Análise da Participação da Agricultura Familiar no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)

Prévia do material em texto

UNIVERSIDADE FEDERAL DOS VALES DO JEQUITINHONHA E MUCURI 
FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS E EXATAS 
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ANÁLISE DA PARTICIPAÇÃO DA AGRICULTURA FAMILIAR NO 
PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO MUNICÍPIO 
DE TEÓFILO OTONI - MG. 
 
 
 
 
 
 
 
Greice Kelly da Silva Aguilar 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Teófilo Otoni – MG 
2015 
 
 
UNIVERSIDADE FEDERAL DOS VALES DO JEQUITINHONHA E MUCURI 
FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS E EXATAS 
CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ANÁLISE DA PARTICIPAÇÃO DA AGRICULTURA FAMILIAR NO 
PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO MUNICÍPIO 
DE TEÓFILO OTONI - MG. 
 
Greice Kelly da Silva Aguilar 
 
Profª MSc. Sorele Carpanez Veiga Corrêa 
 
 
Monografia apresentada à Faculdade de 
Ciências Sociais Aplicadas e Exatas, como 
parte dos requisitos exigidos para a 
conclusão do Curso de Graduação em 
Ciências Contábeis, da Universidade 
Federal dos Vales do Jequitinhonha e 
Mucuri. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Teófilo Otoni – MG 
2015 
ANÁLISE DA PARTICIPAÇÃO DA AGRICULTURA FAMILIAR NO 
PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO MUNICÍPIO 
DE TEÓFILO OTONI - MG. 
 
 
 
 
Greice Kelly da Silva Aguilar 
 
 
 
Profª MSc. Sorele Carpanez Veiga Corrêa 
 
 
 
 
 
 
Monografia apresentada à Faculdade de 
Ciências Sociais Aplicadas e Exatas, como 
parte dos requisitos exigidos para a 
conclusão do Curso de Graduação em 
Ciências Contábeis, da Universidade 
Federal dos Vales do Jequitinhonha e 
Mucuri. 
 
Aprovado em: 
 
_________________________________________ 
Professora Kênia Fabiana Cota Mendonça 
 
 
_________________________________________ 
Professor Simão Pereira da Silva 
 
 
_________________________________________ 
Professora Sorele Carpanez Veiga Corrêa 
Orientadora 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Teófilo Otoni – MG 
2015 
 
 
AGRADECIMENTOS 
Primeiramente a Deus, ao Senhor e Rei de Israel que me dá força para levantar todos 
os dias e para confiar que tudo irá dar certo, mesmo nas situações mais complicadas aos meus 
olhos. 
A minha família, que apesar de bem diferente de mim, tem o dom, toda ela, da 
bondade e de se fazer presente na hora da necessidade. Em especial a minha avó, a qual 
chamo de mãe, que tem um coração tão bom, que eu não sei como pode tanta bondade em um 
só ser. 
A minha mainha, Maria Gracimar, que precisou aprender o que é ser mãe comigo, 
cuidando de mim sozinha, enfrentando tudo que foi e necessário, mas não desistiu. Minha 
mãe que me ensinou o caminho da fé em Deus, fé esta – mais que a confiança é o 
conhecimento de Quem tudo pode – que aliada à inteligência me dá condições de seguir em 
frente. 
Aos meus colegas de sala, que sempre muito esforçados e se desdobrando muitas 
vezes para cumprir com as obrigações acadêmicas, foram uma motivação a mais para que 
continuasse. Tenho um carinho e admiração muito grande por todos eles. A Rosane, a Érika, 
ao Elton, a Luceni, a Alane, ao César, a Gisele, a Helem, ao Danilo, a Josilaine, ao José, a 
Juliana, a todos vocês meu muito obrigada. 
A Cristina e ao Idalmar, técnicos do escritório local da EMATER em Teófilo Otoni, 
com os quais tive as primeiras informações acerca da Agricultura Familiar de Teófilo Otoni. 
Ao Sindicato dos Trabalhadores Rurais e a Associação dos Agricultores Familiares Frutos da 
Terra que na pessoa de sua secretária e associados, os agricultores familiares fornecedores da 
merenda escolar, me concederam os dados que possibilitaram a execução deste trabalho. 
A minha orientadora Profª MSc. Sorele Carpanez Veiga Corrêa, que tanto me ensinou 
e me é exemplo de profissional. Ao passo que valoriza o que faz, fazendo não só a coisa certa, 
mas sempre buscando fazer certo as coisas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RESUMO 
AGUILAR, Greice Kelly da Silva. Análise da Participação da Agricultura Familiar no 
Programa Nacional de Alimentação Escolar no município de Teófilo Otoni - MG. 2015. 
82 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharel em Ciências Contábeis). Universidade 
Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri. Teófilo Otoni, MG. 
 
 
 
A Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009 é considerada um marco para a agricultura familiar. 
Sua promulgação é advinda da participação dos setores estatais e sociedade civil organizada 
numa busca de aproximar a educação, segurança alimentar e nutricional e agricultura familiar. 
Ela dispõe acerca da compra de gêneros alimentícios da Agricultura Familiar para 
alimentação escolar definindo o percentual mínimo de aquisição junto ao setor de 30%. Este 
trabalho teve como proposta analisar - mediante pesquisas bibliográfica, documental e estudo 
de caso - a participação da Agricultura Familiar no Programa Nacional de Alimentação 
Escolar no Município de Teófilo Otoni – MG, na perspectiva dos agricultores familiares 
fornecedores. A população estudada foi composta dos agricultores familiares fornecedores do 
PNAE, que desde o início do fornecimento, em 2011, até 2014, somaram um total de 38 
fornecedores, dos quais, 10 não se mantiveram no fornecimento. O contato com os produtores 
foi difícil, com alguns por não possuírem telefone e outros que apesar de possuírem um 
número para contatá-los, por não ser possível serviço de comunicação via celular na 
comunidade onde residem. Tal fato reduziu a população de estudo a 26 agricultores 
familiares. Para realização da análise utilizou-se de dados fornecidos por sistemas oficiais do 
Governo Federal e Municipal de Prestação de Contas em conjunto com os dados da pesquisa 
obtidos por meio de entrevistas aos agricultores familiares fornecedores do PNAE. Para coleta 
de dados e nas entrevistas-estruturadas realizadas junto aos agricultores familiares 
fornecedores do programa, utilizou-se a análise de conteúdo em conjunto com a análise 
qualitativa. O estudo evidencia que os fornecedores não enfrentaram dificuldades para iniciar 
o fornecimento para a merenda escolar, os problemas surgiram a partir do início das vendas 
para o PNAE, ocasionando a desistência durante o processo. A operacionalização do 
programa apesar de cumprir o percentual mínimo legal de compra da agricultura familiar, é 
ineficiente, visto que atende 1,54% das famílias por estabelecimento agropecuário. Há ainda 
dificuldades com relação ao atraso nos pagamentos, que começaram a ocorrer após a mudança 
de gestão na prefeitura, nos anos de 2013 e 2014. Ademais da dificuldade com relação ao 
pagamento, há problemas relacionados ao repasse dos pedidos aos agricultores fornecedores, 
pois nem todos realizam o fornecimento frequente pois afirmam não receber os pedidos por 
parte da associação que participam, sendo este o maior entrave relatado. Em síntese, 
considerando que o município tem um contingente maior de produtores, somente uma parte 
dos agricultores familiares locais têm o acesso ao mercado institucional, mas não todos. 
Quanto à aquisição tem atingido o percentual mínimo, mas apresenta deficiência em relação 
ao pagamento. As constatações obtidas neste estudo podem servir para que a administração 
municipal tenha ciência das dificuldades enfrentadas pelos fornecedores da alimentação 
escolar e busque desenvolver ações para resolução dos mesmos. Bem como, se torna um 
subsídio para novas pesquisas acerca da agricultura familiar de Teófilo Otoni -MG e como 
base para comparações em estudos em outrosmunicípios. 
 
 
 
Palavras-Chave: Agricultura Familiar. PNAE. Políticas Públicas.
 
 
SUMÁRIO 
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 7 
1.1 OBJETIVO GERAL ................................................................................................... 8 
1.1.1 Objetivos específicos .............................................................................................. 8 
1.2 JUSTIFICATIVA ....................................................................................................... 8 
2 REFERENCIAL TEÓRICO .................................................................................... 10 
2.1 A AGRICULTURA FAMILIAR SOB A ÓTICA DA CONTABILIDADE SOCIAL
 ........................................................................................................................................ 10 
2.1.1 Agricultura Familiar ........................................................................................... 10 
2.1.2 Dados da Agricultura Familiar .......................................................................... 12 
2.1.3 Caracterização da Agricultura Familiar no município de Teófilo Otoni – MG
 ........................................................................................................................................ 14 
2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E POLÍTICAS PÚBLICAS ................................. 19 
2.3 PLANO SAFRA DA AGRICULTURA FAMILIAR E A INSERÇÃO DO PNAE 23 
2.3.1 Programa Nacional de Alimentação Escolar .................................................... 24 
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ............................................................ 35 
3.1 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA ........................................................................ 35 
3.1.1 Quanto à abordagem do problema .................................................................... 35 
3.1.2 Quanto aos objetivos ........................................................................................... 35 
3.1.3 Quanto aos procedimentos .................................................................................. 38 
3.2 ANÁLISE DOS DADOS ......................................................................................... 39 
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES ............................................................................. 41 
4.1 PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR EM TEÓFILO 
OTONI ............................................................................................................................ 41 
4.2 CARACTERIZAÇÃO DOS AGRICULTORES FAMILIARES FORNECEDORES 
DO PNAE REDE DE ENSINO MUNICIPAL EM TEÓFILO OTONI – MG ............. 44 
4.3 PRODUÇÃO ............................................................................................................ 47 
4.4 FORNECIMENTO A MERENDA ESCOLAR DA REDE MUNICIPAL ............. 50 
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................... 60 
 
 
REFERÊNCIAS ........................................................................................................... 62 
APÊNDICES ................................................................................................................. 76 
7 
 
1 INTRODUÇÃO 
O art. 6° da Constituição Federal trata a alimentação como um direito social, assim 
como a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, entre outros. Além do referido artigo, a Carta 
Magna, no inciso VII, art. 208 constitui a alimentação escolar, como um direito dos 
educandos e como um dever para o Estado, a ser ofertada por meio de programa suplementar. 
A alimentação escolar tem sido um tema discutido desde muito antes do advento da 
Carta Magna em vigor. Tais discussões levaram a criação e desenvolvimento de ações em 
parceria com órgãos internacionais para buscar resolver o problema da insegurança alimentar 
de parte da população brasileira (BRASIL, 2014f). 
Entre as ações desenvolvidas, estão programas associando a alimentação e a nutrição, 
dos quais vigorou o programa de alimentação escolar. E dentre suas várias transformações ao 
longo dos anos culminou no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) tal como é 
conhecido atualmente (BRASIL, 2014f). 
Este programa traz em suas diretrizes, a necessidade da promoção da alimentação 
escolar saudável e adequada para a universalidade dos alunos da rede pública de educação 
básica. O objetivo é garantir a segurança alimentar e nutricional dos educandos (BRASIL, 
2009). 
O PNAE busca ainda envolver a comunidade para o controle social das ações dos 
Estados, Distrito Federal e Municípios, para a garantia da alimentação saudável e adequada 
por meio da constituição dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAEs). Bem como visa o 
estímulo ao desenvolvimento sustentável ao incentivar a aquisição de gêneros alimentícios 
para a merenda escolar, produzidos em âmbito local pela agricultura familiar (BRASIL, 
2009). 
Ao determinar a aquisição de produtos provenientes da agricultura familiar, o 
programa passa a constituir-se como um mercado institucional a este segmento (BRASIL, 
2009). E esta atividade agrícola de propriedade, produção e gestão predominantemente 
familiar (ABRAMOVAY, 1998), pode então não mais se ver a mercê de atravessadores 
(intermediários na venda dos produtos) por dificuldade de acesso aos mercados (FBB, 2013). 
Políticas públicas voltadas à agricultura familiar, a exemplo do PNAE, permitem a 
valorização desta atividade e demonstram o entendimento da importância deste segmento para 
o desenvolvimento nacional (FERREIRA; SILVEIRA; GARCIA, 2001). 
O acesso às políticas pelos agricultores familiares conta com exigências que se iniciam 
pela necessidade do porte do Documento de Aptidão ao PRONAF (DAP), mas também com 
8 
 
incentivos para que estes agricultores se organizem entre si e qualifiquem suas ações 
comerciais (BRASIL, 2014a). 
Ao se constatar, através de pesquisas, como as realizadas por Chaim e Belik, (2012), 
Vannuchi e Reinach (2012), Prado et al (2013) e Ribeiro, Ceratti e Broch (2013), histórias na 
operacionalização do PNAE, no que concerne a aquisição dos alimentos da agricultura 
familiar, este trabalho analisou em âmbito local, a participação dos agricultores familiares no 
programa. 
Diante do exposto, o presente trabalho buscou responder a seguinte pergunta 
orientadora: Como se realiza a participação dos Agricultores Familiares no Programa 
Nacional de Alimentação Escolar no município de Teófilo Otoni - MG? 
1.1 OBJETIVO GERAL 
Descrever como ocorre a participação dos Agricultores Familiares no Programa 
Nacional de Alimentação Escolar no município de Teófilo Otoni – MG. 
1.1.1 Objetivos específicos 
a) Identificar como se deu a adesão dos agricultores familiares ao PNAE no município de 
Teófilo Otoni, em Escolas Municipais. 
b) Caracterizar os agricultores familiares fornecedores de gêneros alimentícios ao PNAE. 
c) Descrever o processo de fornecimento de gêneros alimentícios pela Agricultura 
Familiar para o PNAE no município de Teófilo Otoni – MG sob a perspectiva dos 
agricultores familiares fornecedores. 
d) Verificar o cumprimento por parte da Entidade Executora (EEx) do percentual mínimo 
de 30% de aquisição de alimentos junto a Agricultura Familiar do município para a 
merenda escolar, conforme Lei n. 11.947/2009, por meio de sistemas oficiais de 
prestação de contas. 
1.2 JUSTIFICATIVA 
O Programa Nacional de Alimentação Escolar ao incluir a Agricultura Familiar entre 
seus fornecedores visa o aumento na qualidade da alimentação servida aos educandos e em 
contrapartida garantir um novo mercado a este segmento produtivo. A compra da produçãoda 
agricultura familiar para a alimentação escolar, com vistas ao desenvolvimento sustentável 
local, se apresenta como uma política pública de atendimento aos agricultores familiares, que 
atua diretamente na dificuldade de comercialização apresentada pelo setor e, em consequência 
promove a geração de mais renda no campo e contribuição para economia local. 
9 
 
O Programa busca ainda incentivar a organização dos agricultores em associações e 
cooperativas a fim de qualificar suas ações comerciais. Desse modo, este trabalho se justifica 
ao analisar se os benefícios relacionados ao aumento da renda, a valorização da produção 
local e a um mercado fixo de comercialização propostos pelo PNAE à agricultura familiar, 
tem alcançado os agricultores familiares fornecedores no município de Teófilo Otoni – MG. 
Buscou-se compreender como ocorre a inclusão dos agricultores familiares no PNAE 
dentro do município e através da perspectiva destes conhecer os desafios e benefícios da 
comercialização junto ao mercado institucional. Pois, ao se fazer a análise a partir do ponto de 
vista dos beneficiários desta política pública, proporciona-se uma mudança na forma que o 
programa é avaliado. O FNDE se utiliza de relatórios fornecidos pelo Conselho de 
Alimentação Escolar (CAE) e pela Entidade Executora (EEx) do programa como forma de 
avaliação e fiscalização, mas além da prestação de contas e obediência rígida ao percentual de 
aquisição, falta a avaliação dada pelos fornecedores, o que permitiria uma visão holística da 
operacionalização do PNAE. 
O conhecimento das dificuldades enfrentadas pelos agricultores no fornecimento pode 
orientar a administração municipal na busca de desenvolver ações para resolução das mesmas, 
a fim de operacionalizar o programa de maneira a não somente satisfazer as determinações 
legais, mas também beneficiar o agricultor familiar alvo da política pública. 
Bem como, propiciar a valorização da produção local e a evidenciação do potencial de 
contribuição econômica e social deste segmento dentro do município de Teófilo Otoni – MG. 
Visto que a compra para Merenda Escolar feita junto a estes produtores, garante no mínimo a 
permanência, no município, de 30% dos recursos destinados a alimentação escolar, 
promovendo a economia urbana e rural. 
O estudo permite ainda através da caracterização dos agricultores familiares 
fornecedores da Merenda Escolar um conhecimento maior deste setor, servindo de subsídio 
para novas pesquisas sobre o tema aqui delimitado e apresenta-se como um componente de 
comparação para trabalhos da mesma natureza em outros municípios. 
 
10 
 
2 REFERENCIAL TEÓRICO 
2.1 A AGRICULTURA FAMILIAR SOB A ÓTICA DA CONTABILIDADE SOCIAL 
Assim como a Contabilidade que se volta para vida econômica e financeira das 
empresas, a Contabilidade Social se volta para vida econômica de um país. Esta última reúne 
instrumentos capazes de mensurar o movimento da economia de uma nação num certo 
período de tempo (PAULANI; BOBIK, 2007): quanto se produziu, quanto se consumiu, 
quanto se investiu, quanto se vendeu para o exterior, quanto se comprou do exterior. Portanto, 
a “Contabilidade Social é uma síntese contábil dos fatos que caracterizam a atividade 
econômica de um país” (BRESSER-PEREIRA; NAKANO, 1972, p.01). 
A mensuração do movimento econômico só é praticável a partir da identificação dos 
setores de produção, das atividades econômicas neles desenvolvidas e dos agentes ativos que 
as desenvolvem (MOURÃO, 2008). Neste sentido, pode-se então identificar os setores da 
economia em: primário, secundário e terciário. O setor primário é aquele classificado como o 
de produção ou agrícola, o setor secundário como o de transformação ou industrial, e o setor 
terciário onde se insere os serviços (SOUSA, 2004). 
O setor primário, como aquele que compreende as atividades de produção ou 
agropecuárias, é onde se insere a agricultura familiar. E a utilidade do segmento é percebida a 
partir do momento que sua produção é levada ao mercado. Como assinala Shaikh e Tonak 
(1994 apud PINTO, 2007, p. 09), “a produção feita realizada pela agricultura familiar e 
consumida no âmbito desta família, não cria qualquer objeto de utilidade social, mas a 
produção levada ao mercado sim”. 
No entanto, na visão de Andrioli (2008), o próprio trabalho da família na agricultura 
familiar é responsável pela geração de valor, integrando a produção e o consumo. 
2.1.1 Agricultura Familiar 
O conceito de Agricultura Familiar não raras vezes esteve associado a expressões 
como “pequena produção”, “agricultura de subsistência” e “produção de baixa renda”. E 
aqueles que desenvolviam esta atividade eram chamados de “pequenos produtores”. Estes 
termos deram a esse segmento uma conotação que não fazia jus ao que ele realmente 
representa, uma vez que, desprezava seu potencial produtivo e, consequentemente, 
econômico, implicando a este setor uma importância estritamente social (ABRAMOVAY, 
1997). 
Ao se procurar caracterizar tal atividade, identifica-se a agricultura familiar como 
aquela que apresenta um perfil fundamentalmente distributivo. E tem como sua principal 
11 
 
característica a diversificação que se contrapõem a especialização produtiva da agricultura 
patronal (VEIGA, 1996). Ao passo que se percebe no modelo patronal uma total separação 
entre gestão e trabalho, e dentre outras características a predominância da mão de obra 
assalariada. No modelo familiar há uma relação intrínseca entre gestão e trabalho, e o trabalho 
assalariado quando adotado, o é de forma complementar (VEIGA, 1996). 
Abramovay (1998) no que concerne a definição de agricultura familiar, afirma que 
definições são adotadas de acordo com a finalidade prática a que serão atribuídas. A exemplo 
daquela adotada para fins de atribuição de crédito que pode diferenciar-se da utilizada em um 
estudo acadêmico que objetiva uma quantificação estatística. Mas segundo o autor três 
atributos básicos sempre estarão presentes em tais definições, quais sejam a gestão, a 
propriedade e o trabalho familiar. 
Para fins do presente trabalho o conceito utilizado será o mesmo adotado para 
formulação das políticas públicas de atendimento a agricultura familiar, que se encontra no 
art. 3º da Lei nº 11.326 de 24 de julho de 2006. Neste instrumento legal, o agricultor familiar 
é definido como: aquele que desenvolve atividades no meio rural, utilizando para estas, 
predominantemente mão-de-obra da própria família; mão-de-obra com a qual dirija seu 
estabelecimento ou empreendimento; detenha área igual ou inferior a quatro módulos fiscais 
(unidade de medida agrária); e, tenha percentual mínimo da renda familiar originada de 
atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento, a ser definida pelo Poder 
Executivo. 
Esta delimitação então dada à agricultura familiar pelo Estado, com vistas ao seu 
fortalecimento, demonstra mesmo que com certo retardo que o segmento começa a ser 
percebido como vantajoso. Bem como sua importância para o desenvolvimento nacional a ser 
entendida (FERREIRA; SILVEIRA; GARCIA, 2001; VEIGA, 1996). 
Segundo Abramovay (1998) o auxílio recebido pela agricultura familiar advém do 
fruto a ser gerado pelo seu desenvolvimento. A exemplo de melhores condições de vida, 
desenvolvimento sustentável, luta contra a pobreza. O que o faz ser visto como o setor com a 
capacidade de contrabalançar a tendência de desvalorização do meio rural. Desta forma “o 
fortalecimento da agricultura familiar é visto assim como o principal meio de construção 
daquilo que em nossa sociedade e, em certo sentido, em nossa civilização é visto como uma 
contradição nos termos: a cidadania no campo” (ABRAMOVAY, 1998, p. 144).Entretanto, ao se fazer a opção pela agricultura familiar, é imperioso que seja feita 
uma integração entre as políticas agrícola e fundiária. Isto no sentido de gerar novas chances 
de expansão e/ou reconversão produtiva para o maior quantitativo de estabelecimentos ainda 
12 
 
não consolidados (VEIGA, 1997). E que no escopo das políticas formuladas, os programas 
criados para o desenvolvimento da agricultura familiar se voltem a três eixos prioritários, o 
fundiário, o creditício e o educacional (VEIGA, 1997). 
2.1.2 Dados da Agricultura Familiar 
Estudos acerca da agricultura familiar constatam que diferenças na dotação de terra, 
capital e recursos naturais, associadas à forma de acesso a bens e serviços públicos geram 
também diferenças na estrutura de produção utilizada. Assim como geram diferenças na 
capacidade de inovação, participação no mercado de trabalho e estratégias de diversificação 
de renda. Tais mudanças levam também a distinção desta atividade em três tipos: a 
agricultura familiar de subsistência, a agricultura familiar em transição e a agricultura familiar 
consolidada (IICA; CEPAL; FAO, 2014). 
A definição para cada tipo consiste em que (BLUM, 2001 apud PIROLI; 
SANTAROSA, 2013): 
a) Agricultura Familiar de Subsistência: será aquela em que se desenvolvem atividades 
bastante diversificadas, de quatro a sete atividades produtivas para o sustento familiar e 
comercialização do excedente; 
b) Agricultura Familiar de Transição: possui um nível um pouco menor de diversificação de 
atividades para obtenção de renda que a de subsistência, de três a seis, onde os produtores 
buscam assistência técnica e creditícia em menor intensidade que os consolidados. Os 
produtores deste tipo apresentam ainda poder de análise, discernimento e gerenciamento em 
maior grau do que aqueles apresentados pelos produtores da agricultura familiar de 
subsistência que possuem dificuldades nesse sentido; e, 
c) Agricultura Familiar Consolidada: é aquela em que há uma semi-especialização, onde se 
desenvolve cerca de três a cinco atividades para geração de renda, seus produtores tem um 
maior nível de instrução, e se servem de assistência técnica e creditícia. 
Estima-se que, em países da América Latina e no Caribe a maioria das unidades 
familiares pertence à categoria de agricultura familiar de subsistência. Em torno de mais de 
60% destas, seguida da de transição com 28% e pela consolidada com 12%, estes percentuais 
variam de acordo com cada país, mas em todos a agricultura de subsistência se constitui o tipo 
que retém um número maior de estabelecimentos (IICA; CEPAL; FAO, 2013). O mesmo 
quadro é visto no Brasil onde mais de 60% da agricultura familiar é de subsistência e menos 
de 20% é do tipo consolidada (IICA; CEPAL; FAO, 2013). 
13 
 
Isto é confirmado por Tavares (2009) quando afirma que a agricultura familiar vem 
produzindo gêneros alimentícios para o consumo e, de maneira simultânea, para o 
abastecimento da sociedade desde a colônia. E por Souza Filho e Batalha (2005) ao 
caracterizar a agricultura familiar brasileira como uma atividade bastante heterogênea. Que 
inclui de famílias muito pobres, donas de um pedaço de terra que, dificilmente serve de base 
para uma unidade de produção que consiga manter-se ao longo do tempo. E famílias com 
terra, capacitação, organização, conhecimento técnico, etc. 
O país conta com 4.367.902 estabelecimentos de agricultura familiar, cada um com 
uma área média de 18,37 hectares. Os estabelecimentos ocupam 80,25 milhões de hectares, o 
que representa 24,3% da área total ocupada por estabelecimentos agropecuários. E 12,3 
milhões de pessoas trabalham na agricultura familiar (IBGE, 2006). 
Da produção nacional, de acordo com o Censo Agropecuário de 2006, a agricultura 
familiar participava com 87% da produção de mandioca, 70% de feijão, 46% de milho, 38% 
de café, 34% de arroz, 58% de leite, 21% de trigo, 16% de soja, 59% da criação de suínos, 
50% de aves e 30% de bovinos (IBGE, 2006). 
A importância do segmento para economia enfatiza o papel das políticas de crédito, de 
assistência técnica, de pesquisa e de comercialização, voltadas ao setor com vistas a assegurar 
um ambiente propício ao seu desenvolvimento econômico (GUILHOTO et al, 2007). Grande 
parcela da atividade em função do ambiente social que a vincula ao mercado não consegue se 
garantir de forma econômica. E os mecanismos de comercialização onde se apresenta a figura 
do atravessador são ainda de suma importância (ABRAMOVAY, 1998; 1999). O ambiente 
onde esta situação se apresenta é aquele onde as unidades familiares contam com margens de 
escolha reduzidas para comercializar seus produtos, obter financiamentos, adquirir insumos e 
de acesso à informação (ABRAMOVAY, 1998; 1999). 
Mas ainda há um espaço a ser ocupado nos mercados agrícolas convencionais pela 
agricultura familiar. E seu desempenho, irá depender primordialmente de sua capacidade de 
organização local e pressão sobre as instituições públicas (ABRAMOVAY, 1998; 1999). A 
integração aos mercados e o exercício da atividade agrícola, segundo Wanderley “exige cada 
vez mais o domínio de conhecimentos técnicos necessários ao trabalho com plantas, animais e 
máquinas e o controle de sua gestão por meio de uma nova contabilidade” (2003, p.46). 
A modernização da agricultura fez do agricultor uma profissão multidimencional, 
profissão esta que poderá ser aprendida em escolas dirigidas para este fim e junto a 
especialistas de assistência técnica (WANDERLEY, 2003). 
14 
 
Verdade é que a modernização da agricultura traz consigo inovações que requerem do 
agricultor um novo posicionamento e conhecimentos técnicos para aprimoramento, como 
explicitado por Wanderley (2003). No entanto, seu conhecimento tradicional adquirido 
através das gerações não pode e nem deve ser dispensado (GRAIN et al, 2009). 
Conhecimento este construído por agricultores e agricultoras “até conseguir níveis de fineza e 
sofisticação que ainda nos custa apreciar em toda a sua extensão” (GRAIN et al, 2009, p.04) 
 A agricultura, conforme Grain et al (2009, p.04): 
requer muitos outros saberes e habilidades: podar, enxertar, tosquiar, domar, 
domesticar, fiar, tecer, curtir, salgar, secar, fermentar, usar a argila, fabricar cestas, 
selecionar as melhores plantas e animais, prever o clima, cortar a madeira no 
momento adequado, reconhecer a lua para plantar, podar ou colher, são só alguns 
dos mais comuns. 
A valorização e preservação dos saberes tradicionais são de extrema importância, pois 
estes não são coisas (GRAIN et al, 2009). “São tecidos muito complexos de relações, muitas 
delas ancestrais, e se entreveram com a comunidade, o coletivo, a região, a circunstância, a 
experiência de onde surgem e onde são celebrados como parte de um todo que pulsa porque 
está vivo” (GRAIN et al, 2009, p. 02). 
2.1.3 Caracterização da Agricultura Familiar no município de Teófilo Otoni – MG 
O Município de Teófilo Otoni está situado no nordeste de Minas Gerais, na zona do 
Mucuri, sendo considerado o centro macrorregional. E ocupa uma área segundo o Instituto 
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 3.242,27 km². Com respeito à área, o 
município mantém limites com as cidades de Novo Oriente de Minas, Itaipé, Ouro Verde de 
Minas, Ataléia, Frei Gaspar, Itambacuri, Pavão, Carlos Chagas, Poté e Ladainha (ESAF, 
2012). 
Em termos populacionais, Teófilo Otoni conta com um total de 134.745 habitantes, 
dos quais 110.076 (81,7%) residem na zona urbana e 24.669 (18,3%) residem em áreas rurais 
(IBGE, 2014a). 
Ao que se refere à educação, o município conta com: 3 centros de educação infantil 
municipais; 14 creches filantrópicas; 45 escolas estaduais; 56 escolas municipais;26 escolas 
particulares; e, 6 instituições de ensino superior (ESAF, 2012). O município compreende 
ainda, 5 distritos e 106 comunidades rurais (CMDRS, [2008?]). E tem no comércio e na 
prestação de serviços a maior contribuição para o PIB Municipal, seguidos pela indústria e 
agropecuária (IBGE, 2014a). 
Apesar de não ser a responsável pela maior parte do PIB do município, a produção 
agropecuária não se constitui em uma atividade inexpressiva. Esta atividade tem sua base na 
15 
 
pecuária de corte e leite e na agricultura familiar de subsistência, com ênfase na produção de 
mudas ornamentais (ESAF, 2012). 
O município oferece condições climáticas que favorecem o desenvolvimento da 
atividade agropecuária. E conta com várias comunidades rurais, que possuem um grande 
potencial e tradição na produção de frutas e hortaliças (CMDRS, [2008?]). Nestas 
comunidades a comercialização destes produtos juntamente com a de mudas de plantas 
ornamentais, contribui substancialmente em sua formação de renda (GEPAF, 2010). A 
comercialização de seus produtos é feita em feiras livres, no Mercado Municipal, CEASA, 
supermercados, armazéns e atacadistas (CMDRS, [2008?]). 
O município de Teófilo Otoni apresenta ainda pequenas fabriquetas para produção de 
farinha, aguardente, queijos e doces diversos no meio rural. E conta a realização de festivais 
tradicionais, como o da laranja na comunidade da Lajinha, do repolho em Potonzinho e da 
cenoura em Itamunheque (CMDRS, [2008?]). 
Segundo os dados do Censo Agropecuário de 2006, existem no município 2.429 
propriedades em áreas rurais ocupando uma área de 212.771 ha. Sendo o módulo fiscal em 
Teófilo Otoni correspondente a 40 hectares, os estabelecimentos de agricultura familiar 
somam um total de 1.625 propriedades, de acordo com a Lei 11.326/2006, segundo pode ser 
visto na Tabela 1 abaixo (CMDRS, [2008?]; IBGE, 2014b). 
Tabela 1- Número de estabelecimentos agropecuários 
 Em Unidades Percentual Área (Hectares) Área (Percentual) 
Total 2.429 100 212.771 100 
Agricultura não familiar 804 33,1 171.930 80,81 
Agricultura familiar - Lei 11.326 1.625 66,9 40.841 19,19 
Fonte: Adaptado de IBGE 2006 
Conforme os números apresentados na Tabela 2 a seguir, dos 1.625 estabelecimentos 
familiares do município, as atividades econômicas mais expressivas, consistem na pecuária e 
criação de outros animais, na horticultura e floricultura. Na pecuária e criação de outros 
animais se destacam a criação de bovinos e aves, desenvolvidas em 794 e 102 
estabelecimentos respectivamente, seguidos pela criação de suínos e outros animais (IBGE, 
2014b). 
Tabela 2 - Número de estabelecimentos agropecuários e grupos de atividade econômica 
Lavouras 
temporárias 
Horticultura e 
floricultura 
Lavouras 
permanentes 
Pecuária e 
criação de 
outros animais 
Florestas 
plantadas 
Aquicultura Total 
151 337 178 916 42 1 1625 
Fonte: Adaptado de IBGE 2006 
 
16 
 
A condição do produtor de acordo com os estabelecimentos é majoritariamente de 
proprietários que correspondem a 1.447 propriedades, cerca de 89% do total. Seguido pela 
condição de assentado sem titulação definitiva, em 73 estabelecimentos, produtor sem área 
em 53 estabelecimentos, ocupante em 43 e Arrendatário e Parceiro em 6 e 4 estabelecimentos 
respectivamente (IBGE, 2014b). 
Acerca do grau de instrução dos agricultores, cerca de 54,65% deles possuem o ensino 
fundamental incompleto, se encontram na alfabetização de jovens e adultos 17,48%, não 
sabem ler nem escrever em torno de 9,35%. Com ensino médio completo são 8,56%, 
possuindo curso superior uma parcela de 2,21%, e aqueles sem nenhum nível de instrução, 
mas com conhecimento de leitura e escrita representam 2,77% do total (IBGE, 2014b). 
Com respeito ao documento para o acesso a políticas públicas de fortalecimento da 
agricultura familiar, já foram emitidas para agricultores do município o número de total de 
2.719 DAPs Pessoa Física, das quais se encontram ativas 1.668 (BRASIL, 2014b). 
O Quadro 1 destaca as principais culturas da agricultura familiar no município, 
associadas a sua comunidade rural produtora. São ao todo trinta gêneros alimentícios 
produzidos em treze comunidades rurais, classificadas segundo a maior regularidade na 
produção e comercialização dos alimentos selecionados. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
17 
 
Quadro 1 - Oferta dos principais cultivos da agricultura familiar do município de Teófilo Otoni. 
COMUNIDADES 
PRODUTOS 
Hortaliças/ 
Leguminosas/ 
Grãos 
Frutas Outros Produtos 
ALTO SÃO JACINTO 
 
Alface 
Brócolos 
Couve 
Repolho 
Tempero verde 
Abóbora jacarezinho 
Chuchu 
Pimentão 
Pepino 
Quiabo 
Tomate 
Vagem 
Beterraba 
Mandioca 
Banana da terra Feijão carioquinha 
CEDRO/ ÁGUA FRIA 
 
Alface 
Couve 
Espinafre 
Repolho 
Tempero verde 
Abóbora jacarezinho 
Chuchu 
Tomate 
Vagem 
Mandioca 
Laranja bahia 
 
Ovos caipira 
 
LAJINHA/ 
LIBERDADE 
 
Alface 
Repolho 
Chuchu 
Quiabo 
Tomate 
Banana da terra 
Laranja bahia 
Limão tahiti 
Ponkan 
Farinha de mandioca 
POTONZINHO 
 
Couve-flor 
Repolho 
Tempero verde 
Jiló 
Pimentão 
Quiabo 
Tomate 
Vagem 
 
SÃO JULIÃO Mandioca 
Banana prata 
Banana caturra 
Farinha de mandioca 
Ovos caipira 
CORGÃO 
 
Batata doce 
Mandioca 
Banana prata 
Laranja bahia 
Ponkan 
Ovos caipira 
SÃO MIGUEL DO 
PITA 
 
Tempero verde 
Chuchu 
Tomate 
Vagem 
Inhame 
Mandioca 
Banana da terra 
Banana prata 
Farinha de mandioca 
(continua) 
 
 
18 
 
(conclusão) 
COMUNIDADES 
PRODUTOS 
Hortaliças/ 
Leguminosas/ 
Grãos 
Frutas Outros Produtos 
ITAMUNHEQUE 
 
Alface 
Couve 
Tempero verde 
Abóbora jacarezinho 
Chuchu 
Tomate 
Quiabo 
Beterraba 
Cenoura 
Inhame 
Banana da terra 
Banana prata 
Banana caturra 
 
 
BONFIM 
 
Repolho 
Tempero verde 
Chuchu 
Vagem 
Mandioca 
Banana da terra 
Laranja bahia 
Ponkan 
 
 
 
SÃO PEDRO/ 
CRICIÚMA 
 
Couve 
Tempero verde 
Abóbora jacarezinho 
Cenoura 
Mandioca 
Banana da terra 
Banana prata 
Laranja bahia 
Ponkan 
 
ASSENTAMENTO 
FRITZ 
 
Alface 
Quiabo 
Vagem 
Inhame 
Mandioca 
Banana prata 
Banana caturra 
Limão tahiti 
Colorífico de urucum 
Feijão carioquinha 
 
ASSENTAMENTO 
SAUDADE 
 
Inhame 
Mandioca 
Banana prata 
Banana caturra 
Farinha de mandioca 
Feijão carioquinha 
BARRA NOVA/ 
MUCURI 
 
Repolho 
Abóbora jacarezinho 
Chuchu 
Quiabo 
Beterraba 
Cenoura 
Banana prata 
Fonte: Adaptada de EMATER (2010). 
Embora existam condições favoráveis ao desenvolvimento da agricultura familiar no 
município e se possa contar uma produção diversificada advinda de várias comunidades 
rurais, a atividade enfrenta dificuldades das quais se pode citar (CMDRS, [2008?]): 
a) Resistência à adoção de novas tecnologias para produção em substituição as técnicas 
tradicionais. 
b) Preços baixos e dificuldades de comercialização resultantes da falta de programação e 
planejamento da produção, da pouca informação de mercado, da presença de intermediários 
na comercialização, da produção em pequena escala e falta de local para comercialização dos 
produtos em períodos de safra. 
19 
 
c) O êxodo rural que exige da grande maioria dos agricultores familiares a contratação de 
mão-de-obra não familiar em época de plantio e colheita. Mão-de-obra esta que não é 
absorvidaem outros períodos, causando escassez no mercado de trabalho e estagnação da 
agricultura familiar. 
d) A pouca disponibilidade de terras em função do fracionamento das propriedades por posse 
e/ou herança, limitações pelo próprio relevo e pela deficiência de acesso a entidades de ação 
ambientais para abertura de novas áreas. Bem como pela venda de pequenas propriedades 
para grandes produtores. 
e) Falta de preocupação com a conservação do solo e da água. 
f) Falta de recursos por parte das comunidades rurais para atendimento de suas necessidades e 
para promoção do desenvolvimento comunitário a fim de atender a população mais carente. 
De acordo com o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável do 
Município (CMDRS), a agricultura familiar tem apresentado expressivo crescimento da 
produtividade. Crescimento este alcançado no decorrer dos anos apesar das dificuldades 
supracitadas e, outras que o segmento enfrenta como a falta de segurança em algumas 
comunidades rurais, necessidade de investimento nas pequenas fabriquetas já existentes, 
moradias precárias (CMDRS, [2008?]). São essas dificuldades que os agricultores e 
agricultoras familiares enfrentam que demonstram a necessidade não só do acesso, mas 
também da manutenção e fortalecimento das políticas públicas que os venha atender em suas 
demandas específicas (EMATER, 2012). 
2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E POLÍTICAS PÚBLICAS 
Para Di Pietro (2014, p.55), a Administração Pública pode ser entendida tanto como 
“as pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem a função administrativa” quanto 
“a atividade administrativa exercida por aqueles entes”. Meirelles (1998, p.65) entende 
Administração Pública como “todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de 
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas”. 
Meirelles (1998) ressalta ainda que a Administração pratica atos de execução, os 
também chamados atos administrativos. Sendo que a prática de tais atos se dará com maior ou 
menor autonomia funcional, de acordo com a competência do órgão e de seus agentes. 
A Administração Pública, como o aparato do Estado para realização de suas funções, 
conta com limitadores de sua ação que são os princípios. A Carta Magna cita em seu art. 37 os 
princípios aos quais está submetida a Administração Pública, quais sejam, legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (Quadro 2). 
20 
 
 
Quadro 2 - Princípios da Administração Pública 
Princípio da Legalidade A Administração Pública só pode fazer o que a lei 
permite. 
Princípio da Impessoalidade Implica o agir de maneira prática no atendimento do 
interesse público, e proíbe a promoção pessoal de 
agentes ou autoridades. 
Princípio da Moralidade Administrativa Exige da Administração Pública uma atuação de 
acordo com os padrões éticos de probidade, decência e 
boa-fé. 
Princípio da Publicidade Demanda a ampla divulgação dos atos praticados pela 
Administração Pública. 
Princípio da Eficiência Expressa o imperativo de que o agente público realize 
suas atividades com presteza, perfeição e rendimento 
funcional. 
Fonte: Adaptada de Di Pietro (2014). 
O Princípio da Eficiência entre os já citados é considerado como o mais moderno da 
função administrativa (MEIRELLES, 1998). Este apresenta a necessidade de resultados 
positivos para o serviço público e que o atendimento das necessidades da sociedade seja 
satisfatório (DI PIETRO, 2014). 
Para o alcance desta eficiência aponta-se para o modelo descentralizado de gestão, que 
passou a estar em pauta para o sistema político administrativo brasileiro a partir de meados da 
década de 70 (ARRETCHE, 1996). 
Enquanto a centralização constitui “a concentração de recursos e/ou competências e/ou 
poder decisório nas mãos de entidades específicas no ‘centro’ (governo central, agência 
central, entre outras)” (ARRETCHE, 1996, p. 06). Descentralizar se constitui em “deslocar 
estes recursos do ‘centro’ e colocá-los em outras entidades específicas (os entes 
descentralizados)” (ARRETCHE, 1996, p. 06). 
Para Melo (1996, p.13) a descentralização é entendida como “transferência de poder 
decisório a municípios ou entidades e órgãos locais”. Mas, a descentralização não é definida 
apenas pela transferência de atribuições para alcançar a eficiência, na qual o foco recai sobre a 
modernização gerencial da gestão pública, mas também por expressar tendências 
democratizantes, participativas e de responsabilização (FARAH, 2001; MELO, 1996). 
Com respeito às políticas públicas de educação, a política de descentralização dos 
recursos para as escolas foi implementada em conformidade com as novas tendências 
democratizantes do setor público, que passaram da fase do autoritarismo à participação 
(TAKAHASHI, 2005). O intuito da descentralização foi promover uma maior participação 
social na implementação e formulação das políticas, bem como democratizar a administração 
pública (LEITE, 2009). O processo de descentralização na gestão de políticas públicas se 
21 
 
iniciou em meados da década de 1990 e se efetivou quando o governo federal apresentou 
condições institucionais para formular e implementar programas de transferências de 
atribuições para os governos locais (LEITE, 2009). 
As políticas públicas, no entanto, visam garantir determinado direito de cidadania, de 
maneira difusa ou para um segmento social, cultural, étnico ou econômico (PARANÁ, [20--
?]). São entendidas como o conjunto de ações, metas e planos que os governos estabelecem 
para promover o bem estar social 1(CALDAS, 2008). Também são concebidas, em uma visão 
mais abrangente, como a totalidade de meios, decisões e ações, que reúnem diferentes atores e 
concentram esforços (PALUDO, 2013; PARANÁ, [20--?]). Tais meios, decisões e ações são 
utilizados pelos governos para transformar uma realidade, efetivar direitos e atender as 
necessidades público-sociais (PALUDO, 2013). 
A necessidade de execução de políticas públicas está na própria responsabilidade do 
Estado com relação à garantia dos direitos civis (direito à vida, segurança, saúde, educação, 
dentre outros) (PALUDO, 2013). A responsabilidade pela promoção dos direitos civis exige 
ações concretas dos governantes na manutenção e viabilização de políticas públicas 
(PALUDO, 2013; PARANÁ, [20--?]). Políticas estas capazes de fortalecer a democracia e 
fomentar o desenvolvimento econômico sustentável (PALUDO, 2013). 
A formulação das políticas públicas pode partir de iniciativa dos poderes executivo, ou 
legislativo, separadamente ou em conjunto, quando são formuladas a partir de propostas e 
demandas de segmentos da sociedade (PARANÁ, [20--?]). As reivindicações sociais são 
apresentadas aos administradores públicos por meio de grupos organizados, a exemplo dos 
sindicatos, entidades de representação empresarial, associação de moradores, associações 
patronais e ONGs (CALDAS, 2008). 
A participação da sociedade na formulação, acompanhamento e avaliação das políticas 
públicas pode ser assegurada na lei que as institui (PARANÁ, [20--?]). E esta participação se 
dá por meio dos conselhos em nível municipal, estadual e nacional e de instrumentos como 
audiências públicas, encontros e conferências setoriais (PARANÁ, [20--?]). 
A participação é também definida como um direito da população e, por conseguinte 
responsabilidade do Estado conforme determina a Lei da Transparência. Segundo o art. 48, da 
 
1 Estado do bem-estar humano que existe quando as necessidades das pessoas são satisfeitas, os problemas são 
administrados e as oportunidades para a satisfação seus objetivos de vida são maximizadas (KERSTENETZKY, 
2012). O bem-estar socialpode ainda ser entendido como garantia de direitos sociais de cidadania ou garantia de 
direitos sociais politicamente reivindicados (KERSTENETZKY, 2012). 
 
22 
 
Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, com redação dada pela Lei 131 de 2009 (Lei 
da Transparência): 
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: 
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os 
processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e 
orçamentos; 
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo 
real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em 
meios eletrônicos de acesso público; 
Quanto à gestão das políticas públicas, esta se dava inicialmente de maneira 
centralizada (ARRETCHE, 1996; PALUDO, 2013). No contexto atual, democrático-
descentralizado, as políticas contam com a participação da sociedade e são formuladas em 
parceria entre atores público e privado (PALUDO, 2013). A descentralização, como forma de 
gestão, favorece a democratização das relações entre sociedade e Estado, e possibilita a 
minimização das incertezas, integração de esforços, e atendimento das demandas sociais 
(FARAH 2001; PALUDO, 2013). 
Melo (1996) aponta ainda que as justificativas de ordem política para a 
descentralização envolvem além de fatores políticos relacionados à promoção da democracia 
participativa, os relacionados à preservação de identidades territoriais, especialmente em 
países que apresentam importantes diferenças étnicas e culturais. 
O Programa Nacional de Alimentação Escolar exemplifica os pontos acima descritos 
por Melo (1996). O programa é administrado de forma descentralizada desde 1994 contando 
com a participação social para fiscalização da Merenda Escolar por meio do Conselho de 
Alimentação Escolar (CAE). E ainda busca em suas diretrizes preservar e valorizar as 
identidades territoriais quando dá preferência a alimentos da região, respeitando a vocação 
agrícola do território. 
A postura descentralizadora do PNAE trouxe efeitos positivos para a política 
pública, haja vista a) o significativo aumento dos recursos disponibilizados para 
atender o programa; b) a maior fiscalização dos gastos públicos, via controle social; 
c) o dinamismo na economia dos municípios, uma vez que o cardápio da 
alimentação escolar atende as vocações agrícolas locais fomentando o 
desenvolvimento da economia local (COSTA, 2013, p.67). 
Paludo (2013) apresenta a instituição e ampliação da atuação dos conselhos de 
participação da sociedade como ponto positivo nesse processo de descentralização da gestão 
de políticas públicas. 
Os conselhos marcam uma reconfiguração nas relações entre Estado e sociedade 
(CARNEIRO, 2006). Estes são canais institucionalizados de participação política, onde há um 
controle público sobre a ação governamental, de deliberação legalmente aceita e onde se 
publicizam as ações do governo (CARNEIRO, 2006; PALUDO, 2013). 
23 
 
Também tem sua importância destacada o papel do município na definição e 
administração de políticas públicas o que exige a criação de novas formas de intervenção que 
se voltem ao atendimento das necessidades locais e dos interesses da comunidade (PALUDO, 
2013). Contudo, os efeitos da descentralização não tendem a ser positivos caso as 
administrações locais não demonstrem capacidade institucional de fornecer de maneira 
adequada bens e serviços sociais (MELO, 1996). 
2.3 PLANO SAFRA DA AGRICULTURA FAMILIAR E A INSERÇÃO DO PNAE 
O Plano Safra da Agricultura Familiar foi criado em 2003 baseado em seu principal 
programa de crédito, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar 
(Pronaf) (BAHIA, 2013; MALUF, 2006). Sua criação foi impulsionada pelo Conselho 
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) e se diferenciou dos Planos de 
Safra anteriormente desenvolvidos e voltados mais para a grande produção (MALUF, 2006). 
O lançamento do Plano ocorre anualmente e possui vigência de julho a junho do ano 
subsequente (MALLMANN, 2014). 
No Plano está contido um conjunto de políticas públicas, como pode ser visto no 
Quadro 3, que abrangem os serviços de assistência técnica e extensão rural, a garantia de 
preços, o crédito, a cobertura de renda no seguro, a comercialização e a organização 
econômica das famílias residentes no campo (SECOM, 2013). 
Quadro 3 - Programas do Plano Safra 2014-2015 
 
 
 
 
 
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura 
Familiar (PRONAF) 
Política pública de financiamento da produção 
familiar. O Pronaf surge na década de 1990 como a 
principal política de suporte econômico e produtivo à 
agricultura familiar, a partir da qual foram desenhadas 
outras políticas e programas importantes, para integrar 
as ações governamentais para este segmento social 
(GAZZOLA; SCHNEIDER, 2013). Segundo 
Mallmann (2014), o Pronaf mais que um instrumento 
de garantia de crédito, é uma oportunidade para que os 
agricultores familiares coloquem em prática o seu 
projeto de desenvolvimento, suas expectativas de 
renda e de mudança de vida. 
 
 
 
PAA 
Política de comercialização que possibilita a compra 
direta de alimentos produzidos por agricultores 
familiares e suas organizações. O PAA garante o 
atendimento de populações em estado de insegurança 
alimentar e nutricional e promove ainda a inclusão 
social no campo, fortalecendo a agricultura familiar 
(SECOM, 2013). 
 
 
Programa de Infraestrutura para Territórios Rurais 
(PROINF) 
O programa apoia iniciativas de beneficiamento, 
armazenamento e de comercialização de produtos. 
Bem como, a estruturação e qualificação de serviços 
públicos locais ou estaduais de armazenamento, 
transporte, comercialização e outros. 
 (continua) 
24 
 
 
 (conclusão) 
 
 
Garantia-Safra 
Garantia para agricultores de baixa renda que vivem 
em localidades atingidas por adversidades climáticas, 
principalmente o Semiárido. Em caso de perda de no 
mínimo 50% da produção agrícola, as famílias 
recebem o benefício no valor de R$ 850. 
 
Seguro agrícola 
Mecanismo de proteção para agricultoras e 
agricultores familiares que contratam financiamentos 
de custeio agrícola no âmbito do Pronaf. O Seguro 
Agrícola garante 80% da receita bruta esperada. 
 
Programa de Garantia Preços para Agricultura 
Familiar (PGPAF) 
O Programa garante desconto no pagamento do 
financiamento às famílias agricultoras que acessam o 
Pronaf Custeio ou o Pronaf Investimento, em caso de 
queda de preços no mercado. 
 
A Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) 
Política de Assistência Técnica e Extensão Rural para 
agricultoras e agricultores familiares com vistas ao 
aumento da renda e a melhoria da qualidade de vida. 
 
PNAE 
 
Programa que proporciona alimentação saudável aos 
alunos de escolas públicas estimulando a produção da 
agricultura familiar. 
Fonte: Adaptada de Brasil (2014c). 
O PNAE, que já existia desde os anos 1950, foi reestruturado para atender a compra de 
alimentos dos agricultores familiares, ampliando a partir de 2009 o Plano Safra da Agricultura 
Familiar (GAZZOLA; SCHNEIDER, 2013; SECOM, 2013). 
2.3.1 Programa Nacional de Alimentação Escolar 
O Programa Nacional de Alimentação Escolar, apesar de ser introduzido no Plano 
Safra a partir de 2009, já era alvo de debates acerca da qualidade e valor nutricional dos 
alimentos por ele fornecidos desde 1969 (ABREU, 2014). Mas, em função da centralização 
das decisões, da operacionalização na esfera federal e a falta de participação da sociedade, a 
mudança na orientaçãodos produtos a serem consumidos para alimentação escolar não 
aconteceu (ABREU, 2014). 
Na década de 70 também ocorreu, segundo Abreu (2014, p. 47): 
uma tentativa de grupos relacionados à área de saúde para melhorar o valor 
nutricional da alimentação escolar oferecida pelo governo federal, e inserir os 
pequenos produtores como fornecedores de compras públicas, barateando os preços 
dos alimentos e garantindo melhores preços a esses produtores. Tais propostas não 
foram concretizadas devido à conjuntura política na época, aos aspectos 
organizacionais e recursos insuficientes, bem como disputas entre instituições 
setoriais. 
Em 2003, as discussões voltam a ocorrer, mas contando com a participação da 
sociedade civil, na busca da promoção de políticas que incluíssem parcelas menos favorecidas 
da população lhes garantindo uma alimentação regular e adequada (ABREU, 2014). A partir 
dos debates realizados e com uma maior participação social, foi proposto o reajuste do valor 
25 
 
per capita/dia repassado no âmbito do PNAE, bem como um novo marco legal para aprimorar 
o programa (ABREU, 2014). 
No ano 2008, houve uma aproximação entre os setores de educação, de segurança 
alimentar e nutricional e de agricultura familiar (ABREU, 2014). Aproximação esta permitida 
através do Decreto nº 6.447/08, que incluía a alimentação escolar entre as destinações dos 
alimentos adquiridos no âmbito do PAA. 
A participação de diferentes atores dos setores estatais e da sociedade civil organizada 
culminou em 2009, na promulgação Lei nº 11.947 que dispõe sobre o atendimento da 
alimentação escolar (ABREU, 2014). A referida lei, entre suas orientações acerca da merenda 
escolar, apresenta a determinação do emprego de no mínimo 30% dos recursos repassados 
pelo FNDE, na compra de produtos dos agricultores familiares. 
Abreu (2014, p.51-52) descreve que: 
O cenário político federal favorável, observado a partir da preocupação explícita do 
governo do Presidente Lula com a Segurança Alimentar e Nutricional, traduzidas no 
Programa Fome Zero; a inclusão socioeconômica dos pequenos produtores rurais, 
através do Pronaf, PAA, entre diversos outros programas sociais implementados; e a 
intensa participação social nos debates entre diferentes setores – educação, 
segurança alimentar e agricultura familiar – deram origem ao Projeto de Lei Federal 
nº 2.877 enviado ao Senado, propondo modificações no PNAE. As negociações para 
aprovação deste projeto de lei no Congresso Nacional resultou na Lei Federal nº 
11.947/09. 
Implementado em 1955 e gerenciado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da 
Educação (FNDE), o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) possui caráter 
suplementar como prevê o inciso VII, art. 208 da CF/88. O programa através da oferta de 
alimentação escolar e de ações de educação alimentar e nutricionais visa contribuir para o 
rendimento escolar dos estudantes, seu desenvolvimento, crescimento e aprendizagem. 
Objetiva ainda, a formação de hábitos alimentares saudáveis. 
O atendimento do PNAE abrange alunos de toda a educação básica, desde a Educação 
Infantil a educação de jovens e adultos que estejam matriculados em escolas públicas, 
filantrópicas e em entidades comunitárias (BRASIL, 2014c). Atualmente o PNAE é regido 
pela Lei nº 11.947/2009 e conforme orientação da referida lei, está regulamentado pela 
Resolução nº 26/2013 do Conselho Deliberativo do FNDE. 
Para alcançar seu objetivo de suprir, de maneira parcial, as necessidades nutricionais 
dos alunos, o PNAE passou por diversas transformações. Uma destas transformações foi a de 
abandonar seu perfil de execução centralizador, mantido desde sua criação até 1993, por um 
meio descentralizado de execução (BRASIL, 2014f). Em seu período caracterizado como 
centralizador, toda a realização do programa se concentrava no órgão gerenciador, até então a 
26 
 
Campanha Nacional de Alimentação Escolar (CNAE). O CNAE fazia desde o planejamento 
dos cardápios a distribuição dos alimentos em todo o país. Em 1994, este cenário altera-se, e 
em virtude da Lei nº 8.913, de 12 de julho de 1994, os recursos do PNAE passam a ser 
transferidos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (BRASIL, 2014f). 
A transferência de recursos do FNDE é realizada com base no Censo Escolar do ano 
anterior ao atendimento, por ter o cálculo de seu valor feito de acordo com a quantidade de 
alunos e dias letivos, onde tem se (BRASIL, 2014c): 
 Total de Recursos = Nº de alunos x Nº de dias x Valor per capita (1) 
A despeito de ser empregado como base para a transferência de recursos no âmbito do 
PNAE, o Censo Escolar, de acordo com o Decreto n. 6.425, de 4 de abril de 2008, exige 
participação obrigatória de toda instituição de educação, de direito público ou privado, com 
ou sem fins lucrativos. Os dados coletados no recenseamento são para a elaboração de 
diagnósticos sobre a educação brasileira. E contribuem também para a implementação de 
políticas públicas na área da educação (BRASIL, 2014g), a exemplo da merenda escolar. 
Como pode ser percebido, a fórmula de cálculo do repasse de recursos do PNAE 
apresenta também em sua composição o valor per capita. Este valor é definido em função da 
modalidade de ensino a ser atendida e se desenvolvida em comunidades tradicionais, 
indígenas e quilombolas, variando conforme Tabela 3 abaixo: 
Tabela 3 - Valor de repasse por dia letivo para cada aluno de acordo com a etapa e modalidade de ensino e 
correspondente valor de compra da Agricultura Familiar 
Modalidade de Ensino Valor per capta 30% Agricultura Familiar 
Ensino fundamental, no ensino 
médio e na Educação de Jovens 
e Adultos – EJA; 
 
 
R$ 0,30 (trinta centavos de real) 
 
R$ 0,09 
Pré-escola (exceto em escolas 
localizadas em áreas indígenas e 
remanescentes de quilombos) 
 
R$ 0,50 (cinquenta centavos de real) 
R$ 0,15 
Alunos que frequentam o 
Atendimento Educacional 
Especializado – AEE no 
contraturno 
 
 
R$ 0,50 (cinquenta centavos de real) 
 
R$ 0,15 
Escolas indígenas quilombolas 
 
R$ 0,60 (sessenta centavos de real) R$ 0,18 
Para os alunos do Programa 
Mais Educação 
 
R$ 0,90 (noventa centavos de real) R$ 0,27 
Ensino integral 
 
R$ 1,00 (um real) R$ 0,30 
Creches (incluindo as 
localizadas em áreas indígenas e 
remanescentes de quilombos) 
R$ 1,00 (um real) R$ 0,30 
Fonte: Elaborada com base no art. 38, Resolução nº 26/2013 do CD/FNDE. 
27 
 
 
Para a transferência de recursos não é necessária a celebração de convênio, ajuste, 
acordo, contrato ou instrumento congênere, sendo que a utilização do valor repassado será 
para aquisição exclusiva de gêneros alimentícios (BRASIL, 2013). A transferência é feita em 
dez parcelas mensais, correspondendo cada uma a 20 (vinte) dias de aula, iniciando-se no mês 
de fevereiro, para o atendimento total de 200 dias letivos (BRASIL, 2014d). 
Os recursos são repassados à responsável pela execução do Programa, chamada de 
Entidade Executora (EEx), que poderá ser a Secretaria Estadual de Educação, a Prefeitura ou 
a Escola (BRASIL, 2014a). A operacionalização do PNAE tem seu acompanhamento e 
fiscalização feito pela sociedade, por meio do Conselho de Alimentação Escolar (CAE), pelo 
FNDE, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), pela Controladoria Geral da União (CGU) e 
pelo Ministério Público (BRASIL, 2014d). 
Conforme art. 14 da Lei nº 11.947/2009, no mínimo 30% dos recursos repassados para 
a execução do programa devem ser destinados à aquisição de alimentos diretamente da 
agricultura familiar. Devendo no entanto dar-se prioridade aos assentamentos de reforma 
agrária, comunidadestradicionais indígenas e comunidades quilombolas. A aquisição de 
gêneros alimentícios será feita no município das escolas sempre que possível for, sendo que 
poderá haver complementação da demanda no território rural, estado e país, nesta ordem de 
prioridade. 
Os alimentos a serem adquiridos da agricultura familiar deverão atender a legislação 
sanitária, que normatiza o registro dos produtos e empreendimentos, sendo inspecionados por 
uma das seguintes instâncias: Serviço de Inspeção Federal (SIF); Serviço de Inspeção 
Estadual (SIE); Serviço de Inspeção Municipal (SIM); Serviço de Inspeção Vegetal/MAPA e 
Vigilância Sanitária (BRASIL, 2014a). 
2.3.1.1 Procedimentos para aquisição dos produtos para o PNAE 
Como referido anteriormente, sua regulamentação legal advém da Resolução nº 
26/2013, do Conselho Deliberativo do FNDE. Esta resolução descreve procedimentos a serem 
observados para aquisição por parte das Entidades Executoras (EEx) e, venda dos produtos 
provenientes da agricultura familiar por parte dos agricultores familiares e suas organizações 
formais ou informais. 
Dentre as exigências para a compra está à necessidade do porte por parte dos 
fornecedores da Declaração de Aptidão ao Programa Nacional de Fortalecimento da 
Agricultura Familiar - Pronaf (DAP). O aludido documento pode ser entendido como uma 
28 
 
espécie de identidade do Agricultor Familiar, Associação/Cooperativa, para ter acesso a 
algumas políticas públicas, como é o caso do PNAE (BRASIL, 2014a). 
Os grupos formais consistem em agricultores familiares rurais constituídos em 
cooperativas e associações. Os informais são grupos de agricultores familiares organizados 
que deverão ser apresentados junto a EEx por uma Entidade Articuladora (EA). Esta possui 
como atribuição, assessorar e articular os agricultores familiares detentores de DAP Física 
para a elaboração do projeto de venda. As EAs são entidades representativas da agricultura 
familiar, cadastradas no Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural 
(Sibrater), Sindicato de Trabalhadores Rurais e de Trabalhadores da Agricultura Familiar 
(Sintraf) e entidades credenciadas pelo MDA para emissão da DAP. A EA não poderá receber 
remuneração, proceder à venda, assinar como proponente e não terá responsabilidade jurídica 
(BRASIL, 2014a). 
A compra e venda dos produtos da agricultura familiar será feita de acordo com as 
seguintes etapas (BRASIL, 2014a): 
a) Mapeamento dos produtos da agricultura familiar: havendo o mapeamento dos produtos da 
agricultura familiar local (localidade, produto, quantidade e época da colheita), este será 
solicitado pela Secretaria de Educação e pelo nutricionista à Secretaria de Agricultura, á 
Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural local e ao Sindicato dos Trabalhadores 
Rurais. 
b) Construção do cardápio: conhecendo os produtos ofertados, sua qualidade, tempo da safra 
e localidade, procede-se a elaboração do cardápio pelo nutricionista (Responsável Técnico). 
Os alimentos que deverão compor o cardápio serão aqueles básicos, de acordo com as 
referências nutricionais, a cultura alimentar de onde a escola está situada, considerando a 
diversificação agrícola da região e sua sazonalidade. Podem ser adquiridos além de alimentos 
in natura, os industrializados como pães, bolos, sucos etc. Em sua elaboração, o cardápio 
também deverá oferecer no mínimo, três porções de frutas e hortaliças semanalmente. Assim 
que concluída a construção do cardápio, o nutricionista informará a EEx quais produtos 
devem ser demandados e suas quantidades. 
c) Chamada Pública: a aquisição de alimentos no âmbito do PNAE é feita por meio de 
licitação pública conforme Lei nº 8.666/1993 ou Lei nº 10.520/2002, ou, ainda, “poderá ser 
realizada dispensando-se o procedimento licitatório desde que os preços sejam compatíveis 
com os vigentes no mercado local” de acordo com o art. 14 da Lei 11.947/2009. Ao optar pela 
dispensa de procedimento licitatório, a EEx fará a aquisição por meio de chamada pública, 
que é a modalidade de edital referente a agricultura familiar. A chamada pública deverá ser 
29 
 
realizada pela Entidade Executora, seja esta a Secretaria Estadual de Educação, a Prefeitura 
ou a Escola, e deverá ser publicada em jornal de circulação local. Também publicada na 
forma de mural em local público de ampla circulação, divulgar em seu endereço na internet, 
caso haja, e divulgar para organizações locais da agricultura familiar e para entidades de 
assistência técnica e extensão rural do município ou do estado. Se necessário, publique-se em 
jornal de circulação regional, estadual ou nacional e em rádios locais. Os editais das chamadas 
públicas deverão permanecer abertos para recebimento dos projetos de venda por um período 
mínimo de 20 dias. Na chamada pública, deverão constar quais os alimentos e quantidade de 
cada um deles que se deseja adquirir da Agricultura Familiar, todas as exigências de 
condições dos alimentos e da entrega, bem como o preço de aquisição. Este deve ser um preço 
médio baseado no mínimo em pesquisa de três mercados em âmbito local, territorial, estadual, 
ou nacional, nesta ordem de prioridade dando preferência a feira do produtor da agricultura 
familiar, caso haja. Quando priorizados pela EEx em seu edital, a compra de produtos 
orgânicos ou agroecológicos, poderá majorar os preços em até 30% com relação aos preços 
estabelecidos para produtos convencionais. 
d) Projeto de Venda: o projeto deverá ser elaborado de acordo com a chamada pública, e é na 
realidade o documento de formalização do interesse dos agricultores familiares em vender 
para o PNAE, devendo conter a assinatura do agricultor, em caso de grupo formal, a 
assinatura deverá ser do representante do grupo e, em caso de grupo informal pelos 
agricultores fornecedores. A documentação de habilitação dos fornecedores exigida para 
venda ao programa, deverá ser entregue à EEx juntamente com o projeto, e será: 
1. Quando fornecedor individual: o extrato da DAP Física do agricultor familiar, 
emitido nos últimos 60 dias; CPF; declaração de que os gêneros alimentícios são de produção 
própria. 
2. Quando grupo informal: o extrato da DAP de cada agricultor participante, emitido 
nos últimos 60 dias; CPF; declaração de que os gêneros alimentícios são de produção própria. 
3. Quando grupo formal: o extrato da DAP Jurídica, emitido nos últimos 60 dias; prova 
de inscrição no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ), prova de regularidade com a 
Fazenda Federal, relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço 
(FGTS); cópia do estatuto e ata de posse da atual diretoria da entidade registrada em órgão 
competente; declaração de que os gêneros alimentícios são de produção dos 
associados/cooperados; declaração do seu representante legal de responsabilidade pelo 
controle do atendimento do limite individual de venda de seus cooperados/associados. 
30 
 
e) Seleção entre os Grupos de Projetos de Venda: etapa de responsabilidade das EEx dando 
prioridade a seguinte ordem: os assentamentos de reforma agrária, as comunidades 
tradicionais indígenas e as comunidades quilombolas, não havendo prioridade entre estes;- os 
fornecedores de gêneros alimentícios certificados como orgânicos ou agroecológicos, segundo 
a Lei nº 10.831, de 23 de dezembro de 2003; os Grupos Formais (organizações produtivas 
detentoras de Declaração de Aptidão ao PRONAF - DAP Jurídica) sobre os Grupos Informais 
(agricultores familiares, detentores de Declaração de Aptidão ao PRONAF - DAP Física, 
organizados em grupos) e estes sobre os Fornecedores Individuais (detentores de DAP 
Física). Em caso de persistência de empate, será realizado sorteio ou, emhavendo consenso 
entre as partes, poderá optar-se pela divisão no fornecimento dos produtos a serem adquiridos 
entre as organizações finalistas. É estabelecido por agricultor familiar o limite individual de 
venda de R$ 20.000,00 por DAP Familiar /ano/entidade executora. 
f) Assinatura do Contrato: deverá ser assinado pelas partes envolvidas, entendido e cumprido 
de forma a garantir a segurança tanto da EEx quanto da cooperativa/associação, grupo 
informal ou fornecedor individual. No contrato, será estabelecido o cronograma de entrega, a 
data de pagamento aos vendedores e todas as cláusulas de compra e venda. 
g) Execução: seguirá o cronograma estabelecido no contrato e como prova de entrega dos 
produtos de acordo com o cronograma previsto em contrato e conforme padrões de qualidade 
exigidos. Será assinado pelo representante da Entidade Executora e do grupo fornecedor, o 
Termo de Recebimento da Agricultura Familiar e feita a emissão de documento fiscal seja, 
nota do produtor rural, nota avulsa ou nota fiscal se tratando de grupo formal. Em caso de 
contrato firmado por associação que possua caráter de entidade sem fins econômicos, pela 
impossibilidade desta de emitir nota fiscal, o pagamento será feito diretamente aos 
agricultores, que farão a emissão da nota em seu próprio nome. 
A Figura 1 apresenta de forma sistematizada as etapas descritas: 
31 
 
Figura 1- Etapas para Aquisição de Gêneros Alimentícios da Agricultura Familiar para a Alimentação Escolar 
 
Fonte: Elaborado com base em Brasil (2014a) 
A Entidade Executora estará desobrigada da aquisição de gêneros alimentícios 
diretamente da agricultura familiar, conforme previsto no § 2º, art. 14 da Lei nº 11.947/2009, 
mediante três situações: impossibilidade de emissão de documento fiscal correspondente; 
inviabilidade de fornecimento regular e constante dos gêneros alimentícios; e condições 
higiênico-sanitárias inadequadas, 
2.3.1.2 Desafios e resultados do Programa Nacional de Alimentação Escolar 
O Programa Nacional de Alimentação Escolar tem buscado cumprir o seu papel 
enquanto programa suplementar de alimentação para o atendimento ao aluno em todas as 
etapas da Educação Básica. Tem também se preocupado em fazê-lo de forma a atender as 
necessidades nutricionais do educando, respeitando os hábitos alimentares da região em que 
reside e a vocação agrícola de seu município. Ou seja, o programa dá suporte não somente a 
educação como também ao desenvolvimento da economia local (BRASIL, 2014a). Contudo, 
ao longo de seus anos de existência e diversas reestruturações, o PNAE apresentou e tem 
apresentado não somente êxitos, mas também desafios em sua implementação, seja no que 
concerne ao seu objetivo, gestão, imposições legais, controle social, etc. 
32 
 
Triches (2012) aponta como um dos desafios no âmbito do programa, o fato de a ideia 
original do PNAE nunca ter sido alcançada. Em sua idealização este seria um programa de 
assistência alimentar para atender grande parte da população que se encontrava subnutrida, 
garantindo a estas pessoas uma refeição que fosse significativa para o quadro apresentado. 
Outro desafio exposto pela autora, a partir de dados formais e informais do ano de 2007 e 
anteriores, sobre o perfil dos municípios em relação à compra de agricultores familiares, foi a 
baixa adesão por parte das EEx à compra de gêneros da agricultura familiar para 
abastecimento das escolas. O que pode ser explicado por dificuldades de ordem burocrática e 
regulatória, assim como, pela falta de vontade política da administração municipal 
(TRICHES, 2012). 
A malversação de recursos, também já foi assinalada como um desafio do programa, 
problema este que levou a sua reestruturação em 2000. Houve uma ênfase no papel dos 
Conselhos de Alimentação Escolar (CAEs), seja como pré-requisito para o repasse dos 
recursos, bem como, em sua função fiscalizadora da execução do PNAE (VALENTE, 2002). 
Outros problemas, que podem ser pontuados, são com respeito ao processo de 
implementação do PNAE em sua forma descentralizada, quais sejam (VALENTE, 2002): 
suspensão do repasse de recursos em 2001 aos municípios, por falta de apresentação da 
prestação de contas; implantação dos CAEs de maneira inadequada; dificuldade de compra de 
gêneros alimentícios dos agricultores familiares locais e da região, em função das limitações 
legais impostas pelos Tribunais de Contas dos Estados. 
Ainda sobre os Conselhos de Alimentação Escolar, o efetivo cumprimento de suas 
atribuições continua sendo um dos grandes desafios do PNAE. Existem municípios em que os 
CAEs são simplesmente figurativos, criados e mantidos unicamente pelo fato de ser pré-
requisito para o recebimento dos recursos do programa (BADUE; CHMIELEWSKA, 2011). 
Até mesmo a extensão do município é apresentada como um desafio do programa. Em 
grandes cidades, o desenho descentralizado do PNAE, não tem se apresentado como o de 
maior funcionalidade para promoção do desenvolvimento local e, consequente geração de 
estímulo à pequena produção agropecuária (BELIK; SOUZA, 2009). A razão para o programa 
apresentar um maior desafio de execução nos grandes municípios e regiões metropolitanas, 
tanto para os gestores quanto para os agricultores, está nas características específicas destes. 
Características como o elevado grau de urbanização e de alunos matriculados, porção 
territorial reservada à agricultura pequena ou inexistente, bem como um número reduzido de 
agricultores (SANTOS; EVANGELISTA; OLIVEIRA, 2012). 
33 
 
Ao se refletir sobre um programa de tamanha abrangência quanto o PNAE, não é 
possível deixar passar despercebida a questão informacional. A informação é muito 
importante seja para o acesso dessa política pública pelos municípios, pelos agricultores 
familiares e suas organizações, quanto para boa execução do programa e sua consequente 
fiscalização. O acesso a informação também tem sido um desafio apresentado no âmbito do 
programa. Agricultores se queixam de que não há ampla divulgação das chamadas públicas, 
pois muitas são divulgadas apenas pelo site das prefeituras e Diário Oficial. E, que quando se 
tem acesso a chamada pública, ela não apresenta com clareza qual o padrão de qualidade 
exigido para os produtos nem o prazo para assinatura do contrato, assim como não tem o 
cronograma de entregas exposto, o que causa dificuldades aos produtores (MALINA, 2012). 
 Outro desafio consiste na unificação de informações a respeito da compra da 
agricultura familiar e sua disponibilização pública para que o controle social seja exercido por 
mais instituições e pessoas. Assim como não existe uma ferramenta para controle e 
gerenciamento das informações em relação à quantidade de agricultores que acessam ao 
PNAE e de projetos elaborados, valores envolvidos, percentuais alcançados, etc. (BADUE; 
CHMIELEWSKA, 2011). 
Embora ainda haja muitos desafios a serem superados, o PNAE constitui-se 
igualmente como um programa de bons resultados. Ele contribui tanto do ponto de vista 
social quanto do nutricional e econômico quando fomenta a aproximação entre agricultores 
familiares e consumidores, conectando campo e cidade. O que o torna uma alternativa de 
auxílio no enfrentamento dos problemas atinentes ao consumo e a produção de alimentos 
(PAULA; KAMIMURA; SILVA, 2014). 
Fortunati (2008) faz referência ao PNAE como um dos maiores e mais importantes 
programas de alimentação das classes mais carentes do mundo. Uma vez que tem obtido 
índices surpreendentes no que se refere à contribuiçaõ nutricional de grande parte da 
população. Pois existem mais de 54 milhões de brasileiros que estão abaixo da linha da 
pobreza e a escola pública consegue atender a quase a totalidade desta