Políticas Públicas Municipais para Crianças e Adolescentes

Prévia do material em texto

POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS
DE PROTEÇÃO INTEGRAL
A CRIANÇAS E ADOLESCENTES
POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS
DE PROTEÇÃO INTEGRAL
A CRIANÇAS E ADOLESCENTES
CADERNO
PREFEITO
CRIANÇA
DIRETORIA EXECUTIVA
Presidente: Sérgio E. Mindlin
Vice-presidente: Antoninho Marmo Trevisan
Tesoureiro: Synésio Batista da Costa
CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO
Presidente: Oded Grajew; Secretário: Hélio Mattar
Membros efetivos: Alfredo Sette, Audir Queixa Giovanni, Carlos Antonio Tilkian, Celso Conti
Dedivitis, Emerson Kapaz, Fernando Moreira Salles, Flávio Sehn, Hans Becker, José Eduardo
P. Pañella, Marco Antônio Pucci, Percival Caropreso, Ricardo Vacaro, Roberto Gianetti da
Fonseca, Sérgio Miletto e Valdir Rovai
Membros suplentes: Edison Ferreira, Gilberto E. Vasconcelos, Maria Alice Setúbal e
Sérgio Figueiredo Júnior
CONSELHO FISCAL
Membros efetivos: Charles Kapaz, Kátia Lavin Gamboa, Rubens Naves
Membros suplentes: Hélio Pereira de Souza, Ismar Lissner, Márcio Ponzini
CONSELHO CONSULTIVO
Presidente: Maria Cecília Zilotto
Vice-presidente: Isa Maria Guará
Membros efetivos: Aldaísa Sposatti, Aloísio Mercadante Oliva, Ambar de Barros, Antônio Carlos
Gomes da Costa, Araceli Martins Elman, Benedito Rodrigues dos Santos, Dalmo de Abreu
Dallari, Edda Bomtempo, Fanny Abramovich, Helena M. O. Yazbeck, Hélio Bicudo, Ilo Krugli,
Jette Bonaventure, João B. de Azevedo Marques, Joelmir Betting, Jorge Broide, Lélio Bentes
Correia, Lídia Izecson de Carvalho, Magnólia Gripp Bastos, Mara Cardeal, Marcelo Goulart,
Maria Cecília C. Aranha Lima, Maria Cristina de Carvalho, Maria Cristina S. M. Capobianco,
Maria de Lourdes Trassi Teixeira, Maria Filomena Gregori, Maria Ignês Bierrenbach,
Maria Machado Malta Campos, Marlova Jovchelovitch, Marta Silva Campos, Melanie Farkas,
Munir Cury, Newton A. Paciulli Bryan, Norma Kyriakos, Oris de Oliveira, Pedro Dallari,
Rachel Gevertz, Raquel Zumbano Altman, Ronald Kapaz, Rosa Lúcia Moysés, Ruth Rocha,
Sandra Juliana Sinicco, Sílvia Gomara Daffre, Tatiana Belinky, Therezinha Fram, Valdemar de
Oliveira Neto e Vital Didonet
COMITÊ CONSULTIVO
Attílio Fontana Neto, Edison Ferreira, Hans Becker, Helena Oliveira da Silva, Jorge Wilheim,
Ladislau Dawbor, Magnólia Gripp Bastos, Mara Cardeal, Maria Cristina Gonçalves Vicentin,
Marlova Jovchelovitch, Oswaldo Tanaka e Udo Bock
PROJETO
PREFEITO CRIANÇA
CADERNO
PREFEITO
CRIANÇA
POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS
DE PROTEÇÃO INTEGRAL
A CRIANÇAS E ADOLESCENTES
As informações contidas nesta publicação basearam-se 
nas experiências e palestras apresentadas nos encontros 
Prefeito Criança realizados em 1997, 1998 e 1999.
Projeto Prefeito Criança tem por objetivo obter um compromisso dos governantes municipais
com as questões da infância e adolescência, dando prioridade, em suas gestões, a ações que beneficiem a cri-
ança e o adolescente. Este é um compromisso que se manifesta especialmente pela vontade política do
prefeito e que, muitas vezes, se traduz no investimento em ações que não são visíveis a curto prazo, com
resultados que podem aparecer somente depois do término do seu mandato. Ações que realmente plantem
sementes para o futuro.
Após a adesão ao Projeto, através de uma Carta-Compromisso, o Prefeito Criança recebe um guia de
políticas públicas para a infância e um conjunto de informações práticas sobre o uso de indicadores sociais.
A importância do uso de indicadores sociais para diagnosticar a realidade do município e acompanhar o
desenvolvimento das metas propostas pela gestão municipal tem sido enfatizada pelo Projeto. Na vida práti-
ca, usamos indicadores o tempo todo. Não se pode imaginar um elevador sem um painel indicativo dos
andares ou um carro sem velocímetro ou mostrador do nível do tanque de gasolina. Assim também os resul-
tados das ações públicas têm que ser medidos e acompanhados pela sociedade.
Para possibilitar o acompanhamento do desempenho dos Prefeitos Criança, o Projeto está implemen-
tando a Rede Prefeito Criança, que vai disponibilizar um banco de dados e informações sobre políticas públi-
cas para a infância e adolescência, bem como ações referenciais voltadas para estes públicos nos municípios,
além de propiciar aos prefeitos a troca de experiências entre si. O Informativo Prefeito Criança, veiculado men-
salmente, é um dos instrumentos desta Rede, assim como o site na Internet, que está sendo desenvolvido.
É através do Prêmio Prefeito Criança que o Projeto valoriza as realizações dos Prefeitos Criança e
confere visibilidade pública às gestões municipais que de fato têm priorizado a infância. O Prêmio é con-
cedido aos prefeitos que têm reafirmado seu compromisso com investimentos públicos em um conjunto de
realizações nas diversas áreas sociais, que transformam qualitativamente a realidade das crianças e adoles-
centes do município. Em 1999 ocorreu o primeiro ciclo de premiação e no ano 2000 acontece o segundo. 
Os Encontros estaduais reuniram Prefeitos Criança para debater políticas públicas, trocar experiên-
cias e oferecer subsídios para que os municípios possam implementar planos de ação realmente eficazes. Esta
publicação apresenta os temas e as experiências que impulsionaram reflexões, debates e intercâmbios entre
os participantes dos seis encontros que já foram realizados, nos Estados de Mato Grosso do Sul, Piauí,
Paraná, São Paulo, Pará e Minas Gerais.
O Projeto Prefeito Criança não se realiza isoladamente, mas com a parceria dos prefeitos, dos gover-
nos estaduais e dos Conselhos Estaduais e Municipais de Direitos da Criança e do Adolescente. Para imple-
3
FUNDAÇÃO ABRINQ
O
mentá-lo, a Fundação Abrinq conta ainda com o apoio da Fundação David e Lucile Packard, empresa Sadia,
Fundação Ford, e com o incansável apoio do Unicef, inclusive dando suporte técnico ao Projeto. 
Todo o nosso esforço é no sentido de contribuir para a construção de uma rede de governantes
municipais que invistam com interesse, paixão, determinação e vontade política na defesa das crianças e
adolescentes, para que tenhamos, neles, um futuro mais brilhante. E através desta publicação a Fundação
Abrinq pretende dar um retorno para todos aqueles que atuam nesta Rede, seja na participação nos
Encontros promovidos, na assinatura da Carta-Compromisso ou na divulgação de nossas ações. Esperamos
que as realizações contidas neste Caderno dêem enorme contribuição para que a infância e a adolescência
no Brasil sejam os núcleos de quaisquer investimentos políticos e sociais.
4
Sérgio Mindlin
Presidente da Fundação Abrinq 
pelos Direitos da Criança
Oded Grajew
Presidente do Conselho de Administração da
Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança
elicitações à Fundação Abrinq, uma organização que, em curto espaço de tempo, conseguiu real-
mente mobilizar a sociedade brasileira para dar às crianças e adolescentes a atenção de que necessitam.
Há alguns anos, Oded Grajew, presidente da Fundação Abrinq, esteve no Unicef apresentando a idéia ini-
cial do Projeto Prefeito Criança. Estávamos também com idéias em torno de um projeto semelhante, mas
tínhamos claro que o importante não é quem está fazendo, mas que as coisas aconteçam. E isso a Fundação
Abrinq fez de forma brilhante. Essa e outras iniciativas demonstram como o País está mudando.
O nível de seriedade está aumentando significativamente em todos os setores. Muitos prefeitos procu-
ram o Unicef em busca de apoio técnico, não para pedir dinheiro. O prefeito conhece a realidade do seu
município e se quer melhorar a educação, por exemplo, tem que saber quantos professores precisam ser treina-
dos, em quantas horas, que novos materiais são necessários e a que custo. O prefeito precisa ter todos os
instrumentos práticos para concretizar a mudança. E todo o Brasil precisa contribuir oferecendo instrumen-
tais de trabalho para que aqueles que estão tomando asdecisões possam transformar a realidade do País.
A falta de seriedade era evidente quando o País apresentava níveis de vacinação iguais aos de El
Salvador, que estava em guerra há 15 anos. Mas a organização da sociedade brasileira vem mostrando que,
quando se quer, é possível fazer mudanças. Tanto assim, que é significativo o aumento da cobertura vacinal
em todo o Brasil. Sabemos que não é fácil, pois requer não apenas investimentos financeiros, mas muita
mobilização e organização. E o País conseguiu!
Os exemplos são muitos. O Estado do Ceará reduziu a mortalidade infantil em 1/3, em quatro anos.
Há inúmeros municípios onde todas as crianças estão na escola. Temos organizações não-governamentais,
como a Pastoral da Criança, que tem uma década de vida e nasceu a partir do desafio feito pelo diretor exe-
cutivo do Unicef ao Cardeal D. Paulo Arns, sobre a importância da vida, defendida pela Igreja. O convite
à CNBB para que participasse ativamente na redução da mortalidade infantil não pôde ser negado.
Muitos eventos que estão sendo realizados demonstram que a empresa privada também vem se mobi-
lizando, assim como sindicatos de várias áreas, o que nos faz acreditar que a mentalidade do País mudou. Isso
não significa que está tudo perfeito, mas a direção é a certa. Com certeza teremos muitos problemas, muitas
discussões, desacordos e conflitos, mas isso é muito positivo também, é parte desse caminho em construção.
O Pacto da Criança, celebrado em 1992, foi um momento importante. Pessoas que normalmente
não se juntavam estavam unidas em torno do mesmo objetivo. Muitos achavam impossível reunir sindi-
catos, diversos setores empresariais e governo e conseguir manter um ambiente de harmonia. Mas todos
ficavam surpresos a cada resultado alcançado com o Pacto da Criança.
5
UNICEF
F
Existe uma dimensão mágica nas crianças que faz com que as pessoas trabalhem por elas. O segredo
está em colocar o interesse da criança acima de todos os outros, o que implica em uma mudança ética das
pessoas e da sociedade. Quando colocarmos o interesse da criança acima dos interesses partidários, religiosos
e econômicos, o Brasil vai estar bem com relação à infância. Hoje, existe um processo de mobilização social
em curso, mas o País ainda precisa fazer muito esforço para colocar a criança em primeiro lugar. O dia em
que conseguirmos isso, estaremos transformando a Constituição em realidade.
A qualidade técnica dos profissionais que atuam na área da criança é outra grande mudança que está
ocorrendo no País. Temos pessoas bem preparadas e Estados com inúmeras experiências a serem mostradas.
Essa é uma área em que plagiar não é defeito. Se um prefeito vê que outro está fazendo um ótimo trabalho,
que o copie! Não tem problema.
Indicadores mostram que o nível de seriedade e compromisso dos governantes está mudando. Mas
para o Unicef isso ainda não é satisfatório. Mesmo quando o indicador de mortalidade infantil chegar a 8
ou 9 por mil nascidos vivos, continuará alto. Mas, nesse momento em que estou deixando a direção do
Unicef no Brasil, saio com a certeza de que o País está caminhando na direção certa. O grande desafio é
ampliar, fortalecer e sustentar o que já vem acontecendo.
6
Agop Kayayan
Representante do Unicef no Brasil
até dezembro de 1998
7
stou no Brasil há menos de um ano e já sei que este é um País desafiador e deslumbrante. Uma
das primeiras solenidades à qual compareci foi a entrega do Prêmio Prefeito Criança, no prédio do
Congresso Nacional. 
Tive uma enorme satisfação em ver o auditório repleto. Eram deputados e senadores, ministros de
Estado, trabalhadores de organizações não-governamentais, funcionários de órgãos públicos, jornalistas.
Havia pessoas de todos os cantos do País. 
Eram amazonenses, paraenses, piauienses, paraibanos, pernambucanos, baianos, paulistas, mineiros,
fluminenses, paranaenses, catarinenses, mato-grossenses do sul e gaúchos. Um retrato desse País de tão
grandes dimensões. Um mosaico de belas experiências nas mais diferentes áreas com um único objetivo:
tornar melhor a vida de crianças e adolescentes.
Esse deve ser o objetivo de qualquer gestor municipal. No Brasil, desde 1988, com a nova
Constituição, o município tem tarefas inadiáveis, grandes responsabilidades com a vida, o bem-estar e o
desenvolvimento saudável de seus meninos e meninas. 
São muitas as tarefas: saúde, educação fundamental, saneamento, coleta e gerenciamento de lixo. E
todas fundamentais, porque saúde e educação de qualidade, acesso a água limpa e saneamento adequados,
vida em um meio ambiente saudável, são direitos das crianças. A descentralização das decisões e ações é
um grande desafio.
Com a descentralização, os municípios brasileiros recebem um volume inédito de recursos e têm
mostrado que é possível desenvolver experiências bem-sucedidas. 
Para isso, em primeiro lugar, há que se tomar a decisão de priorizar a criança e o adolescente. E pri-
orizar significa ter políticas públicas bem definidas para a infância. Investir recursos financeiros e humanos,
conhecer a situação, planejar e executar com critério cada uma das atividades.
Depois, há que se ter criatividade. O Projeto Prefeito Criança, da Fundação Abrinq, é um exem-
plo do poder criador das pessoas desse País. Essa iniciativa mostra como é possível encontrar soluções
eficientes e viáveis, sejam elas em Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, Teresina, no Piauí, ou Paranavaí,
no Paraná.
Essa publicação do projeto é mais um dos bem preparados subsídios que a Fundação Abrinq
oferece às prefeituras e sociedades reunidas nos 5,5 mil municípios do Brasil para que debatam os
temas relativos à infância e à adolescência, encontrem saídas para os problemas e melhorem as
respostas a cada dia.
UNICEF
E
Sabemos que a experiência de uma cidade não pode ser simplesmente reproduzida em outras cidades,
mas a troca de dificuldades e soluções é sempre muito rica. Um projeto de arte-educação de um município
pode inspirar um programa de atividades complementares à escola em outro. E vice-versa.
O Unicef acredita ser essa a tarefa mais importante do Projeto Prefeito Criança: mais do que reco-
nhecer administrações que tornam crianças e adolescentes seus focos principais, a iniciativa dá visibilidade
a programas de promoção dos direitos dessas crianças e permite que outras cidades vejam como é possível
criar uma realidade melhor para mulheres, meninas e meninos.
Esse trabalho de cuidar das crianças e garantir seus direitos não tem fim. Desde que estão sendo ges-
tadas, as crianças precisam de cuidados muito especiais, de atenção e estímulo. Bem cuidadas, elas respon-
dem com o mesmo carinho e carregam em si a capacidade de transformação. Priorizá-las vale a pena.
8
Reiko Niimi
Representante do Unicef no Brasil
desde maio de 1999
APRESENTAÇÃO
Encontros Prefeito Criança . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
SUBSÍDIOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS PARA A INFÂNCIA E ADOLESCÊNCIA
• O compromisso de todos com a proteção integral aos direitos da criança e
do adolescente – Mário Volpi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• O processo de descentralização e municipalização no Brasil – Marlova Jovchelovitch . . . .
• Sistema de garantia de direitos da criança e do adolescente – Vera Debone . . . . . . . . . . .
• Orçamento e Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente – Maurício Vian . . . . . . .
• Dicas para o planejamento de ações municipais voltadas à infância – Renata Villas-Bôas .
EXPERIÊNCIAS DE PARCERIAS: SOCIEDADE E PODER PÚBLICO
• Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Fórum de empresáriosparaenses pelos direitos da criança e do adolescente . . . . . . . . . .
• A nova atuação da Fundação Vale do Rio Doce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Fundação de Educação Social e Comunitária da Prefeitura de Porto Alegre . . . . . . . . . . .
• Unicef / Associação dos Municípios do Araguaia e Tocantins (Amat) . . . . . . . . . . . . . . .
• Centro Popular de Cultura e Desenvolvimento (CPCD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Consórcio Intermunicipal Grande ABC - Movimento “Criança Prioridade 1” . . . . . . . . . . .
• Pastoral do Menor - Ação Social Arquidiocesana de Teresina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
21
33
48
53
65
73
76
78
80
82
83
84
86
9
ÍNDICE
EXPERIÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS PREFEITO CRIANÇA 
• Altamira - PA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Bebedouro - SP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Belém - PA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Belo Horizonte - MG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Betim - MG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Camaragibe - PE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Campo Mourão - PR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Conceição do Araguaia - PA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Florianópolis - SC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Franca - SP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Juiz de Fora - MG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Marechal Cândido Rondon - PR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Paranavaí - PR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Parauapebas - PA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Santo André - SP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• São Sebastião - SP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Teresina - PI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• Tucumã - PA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
RELAÇÃO DE PARCEIROS E CONSULTORES 
DOS ENCONTROS PREFEITO CRIANÇA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
101
102
103
104
105
106
109
10
APRESENTAÇÃO
PROJETO
PREFEITO CRIANÇA
13
A publicação deste primeiro “Caderno Prefeito Criança” pretende
responder ao compromisso de sistematizar e disponibilizar informações e
conhecimentos desenvolvidos no Encontros Prefeito Criança, realizados
nos Estados de Mato Grosso do Sul, Piauí, Paraná, São Paulo, Pará e Minas
Gerais, entre o final de 1997 e o início de 1999, e que reuniram 384
municípios e 1332 participantes.
Os textos apresentados oferecem subsídios para a atuação de técnicos
e dirigentes municipais comprometidos com a construção de “políticas públi-
cas municipais de proteção integral a crianças e adolescentes”, título deste
caderno e eixo temático dos Encontros, sob o qual foram apresentados expo-
sições, debates e experiências municipais editados para esta publicação.
Inspirados no Workshop on Africa’s Urban Poor Child - Seminário de
Gestores Públicos Africanos, realizado em Gana por iniciativa do Unicef, em
1997, em que a Fundação Abrinq esteve presente, os Encontros Prefeito
Criança tiveram como objetivo: oferecer subsídios e informações básicas para
a elaboração de planejamento participativo, planos de ação municipal e cons-
trução de diagnósticos municipais sobre a população infanto-juvenil; pro-
mover a troca de experiências municipais sobre as ações e políticas destinadas
à infância e juventude, propiciando aos Prefeitos Criança o conhecimento de
experiências inovadoras e bem-sucedidas. Para concretizar essa proposta, a
Fundação Abrinq firmou uma parceria com o Unicef e contou com o
patrocínio da empresa Sadia.
O primeiro desses Encontros foi realizado em Mato Grosso do Sul,
com o apoio do Governo Estadual e a colaboração do Instituto Brasileiro de
Administração Municipal (IBAM), e contou com uma metodologia e um
programa pensados conjuntamente pelos organizadores. Esse Encontro
serviu como referência metodológica e programática para a realização de
Encontros no Piauí, Paraná, Pará, São Paulo e Minas Gerais. 
Os Encontros foram inicialmente dimensionados com uma duração
de três dias, divididos em duas partes, sendo a primeira voltada à apre-
sentação de painéis e debates sobre políticas públicas de proteção integral
ENCONTROS PREFEITO CRIANÇA
REDE PREFEITO CRIANÇA
Região Norte
ACRE
Xapuri
AMAPÁ
Amapá • Calçoene • Cutias
Ferreira Gomes • Itaubal
Laranjal do Jari • Macapá • Mazagão
Oiapoque • Porto Grande • Pracuúba
Santana • Serra do Navio
Tartarugalzinho • Vitória do Jari
AMAZONAS
Maués
São Gabriel da Cachoeira
PARÁ
Abel Figueiredo • Água Azul do Norte
Almeirim • Altamira • Bannach
Belém • Bom Jesus do Tocantins
Brejo Grande do Araguaia
Breu Branco • Canaã dos Carajás
Conceição do Araguaia
Cumaru do Norte • Curionópolis
Curuá • Dom Eliseu
Eldorado dos Carajás
Floresta do Araguaia
Goianésia do Pará • Itaituba
Itupiranga • Jacundá • Marabá • Moju
Monte Alegre • Nova Ipixuna
Obidos • Oriximiná
Ourilândia do Norte • Pacajá
Parauapebas • Pau D’Arco • Piçarra
Ponta de Pedras • Prainha • Redenção
Rio Maria • Rondon do Pará
Santa Maria das Barreiras
Santana do Araguaia • Santarém Novo
São Domingos do Araguaia
São Félix do Xingu
São Geraldo do Araguaia
São João de Pirabas • Sapucaia
Tucumã • Ulianópolis • Xinguara
RONDÔNIA
Costa Marques • Cujubim
Pimenta Bueno • Presidente Médici
São Felipe do Oeste
RORAIMA
São João da Baliza
TOCANTINS
Babaçulândia • Guaraí • Nova Olinda
Ponte Alta do Tocantins
Santa Terezinha do Tocantins
Taguatinga 
Região Nordeste
ALAGOAS
Anadia • Arapiraca • Maceió
Palmeira dos Índios
BAHIA
Angical • Camaçari • Canavieiras
Capim Grosso • Catu
Conceição do Jacuípe • Curaçá • Irecê
Lafaiete Coutinho • Lauro de Freitas
Lençóis • Maraú • Miguel Calmon
Palmeiras • Pintadas • Salvador
Sátiro Dias • Sobradinho • Tanhaçu
Várzea da Roça • Vitória da Conquista
CEARÁ
Aracati • Aratuba • Baturité
Fortaleza • Guaraciaba do Norte
Guaramiranga • Icapuí • Maracanaú
Monsenhor Tabosa • Pacoti
Piquet Carneiro • Sobral
MARANHÃO
Anapurus • Apicum-Açu
Barreirinhas • Bom Jardim
Bom Jesus das Selvas • Chapadinha
Cururupu • Davinópolis • Estreito
Mirinzal • Nova Olinda do Maranhão
Santa Rita • São Bento • São Luís
Serrano do Maranhão
para crianças e adolescentes e a segunda voltada à realização de oficinas
específicas. Essa metodologia foi utilizada apenas no Mato Grosso do Sul
e no Piauí, pois o grande número de inscritos e as dificuldades dosdiver-
sos atores municipais para se ausentarem de seus municípios fez com que
a programação fosse reduzida para dois dias.
Com o objetivo de apresentar um cardápio de propostas e experiên-
cias de políticas públicas municipais de caráter preventivo, que pudessem
servir de exemplos aos municípios, foi incluído na programação o painel
Dicas para atuação na área de educação, saúde e assistência social. No caso
de Mato Grosso do Sul, esse painel foi desenvolvido por consultores do
Unicef: especialistas nas áreas de saúde, educação, assistência social, direitos
da criança, comunicação social, elaboração e avaliação de programas e pro-
jetos, vindos de diversas partes do País.
Para os outros Encontros privilegiou-se a apresentação de experiên-
cias dos próprios municípios. Com esse objetivo a Fundação Abrinq, o
Unicef e os organizadores locais selecionaram algumas consideradas exem-
plares, que foram apresentadas por representantes de municípios Prefeitos
Criança. Esta alternativa também mostrou um resultado satisfatório, na
medida em que favoreceu a troca de experiências e o intercâmbio de
soluções inovadoras.
Além da apresentação de experiências, os seguintes temas foram
desenvolvidos nos encontros: balanço das políticas públicas de proteção
integral à criança e ao adolescente; a situação da criança e do adolescente
no Estado; parcerias na implementação de políticas públicas para a infân-
cia e adolescência; dicas para atuação nas áreas de educação, saúde e
assistência social; parâmetros para a elaboração de planos de ação e metas
dirigidos à infância.
Os Encontros foram organizados de acordo com as demandas de cada
região do País e, nesse sentido, buscou-se ampliar ao máximo o número de
parceiros envolvidos na sua realização, para favorecer a participação dos
mais diversos segmentos sociais. A Fundação Abrinq desempenhou o papel
14
PARAÍBA
Alcantil • Algodão de Jandaíra
Assunção • Barra de Santa Rosa
Bernardino Batista • Camalaú
Campina Grande • Capim • Cubati
Frei Martinho • Jacaraú • João Pessoa
Massaranduba • Monteiro
Nova Palmeira • Paulista
Pedra Lavrada • Piancó • Santa Luzia
Santa Rita • Zabelê
PERNAMBUCO
Araçoiaba • Arcoverde • Barreiros
Belém de Maria • Bom Conselho
Camaragibe • Lagoa dos Gatos
Lagoa Grande • Mirandiba • Olinda
São Benedito do Sul • Tamandaré
Vicência
PIAUÍ
Água Branca • Alagoinha do Piauí
Alegrete do Piauí • Altos • Alto Longá
Amarante • Arraial • Barras
Beneditinos • Boa Hora
Boqueirão do Piauí
Cabeceiras do Piauí
Cajazeiras do Piauí
Cajueiro da Praia
Caldeirão Grande do Piauí
Campinas do Piauí • Caxingó
Coivaras • Colônia do Piauí
Corrente • Cristino Castro
Demerval Lobão • Dirceu Arcoverde
Dom Expedito Lopes
Domingos Mourão • Eliseu Martins
Fartura do Piauí • Floresta do Piauí
Floriano • Francinópolis
Francisco Macedo • Fronteiras
Hugo Napoleão • Inhuma
Ipiranga do Piauí • Jaicós
José de Freitas • Júlio Borges
Lagoa de São Francisco
Lagoa do Piauí • Lagoinha do Piauí
Marcolândia • Massapê do Piauí
Miguel Alves • Monsenhor Hipólito
Murici dos Portelas
Novo Santo Antônio
Palmeira do Piauí • Patos do Piauí
Paulistana • Pedro II • Pimenteiras
Porto • Prata do Piauí
Redenção do Gurguéia • Regeneração
Riacho Frio • Santa Cruz dos Milagres
Santana do Piauí
São Francisco do Piauí
São Gonçalo do Piauí
São João da Varjota
São José do Divino • São José do Peixe
São Julião • São Lourenço do Piauí
São Miguel do Fidalgo
São Pedro do Piauí • Tanque do Piauí
Teresina • Uruçuí
RIO GRANDE DO NORTE
Acari • Apodi • Bodó • Brejinho
Caraúbas • Itajá • Itaú
Jardim do Seridó • Jucurutu
Lajes Pintadas • Lucrécia • Macaíba
Macau • Nova Cruz • Patu
Pau dos Ferros • Poço Branco • Pureza
Santana do Matos
São Gonçalo do Amarante
São Paulo do Potengi • Tibau • Touros
Triunfo Potiguar • Umarizal
SERGIPE
Boquim • Itabaianinha
Região Centro-Oeste
GOIÁS
Alto Paraíso de Goiás
Aparecida de Goiânia • Araguapaz
Britânia • Buriti Alegre • Caçu
Caiapônia • Campinorte
Corumbaíba • Crixás • Edealina
Formosa • Goianésia • Goiás
Hidrolândia • Itapaci • Jussara
Mara Rosa • Minaçu • Mineiros
Morrinhos • Mundo Novo • Paraúna
Porangatu • Posse • Quirinópolis
Rio Verde • Rubiataba
de articuladora dos diversos parceiros, responsabilizando-se pela metodolo-
gia, indicação de consultores e produzindo material pedagógico, de comu-
nicação e de divulgação do evento.
O resultado esperado com a realização dos Encontros é que fossem
criadas as condições para o aumento da eficácia e dos resultados dos pro-
gramas implementados pelos governos municipais. Para isso, foram
dirigidos aos Prefeitos Criança, secretários municipais, primeiras-damas,
conselheiros de direitos e tutelares, representantes do Poder Judiciário e
de organizações não-governamentais da área infância. 
A análise do perfil dos participantes dos Encontros (quadro abaixo)
mostra a diversidade de público atingido, incluindo dirigentes e técnicos de
administrações municipais e representações da sociedade civil. Em alguns
Estados, os Encontros reuniram pela primeira vez os diferentes segmentos
sociais da sociedade civil e do poder público que trabalham com crianças e
adolescentes nos municípios.
Perfil dos participantes
15
Santa Fé de Goiás
São Miguel do Passa Quatro • Uruaçu
MATO GROSSO
Alto Araguaia • Alto Boa Vista
Glória do Oeste • Juína • Juscimeira
Nova Brasilândia
Porto Alegre do Norte • Rosário Oeste
São José do Rio Claro
MATO GROSSO DO SUL
Água Clara • Alcinópolis • Amambaí
Anastácio • Anaurilândia • Angélica
Antônio João • Aparecida do Taboado
Bandeirantes • Bataguassu • Bataiporã
Bela Vista • Bodoquena • Bonito
Brasilândia • Caarapó • Camapuã
Campo Grande • Caracol • Cassilândia
Chapadão do Sul • Corguinho
Coronel Sapucaia • Corumbá
Costa Rica • Coxim • Deodápolis
Dois Irmãos do Buriti • Douradina
Eldorado • Fátima do Sul
Glória de Dourados
Guia Lopes da Laguna • Iguatemi
Itaquiraí • Ivinhema • Japorã
Jardim • Jateí • Ladário
Laguna Carapã • Maracaju • Miranda
Mundo Novo • Naviraí • Nioaque
Nova Alvorada do Sul
Nova Andradina
Novo Horizonte do Sul • Paranaíba
Paranhos • Pedro Gomes • Ponta Porã
Porto Murtinho • Ribas do Rio Pardo
Rio Brilhante • Rio Negro
Rio Verde de Mato Grosso • Rochedo
Santa Rita do Pardo
São Gabriel do Oeste • Selvíria
Sete Quedas • Sidrolândia • Sonora
Tacuru • Taquarussu • Terenos
Três Lagoas • Vicentina
Região Sudeste
ESPÍRITO SANTO
Água Doce do Norte • Alfredo Chaves 
Aracruz • Atilio Vivacqua
Barra de São Francisco
Boa Esperança
Cachoeiro de Itapemirim • Colatina
Conceição da Barra
Domingos Martins • Ecoporanga
Fundão • Guarapari • Iconha • Irupi
Itaguaçu • Iúna • Jaguaré
Jerônimo Monteiro • João Neiva
Laranja da Terra • Linhares
Mantenópolis • Mimoso do Sul
Muniz Freire • Pedro Canário
Santa Leopoldina
Santa Maria de Jetibá • Santa Teresa
São Gabriel da Palha • São Mateus
Serra • Vargem Alta • Viana
Vila Valério • Vitória
MINAS GERAIS
Águas Formosas • Aiuruoca • Araçuaí
Arapuá • Araxá • Argirita • Arinos
Astolfo Dutra • Baependi • Baldim
Barra Longa • Bela Vista de Minas
Belo Horizonte • Betim
Boa Esperança • Bocaiúva
Bom Jardim de Minas
Bonfinópolis de Minas
Brasilândia de Minas • Caeté
Camacho • Camanducaia
Campos Gerais • Candeias
Capela Nova • Capim Branco
Caraí • Carbonita
Carmo da Cachoeira
Carmo do Paranaíba
Carmópolis de Minas • Carneirinho
Cláudio • Comendador Gomes
Conceição da Aparecida
Conceição do Rio Verde
Conselheiro Lafaiete
Conselheiro Pena • Cordisburgo
Coronel Xavier Chaves • Cristina
Desterro do Melo • Divisa Alegre
Dona Euzébia • Dores do Turvo
Elói Mendes • Felisburgo • Felixlândia 
Franciscópolis • Fronteira • Frutal
Prefeitos 140
Vice-prefeitos 17
Primeiras-damas 27
Secretários municipais227
Conselheiros municipais (saúde, educação, assistência social, 
direitos da criança e tutelares) 149
Técnicos de secretarias municipais 516
Profissionais de órgãos estaduais 27
Profissionais de órgãos federais 6
Técnicos de ONGs 36
Vereadores e assessores parlamentares 38
Empresários 10
Função/cargo Total
(continua)
Avaliação dos participantes dos Encontros Prefeito Criança
Ao final de cada Encontro os participantes realizaram uma avali-
ação sobre as atividades realizadas. A análise das respostas revelou vários
aspectos positivos, tais como: o cumprimento dos objetivos, o desempe-
nho da coordenação, a estrutura organizativa dos eventos e a escolha do
local onde se realizaram. Do total dos entrevistados, 63% afirmaram
que os objetivos do Encontro foram alcançados e apenas 1% discordou
desta avaliação. 
A ficha de inscrição dos participantes registrou também os cinco
principais problemas que atingem crianças e adolescentes nos municí-
pios. Essas informações possibilitaram maior conhecimento sobre os
municípios participantes, trazendo subsídios para o desenvolvimento de
cada Encontro. Além disso, a sistematização posterior do conjunto des-
ses dados tornou possível obter um retrato da realidade social dos
municípios Prefeito Criança, oferecendo pistas importantes para dire-
cionar a atuação do Projeto.
(continuação)
16
Funilândia • Gameleiras • Goiabeira
Gouvêa • Guapé • Guarani
Guarda-Mor • Guaxupé • Iapu
Indaiabira • Indianópolis • Inimutaba 
Iraí de Minas • Itabira • Itacambira
Itacarambi • Itamarandiba • Itamonte 
Itanhandu • Itapagipe • Ituiutaba
Iturama • Jacuí • Japonvar
Jenipapo de Minas • Jequitaí
João Monlevade • João Pinheiro
Juiz de Fora • Ladainha • Lagamar
Limeira do Oeste • Luisburgo
Luislândia • Machado • Mariana
Mathias Lobato • Matutina
Mendes Pimentel • Moema
Monte Carmelo
Morada Nova de Minas
Muzambinho • Nacip Raydan
Nanuque • Nova Lima • Nova Módica
Ouro Preto • Ouro Verde de Minas
Paiva • Papagaios • Paracatu
Paraopeba • Passa Vinte • Paulistas
Pavão • Pedralva • Pedrinópolis
Pequeri • Piedade do Rio Grande
Pirajuba • Piranguçu • Pitangui • Poté
Pouso Alegre • Presidente Olegário
Prudente de Morais • Recreio
Rio Manso • Rio Pardo de Minas
Rubelita • Sabará
Santa Cruz de Salinas
Santa Cruz do Escalvado
Santa Rita de Minas
Santana de Pirapama
Santana do Garambéu
Santana do Paraíso
Santo Antônio do Grama
Santo Antônio do Itambé
São Domingos do Prata
São Francisco de Sales
São Geraldo do Baixio
São Gonçalo do Rio Preto
São João da Ponte
São João Evangelista
São José da Barra
São José do Divino
São José do Jacuri • São Lourenço
São Pedro da União
São Sebastião da Vargem Alegre
São Sebastião do Oeste • Sardoá
Sem-Peixe • Serra Azul de Minas
Serra dos Aimorés • Soledade de Minas 
Tapira • Tiros • Tocantins • Tombos
Três Marias • Tumiritinga • Uberaba
Uberlândia • Unaí • União de Minas
Varjão de Minas • Varzelândia
Verdelândia • Virgem da Lapa
Virginópolis • Virgolândia
RIO DE JANEIRO
Barra Mansa • Casimiro de Abreu
Macaé • Parati • Resende • Rio Claro
Sapucaia
SÃO PAULO
Agudos • Altinópolis • Apiaí
Araraquara • Araras • Balbinos
Batatais • Bauru • Bebedouro
Bernardino de Campos • Bilac
Brodósqui • Caçapava • Cajuru
Catanduva • Cruzeiro • Cubatão
Diadema • Estiva Gerbi
Ferraz de Vasconcelos • Franca
Gavião Peixoto • Guaimbê • Guapiara
Guará • Guarani do Oeste
Guaratinguetá • Guarujá
Hortolândia • Ibiúna • Ilha Solteira
Ilhabela • Indaiatuba • Itapira • Itu
Jaboticabal • Jales • Júlio Mesquita
Juquiá • Lençóis Paulista • Lins
Lucélia • Macatuba • Macaubal
Mairiporã • Manduri • Marília
Matão • Mauá • Miracatu
Mirandópolis
Mirante do Paranapanema
Moji-Mirim • Monte Aprazível
Monteiro Lobato • Olímpia
Orlândia • Osvaldo Cruz • Ourinhos
Pedro de Toledo • Peruíbe
Pindamonhangaba • Pontal
Porto Ferreira • Praia Grande
Presidente Prudente
Presidente Venceslau • Restinga
Perfil dos participantes
Estudantes 32
Profissionais autônomos 16
Juristas 4
Técnicos de associações de município 4
Não responderam 77
TOTAL 1326
Função/cargo Total
Esta publicação organizou as principais palestras e experiências apresen-
tadas nos Encontros do Piauí, Pará, São Paulo, Paraná e Minas Gerais em três
capítulos. No primeiro estão as palestras de consultores que fundamentam e
instrumentalizam a implementação de políticas públicas para crianças e ado-
lescentes nos municípios, destacando questões como os novos paradigmas apre-
sentados pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, o sistema de garantia de
direitos, a descentralização das políticas públicas, orçamento municipal e o plane-
jamento de ações. No segundo capítulo são apresentadas experiências de parce-
rias entre instituições que enriqueceram ações municipais em favor da infância.
No último capítulo estão sintetizadas as experiências nas áreas de saúde, educação
e assistência social apresentadas pelos municípios Prefeito Criança.
Esperamos, com a produção deste caderno, inspirar o desenvolvi-
mento de novas iniciativas nos municípios brasileiros e contribuir com as
reflexões e as práticas voltadas à consolidação dos direitos de cidadania das
crianças e dos adolescentes do nosso País.
17
Principais problemas dos municípios
(apontados pelos participantes)
Ribeirão Pires • Ribeirão Preto
Sabino • Salesópolis • Sandovalina
Santa Adélia • Santa Albertina
Santa Fé do Sul • Santa Isabel
Santana de Parnaíba • Santo André
Santo Antônio do Pinhal • Santos
São Bernardo do Campo
São Joaquim da Barra
São José dos Campos • São Sebastião
São Vicente • Severínia • Sud Mennucci
Tabatinga • Taboão da Serra • Torrinha
Trabiju • Ubatuba • Valparaíso
Várzea Paulista • Viradouro • Zacarias
Região Sul
PARANÁ
Agudos do Sul • Alto Paraná
Amaporã • Antonina • Apucarana
Boa Esperança do Iguaçu • Cambé
Campo Mourão • Cascavel • Castro
Clevelândia • Cornélio Procópio
Cruzeiro do Sul • Diamante do Norte
Dois Vizinhos • Farol • Floresta
Foz do Iguaçu • Francisco Alves
Guairaçá • Guarapuava • Inajá • Iporã 
Itaúna do Sul • Jardim Olinda • Lapa
Loanda • Mandaguaçu • Mandaguari
Marechal Cândido Rondon • Marilena
Mariluz • Medianeira • Mirador
Nova Aliança do Ivaí
Nova Esperança
Nova Esperança do Sudoeste
Nova Londrina • Ourizona
Paraíso do Norte • Paranacity
Paranapoema • Paranavaí
Pato Branco • Paula Freitas • Pinhais
Pinhal de São Bento • Piraí do Sul
Pitanga • Planaltina do Paraná
Ponta Grossa • Porto Rico
Quedas do Iguaçu
Querência do Norte • Quitandinha
Rio Azul • Rio Branco do Sul
Rio Negro • Santa Amélia
Santa Cruz de Monte Castelo
Santa Isabel do Ivaí
Santa Izabel do Oeste • Santa Mariana 
Santa Mônica
Santo Antônio do Caiuá
São Carlos do Ivaí
São Jerônimo da Serra
São João do Caiuá
São Pedro do Paraná • São Tomé
Tamboara • Terra Rica • Toledo
Umuarama • União da Vitória • Uraí
RIO GRANDE DO SUL
Antônio Prado • Arambaré • Aratiba
Balneário Pinhal • Barão de Cotegipe
Boa Vista das Missões • Braga
Campo Bom • Campos Borges
Candelária • Caxias do Sul
Charqueadas • Condor
Coqueiros do Sul • Entre-Ijuís
Estância Velha • Faxinal do Soturno
Fontoura Xavier • Garibaldi • Ijuí
Lajeado • Lavras do Sul • Maratá
Marau • Nonoai • Osório
Pântano Grande • Parobé
Porto Alegre • Quaraí • Ronda Alta
Santa Bárbara do Sul
Santa Vitória do Palmar
Santo Ângelo
Santo Antônio das Missões
São Francisco de Assis
São João da Urtiga
São Miguel das Missões • Sapiranga
Tavares • Três Coroas • Três de Maio
Três Palmeiras • Três Passos • Vanini
Viamão
SANTA CATARINA
Águas de Chapecó
Balneário Camboriú • Caçador
Calmon • Correia Pinto • Criciúma
Dionísio Cerqueira • Florianópolis
Galvão • Jaborá • Joinville
Lacerdópolis • Lages • Mondaí
Palmeira • Papanduva
Rancho Queimado • Seara• Taió
Três Barras
Drogadição
Educação (evasão/acesso/qualificação)
Prostituição infanto-juvenil
Família (desagregação/violência/desestruturação)
Trabalho infanto-juvenil
Violência contra crianças e adolescentes
Adolescentes em conflito com a lei
Falta de recursos (financiamento/implementação programas/projetos)
Condições de vida (desemprego/baixa renda familiar)
Falta de programas de esporte e lazer (espaços/atividades recreativas)
Análises e subsídios elaborados por especialistas em
gestão municipal e em políticas públicas voltadas à população infanto-juvenil,
referenciadas no Estatuto da Criança e do Adolescente.
SUBSÍDIOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA
A INFÂNCIA E ADOLESCÊNCIA
PROJETO
PREFEITO CRIANÇA
Da “roda dos enjeitados” à “escola do crime”
Estudar a história da atenção à infância e à adolescência no Brasil implica ter coragem de mergulhar
num mundo de injustiças, violência, maus-tratos, discriminação e negação de direitos. Começa com o
tratamento dado aos indígenas, passa pelo truculento processo de escravidão do povo negro e vem até a tor-
tura e o confinamento arbitrário de meninos e meninas de rua de nossos dias.
A Lei do Ventre Livre (1871), que permitia aos negros nascidos após aquela data serem livres, reme-
teu às ruas milhares de crianças, pois não interessava mais ao senhor da casa-grande mantê-las ou susten-
tá-las, uma vez que o processo de abolição da escravatura era iminente e, portanto, quando atingissem a
idade produtiva, os senhores não poderiam usufruir gratuitamente de sua força de trabalho. As “hordas de
desvalidos”, que perambulavam pelas ruas, chamaram a atenção, principalmente, de grupos das igrejas que
buscaram se aproximar deles para assisti-los e catequizá-los. Uma iniciativa em seu favor parte de um sa-
cristão que envia à Câmara dos Vereadores um pedido para que fosse autorizado a pedir esmolas para
matar a fome destes pequeninos.
Surge por todo o País a ASA (Ação Social Arquidiocesana) que, a partir de uma visão caritativa, orga-
niza diferentes tipos de ação, com o objetivo de prestar assistência aos desvalidos e desamparados. Nascem
orfanatos, associações de recuperação, internatos, enfim, uma série de serviços marcados por uma visão
assistencialista e executados de forma abnegada por muitos voluntários, companhias e irmandades.
É desse período a “roda dos enjeitados”, um grande cilindro à porta dos orfanatos em que se colo-
cavam as crianças rejeitadas; rodava-se, e no outro lado alguém as recebia sem identificar quem as tinha
abandonado, sua origem, as condições de vida ou os motivos que haviam feito com que lá chegassem. 
Segundo Bataglia e Côrtes Alves, em sua obra Infância e desenvolvimento – desafios e propostas, “as
casas dos expostos, conhecidas como casas da roda, forma típica de atendimento nos séculos XVIII e XIX,
tinham como propósito maior a salvaguarda dos padrões de moral pública e familiar da época. Acolhiam
no anonimato ‘filhos de mães solteiras’, de ‘mulheres de má conduta’, crianças abandonadas pelos pais devi-
do à extrema pobreza, filhos de escravos (entregues na esperança de que pudessem crescer como cidadãos
livres), entre outros enjeitados.” 
1 Consultor para a área de Direitos da Criança do Unicef
21
O COMPROMISSO DE TODOS COM
A PROTEÇÃO INTEGRAL AOS DIREITOS
DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
Mário Volpi 1
Em 1902, Mello Mattos2 propõe um projeto de proteção ao menor que é transformado em Lei em
1926. Um ano depois, em 12 de outubro de 1927, é promulgado o Código de Menores. Somente no go-
verno populista de Getúlio Vargas é que o Estado organiza algumas políticas públicas e cria o Departamento
Nacional da Criança (1940), com o objetivo de coordenar, em âmbito nacional, as atividades de atenção à
infância. Visando desenvolver atividades de amparo aos “menores desvalidos e infratores”, é criado, em
1941, o SAM (Serviço de Assistência ao Menor). A característica desse serviço era considerar crianças e ado-
lescentes pobres marginais em potencial.
Tinha-se a idéia de que a sociedade era um todo “harmônico”, com setores e funções diferenciadas. Se algo
não funcionasse, precisava ser retirado do meio social, recuperado e reintegrado. A existência de crianças e adoles-
centes pobres era vista como uma disfunção social, e, para corrigi-la, o SAM aplicava a fórmula do seqüestro social:
retirava das ruas crianças e adolescentes pobres, abandonados, órfãos, infratores, e confinava-os compulsoriamente
em internatos isolados do convívio social nos quais passavam a receber um tratamento extremamente violento e
repressivo. Essas instituições tinham na própria denominação um indicador de suas funções: patronatos, centros
de recuperação, reeducação… A promiscuidade, a violência, o tratamento desumano, a atuação repressiva dos
“monitores”, as grades e os muros altos, enfim, o distanciamento imposto pela organização interna das instituições
garantia a arbitrariedade e o desconhecimento por parte da população do que acontecia “intramuros”.
A revolta dos meninos, as fugas e os motins começaram a ter repercussão fora das instituições, pro-
movendo uma onda de protestos de cidadãos e grupos que passaram a denunciar as atrocidades cometidas
internamente. “Já em 1954, um ex-diretor do SAM denunciava: sangue da mocidade, lama da corrupção e
vergonha da incúria residem na sociedade brasileira enquanto perdura a tragédia dos menores abandonados.”
Retrocedendo um pouco no tempo, outro fato a ser registrado é o surgimento da LBA (Legião
Brasileira de Assistência), em 1942. Inicialmente voltada à assistência dos filhos e esposas dos expedi-
cionários da FEB (Força Expedicionária Brasileira), a instituição passa a incorporar também a assistência à
maternidade e à infância. Em 1944, já atuava em 1.556 municípios. Mantida, no início, pela parceria go-
verno/empresários, a partir da década de 50 a LBA começa a ser sustentada por verbas públicas
oriundas dos recolhimentos sobre o salário dos trabalhadores.
No início da década de 60, a sociedade já tinha a forte convicção de que o SAM era uma escola do
crime. Acreditava-se que os adolescentes que de lá saíam não tinham outra opção, senão retribuir a enorme
carga de violência a que haviam sido submetidos. Na esteira das reformas de base, buscava-se a produção
de uma política de atenção à infância que lhes desse tratamento mais digno.
22
2 José Cândido de Mello Matos, primeiro Juiz de Menores do Rio de Janeiro, foi autor do projeto que estabeleceu as bases
do primeiro Código Sistemático de Menores do País e da América Latina, conhecido como Código Mello Matos.
Da doutrina da situação irregular à política de proteção integral
O golpe militar de 1964 abortou, entre os muitos sonhos, o de modificar o tratamento à infância e à ado-
lescência. A idéia de acabar com o SAM e produzir uma política para atender dignamente os direitos infanto-
juvenis foi substituída pela PNBEM (Política Nacional de Bem-Estar do Menor). Nascida no interior da ESG
(Escola Superior de Guerra), a PNBEM contemplava aspectos de uma política assistencialista, na linha do
Welfare State, e reproduzia uma prática de repressão que deu continuidade ao tratamento desumano. Sob novas
fachadas, os internatos continuaram funcionando e transformaram-se numa rede nacional de FEBEM (Funda-
ção Estadual de Bem-Estar do Menor). Existente ainda hoje, a FEBEM resiste em muitos Estados ao reordena-
mento institucional e continua com a política do regime militar. 
Com um discurso assistencial, essas instituições tentavam esconder a ausência de qualquer proposta
pedagógica, o despreparo dos técnicos, as arbitrariedades dos monitores e a violência. Casos como o do
quadrilátero, em São Paulo, em que constantes motins, fugas e revoltas trouxeram à opinião pública as mesmas
condiçõesjá denunciadas no SAM: “agentes de segurança liberavam as meninas detentas para que fossem a deter-
minadas boates prostituir-se. No regresso, repartiam com eles o dinheiro conseguido. Meninos eram liberados
para pequenos roubos, que eram repassados aos agentes, que se encarregavam de vendê-los e privilegiar os meni-
nos no atendimento”. A agravante deste depoimento é que ele foi dado pela presidente da FEBEM de São Paulo.
O abuso sexual, o tratamento humilhante, os milhares de relatos de situações de extrema violência evidenciam
que a PNBEM, embora tivesse um discurso mais assistencial, escondia uma prática inaceitável. As denúncias na
imprensa, livros, documentários, grupos de defesa do menor, geraram uma mobilização social que se contra-
punha a essa prática e exigia mudanças radicais.
Com o processo de abertura, o fim do regime militar, o ressurgimento dos movimentos populares,
ganha força o movimento em defesa dos direitos do “menor”. As práticas predominantes no atendimento a
esta área reduziam-se a uma visão repressiva ou a uma visão assistencialista. Estado, Igreja e sociedade debati-
am-se entre estes dois modelos, conseguindo como resultado a estigmatização dos meninos, a desaprovação da
sociedade, a ineficiência das ações e o desrespeito à dignidade humana e aos direitos mais fundamentais.
Diferentes grupos de técnicos, educadores e agentes sociais que se contrapunham a esse modelo pas-
saram a discutir alternativas. O caminho encontrado foi a rua. Era preciso sair das instituições e conhecer
ao vivo a realidade de onde vinham esses meninos e meninas.
Ao mergulhar no mundo da rua, eles perceberam um mundo absolutamente distinto: sem horários,
com valores diferentes, linguagens diferentes, diversões diferentes; com novidades, dinâmico, e com outros
padrões morais. Estar na rua, para os meninos, significava viver em seu campo de domínio, com seus códigos,
23
estratégias de sobrevivência, aliados e inimigos, enfim, sua “casa”. Mas significava também se expor a um con-
junto de interesses e de exploração que vai do tráfico de drogas até o abuso sexual. Mesmo sobrevivendo nesse
paradoxo, parecia mais suportável do que ter de conviver na favela com núcleos familiares desmontados, fa-
mintos, explorados, e por isso violentos. “Os pais apanham da vida e os filhos apanham dos pais”, e vão às ruas...
O êxodo rural, o desenvolvimentismo exacerbado, o arrocho salarial, as crises econômicas e uma série
de outras variáveis começaram a mostrar que não eram a “índole má” nem o caráter perverso que remetiam
às ruas milhares de crianças e adolescentes. Educadores põem-se a caminho das ruas, estabelecem relações
com esses meninos e meninas e colocam-se a seguinte questão: “É possível educar na rua?”. As instituições e
os modelos assistencialista e repressivo mostraram seu fracasso ao ignorar as causas da marginalização das cri-
anças; não seria mais prudente partir dessa realidade e atuar considerando as diferentes variáveis?
Surgem assim, no Brasil todo, diversas iniciativas de atendimento a meninos e meninas de rua e pro-
duz-se a educação social de rua. Fundamentado em princípios da pedagogia do oprimido e em discussões
mais avançadas da educação histórico-crítica, este processo desenvolveu diferentes metodologias. Aparecem
associações de engraxates, cooperativas de picolezeiros, grupos comunitários, entre muitas outras iniciativas.
No início da década de 80, é criado o Projeto Alternativas de Atendimento aos Meninos e Meninas de Rua,
com o objetivo de colocar em contato as diferentes experiências, intercambiar idéias, analisar processos e
somar esforços no atendimento a esse público.
Em 1985, um grupo de pessoas e alguns programas decidem criar um movimento de luta pelos direi-
tos desses meninos e meninas, com uma diferença fundamental em relação aos demais grupos existentes até
então: com a participação dos próprios meninos e meninas. O MNMMR (Movimento Nacional de Me-
ninos e Meninas de Rua) nasce como espaço de articulação entre os programas de atendimento, os edu-
cadores comprometidos com a área e a organização de meninos e meninas de rua.
O Código de Menores estava inserido nas causas do processo de violação dos direitos. Originado na
Doutrina da Segurança Nacional, o código considerava o “menor” em situação irregular sempre que
estivesse fora dos padrões sociais estabelecidos. A ele atribuía tratamento indiferenciado (não importava se
fosse pobre, abandonado, infrator, carente), com caráter punitivo e extremamente arbitrário. Em seu artigo
5, dispunha o seguinte: “Na aplicação desta lei, a proteção aos interesses do menor sobrelevará qualquer
outro bem ou interesse juridicamente tutelado” (Código de Menores, Lei nº 6.697, 1979).
Juntamente com outras entidades, o MNMMR impõe-se o desafio de alterar o panorama legal. Tem
início um intenso processo de articulação, que alcança seu ponto alto na Constituinte de 1988, com a
primeira vitória: insere-se na Constituição Federal o artigo 227, baseado na Política da Proteção Integral,
que se consubstancia na Declaração Universal do Direitos da Criança da ONU. Depois de aprovada a
24
Constituição, começa o processo de regulamentação por meio de legislação complementar. O Código de
Menores acaba sendo derrubado, e o Estatuto da Criança e do Adolescente é escrito “a mil mãos”. Repudia-
se o termo “menor”, cujo caráter é estigmatizante e discriminador; altera-se a concepção de infância e de
adolescência: meninos e meninas passam a ser entendidos como cidadãos, sujeitos de direitos, que pre-
cisam ser considerados pessoas em desenvolvimento e tratados com prioridade absoluta.
Altera-se também o conteúdo da Lei, que é ampliado para contemplar os diferentes direitos básicos
e fundamentais; altera-se o método, retirando o caráter punitivo e atribuindo responsabilidades às políticas
públicas e a uma intervenção socioeducativa; e altera-se a gestão, ampliando a participação popular por
meio dos conselhos de direitos e tutelares. A partir dessas mudanças, podemos dizer que o direito da crian-
ça e do adolescente passa a ser tema obrigatório em todos os debates, que têm como objetivo transformar
a realidade de injustiças e desigualdades sociais na qual estamos todos envolvidos.
Fazer uma avaliação das mudanças geradas pelo Estatuto implicaria um estudo profundo de dife-
rentes variáveis que interferem no processo de implementação da nova concepção de políticas para a infân-
cia e a adolescência, consignado no Estatuto da Criança e do Adolescente, vigente desde 1990.
Como tal tarefa é um desafio que demanda tempo, apresentamos a seguir um conjunto de reflexões
para a análise desse tema. Vamos começar pelos Conselhos de Direitos, analisando os parcos dados
disponíveis sobre sua implementação. Na União e nos Estados já estão em funcionamento o CONANDA
(Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente) e os Conselhos Estaduais.
Nos 5.508 municípios, segundo levantamento feito pelo CONANDA em novembro de 1996, havia
1.983 Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente. Não existe uma pesquisa sistemática
que possa indicar alguma tendência. Ao apresentar esse número, queremos apenas dar uma idéia de escala,
isto é, os conselhos não foram implantados nem em 50% dos municípios. Mesmo esse dado não esclarece
em que tipo de município foram instalados (se são pequenos, médios ou grandes), o que poderia nos dar a
dimensão da abrangência, pelo menos em termos populacionais (quadro 1).
Assim sendo, nossa avaliação se baseia nas demandas apresentadas pelos conselhos existentes às diferentes
instâncias nas quais atuamos (INESC – Instituto de Estudos Sócio-econômicos, Unicef, MNMMR/DF –
Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua/Comissão Local do Distrito Federal, POMMAR/
USAID – Programa de Apoio aos Meninose Meninas de Rua da Agência Norte-Americana para o
Desenvolvimento Internacional, CCLF – Centro de Cultura Luiz Freire, DCI – Defense for Children
International). É possível observarmos alguns problemas que precisamos enfrentar:
1) A já mencionada inexistência de um sistema de monitoramento e apoio à implementação dos
Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente.
25
2) A tradição centralizadora da cultura política brasileira que impõe limites à participação popular
nas instâncias de decisão, prevalecendo, no poder público, o exercício solitário do poder. Uma
pesquisa recente aponta: “Desarticulação entre deliberação e execução das políticas; debilidade nas
deliberações: falta de cumprimento das políticas pelo Executivo; falta de entendimento do Executivo
sobre a função dos conselhos; falta de participação da sociedade na definição da legislação; retarda-
mento nas decisões tomadas; falta de apoio do Executivo; clientelismo com falta de critérios técni-
cos e articulação entre programas; relações centralizadoras dos presidentes”. 
3) A falta de capacitação técnica dos membros ou futuros membros dos conselhos para a tarefa com-
plexa de formular a política. No geral, há muita mobilização, interesse e capacidade reivindicativa,
mas carece-se de conhecimentos mais específicos para a produção da política.
4) Falta de clareza sobre os processos de municipalização, notadamente no que se refere à constitui-
ção de uma rede de serviços articulados e estruturados. Há ainda grande expectativa em destinar
recursos e criar programas e projetos isolados. Reclama-se também da incompatibilidade da muni-
cipalização com a reforma tributária.
5) Indefinição em relação aos fundos.
6) Diminuição da participação dos cidadãos, o que leva as mesmas pessoas a representar diferentes
instituições em diferentes conselhos.
7) Redução significativa de investimentos nas políticas sociais básicas.
Apontamos inicialmente os problemas para dedicarmos maior atenção aos avanços. Entendemos que
mesmo este processo incompleto e contraditório apresenta grande vantagem em relação às políticas ante-
riores, que poderia ser sintetizada em três grandes mudanças:
1) A idéia de que os direitos da criança não devem ser preocupação apenas de uma área, setor ou se-
cretaria de governo, mas sim um compromisso de todo o governo em parceria com a sociedade civil.
2) Houve mudança no controle dos mecanismos de distribuição de recursos para a área. Embora na
maioria dos municípios os poucos recursos investidos na área ainda sofram influência de caráter fisio-
lógico e clientelista, observa-se que pouco a pouco a sociedade civil organizada vai conhecendo me-
lhor os caminhos pelos quais o poder público realiza suas prioridades.
3) Um amplo processo de mobilização social em torno da exigência dos direitos infanto-juvenis via-
biliza a abertura de espaços democráticos de interlocução entre os governos e a sociedade, de forma
a buscar a produção de consensos que possam assegurar ações concretas na garantia dos direitos. As
conferências, audiências públicas e reuniões ampliadas dos conselhos demonstram que essa nova
etapa é importante na história da consolidação dos direitos.
26
Poderíamos acrescentar outros aspectos, mas achamos interessante lembrar que, mesmo nesse cenário
limitado da implementação dos Conselhos de Direito, o produto mais importante é esta nova cultura em
relação aos direitos infanto-juvenis que se funda no Estado Democrático de Direito. Transformar o princí-
pio de prioridade absoluta em diretrizes de governo é ainda um desafio, porém a garantia de que a criança
apareça com destaque em todos os planos de governo já é uma conquista.
Outro aspecto que devemos considerar é a diversidade de novas abordagens produzidas para o
enfrentamento das questões mais cruciais de violação dos direitos. As iniciativas de educação social de rua
que partiam exclusivamente da sociedade civil hoje ganham status de política em muitos governos; o
enfrentamento de maus-tratos, abuso e exploração sexual encontra respaldo em diversas instâncias do poder
público; o combate à exploração do trabalho infantil também. Assim, toda uma agenda que até bem pouco
tempo era cumprida apenas por organizações não-governamentais vem sendo assumida progressivamente
pelos diferentes níveis de governo.
Em muitos municípios, iniciativas, ainda que tímidas, de interlocução entre as políticas de saúde, edu-
cação e assistência social tiveram sua origem no Conselho de Direitos. A participação de representantes de dife-
rentes áreas do Executivo num mesmo órgão estimulou o diálogo intersetorial e em muitas situações evidenciou
distorções e superposição de esforços e serviços, apresentando perspectivas de atuação conjunta e integrada.
Vale também destacar o papel de guardião ético que os conselhos têm desempenhado em muitos municí-
pios, enfrentando autoritarismos de gestores; as sempre presentes “operações arrastão” determinadas por juízes
arbitrários que se outorgam o direito de disciplinar o direito de ir e vir; as investidas preconceituosas da impren-
sa sensacionalista distorcendo direitos; e todas as iniciativas reacionárias à doutrina da proteção integral.
Quanto aos Conselhos Tutelares, as avaliações realizadas até o momento são aproximativas e incom-
pletas. Segundo a publicação Conselhos Tutelares no Brasil 3 foram cadastrados 1.457 Conselhos Tutelares e
identificaram-se desde problemas como a falta de infra-estrutura até questões de fundo conceitual, eviden-
ciando-se um embate permanente entre a doutrina da situação irregular e a doutrina da proteção integral.
Necessariamente posterior ao Conselho de Direitos, a implantação dos Conselhos Tutelares está
ainda em fase inicial e, por operar com situações mais complexas das violações dos direitos, torna-se
necessário inaugurar ao mesmo tempo um modelo institucional, uma pedagogia, uma metodologia e uma
prática de defesa de direitos diferenciada das práticas historicamente desenvolvidas no País. 
Essa novidade toda justifica uma série de críticas que vêm sendo feitas a distorções presentes nesse
processo. Já se fala em Conselho Tutelar policialesco (que substituiria a polícia); em modelo funcionário
27
3 Conselhos Tutelares no Brasil, publicação organizada pela ANCED - Associação Nacional dos Centros de Defesa da
Criança e do Adolescente e pelo MNMMR - Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua.
público estigmatizado (mais preocupado consigo de que com os usuários); em programa de atendimento
(que não requisita serviços, executa-os); em ativista (que faz de tudo, menos sua especificidade).
Se por um lado essas distorções podem ser atribuídas à composição dos conselhos, por outro é
importante analisar, a partir da própria experiência e de muito estudo, avaliação e aprofundamento,
como esse novo modelo irá se consolidar.
Aqui registramos a importância das múltiplas iniciativas de capacitação. Se pudéssemos sugerir
alguma correção, assinalaríamos apenas que essas carecem de maior sistematização; se, no período ini-
cial, isso implicaria engessar iniciativas criativas, no momento seguinte, a partir das experiências desen-
volvidas, apontaria caminhos mais seguros.
Tanto o Conselho de Direitos quanto o Conselho Tutelar são espaços fundamentais de garantia da
execução de políticas sociais articuladas. Nos municípios que não tenham conselhos, haverá maior dificul-
dade no desenvolvimento de um conjunto de serviços em rede devido à inexistência de um órgão respon-
sável por uma articulação que congregue governo e sociedade civil.
Poderíamos pensar que nos locais onde os conselhos existem essa articulação estaria mais avançada.
No entanto, percebemos que, por algumas razões, essa perspectiva ainda não se consolidou. A idéia de que
o Conselho de Direitosdeveria operar somente numa “Política de Proteção Especial”, por exemplo, vem
ressuscitando a Política de Bem-Estar do Menor, pois em muitos casos há uma limitação de deliberação em
programas ligados à assistência. A partir do debate das diferentes intervenções, produzimos um quadro, bus-
cando situar os serviços das diferentes áreas que são ligados à criança e ao adolescente (quadro 2). Depois
de montarmos um quadro de serviços existentes e identificarmos a demanda, torna-se possível elaborar uma
proposta de política mais coerente e articulada. Não queremos entrar em detalhes operacionais do fun-
cionamento em rede, mas apenas apresentar a necessidade de o Conselho de Direitos ser este espaço privi-
legiado de integração de serviços. Para isso, um amplo programa de capacitação teórico-operativo precisa
ser desenvolvido, visando aproveitar as iniciativas e as estruturas já existentes dos conselhos como forma de
potencializá-los na consolidação de uma política integral de garantia e atendimento aos direitos da criança
e do adolescente.
Nesse contexto, a missão de um Prefeito Criança desenha-se como o desafio de romper com uma cul-
tura assistencialista, de ações paliativas e pontuais, para produzir um conjunto de políticas sociais capaz de
colocar a criança e o adolescente no centro do processo de desenvolvimento social e econômico do município.
O bom prefeito é aquele que tem a habilidade de descobrir a vocação econômica de seu município e que se
mostra capaz de atrair investimentos para potencializar suas qualidades, promovendo o desenvolvimento social
e melhorando a qualidade de vida da população. Com isso, ele se destaca no cenário regional e estadual.
28
O Prefeito Criança vai além, pois não só potencializa os recursos existentes no município, mas
prepara sua riqueza mais importante: os recursos humanos, sem os quais nenhum valor é agregado a
produto algum. O desenvolvimento tecnológico conseguiu substituir muitas tarefas humanas, porém
nenhuma máquina substitui a capacidade criativa e de gerar soluções adequadas para diferentes tipos de
circunstâncias novas como a capacidade do ser humano. 
Por isso, um prefeito que se contenta em gastar o potencial econômico de seu município sem inves-
tir no futuro pode ser comparado ao agricultor que devora todo o produto de sua primeira colheita sem se
preocupar em deixar sementes para as próximas safras.
Já aquele que compreende sua tarefa de promotor do desenvolvimento social, econômico, político e
cultural não entende os recursos aplicados na área social como um gasto e sim como um investimento. Alia,
portanto, investimento econômico com investimento social, estabelecendo uma base sólida para a consoli-
dação de uma sociedade mais justa e humanitária.
Dois princípios são fundamentais para que o investimento social em crianças e adolescentes tenha
um resultado efetivo e contribua para o desenvolvimento do município: a indivisibilidade dos direitos da
criança e o respeito ao interesse superior da criança.
O primeiro implica o desenho de uma política que integre ações dos diferentes setores das políticas
sociais, sem setorizar a criança como se ela fosse um armário cheio de gavetas, no qual cada gaveta com-
porta um direito. De nada adianta um grande programa de distribuição de leite, por exemplo, se esse não
estiver inserido numa política de atenção integral à criança. O insucesso da maioria dos programas sociais
está ligado ao fato de atenderem apenas a uma necessidade imediata (seja de matar a fome ou eleger deter-
minado candidato) e não representar um investimento consistente, sistemático e estruturado no desen-
volvimento social da comunidade.
Já o princípio do interesse superior da criança implica entendê-la como um agente capaz de partici-
par ativamente de seu próprio desenvolvimento – fazendo opções, dando sugestões, sendo respeitado em
sua condição peculiar de pessoa em crescimento – e como portador de esperanças e expectativas da
sociedade. Só uma política social em que prevaleça o interesse superior da criança é capaz de superar dis-
putas mesquinhas de grupos de interesse e promover ampla adesão dos diferentes atores sociais da comu-
nidade para promover seu desenvolvimento integral.
São estes os desafios apresentados aos Prefeitos Criança. Para enfrentá-los, além do espírito
empreendedor, da capacidade criativa e da vontade política de promover transformações, torna-se funda-
mental um compromisso ético que coloque nossas crianças acima de qualquer interesse e lhes prepare um
futuro que começa agora.
29
30
Centro-Oeste GO 69 40
DF —4 03
MT 15 60
MS 43 44
Total 127 147
Sul PR 172 157
RS 193 157
SC 225 125
Total 590 439
Sudeste MG 230 127
ES 49 39
RJ 62 12
SP 304 102
Total 645 280
Norte TO 18 03
AC 05 01
AM 11 01
PA 32 23
RO 17 22
RR N/R N/R
Total 83 50
Nordeste PI 51 15
AL 20 05
RN 36 13
CE 129 44
PB 21 01
BA 130 44
SE 55 23
MA 37 16
PE 59 15
Total 538 176
TOTAL GERAL 1.983 1.092
Quadro 1
Conselhos Municipais e Tutelares no Brasil
Região Estado Conselhos Municipais Conselhos Tutelares
Fonte: CONANDA/1996. 
4 Como o Distrito Federal não possui municípios, os Conselhos Tutelares foram criados pelo Conselho Estadual de
Direitos da Criança e do Adolescente.
31
Quadro 2
Síntese dos serviços
Saúde
Educação
Assistência Social
Justiça e Cidadania
Cultura, Esporte 
e Lazer
Saúde
Educação
Assistência Social
Justiça e Cidadania
Cultura, Esporte 
e Lazer
0 a 6 anos
7 a 11 anos
Postos de saúde
Pronto-socorro
Centro de 
reabilitação
Creches
Cesta básica para 
gestantes
Abrigos
Centro de convivência
Postos de saúde
Pronto-socorro
Centro de 
reabilitação
Escolas
Programas 
socioeducativos
Abrigos
Atendimento a 
meninos(as) de rua
Ampliar o atendimento 
na área de saúde mental
Ampliar a capacidade de 
atendimento e melhorar a 
qualidade dos serviços
Passar para a área de educação
Integrá-la ao programa 
de controle nutricional
Capacitar educadores e 
reformar unidades
Capacitar os agentes 
de saúde
Assegurar o atendimento 
prioritário a crianças e 
adolescentes
Assegurar o trabalho 
preventivo às deficiências
Melhorar os salários e promover a
qualificação dos professores
Diminuir a reprovação 
e a evasão
Adaptar o currículo à realidade
Ampliar o atendimento
Ampliar o atendimento
Reorganizar o atendimento,
tendo em vista a articulação 
com as áreas de educação,
saúde, trabalho e cultura
Programa de prevenção 
de maus-tratos e abuso; 
controle nutricional de 
gestantes e neonatos
Criação de um hospital infantil
Criação de um programa de 
prevenção de deficiências
Controle de creches
Aumento do nº de unidades
Desenvolvimento de um 
programa de apoio sociofamiliar
Criação de unidades 
na comunidade
Programa de prevenção de 
maus-tratos e abuso; controle
nutricional
Apoio à criação de programas de
complementação educacional
Criação de programas de apoio
sociofamiliar
Organização de retaguarda 
de serviços para garantir 
o retorno à família, 
à comunidade e à escola
Faixa
etária
Área de
intervenção
Serviços
existentes
Melhorias 
necessárias
Novos
serviços
32
12 a 18 anos Saúde
Educação
Assistência Social
Trabalho
Justiça e Cidadania
Cultura, Esporte 
e Lazer
Postos de saúde
Pronto-socorro
Centro de 
reabilitação
Escolas
Internatos
Programas 
socioeducativos 
em meio aberto
Abrigos
Pré-profissionalização
Profissionalização
Guarda mirim/
Patrulheiros
Clube dos Escovinhas
Melhorar a qualidade
e ampliar a capacidade
do atendimento 
Garantir a prioridade
no atendimento
Melhorar os salários
e promover a qualificação
dos professores
Diminuir a reprovação 
e a evasãoAdaptar o currículo
à realidade e incluir
a questão da cidadania
Promover o reordenamento 
institucional
Ampliar e qualificar
o atendimento
Promover o reordenamento 
institucional
Qualificar os que ingressam
no mercado de trabalho
Desenvolver programas 
de acordo com as necessidades 
do mercado
Promover o reordenamento 
institucional
Promover o reordenamento 
institucional
Desenvolvimento de 
programas de prevenção
(gravidez, dst – doenças 
sexualmente transmissíveis –,
aids, outras)
Apoio à criação de
programas socioeducativos
em meio aberto
Desenvolvimento de
programas de nivelamento 
para assegurar o retorno
à escola
Criação do plantão de apoio 
psicopedagógico
Criação do programa de apoio
familiar
Criação do programa
de geração de renda e
profissionalização para
os pais
Faixa
etária
Área de
intervenção
Serviços
existentes
Melhorias 
necessárias
Novos
serviços
Observação: este quadro é apenas uma referência para debate e aprofundamento.
Quadro 2
Síntese dos serviços
(continuação)
Com este trabalho pretendemos discutir o processo de descentralização e municipalização a partir dos
fatos mais recentes da história político-administrativa do Brasil, especialmente após a Constituição de 1988.
Nossa intenção é fornecer elementos que permitam desvelar parte do processo descentralizador e suas impli-
cações para a sociedade brasileira. Algumas categorias estão presentes nesse marco de análise. São elas: a
democracia, a autonomia e a participação.
Quando falamos em descentralização no Brasil, não nos parece excessivo lembrar que somos prati-
camente um continente. Um País com 5.508 municípios, distribuídos em 26 estados e um Distrito Federal.
Fica evidente, portanto, que muitas são nossas disparidades regionais e também as diversidades locais.
Entretanto, cada município, ainda que diverso, precisa ser visto como único. Peculiares, e somente suas,
são sua história política, sua geografia, sua atividade sócio-econômica, sua população. Reconhecer o múltiplo
e o único, o local e o diverso nos municípios brasileiros é condição essencial para que possamos nos debruçar
sobre o processo de descentralização e municipalização no Brasil. Acrescente-se a isso o fato de que, dos 5.508
municípios brasileiros, cerca de 4.077 têm até 20 mil habitantes. Entender a realidade dessas pequenas loca-
lidades e seus determinantes históricos e políticos torna-se imperativo na discussão da municipalização.
Municípios: uma primeira visão
O município pode ser visto sob três aspectos: o sociológico, o político e o jurídico.
Do ponto de vista sociológico, é o agrupamento de pessoas de um mesmo território, com interesses
comuns e afetividades recíprocas, reunidas para a satisfação de necessidades e o desempenho de atribuições
coletivas. Um grupo celular básico.
Como ente político, é entidade estatal de terceiro grau na ordem política, com atribuições próprias e
governo autônomo, ligado ao membro por laços constitucionais indestrutíveis.
E, sob a visão jurídica, é pessoa jurídica de direito público interno, com capacidade civil para exercer
direitos e contrair obrigações. 
Os aspectos político e jurídico é que são objeto de regramento constitucional e legal. A personalidade
jurídica (de direito civil, Código Civil, art. 14, III) interessa à prática de atos nessa órbita: contratos,
aquisição de direitos, atuação em juízo, responder como civil, etc. Como regra, nesse caso, o município atua
paralelamente a qualquer cidadão. Faz contrato de locação, de serviços, relação de servidores celetistas, mas
precisa cumprir requisitos específicos de sua condição.
33
O PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO
E MUNICIPALIZAÇÃO NO BRASIL
Marlova Jovchelovitch 1
1 Oficial de Projetos do Unicef até 1999.
Como entidade estatal (aspecto político), está investido de poder público, de imperium. Por isso,
atua nos dois campos – direito público e direito privado –, mantendo sempre sua única personalidade de
direito público. É como entidade estatal que vai desfrutar de autonomia político-administrativa, atuando
paralelamente à União e aos Estados.
Um pouco de história
A Constituição Federal de 1988 reconheceu o município como ente da Federação. Essa foi uma
importante conquista para os municípios brasileiros. Entretanto, gerou-se aí um suposto clima de eufo-
ria. Suposto porque o exacerbado centralismo federal nas decisões políticas e na questão tributária con-
tinua retirando o protagonismo dos nossos governos municipais e mantendo-os como meros admi-
nistradores de carências. Um poder supletivo que se encarrega da ambulância, da creche, do transporte
escolar, do poste de luz, mas que ainda não encontrou espaço para gerir as políticas públicas que resistem a
ser municipalizadas.
Entretanto, já é consenso que os programas básicos de atenção aos cidadãos sejam geridos pelo go-
verno municipal, com ampla participação de seus munícipes, isto é, da comunidade. É consenso também
que a democracia só chegará plenamente à vida de nossos cidadãos quando o exercício democrático acon-
tecer no cotidiano da vida pública desses mesmos cidadãos, quer dizer, na vida pública municipal.
É somente nessa esfera – no município – que a indignação cidadã pode, além de se expressar, obter
respostas. Somente nessa esfera a cultura da subalternidade, a submissão aos ditames do senhor, pode mudar.
Somente nessa esfera a transparência das ações públicas locais pode ser exigida, conhecida e alterada.
Na década de 80, a descentralização do Estado aparece como exigência praticamente compulsória.
Essa exigência é fruto do avanço democrático da sociedade brasileira, que pôs em questão a forma de go-
verno autoritário e centralizador. É também fruto da crise fiscal do governo federal.
O Estado do pós-guerra se agigantou, assumiu fortes características intervencionistas no plano da
economia, nos padrões de reprodução social de seus cidadãos e, fundamentalmente, na manutenção de
relações de dominação. Em outras palavras, o Estado vinha se comportando como o único protagonista
econômico e social do mundo contemporâneo.
Assim, a centralização do Estado impôs-se à sociedade, dificultando ou esvaziando a sociedade civil e
neutralizando o exercício da cidadania. O cidadão foi convertido em usuário dos serviços oferecidos e pro-
duzidos pelo Estado. Na medida em que a sociedade civil reclama e luta pelo resgate da cidadania, elaboran-
do estratégias de contraposição ao controle exercido pelo Estado, novos espaços de atuação são constituídos.
34
Posto isso, reconhecemos a descentralização como uma pedra angular nas estratégias de desenvolvi-
mento da justiça social nos países do Terceiro Mundo, por meio da implementação das ações em nível local.
Cabe refletir, também, que os municípios brasileiros tiveram sua formação e desenvolvimento por via
“extrínseca”, isto é, por meio da ação tradicionalmente clientelista, cartorial e paternalista do poder central,
marcas da herança lusitana, ao contrário do que acontece na prática americana e européia, onde os municí-
pios se originaram por um processo de coesão social intrínseco. Explica-se, dessa forma, o caráter distorci-
do e assimétrico de nossa Federação, ao contrário do federalismo municipalista de outros países.
Na gênese dos municípios do Brasil, e no decorrer de sua trajetória de formação e busca de autono-
mia, esteve sempre presente o binômio centralização/descentralização. Podemos entender descentralização
sob dois enfoques:
• intragovernamental, compreendendo o deslocamento de poder do governo federal para as esferas
subnacionais (estadualização ou municipalização) ou de uma esfera subnacional (Estado) para
outra (município);
• relacionado com a democratização do País, envolvendo o deslocamento de poder do Estado para a
sociedade, isto é,