíduos e grupos”.15
Assim expõe também Odília Oliveira ao ter o poder de polícia como 
“conjunto de atribuições da Administração Pública, consistentes em atos 
normativos e atos individuais executórios, de fiscalização e controle da atividade 
privada, não só mediante a prevenção, mas também por via da repressão de atos 
violadores da ordem jurídica, que tenham repercussão social”.16
Ainda sob este ponto de vista, corrobora Maria Sílvia Zanella Di Pietro ao 
afirmar que “o poder de polícia é tido como a atividade do Estado consistente em 
limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público”.17 
Sem embargo, convém expor segundo a visão de Celso Antônio Bandeira 
de Mello, seu conceito de poder de polícia evidenciando um sentido amplo e estrito 
deste:
A atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade 
13 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 
131.
14 BRAZ, Petrônio. Manual de direito administrativo. 2. ed. Leme: Editora de Direito, 2001, p. 141.
15 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2006, p. 331.
16 OLIVEIRA, Odília Ferreira da Luz. Implicações da distinção entre poder de polícia e serviço 
público. Revista de direito público, n. 74, p. 208-209.
17 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003, 
p. 111.
15
ajustando-as aos interesses coletivos designa-se “poder de polícia”. A 
expressão tomada neste sentido amplo, abrange tanto atos do 
Legislativo quanto do Executivo. Refere-se, pois, ao complexo de 
medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da 
liberdade e da propriedade dos cidadãos.
A expressão “poder de polícia” pode ser tomada em sentido mais 
estrito, relacionando-se unicamente com as intervenções, quer gerais e 
abstratas, como os regulamentos, quer concretas e específicas (tais as 
autorizações, as licenças, as injunções), do poder Executivo destinadas 
a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de 
atividades particulares contrastantes com os interesses sociais. Esta 
acepção mais limitada responde à noção de polícia administrativa.18
Noutro aspecto, traz José Cretella Júnior que, por informar todo o sistema 
de proteção que funciona atualmente nos estados de direito, o poder de polícia 
deve “satisfazer a tríplice objetivo, qual seja, o de assegurar a tranqüilidade, a 
segurança e a salubridade públicas”.
Em contrapartida, partindo-se do fato de que o conceito de poder de polícia, 
ao longo dos tempos teve várias faces, correspondendo à realidade histórica de 
cada época e, que hoje, acha-se dotado de vasta abrangência, seria estabelecer 
uma grande limitação condicioná-lo a um tríplice objetivo como o exposto acima.
Coadunando com esse pensamento Maria Sílvia Zanella Di Pietro acrescenta 
que o interesse público a que deve atender a execução do poder de polícia, “diz 
respeito aos mais variados setores da sociedade, tais como segurança, moral, 
saúde, meio ambiente, defesa do consumidor, patrimônio cultural, propriedade”.19
Então, não há que se indagar se há no exercício do poder de polícia o trio: 
tranqüilidade, segurança e salubridade públicas. Principalmente no Brasil, onde 
este poder é visto pela maior parte dos doutrinadores como atuante nas mais 
diversificadas esferas da sociedade. Neste sentido, afirma Celso Antônio Bandeira 
de Mello:
Ocorre que no Brasil só existem regulamentos executivos, isto é, para a 
fiel execução das leis. Foge à alçada regulamentar inovar na ordem 
jurídica. Para nós, então, não interessa indagar se se trata de 
segurança, ordem ou salubridade públicas, ou qualquer outro setor, 
uma vez que se encontram niveladas todas as intervenções da 
18 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 
2006, p. 718.
19 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003, 
p. 111.
16
Administração.20
É ainda dessa noção que esse autor acentua os sentidos amplo e estrito do 
poder de polícia já expostos em momento anterior. Não se limitando, portanto, a 
uma definição rígida do termo. Partindo desse pressuposto, tem-se no artigo 78 do 
Código Tribunal Nacional, referente à cobrança de taxa, um conceito para o poder 
de polícia da Administração:
Considera-se poder de polícia da atividade da administração pública 
que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a 
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público 
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina 
da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, àtranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos 
individuais ou coletivos. 
Há também na Constituição Federal de 1988, em vários artigos e incisos, 
abordagem do legislador a cerca do poder de polícia como, por exemplo, o artigo 
5º, VI, VIII, XIII, XVI, XXIII e XXIV, artigo 145, II, artigo 170 e artigo 172, entre 
outros.
Ainda a título de conceituação, mas abordando um outro aspecto 
extremamente relevante, Marçal Justen Filho afirma que “o poder de polícia 
administrativa é a competência administrativa de disciplinar o exercício da 
autonomia privada para a realização de direitos fundamentais e da democracia, 
segundo os princípios da legalidade e da proporcionalidade”.21
A partir deste conceito é possível depreender que além de zelar pela 
convivência dos cidadãos em sociedade, assegurando seus direitos e permitindo o 
livre exercício deles, a execução do poder de polícia a que se pautar nos princípios 
que regem a administração pública de forma que não se desvie do que propõe a lei 
e ainda o realize de maneira ponderada.
Assim, a partir de todas as definições oferecidas tanto pela legislação 
quanto pelos diversos doutrinadores, é possível observar o caráter limitativo da 
conduta individual do ser humano por parte do poder de polícia, em prol de uma 
20 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 
2006, p. 734-735.
21 FILHO, Marçal Justen. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p.385.
17
situação de convivência social aceitável e permissiva de benefícios à coletividade.
3. A IGREJA E O PODER DE POLÍCIA
É possível observar através de registros da história da humanidade que ao 
longo dos tempos a Igreja e o Estado estiveram ligados. Ora de forma conflitante 
em que o representante político e o detentor do poder espiritual interferiam um na 
ação do outro, cada qual buscando a supremacia de seu poder e ora unidos 
estabelecendo laços de força dos dois poderes. É o que se observa, por exemplo, 
no Império romano (de 27 a.C. a 476 d.C). Período em que os cristãos foram 
severamente perseguidos e a Igreja cristã não exerceu grande influência na 
sociedade:
Ao imperador, supremo mandatário, cabia exercer totalmente o controle 
político, sobrepondo-se ao Senado. A ele competia nomear magistrados, 
controlar os exércitos, interferindo, até mesmo, nas questões 
religiosas.22
Somente após a aceitação do cristianismo promovida pelo imperador 
Constantino (313-337) por meio do Edito de Milão, o qual “concedeu liberdade de 
culto aos cristãos, já importantes em número e influência”23, é que a igreja católica 
passou a ter interferência direta em todos os setores da sociedade.
Foi então na Idade Média que se observou a supremacia desta instituição 
feudal, a maior do ocidente europeu. Uma vez que “atuando em todos os níveis da 
vida social, a Igreja estabeleceu normas, orientou comportamentos e, sobretudo, 
imprimiu nos ideais do homem medieval os valores teológicos, isto é, a cultura 
religiosa”.24 
 Essa interferência direta da Igreja foi decisiva para a aceitação da 
mentalidade de uma sociedade imóvel e estratificada que culminou na sustentação 
da realidade política vivenciada na época, necessariamente desigual:
Coube, assim, ao clero forjar a mentalidade da época, reforçando o 
predomínio dos senhores feudais (clero e nobreza), justificando os 
privilégios estabelecidos e oferecendo ao povo, em troca, a promessa do 
22 VICENTINO, Cláudio. História geral. 8. ed. São Paulo: Scipione, 1999, p. 90.
23 VICENTINO, Cláudio. História geral. 8. ed. São Paulo: Scipione, 1999, p. 93.
24 VICENTINO, Cláudio. História geral. 8. ed. São Paulo: Scipione, 1999, p. 111.
18
paraíso celestial.25
Era, na verdade, uma aliança de cooperação entre o Estado e a Igreja, em 
que esta exercendo sua supremacia, enaltecia a situação política e social vigente 
em troca de maior fortalecimento de suas bases. E, a cada medida que tomava em 
prol do fortalecimento do poder do soberano, tornava-se por parte deste mais 
protegida:
Deus quis que, entre os homens, uns fossem senhores e outros servos, 
obrigados a venerar e a amar a Deus, e que os servos estejam 
obrigados a amar e venerar o seu senhor.26
Em alguns momentos, foi possível observar confusão entre o papel da Igreja 
e do Estado. Este se estruturando aos poucos, de acordo com as mudanças 
trazidas pelas modificações ao longo dos tempos, principalmente da economia, e 
aquela devido ao forte poderio que deteve, fazendo as vezes de Estado ao impor 
penalidades ao homem que se achasse contrário ao seus dogmas:
Em sua obsessão pelo poder, os papas passaram a intervir 
sistematicamente em assuntos de política e economia, acabando por 
enfrentar a resistência da realeza.27
É possível, portanto, observar que a relação Igreja-Estado tem feito parte 
diretamente da vida do homem e direcionado a conduta deste. Por meio da 
doutrina cristã, a qual prega a paz entre os homens, a Igreja tem se relacionado 
com as questões sociais que envolvem o ser humano e, buscado imprimir a 
necessidade do alcance de um bem comum a todos, dado o fato de o homem ter 
sido criado à imagem e semelhança de Deus e por isso ser responsável pelo 
exercício dos seus direitos individuais com os demais pertencentes ao seu grupo 
social.
Esse bem comum não é senão finalidade social a ser cumprida pelo Estado 
e na lição de Dalmo Dallari de Abreu é perfeitamente definido pelo Papa João 
XXIII:
O bem comum consiste no conjunto de todas as condições de vida social 
que consintam e favoreçam o desenvolvimento integral da 
25 VICENTINO, Cláudio. História geral. 8. ed. São Paulo: Scipione, 1999, p. 111.
26 ANGERS, St. Laud de. In: FREITAS, Gustavo de. 900 textos e documentos de história. Lisboa: 
Plátano, 1975.
27 VICENTINO, Cláudio. História geral. 8. ed. São Paulo: Scipione, 1999, p. 152.
19
personalidade humana. (...) Como se vê não é feita referência a uma 
espécie particular de bens, indicando, em lugar disso, um conjunto de 
condições, incluindo a ordem jurídica e a garantia de possibilidades, que 
consintam e favoreçam o desenvolvimento integral da personalidade 
humana. Nesta idéia de integral desenvolvimento da personalidade está 
compreendido tudo, inclusive os valores materiais e espirituais, que 
cada homem julgue necessário para a expansão de sua personalidade. 
Ao se afirmar, portanto, que a sociedade humana tem por finalidade o 
bem comum, isto quer dizer que ela busca a criação de condições que 
permitam a cada homem e a cada grupo social a consecução de seus 
respectivos fins particulares.”28 
Dessa forma, é necessário que antes de qualquer lucro pessoal ou interesse 
particular, a sociedade coloque o bem comum à frente de suas relações e todos 
sejam beneficiados.
Porém, os homens, por si mesmos, individualmente, revelam-se incapazes 
de coordenar seus esforços para a verdadeira construção do bem comum, pois ele 
carreia em seu bojo complexas teias de relações humanas. Por isso, o Estado e os 
governantes têm a missão de assumir a construção dessa obra monumental.29 
É daí, então, que advêm a necessidade da atuação do ente estatal através 
do poder de polícia, no sentido de controlar, ajudar e regular as atividades 
individuais e, assim, direcioná-las de forma harmoniosa ao bem comum.
Para que esta missão do Estado se concretize é imperioso que exista um 
sistema de segurança humana capaz de coibir no caso concreto ações 
desfavoráveis ao bem comum e possibiliteum mínimo de segurança à 
coletividade. A este sistema dá-se o nome de polícia, o qual segundo José Cretella 
Júnior, “é a atividade concreta exercida pelo Estado para assegurar a ordem 
pública através de limitações legais impostas à liberdade coletiva e individual.”30
A existência da polícia como meio de assegurar a ordem pública, promover a 
segurança necessária à coletividade e, assim possibilitar o bem comum coaduna 
com a doutrina social da Igreja. “Destarte, a polícia, em si, como concebida, é um 
importante elo de ligação entre o Estado e a doutrina social da Igreja.”31
28 Papa João XXIII. Pacem in terris (Encíclica), I, 58.
29 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 19.
30 CRETELLA, José Júnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 
414.
31 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
20
4. A EXPRESSÃO PODER DE POLÍCIA
Tem origem na jurisprudência norte-americana. A expressão técnica advém 
do inglês police power. José Maria Pinheiro Madeira citando Henrique de Carvalho 
Simas, diz:
A expressão veio dos Estados Unidos: police power. Criação da 
jurisprudência dos tribunais americanos, significa, nada mais nada 
menos, uma atividade discricionária (não arbitrária) do governo, que 
age com certa liberdade para aquilatar da convivência, oportunidade ou 
alcance da aplicação das medidas limitativas ou disciplinadoras dos 
direitos individuais.32
Concordando com esta afirmação José Cretella Júnior acentua que a 
expressão é bastante moderna e, que após ter sido criada em país de língua 
inglesa, expandiu-se pelo direito público de todo o mundo. Faz ainda um breve 
relato da utilização da expressão:
Em 1827, no caso Brown “versus” Maryland, o juiz Marshall, presidente 
da Corte Suprema dos Estados Unidos, trata do poder de polícia, se bem 
que a expressão integral, estereotipada - police power – ainda não lhe 
tivesse ocorrido de modo nítido, tanto assim que, em seu voto, nada 
menos que 10 vocábulos se interpõem entre os termos constitutivos da 
denominação. O mesmo juiz, em caso anterior (1824), Gibbons “versus” 
Ogden, empregara os mesmos vocábulos, também afastados um do 
outro, não ocorrendo, ainda, a expressão “police power”. Em 1853, no 
caso Commonwealth “versus” Alger, o juiz Shaw, fez alusão à 
relatividade dos direitos de propriedade, subordinados aos demais 
interesses particulares e coletivos. No caso Noble, a expressão, agora 
para sempre consagrada, aparece na íntegra, pela primeira vez: “Pode 
dizer-se, de um modo geral, que o police power se estende a todas as 
grandes necessidades públicas”.33
Em outra vertente, acentua Celso Antônio Bandeira de Mello que a 
expressão poder de polícia traz consigo “a evolução de uma época pretérita, a do 
‘Estado de Polícia’, que precedeu ao Estado de Direito”. Carregando consigo “a 
suposição de prerrogativas dantes existentes em prol do ‘príncipe’ e que se faz 
comunicar inadvertidamente ao Poder Executivo”. Dessa forma, “raciocina-se 
Júris, 2000, p. 22.
32 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 10.
33 CRETELLA, José Júnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 
420.
21
como se existisse uma ‘natural’ titularidade de poderes em prol da Administração 
e como se dela emanasse intrinsecamente, fruto de um abstrato ‘poder de 
polícia’”.34
Atualmente, na quase totalidade dos países europeus, excepcionalmente à 
França, “o tema é tratado sob a titulação ‘limitações administrativas à liberdade e 
à propriedade’, e não mais sob o rótulo ‘poder de polícia’”.35
Contudo, como na realidade brasileira a denominação é largamente 
empregada, tanto por doutrinadores como pela legislação, será chamada então de 
poder de polícia a prerrogativa da Administração de impor limitações à conduta 
individual do particular em prol do bem comum e, há que se ressaltar a diferença 
entre o poder de polícia e a polícia para que não ocorram conflitos nos atos de 
expressão de um e de outros resultantes de má-definição. É o que assinala José 
Cretella Júnior:
A polícia é (...), a atividade exercida pelo Estado para assegurar a 
ordem pública e particular mediante limitações impostas à liberdade 
coletiva e individual dos cidadãos, tem âmbito mais restrito do que o 
poder de polícia que é a faculdade atribuída pela Constituição do poder 
legislativo para regulamentar os direitos individuais, promovendo o 
bem-estar geral.36 
Neste sentido, na lição de Álvaro Lazzarini, “podemos dizer que o poder de 
polícia é uma potencialidade, é algo em potência, ao passo que a polícia é uma 
realidade, é algo em ato. O poder de polícia legitima a ação da polícia e sua 
própria existência.”37
5. ATOS DE EXPRESSÃO DO PODER DE POLÍCIA
Na lição de Marçal Justen Filho, “a natureza de poder de polícia conduz, na 
grande parte dos casos, à sua exteriorização por meio de atos administrativos 
unilaterais. A especificação da espécie de ato adequado depende das 
34 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 
2006, p. 717.
35 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 
2006, p. 717.
36 CRETELLA, José Júnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 
423.
37 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
1999, p. 186.
22
circunstâncias e da natureza.”38
Neste sentido, tomando-se a atuação do poder de polícia em sentido amplo, 
com abrangência em atividades dos Poderes Executivo e Legislativo, tem-se o 
exercício de atos que podem ser normativos em geral, e concretos ou operações 
materiais. José Maria Pinheiro Madeira afirma que:
(...) pelos atos normativos em geral, que são leis, criam-se as 
limitações administrativas ao exercício dos direitos e atividades 
individuais, estabelecendo-se normas gerais e abstratas dirigidas 
indistintamente às pessoas que estejam em idêntica situação;e que 
disciplinando a aplicação da lei aos casos concretos, pode o Executivo 
baixar decreto, resoluções, portarias, instruções.39
(...) os atos administrativos e operações materiais de aplicação da lei ao 
caso concreto compreendem medidas preventivas como fiscalização, 
vistoria, ordem, notificação, autorização, licenças, objetivando adequar 
o comportamento individual à lei, e medidas repressivas (dissolução de 
reunião, interdição de atividade, apreensão de mercadorias 
deterioradas, internação de doente com patologia contagiosa), com a 
finalidade de coagir o infrator a cumprir a lei.40
Na lição de Odete Medauar, “a licença é ato administrativo vinculado pelo 
qual o poder público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências 
legais, possibilita-lhe a realização de atividades ou de fatos materiais, vedados 
sem tal apreciação.” Como exemplo de licença cite-se: “licença de construir, 
licença ambiental, licença de localização e funcionamento.”41
Ainda sob o olhar desta autora, tem-se agora a autorização “como ato 
administrativo discricionário e precário, pelo qual a Administração consente no 
exercício de certa atividade; no âmbito do poder de polícia, diz respeito, ao 
exercício de atividades cujo livre exercício pode, em muitos casos, constituir 
perigo ou dano para a coletividade, mas que não é importuno impedir de modo 
absoluto.” Os exemplosmais comuns são o porte de armas e o comércio de fogos. 
42
38 FILHO, Marçal Justen. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p.385.
39 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 48
40 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 48
41 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2006, p. 337.
42 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2006, p. 337-338.
23
Como exemplo de regulamentos ou portarias, tem-se também “as que 
proíbem soltar balões em épocas de festas juninas” e “das normas 
administrativas, as que disciplinam horário e condições de vendas de bebidas 
alcoólicas em certos locais. São disposições genéricas próprias da atividade de 
polícia administrativa.” 43 Em outra vertente, tem-se:
(...) as injunções concretas, como as que exigem a dissolução de uma 
reunião subversiva, apreensão de edição de revista ou jornal que 
contenha noticiário ou reportagem sediciosa, imoral ou dissoluta, 
fechamento de estabelecimento comercial aberto sem a prévia 
obediência aos requisitos normativos, interdição de hotel utilizado para 
exploração de lenocínio, guinchamento de veículo que obstrua via 
pública, são atos específicos de polícia administrativa praticados em 
obediência a preceitos legais e regulamentares.44 
Diógenes Gasparini complementa ainda, que “a atribuição de polícia 
administrativa também compreende os atos de fiscalização. Por eles, previnem-se 
os danos decorrentes da ação dos administrados.”45 Como exemplo, tem-se: 
(...) a fiscalização dos estabelecimentos de pasto (restaurantes, bares e 
lanchonetes), no que concerne à higiene e à qualidade dos alimentos 
postos ao consumo público; das construções, no que respeita a higiene, 
segurança, habitabilidade; de atividades (caça e pesca), no que diz 
respeito á época, ao local e aos equipamentos utilizados; dos táxis, no 
que se refere à segurança, à higiene e à aferição dos taxímetros.”46 
 Dessa forma, é possível depreender que o poder de polícia está inserido 
por toda a Administração e seus atos de expressão são, portanto, inúmeros e 
repercutem sobremaneira dentro da sociedade. 
CAPÍTULO II: ORDEM PÚBLICA, SEGURANÇA PÚBLICA E PODER DE 
43 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 
2006, p. 731.
44 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 
2006, p. 731.
45 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 132-133.
46 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 132-133.
24
POLÍCIA
1. QUESTÕES CONCEITUAIS
A ordem pública, objeto de profunda necessidade para a convivência 
saudável da coletividade, possui conceituação diversa e abrangente na doutrina 
dominante em face da amplitude que possui.
A atual Constituição Federal no artigo 144, faz menção à ordem pública ao 
afirmar que “a segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de 
todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das 
pessoas e do patrimônio”, mas não oferece definição exata ao termo. 
Por isso, “consideramos mais procedente entender que a ordem pública 
não se limita às noções de segurança e de tranqüilidade, mas também abrange os 
conceitos de ordem moral, estética, política e econômica.”47 É neste sentido, por 
exemplo, que age amplamente a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça 
quando menciona questão de ordem pública:
PROCESSO CIVIL – EXECUÇÃO FISCAL – EXCEÇÃO DE PRÉ-
EXECUTIVIDADE –ILEGITIMIDADE PASSIVA – RESPONSABILIDADE DO 
SÓCIO – DILAÇÃO PROBATÓRIA – PRECEDENTES.
1. A controvérsia essencial destes autos restringe-se à exclusão do
recorrente do pólo passivo da relação jurídica, por meio de argüição de 
exceção de pré-executividade.
2. A exceção de pré-executividade é admitida nas hipóteses em que a 
matéria objeto de defesa, pelo executado, seja de ordem pública e, 
portanto, cognoscível de ofício pelo juiz, a qualquer tempo e grau
de jurisdição, como, por exemplo, as condições da ação e os 
pressupostos processuais (artigo 267, § 3º, do Código de Processo
Civil).
3. Sobre a exclusão da responsabilidade do recorrente, na hipótese
dos autos, denota-se inexistir respaldo legal. Frise-se que a inclusão do 
co-responsável à execução, na forma do art. 135 do CTN, origina-se do 
disposto no art. 4º da LEF. Nesse sentido, independentemente de terem 
nomes expressamente lançados na CDA, os co-responsáveis podem ser 
citados e, além disto, terem seus bens penhorados. (...)48
Assim, por ordem pública, não se entende somente a ausência de 
47 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 86.
48 BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REsp 787116/SC, relatora ministra Eliana Calmon, 
julgamento 21/06/2007, DJ 29-06-2007, p. 541.
25
desordem, mas também a atuação preventiva que possibilite a não ocorrência de 
lesões à convivência pacífica da comunidade. Daí ser necessária a atuação do 
poder de polícia no sentido de promover a situação de ordem pública, a qual “há 
de ser garantida através de mecanismos de segurança pública, que haverão de ser 
adotados por órgãos específicos.”49
Tais órgãos, de acordo com o texto constitucional mencionado acima, nos 
incisos I, II, III, IV, V e § 8º, são a própria polícia, organizada em corporações e 
distinta pela competência que cada uma possui, ou seja, a polícia federal, a polícia 
rodoviária federal, a polícia ferroviária federal, as polícias civis, as polícias militares 
e corpos de bombeiros militares, além das guardas municipais que os municípios 
poderão constituir.
Além destes, conta-se com a polícia administrativa, pois esta na lição de 
José Cretella Júnior, “tem por objeto a manutenção da ordem pública e exerce 
atividades a priori, antes dos acontecimentos, procurando evitar que os crimes se 
verifiquem.”50
Ainda sob o ponto de vista deste autor, “à polícia administrativa ou 
preventiva incumbe, em geral, a vigilância, a proteção da sociedade, manutenção 
da ordem e tranqüilidade públicas, bem assim, assegurar os direitos individuais e 
auxiliar a execução dos atos e decisões da Justiça e da administração.”51
Neste sentido, é inegável que para a existência da ordem pública, faz-se 
necessária a atuação da polícia, esta encarada também em sentido amplo e não 
somente sob sua face repressiva, uma vez que na realidade brasileira, à polícia 
cumpre também a prevenção dos delitos.
Sem embargo, cumpre observar que embora aja distinção entre as polícias 
administrativa e judiciária, no Brasil esta diferença “não tem integral aplicação, 
porque a nossa polícia é mista, cabendo ao mesmo órgão atividades preventivas e 
49 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 85.
50 CRETELLA, José Júnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 
416.
51 CRETELLA, José Júnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 
416.
26
repressivas.”52
Neste aspecto, José Cretella Júnior conceitua polícia como “a operação que 
tem por fim assegurar por via geral ou individual, preventivamente e por certas 
medidas apropriadas (que constituem seu objeto), a tranqüilidade, a segurança e 
a salubridade públicas, a fim de prevenir as ofensas aos direitos e propriedadesdos indivíduos que poderiam resultar numa falta de tranqüilidade, de segurança ou 
de salubridade.”53
Ainda neste sentido, é notório, “que a ordem pública existe sempre que não 
há desordem, atos de violência, de que espécie for, contra pessoas, bens ou o 
próprio Estado. Mas ela não pode ser concebida única e exclusivamente sob esta 
ótica. Não se trata de figura jurídica, embora dela se origine e tenha a sua 
existência formal.”54 Assim, na lição de Álvaro Lazzarini:
 A ordem pública encerra um contexto maior, no qual se encontra a 
noção de segurança pública, como estado antidelitual, resultante da 
observância das normas penais, com ações policiais repressivas ou 
preventivas típicas, na limitação das liberdades individuais.55
Dessa forma, mesmo que de forma ampla, a ordem pública é objeto de 
busca e preservação por parte do poder público, uma vez que sem ela será 
impossível a convivência social. 
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, POLÍCIA E PODER DE POLÍCIA
A Constituição Federal no artigo 2º acentua que “são poderes da União, 
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. No 
Estado Moderno ao contrário do Antigo e Medieval, a existência dos três poderes 
tem o objetivo de defender os interesses do povo, colecionados no bem-estar, 
ordem social e bem comum em contraposição aos anseios individuais.
52 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 92.
53 CRETELLA, José Júnior. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 
409.
54 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 95.
55 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
1999, p. 202.
27
Em concordância com essa afirmativa, acentua Alexandre de Moraes que 
“o objetivo inicial da clássica separação das funções do Estado e distribuição entre 
órgãos autônomos e independentes tinha como finalidade a proteção da liberdade 
individual contra o arbítrio de um governante onipotente”. 56
Reis Friede afirma ainda que “a divisão do poder de Estado em três órgãos 
distintos (Legislativo, Executivo e Judiciário), independentes e harmônicos entre 
si, representa a essência do sistema constitucional. Uma Constituição que não 
contenha este princípio não é Constituição, como afirmaram os teóricos do 
liberalismo”.57
Sob esta ótica, “é tão fundamental, na concepção do Estado Moderno, o 
princípio da separação dos Poderes que, no art. 16 da Declaração dos Direitos do 
Homem e do Cidadão, promulgada na França em 26 de agosto de 1789, foi 
firmado o princípio de que “toda sociedade em que a garantia dos direitos não é 
assegurada, nem a separação dos poderes determinada, não tem constituição”58, 
vale dizer é um Estado politicamente não evoluído”. 59(...)
Nesse contexto, é imprescindível salientar que a clássica separação dos 
poderes reconhecida e acatada como dogma dos Estados liberais, teve origem no 
século XVIII por Montesquieu a partir da compilação de diversas divagações de 
filósofos na obra intitulada “O Espírito das Leis”, a qual expôs a necessidade de 
impedir a tirania dos governantes que caracterizou os Estados absolutistas do 
passado.
Sem embargo, necessário é pontuar que “essa separação de poderes não 
pode ser entendida da maneira absoluta como pretendiam, nos primeiros tempos, 
os teóricos do ‘presidencialismo puro’ norte-americano. Nem decorre da doutrina 
de Montesquieu que cada um dos três clássicos poderes deva funcionar com plena 
independência, plena autonomia, fechado em departamento estanque. Melhor será 
56 MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 370.
57 FRIEDE. Reis. Curso de ciência política e teoria geral do estado. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 
2006, p. 459.
58 FENET, Alain. Les libertes publiques en France. 1. ed. Paris: Presses Universitaires de France, 
1976, p. 35.
59 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
1999, p. 25-26.
28
falar-se em separação de funções. A divisão é formal, não substancial”. 60
“Isso é tanto mais importante, quando sabe-se que as atividades da 
Administração Pública, típicas do Poder Executivo, coexistem nos dois outros 
Poderes, isto é, no Legislativo e no Judiciário”.61(...) Salientando-se, entretanto, 
que tal ocorrência em nada compromete a competência legítima e específica de 
cada Poder.
Sob esta ótica, imprescindível é expor o conceito de Administração Pública, 
embora nem sempre esta definição seja encontrada de forma bem definida devido 
aos vários sentidos dados à expressão. A saber:
Poderes criados, distribuídos e administrados pelo governo da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para atender a 
necessidades e interesses da coletividade, com execução de atividades e 
serviços públicos(...)62
Na lição de Hely Lopes Meirelles, se “administrar é gerir interesses, 
segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação 
alheias”, e sendo estes bens da coletividade, “realiza-se administração pública”.63
Sendo assim, para este autor, Administração Pública, “é a gestão de bens e 
interesses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual e municipal, 
segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum”.64 Nesta 
linha, Laubadére, administrativista francês, acentua que:
Administração Pública é o ramo do direito público interno que 
compreende a organização e a atividade daquilo que se denomina 
corretamente Administração, isto é, o conjunto de autoridades, agentes 
e organismos encarregados, sob o impulso dos poderes políticos, de 
assegurar as múltiplas intervenções do Estado moderno.65
60 MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 23. ed. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 205-207.
61 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
1999, p. 27.
62 GUIMARÃES, Diocleciano Torrieri. Dicionário técnico jurídico. 5. ed. São Paulo: Rideel, 2003, p. 
50.
63 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. São Paulo: Mallheiros, 2006, p. 
84.
64 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. São Paulo: Mallheiros, 2006, p. 
84.
65 LAUBADÉRE, André. Manuel de droit administratif. 10.ed. Paris: Ledy, 1977. p. 11.
29
Odete Medauar assinala duas faces de observação para o termo. Sob o 
aspecto funcional, Administração Pública significa “um conjunto de atividades do 
Estado que auxiliam as instituições políticas de cúpula no exercício de funções de 
governo, que organizam a realização das finalidades públicas postas por tais 
instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para a população (...)”66
Já sob a vertente organizacional, a Administração Pública “representa o 
conjunto de órgãos e entes estatais que produzem serviços, bens e utilidades para 
a população, coadjuvando as instituições políticas de cúpula no exercício das 
funções de governo.”67
Na mesma assertiva, mas com diferentes denominações, Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro atribui um sentido subjetivo e objetivo à expressão. Segundo ela, 
subjetivamente a Administração Pública compreende as pessoas jurídicas, órgãos 
e agentes públicos incumbidos do exercício da função administrativa. 
Objetivamente, a expressão se refere à natureza da atividade exercida por estes 
entes, sendo neste caso a própria atividade administrativa de competência 
precípua do Poder Executivo.68
Mormentedevido principalmente à diversidade conceitual acerca da 
Administração Pública, imprescindível é a diferenciação entre esta e Governo.
A função política ou de governo compreende um dos três elementos 
necessários à existência do Estado. Ao longo dos tempos esteve intrinsecamente 
relacionada com a função administrativa, de forma que sob o aspecto material, 
não se distinguem.
No entanto, juridicamente há diferença entre os termos, pois aos órgãos do 
Governo cabe “a competência de tomar decisões políticas, dotadas de forte carga 
de discricionariedade, mas não de arbítrio, em relação à comunidade governada, 
enquanto que os órgãos da Administração Pública têm a seu cargo a aplicação 
66 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2006, p. 44.
67 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2006, p. 44.
68 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003, 
p. 54.
30
daquelas decisões governamentais, que sejam exeqüíveis em termos de ação 
concreta.”69
Em outras palavras, à Administração cabe o papel de execução, de 
operacionalização aplicada ao caso concreto das ordens emanadas pelo Governo, o 
qual possui atribuição de comando político do Estado.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro citando Renato Alessi, afirma que a função 
política ou de governo, “implica uma atividade de ordem superior referida à 
direção suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a 
determinar os fins da ação do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras 
funções, buscando a unidade da soberania estatal”.70
Neste contexto, necessário é acentuar para a devida compreensão da 
atividade administrativa, que esta se acha “efetivamente subordinada à ação 
governamental”, o que “obriga o agente administrativo a cumprir a decisão 
governamental”.71 
No entanto, muito embora havendo sujeição, tanto os atos de Governo 
dotados de soberania política e direção quanto os da Administração evidenciados 
na execução, por meio de atos concretos voltados para a realização dos fins 
estatais, visam a satisfação das necessidades coletivas, ou seja, o fim precípuo do 
Estado, qual seja, o bem-comum da coletividade.
Neste afã, é que a organização e funcionamento da Administração Pública 
se acham, no Brasil, alicerçados na Lei e em casos excepcionais em decretos 
conforme preceitua o artigo 84, inciso VI, da Constituição Federal.72
Como bem afirma Hely Lopes Meirelles, “a natureza da administração 
pública é a de um múnus público, isto é, a de um encargo de defesa, conservação 
69 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
1999, p. 28.
70 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003, 
p. 56.
71 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
1999, p. 28.
72 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
1999, p. 30.
31
e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade”73, o que obriga o 
administrador público ou agente público no exercício de sua atividade, a agir 
conforme os preceitos de Direito e morais inerentes à posição que ocupam.
Consubstanciados então no que determina a Lei, é que se acham também 
os administradores públicos subordinados aos princípios da administração pública 
previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal e no artigo 2º da Lei federal 
9.784 de 29.01.1999. Quais sejam: princípio da legalidade, moralidade, 
impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, 
proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e 
supremacia do interesse público. Hely Lopes Meirelles explana a respeito:
Como salientado, por esses padrões é que deverão se pautar todos os 
atos e atividades administrativas de todo aquele que exerce o poder 
público. Constituem, por assim dizer, os fundamentos da ação 
administrativa, ou, por outras palavras, os sustentáculos da atividade 
pública.74
É nesta linha de ação que as atividades administrativas deverão se pautar, 
ou seja, com o objetivo maior e principal de alcançar o bem-comum, pois a 
Administração Pública deverá satisfazer o interesse geral, o que não conseguirá se 
estiver em pé de igualdade com particulares.75 
Entretanto, como nem sempre as ordens e o interesse público são 
plenamente aceitos e atendidos por parte da coletividade, o poder público, na 
figura da Administração, conta com a ação da polícia e com o Poder de Polícia na 
concretização da vontade geral em detrimento da vontade individual e particular.
Neste degrau, discussão presente é em relação à diferenciação entre a 
atuação da polícia e do poder de polícia. Isto, porque ao longo dos anos a noção 
de polícia sofreu mudanças tendo em alguns momentos o propósito de promover o 
bem-estar social e em outros sendo norteada pela idéia de que ao Estado somente 
deveria ser reservada a polícia pertinente à segurança e a defesa.
73 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. São Paulo: Mallheiros, 2006, p. 
85.
74 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. São Paulo: Mallheiros, 2006, p. 
87.
75 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
1999, p. 32.
32
No entanto, depois de eclodirem vários pontos de vista acerca desta 
discussão, é predominante por parte da doutrina a aceitação da polícia bem como 
das ações administrativas decorrentes do Poder de Polícia, de que o bem-estar 
social deverá ser o fim último a ser alcançado. Mesmo que em algumas culturas 
ora se verifique com maior ênfase a proteção à segurança, moralidade e 
salubridade.
Neste sentido, afirma José Maria Pinheiro Madeira que “a polícia é, 
portanto, uma atividade estatal com determinado fim, sendo preciso firmar, por 
meio de seus órgãos, se essa manifestação é uma atividade legislativa ou 
administrativa e em que casos é matéria própria do direito constitucional ou do 
direito administrativo”.76
Esclarece ainda que o Poder de Polícia atua restringindo o exercício do 
direito de propriedade e liberdade, mas que deve limitar-se aos fatos humanos, 
uma vez que, segundo ele, “as medidas pertinentes a fatos da natureza não são 
de polícia administrativa, e sim de segurança ou de defesa”.77
Este mesmo autor expõe concordantemente com o pensamento de José 
Cretella Júnior, idéia anteriormente exposta no primeiro capítulo deste trabalho, 
de que o Poder de Polícia legitima a si próprio e à própria polícia. Sendo portanto, 
uma possibilidade estatal de fiscalização e restrição de, através da polícia - forma 
organizada – limitar as atividades funestas dos cidadãos.78 Exemplificativamente 
se dá também o entendimento da douta jurisprudência, a saber:
EMENTA: 1. RECURSO. Extraordinário. Inadmissibilidade. Taxa de 
Controle e Fiscalização Ambiental - TCFA. Poder de polícia exercido pelo 
IBAMA. Lei nº. 10.165/2000. Constitucionalidade. Precedente do 
Plenário. Ausência de razões novas. Decisão mantida. Agravo regimental 
improvido. Nega-se provimento a agravo regimental quando a parte 
agravante não infirma os fundamentos adotados na decisão agravada.. 
2. RECURSO. Agravo. Regimental. Jurisprudência assentada sobre a 
matéria. Caráter meramente abusivo. Litigância de má-fé. Imposição de 
76 MADEIRA, José Maria Pinheiro.Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 32.
77 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 30-31.
78 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 30-31.
33
multa. Aplicação do art. 557, § 2º, cc. arts. 14, II e III, e 17, VII, do 
CPC. Quando abusiva a interposição de agravo, manifestamente 
inadmissível ou infundado, deve o Tribunal condenar a agravante a 
pagar multa ao agravado.79
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DISTRIBUIÇÃO DE 
COMBUSTÍVEIS. TRR. REGULAMENTAÇÃO DL 395/38. RECEPÇÃO. 
PORTARIA MINISTERIAL. VALIDADE. 1. O exercício de qualquer 
atividade econômica pressupõe o atendimento aos requisitos legais e às 
limitações impostas pela Administração no regular exercício de seu 
poder de polícia, principalmente quando se trata de distribuição de 
combustíveis, setor essencial para a economia moderna. 2. O princípio 
da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de 
regulamentação do mercado e de defesa do consumidor. 2. O DL 
395/38 foi editado em conformidade com o art. 180 da CF de 1937 e, 
na inexistência da lei prevista no art. 238 da Carta de 1988, 
apresentava-se como diploma plenamente válido para regular o setor de 
combustíveis. Precedentes: RE 252.913 e RE 229.440. 3. A Portaria 
62/95 do Ministério de Minas e Energia, que limitou a atividade do 
transportador-revendedor-retalhista, foi legitimamente editada no 
exercício de atribuição conferida pelo DL 395/38 e não ofendeu o 
disposto no art. 170, parágrafo único, da Constituição. 4. Recurso 
extraordinário conhecido e provido.80 
3. PODER DE POLÍCIA E SEGURANÇA NACIONAL
Nunca se falou tanto sobre a segurança da sociedade quanto nos dias 
atuais. Assuntos como a exacerbada violência e criminalidade têm sido discutidos 
nos mais variados meios de comunicação e têm ainda incitado e intrigado 
escritores e leitores das mais diversas classes sociais e níveis culturais. 
Conseqüentemente, a grande indagação que se tem feito é, se não 
exatamente desta forma, mas neste sentido, sobre o que foi feito de tão grave 
para que a segurança falhasse tanto ao ponto de os índices de violência terem 
chegado ao nível em que se encontram, pois até mesmo o mais simples dos civis 
desprovido de qualquer espécie de requinte tem sofrido os efeitos da insegurança, 
uma vez que mesmo não sabendo falar sobre eles, indesejavelmente é possível 
senti-los. 
Talvez a resposta não seja necessariamente afirmativa, ou seja, não se 
trata do que foi feito e sim do que não se fez. E várias são as teorias e sugestões 
79 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RE-AGR 397342/SC, relator ministro Cézar Peluso, 
julgamento 08/08/2006, DJ 01-09-2006 pp- 01424 ement vol-02245-07 pp- 01424.
80 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RE 349686/PE, relatora ministra Ellen Gracie, 
julgamento 14/06/2005, DJ 05-08-2005 pp- 00119 ement vol-02199-06 pp- 01118.
34
que tentam explicar a desordem na qual se acha revestida a segurança nacional.
Há quem defenda a posição norte-americana de que a criminalidade 
diminuirá se os criminosos forem tirados de circulação, assim como há quem 
afirme que a eficácia da segurança de um país não se medirá pelo número de 
presos que este possua.81
Neste ângulo, há a grande discussão acerca do real papel de um presídio na 
vida de alguém. Ou seja, até que ponto este ser humano será reeducado para uma 
nova vida em sociedade, curado das anomalias do passado e não transformado em 
um criminoso mais perigoso do que era quando lá entrou.
Há também quem concorde com a idéia de que a solução está em 
investimento capacitatório das diversas polícias, como por exemplo, a adoção de 
métodos de investigação altamente tecnológicos que permitam aprimorar o 
trabalho de elucidação dos diversos crimes, bem como a integração da polícia com 
a comunidade e ainda, o rigor nas leis e a celeridade nos processos. Os quais 
possibilitem ao criminoso ter ciência de que por ter cometido um crime, irá 
responder por ele de maneira substancial.82 
Não podendo passar por despercebida, há a opinião de que o erro se 
encontra na falta de investimentos no setor educacional – esta defendida pelo 
atual presidente do Brasil Luís Inácio Lula da Silva – uma vez que quando não se 
investe em escolas, necessário será investir-se em cadeias.83 
Em outra perspectiva, há quem vá mais longe com a afirmação de que o 
colapso da segurança nacional encontra-se na falta de gestão do Estado, ou seja, 
na incapacidade do ente estatal de gerir de forma firme, coerente e produtiva 
ações voltadas não só para a punição de criminosos como para a prevenção de 
possíveis delitos e, conseqüentemente promover uma situação de segurança para 
a população.84
81 MAINARDI, D. Vamos soltar os bandidos. VEJA, São Paulo, nº. 18, p. 193, maio de 2005.
82 MUELLER, R. Crime e castigo. VEJA, São Paulo, nº. 44, p. 11, 14-15, novembro de 2005.
83 CARNEIRO, M. e PEREIRA, C. Terror em São Paulo. VEJA, São Paulo, nº. 20, p. 48, maio de 
2006. 
84 CARNEIRO, M. e PEREIRA, C. Terror em São Paulo. VEJA, São Paulo, nº. 20, p. 48, maio de 
2006. 
35
Uma vez que a segurança nacional é função do Poder Nacional e, portanto, 
imprescindível à convivência da população, necessidade básica de toda e qualquer 
sociedade e ainda instrumento do poder público para que o homem possa realizar 
suas atividades do modo mais perfeito possível. 
Além de que, “qualquer país precisa estruturar-se para defender os valores 
nacionais contra ameaças que se manifestem, seja no âmbito externo, das 
relações internacionais, seja no âmbito interno”.85
Esta preocupação é, por exemplo, verificada no artigo 9º da Constituição 
portuguesa, o qual trata das tarefas fundamentais do Estado português:
São tarefas fundamentais do Estado:
(...)
e) Proteger e valorizar o património cultural do povo português, 
defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e 
assegurar um correcto ordenamento do território;
Nessa esteira, as atuações do Estado voltadas para a promoção do bem-
comum e conseqüentemente de uma situação de segurança social, têm-se 
utilizado do poder de polícia como mecanismo de frenagem de direitos e liberdades 
individuais, o que tem demonstrado eficiência e aplausos por parte dos demais 
segmentos da sociedade brasileira.86
Mormente, no Brasil apesar de os índices de criminalidade estarem numa 
fase de grande repercussão, os dados que se têm não demonstram que haja uma 
ideologia por detrás das ações criminosas. Trata-se de uma criminalidade comum 
situada no âmbito da ordem pública.
Entretanto, quando há ocorrências que ameacem a ordem interna através 
de manifestações públicas e greves, as quais resultem em depredação de 
patrimônio público, são acionados os Serviços de Informações e a polícia de ordem 
política e social que buscarão medidas neutralizadoras dos grupos responsáveis.87
85 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 106.
86 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 106.
87 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 107.
36
Por outro lado, ultimamente o que muito se tem verificado é a atuação de 
policiais envolvidos em crimes, na maioria das vezes juntamente com criminosos.Além de inúmeras ações autoritárias que acabam por desencadear e confirmar por 
parte da população o descrédito desta no fator segurança nacional.
Alguns estudiosos afirmam que as ações autoritárias no âmbito de policiais 
são mais comuns por parte da polícia ostensiva ou de segurança, as conhecidas 
polícias militares. Muito se devendo ao fato de que há certa dificuldade nesta força 
em interpretar adequadamente suas missões e de se estruturar de conformidade 
com elas.88 Sobre este fato, complementa José Maria Pinheiro Madeira:
Como esta polícia pouco investiga, acaba atuando arbitrariamente, 
passando por cima dos direitos individuais atribuídos a todos os 
cidadãos pela Constituição Federal. E quando a própria polícia 
descumpre a lei, pode-se ter a mais plena certeza de que a ordem 
interna não está garantida, assim como não está sendo preservada a 
ordem pública nem assegurada segurança pública aos cidadãos.89 
Sendo assim, o uso do poder de polícia como mecanismo de atuação do 
Estado, não estará atingindo sua finalidade por meio de ações carregadas de 
autoritarismo e, sem dúvida, a omissão do ente estatal diante de uma necessidade 
tão básica e ao mesmo tempo de tamanha abrangência como a segurança 
nacional, urge ações reparatórias de imprescindível monta.
4. POLÍCIA JUDICIÁRIA E POLÍCIA ADMINISTRATIVA
O Poder de Polícia também pode ser denominado polícia administrativa. 
Esta sinonímia resulta de alguns ordenamentos, por exemplo, o francês. E, neste 
contexto, tornou-se clássica a diferenciação entre polícia administrativa e polícia 
judiciária. 
Comumente e em um primeiro momento, há uma tendência predominante 
entre a doutrina de resumir a diferenciação entre as duas polícias atribuindo à 
primeira um caráter preventivo e à segunda, um repressivo. No entanto, de acordo 
88 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 107.
89 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 109.
37
com a lição de alguns autores, entre eles Álvaro Lazzarini, esta diferenciação não é 
absoluta, em vista de as duas polícias autuarem tanto preventiva quanto 
repressivamente. 
Exemplificativamente, uma atuação preventiva da polícia administrativa 
seria a proibição do porte de arma ou a direção de veículos automotores por quem 
não estivesse devidamente habilitado, ao passo que uma atuação da mesma 
polícia só que de forma repressiva seria por ocasião da apreensão de arma usada 
indevidamente ou de licença do motorista infrator.90 José Maria Pinheiro Madeira 
acentua, neste sentido:
Mas ainda assim falta precisão ao critério, pois se pode inferir que a 
polícia judiciária, embora seja repressiva em relação ao indivíduo 
infrator da lei penal, é também preventiva em relação ao interesse 
geral, porque, punindo-o, procura evitar que o indivíduo volte a incidir 
na mesma infração.91
Notadamente, a polícia administrativa é regida pelo Direito Administrativo, 
atua através de agentes credenciados por diversos órgãos públicos e incide sobre 
bens, direitos ou atividades, enquanto a polícia judiciária incide sobre as pessoas, 
é regida pelo Direito Processual Penal92, têm como agentes policiais civis e 
militares e está diretamente relacionada com a liberdade de ir e vir.93 Outra 
diferença importante é apontada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
A polícia judiciária é privativa de corporações especializadas (polícia civil 
e militar), enquanto a polícia administrativa se reparte entre diversos 
órgãos da Administração, incluindo, além da própria polícia militar, os 
vários órgãos de fiscalização aos quais a lei atribua esse mister, como 
os que atuam nas áreas da saúde, educação, trabalho, previdência e 
assistência social.94
Neste sentido, complementa José Maria Pinheiro Madeira ao estabelecer 
ainda uma diferença entre a repressão exercida pelas duas polícias. Ou seja, a 
90 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 37.
91 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 37.
92 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
1999, p. 240.
93 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 39.
94 DI PIETRO, Maria Sílvia Zanella. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003, 
p. 113.
38
polícia administrativa age repressivamente quando obsta a uma atividade 
particular já em curso, uma vez que esta tenha se revelado divergente ao 
interesse público. A polícia judiciária reprime enquadrando o perturbador nas 
normas penais vigentes em auxílio ao Poder Judiciário.95 
Não obstante, o mesmo autor acentua que “a repressão típica da polícia 
administrativa somente se justifica enquanto ainda houver proveito na sua ação, 
isto é, enquanto da sua aplicação ainda possam ser evitados danos futuros”. Pois, 
uma vez que as atividades se encontrarem em fase final, será considerado abuso 
por parte da Administração o uso de sua competência policial. .96
Nesta esteira afirma Álvaro Lazzarini que o fator de diferenciação entre as 
atividades exercidas pelas duas polícias não está relacionado com a qualificação do 
órgão policial em civil ou militar97, bem como não se atém a regras de organização 
caracterizadas pela presença de coação.98
Por outro lado, um fator de diferenciação válido é o fato de que os atos da 
polícia administrativa exaurem-se neles mesmos. Por exemplo, fundados em uma 
autorização ou licença, não precisam buscar solidez em qualquer ato futuro. O 
que, por sua vez, não acontece com os atos da polícia judiciária que embasados 
pela perquirição de um acontecimento só encontram justificativa na intenção 
futura de serem submetidos ao Poder Judiciário.99
Sendo assim, levando o caráter eclético de atuação das duas polícias no 
sentido de atuarem de modo preventivo e repressivo, necessário é acatar a lição 
de Álvaro Lazzarini ao afirmar que o norte diferenciador reside na ocorrência ou 
não de ilícito penal. Ou seja, quando este existir, tratar-se-á com a polícia 
judiciária e quando se tratar de ilícito puramente administrativo, atuará a polícia 
administrativa.100
95 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 38-39.
96 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 41.
97 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
1999, p. 241.
98 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 42.
99 MADEIRA, José Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polícia. 1.ed. Rio de Janeiro: Lúmen 
Júris, 2000, p. 41.
100 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
39
5. PRESERVAÇÃO DA ORDEM PÚBLICA E APURAÇÃO DE DELITOS
O artigo 144 da Constituição Federal ao dispor sobre a segurança pública e 
conseqüentemente ao definir a competência das forças policiais, atribui o exercício 
das polícias civis e militares. O que impulsiona a constatação de atribuições 
previstas constitucionalmente a esses órgãos de polícia. Assim dispõe o texto 
legal:
Artigo 144: (...)
(...)
§4º. Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, 
incumbem, ressalvada a competência da União, as funções