Aula 04

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
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Aula 04 
Olá, Concurseiros! 
Estamos na quarta aula do curso de Administração Pública para Tribunais, na qual 
vamos ver os seguintes itens. 
Aula 04 – 22/04: Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. 
Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor 
público. Comunicação na gestão pública e gestão de redes 
organizacionais. 
Caso vocês tenham alguma dúvida ou crítica, utilizem o fórum, pois ele é um 
instrumento importante no estudo de vocês. Lembro que não há limite de tempo para 
postar as dúvidas. Assim, se vocês tiverem alguma dúvida em relação às primeiras 
aulas, fiquem a vontade para perguntar. 
Boa Aula! 
Sumário 
1 EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL.................................................................................................... 2
2 CONVERGÊNCIAS E DIFERENÇAS ENTRE A GESTÃO PÚBLICA E A GESTÃO PRIVADA...................................... 11
2.1 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................................................................ 14
3 NOVAS LIDERANÇAS NO SETOR PÚBLICO.................................................................................................... 26
4 COMUNICAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA......................................................................................................... 39
5 GESTÃO DE REDES ORGANIZACIONAIS........................................................................................................ 48
5.1 ORGANIZAÇÕES EM REDE....................................................................................................................................... 50
5.2 REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................................................................................ 53
6 EXERCÍCIOS ................................................................................................................................................ 58
6.1 QUESTÕES COMENTADAS....................................................................................................................................... 68
6.2 GABARITO........................................................................................................................................................... 88
 
 
 
 
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1 Empreendedorismo Governamental 
Nesse tópico, são normalmente cobrados conteúdos relacionados com o livro 
“Reinventando o Governo: Como o espírito empreendedor está transformando o setor 
público”, de David Osborne e Ted Gaebler. Lançado no início da década de 1990, nele 
os autores analisam diversas iniciativas de administrações públicas, principalmente 
municipais, que demonstram que o Estado poderia eliminar a burocracia, superando a 
crise que se instalara em todo o mundo. Podemos dizer que o empreendedorismo é uma 
escola que se insere dentro da administração gerencial, vocês vão ver que muitos de 
seus princípios são bastante semelhantes ao que já estudamos na aula demonstrativa. 
Segundo os autores, transformar burocracias públicas em governos empreendedores, 
produtivos e eficientes, tem uma relação estreita com um recente fenômeno mundial: o 
ceticismo do cidadão sobre a capacidade do Estado em administrar a sociedade e 
satisfazer suas crescentes e complexas necessidades sociais. Em todas as partes do 
mundo verifica-se essa crise de governabilidade, um contexto de deterioração e 
descrédito geral na administração pública. 
O problema foi que, ao buscar controlar ao máximo os desvios do patrimonialismo, a 
burocracia acabou criando uma série de outros problemas. Ao dificultar o desvio de 
dinheiro público, tornou virtualmente impossível administrá-lo bem. O governo tornou-se 
ineficiente, lento e impessoal, no sentido ruim da palavra, auto-referido. 
Uma coisa importante em relação ao conceito de governo empreendedor é não 
confundir com governo empresário. O verdadeiro significado da palavra empreendedor é 
bem mais amplo. Segundo os autores, ela foi usada inicialmente por volta do ano 1800, 
para se referir àquele que “movimenta recursos econômicos de um setor de menor 
produtividade para um outro de maior produtividade e melhor rendimento”. Em outras 
palavras, o empreendedor emprega recursos de novas formas, para maximizar a 
produtividade e a eficiência. 
Esta definição se aplica igualmente ao setor privado, ao setor público e ao setor 
voluntário. Superintendentes e diretores escolares dinâmicos usam recursos de novas 
formas para maximizar a produtividade e a eficiência das escolas. Os gerentes de 
aeroportos inventivos fazem o mesmo. Quando queremos identificar instituições do setor 
público que sejam empreendedoras, olhamos para as que usam constantemente seus 
recursos de novos modos, para aumentar sua eficiência e sua efetividade. 
A partir desta noção de que empreendedor não é a mesma coisa que empresário, os 
autores defendem que não se pode “governar como quem administra uma empresa”. Os 
autores afirmam que o governo é uma instituição fundamentalmente diferente da 
empresa. Os empresários são motivados pela busca do lucro; as autoridades 
 
 
 
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governamentais se orientam pelo desejo de serem reeleitas. As empresas recebem dos 
clientes a maior parte dos seus recursos; os governos são custeados pelos 
contribuintes. As empresas trabalham em regime de competição; os governos usam 
habitualmente o sistema de monopólio. Vamos ver melhor essas diferenças mais 
adiante, no tópico “convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão 
privada. 
Analisando diversas iniciativas inovadoras de administrações públicas americanas, os 
autores identificaram alguns traços comuns a todos esses esforços. A partir deles, 
enumeraram os 10 princípios do governo empreendedor. Vamos dar uma olhada neles. 
I . Governo catalisador: navegando em vez de remar 
Segundo o Dicionário Houaiss, catalisar significa: 
Desencadear pela própria presença ou existência (um processo); 
estimular, incentivar; 
Diz-se de ou o que estimula ou dinamiza. 
Portanto, cabe ao governo modelar a sociedade, dar o rumo a ela, definir a política a ser 
seguida, manejar, o máximo que puder, instituições econômicas e sociais, enfim, regular 
e cumprir a função regulatória. Catalisando a sociedade, o governo amplia sua ação. 
Isso não significa que ele executa mais, mas que ele consegue chegar onde ele estava 
ausente quando queria fazer tudo sozinho. 
No entanto, é importante fazer uma observação. O fato dos autores defenderem que o 
Estado não deve remar, isso não quer dizer que eles se enquadrem no managerialism. A 
discussão de Osborne e Gaebler começa subvertendo o ideal que impulsionou o 
gerencialismo na Grã-Bretanha no início da década. Em vez de propor o “rolling back the 
state” thatcheriano, os autores propõem uma redefinição da atividade governamental. 
Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado de 
governo. Não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de 
melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma 
melhor atividade governamental. 
O intuito da noção de navegar ao invés de remar não é tornar o Estado mínimo, mas 
redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual 
privatista, típico do neoliberalismo. “A privatização é uma resposta, não a resposta”, 
afirmam Osborne e Gaebler. 
O CESPE cobrou uma questão um pouco polêmica a respeito disso: 
 
 
 
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1. (CESPE/TRE-MA/2005) Um governo empreendedor caracteriza-se 
por ser catalisador, ou seja, um governo que se limita a decidir e 
dirigir. A execução é geralmente feita por outrem por meio da 
mobilização de iniciativas e recursos. 
A questão foi dada como certa no gabarito preliminar, mas foi anulada com a seguinte 
justificativa: 
Anulada pelo fato de a redação dada à opção C possibilitar mais de 
uma interpretação, podendo a assertiva ser considerada correta ou 
incorreta. Assim, haveria mais de uma resposta possível para a 
questão. 
Se pensarmos que navegar ao invés de remar se refere justamente a dirigir e decidir, a 
questão deveria ser realmente considerada correta. No entanto, os autores não são 
defensores do Estado mínimo. 
Os autores identificaram alguns traços comuns a todos esses esforços. Com base nisso, 
enumeraram os dez princípios do governo empreendedor. 
II . O governo pertence à comunidade: dando responsabilidade ao cidadão, em 
vez de servi-lo 
Segundo os autores: 
A transferência de responsabilidades da burocracia para as 
comunidades deve ser incentivada, pois estas são mais flexíveis e 
estão mais próximas dos problemas. 
A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introdução de métodos voltados para 
a produção qualitativa de serviços públicos com a prioridade dada aos clientes e 
cidadãos como razões últimas do setor público, o que quer dizer não só que eles devem 
ser bem atendidos, mas que devem ser também chamados a participar do governo, 
definindo os destinos de suas comunidades. 
A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a melhor resposta 
para tornar melhor um serviço público é chamar a comunidade a participar de sua 
gestão, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestação de serviços — 
constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questão da eficiência como para o 
problema da transparência. Portanto, a modernização do setor público deve caminhar 
pari passu com o aumento da accountability. 
 
 
 
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Quando a reciclagem de materiais se tornou uma prioridade, Seattle, a cidade com a 
melhor experiência nessa atividade, creditava parte de seu sucesso ao trabalho de 
voluntários de quarteirão, que ajudavam os vizinhos a ver como essa tarefa podia ser 
melhor executada. A maior parte das iniciativas no campo da habitação popular recorria 
a companhias de desenvolvimento comunitário, cooperativas de moradores, etc. No 
campo da educação, os pais começaram a afirmar seu controle sobre as escolas. 
Vamos ver uma questão do CESPE: 
2. (CESPE/CENSIPAM/2006) No modelo gerencial, a participação 
da população no governo se dá pela transferência do poder decisório 
da burocracia para as comunidades, que controlam os serviços 
públicos, sem a responsabilidade final de garantir que os serviços 
sejam prestados, uma vez que os objetivos da participação popular 
são remover os obstáculos existentes ao controle social, encorajar as 
comunidades organizadas a dirigirem os serviços que lhes são 
prestados, oferecer estímulos necessários e transferir os recursos 
requeridos para enfrentar os problemas em nível de cada 
comunidade. 
Esta questão é certa. O CESPE gosta de cobrar esta questão em concursos. Ele pega 
três itens e fica invertendo eles. Os três itens são: 
ƒ Transferência do poder decisório 
ƒ Transferência do controle sobre os serviços públicos 
ƒ Permanência da garantia final de que os serviços sejam prestados. 
O Estado transfere o poder decisório para a sociedade, é o caso dos conselhos 
gestores, que possuem caráter deliberativo, ou seja, poder de decidir sobre as políticas 
públicas. Transfere-se também o controle sobre os serviços públicos, deve haver maior 
transparência para que a sociedade controle não só os gastos como também os 
resultados. No entanto, o Estado permanece com a garantia final de que os serviços 
sejam prestados, isso não deve ser transferido para a sociedade, quem tem este poder 
de garantir é o Estado. 
III . Governo Competitivo: introduzindo a competição na prestação de serviços 
Outro traço dos governos empreendedores é a promoção da competição. A competição 
seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle 
 
 
 
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dos serviços públicos pela população. Competição, para os autores, não é um conceito 
que só tem validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade, 
serve para acabar com o monopólio — que tanto pode reinar no setor público como no 
privado — e encorajar a inovação organizacional. 
No livro de Osborne e Gaebler, segundo pesquisa feita nos Estados Unidos, os serviços 
realizados diretamente pelo setor público são de 30 a 95% mais caros do que os 
terceirizados. Isso não acontece por que o governo seja pior do que a iniciativa privada, 
acontece porque a iniciativa privada trabalha sob o regime da competição. 
O princípio da competição nos serviços públicos tem como meta a competição não 
apenas entre os setores público e privado, como, por exemplo, entre uma empresa 
estatal e uma concessionária na área de limpeza pública, mas dentro de cada um 
desses dois setores que operam na jurisdição de um dado governo. A questão não é 
público versus privado, mas competição versus monopólio. Assim, podemos ter os 
seguintes tipos de competição: 
ƒ Público versus privado; 
ƒ Privado versus privado; 
ƒ Público versus público. 
Os autores afirmam que não defendem a promoção da competição entre indivíduos. Os 
prêmios em salário concedidos a professores a título de mérito, por exemplo, não fazem 
outra coisa senão jogar professores contra professores, além de minar o espírito de 
corpo da classe. Porém, prêmios por mérito para uma determinada escola pode ser algo 
diferente. A competição entre equipes, entre organizações, é construtiva e encoraja a 
criatividade. 
IV . Governo orientado por missões: transformando órgãos burocratizados 
Segundo Osborne e Gaebler: 
Nunca diga as pessoas como fazer as coisas. Diga-lhes apenas o que 
elas façam e ficará surpreso com sua engenhosidade. 
A maioria das organizações públicas é orientada não por suas missões, mas por suas 
regras e sua previsão orçamentária. Estabelecem uma regra para tudo que 
eventualmente possa sair errado, com uma linha adicional para cada subcategoria de 
gastos em cada unidade, de cada departamento. Em outras palavras, é como se uma 
cola poderosa unisse todas as burocracias públicas. É como uma supercola: vem em 
 
 
 
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duas bisnagas diferentes. Em uma bisnaga, as regras; na outra, as contas separadas. 
Misture tudo e o resultado será cimento. 
O que acontece no setor público é um esforço concentrado no sentido de desmotivar o 
funcionário, impedindo-o de usar seu intelecto e dizendo-lhe exatamente o que fazer, 
quando fazer e como fazer. 
Governos de mentalidade empreendedora dispensam as duas bisnagas. Livram-se do 
velho livro de regulamentos e abandonam as contas. Definem as missões fundamentais 
e, só então, estabelecem um orçamento e um conjunto de critérios que deixem os 
funcionários à vontade para perseguir as missões propostas. 
V . Governo de Resultados: financiando resultados, e não recursos 
Governos tradicionalmente burocráticos concentram-se excessivamente sobre as 
entradas, os recursos, e não sobre as saídas, os resultados. Continuam financiando 
escolas com base no númerode alunos matriculados; a assistência social em função do 
número de atendimentos; e os departamentos de polícia com base nas estimativas 
próprias de pessoal necessário para combater o crime. Presta-se muito pouca atenção 
aos resultados. Pouco importa como as crianças se saem nas escolas, ou quantas 
pessoas finalmente conseguem se empregar e deixar de receber o seguro-desemprego, 
ou em quanto tenham baixado os índices de criminalidade. Na realidade, escolas, 
instituições de assistência social e departamentos de polícia ganham mais dinheiro à 
medida que fracassam, ou seja, quando as crianças vão mal, o desemprego aumenta e 
a taxa de criminalidade sobe. 
Por não mensurar os resultados, os governos burocráticos raramente logram grandes 
conquistas. Com tão pouca informação sobre os resultados, recompensam seus 
funcionários com base em outros critérios: o tempo de serviço, o volume de recursos e 
de pessoal que administram, além de sua hierarquia. Sendo assim, esses funcionários 
tratam de manter seus empregados de qualquer maneira, construindo, assim, seus 
impérios, tentando conseguir orçamentos maiores, supervisionar mais funcionários e ter 
mais autoridade. 
A discussão em torno da avaliação de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma 
um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a 
avaliação da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da efetividade. Pois, se a 
eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos 
resultados. Desta maneira, 
 
 
 
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Quando medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa 
alcançar uma produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos 
se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com 
eficiência o que não deveria continuar a ser feito. 
Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiência e efetividade a partir dos 
objetivos do governo. E concluem: 
Não há dúvida de que o público quer um governo mais eficiente, mas 
ele deseja ainda mais um governo efetivo. 
VI . Governos e seus clientes: atendendo às necessidades do cliente e não da 
burocracia 
Segundo os autores: 
A qualidade é determinada, exclusivamente, pelos clientes. 
Pouca gente no governo usa o termo cliente. A maioria das organizações públicas nem 
mesmo sabe quem são seus clientes. Governos democráticos existem para servir aos 
cidadãos. As empresas existem para gerar lucro. No entanto, quem mais se empenha 
para servir ao povo, de maneira até obsessiva, são as empresas. A maioria dos 
governos é absolutamente cega aos clientes, ao passo que o McDonald's está 
totalmente voltado para eles. 
Por que é assim? Para os autores é por que os órgãos públicos, via de regra, não obtêm 
seus recursos diretamente dos clientes; as empresas sim. Se uma empresa satisfaz 
seus clientes, as vendas aumentam. Os órgãos públicos recebem a maior parte dos 
seus recursos do Legislativo e a maioria de seus “clientes” é cativa e tem poucas 
alternativas para os serviços oferecidos por seus governos. Assim, os administradores 
públicos passam a ignorá-los. Os clientes-alvo, a quem o administrador público tenta 
satisfazer, são o Legislativo e o Executivo, pois são eles que fornecem os recursos. 
Como os ocupantes de cargos eletivos são governados por seu eleitorado – na maioria 
das vezes grupos de interesse, financiadores de campanhas – os órgãos do governo 
fazem o possível para agradar os grupos de interesse. Os verdadeiros clientes do 
Ministério dos Transportes não têm sido os motoristas nem a massa de usuários de 
transporte público, mas sim os construtores, as empreiteiras. 
Segundo os autores, a única e melhor maneira de fazer com que os prestadores de 
serviços públicos respondam às necessidades de seus clientes é colocar os recursos 
nas mãos dos clientes e deixá-los escolher. Se não for dada aos clientes a oportunidade 
 
 
 
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de escolher entre diferentes prestadores de serviços – escolas, programas de 
treinamento, concessionárias de veículos – permanecerão eternamente dependentes da 
boa-vontade de terceiros. 
VII . Governo empreendedor: gerando receitas ao invés de despesas 
Segundo os autores: 
A crise dos impostos chegou para ficar. Para garantir receitas futuras, 
precisamos criar novas fontes de receitas. 
Nos governos burocráticos, os sistemas orçamentários levam as pessoas a gastar 
dinheiro, sem qualquer preocupação de produzi-lo. Na maioria dos governos, poucas 
pessoas fora dos departamentos financeiros sequer pensam sobre receitas. Ninguém se 
preocupa com o lucro. A palavra lucro é vista pelos governos tradicionais como um 
verdadeiro pecado. 
Os governos empreendedores, terrivelmente pressionados pela crise fiscal da década de 
1980, concentram-se na busca de receitas não tributárias. Passaram a mensurar o nível 
de retorno de cada investimento. Não se quer dizer, com isso, que a maioria dos 
serviços públicos deva ser vendida visando ao lucro. Ao contrário! Mas muitos serviços 
beneficiam indivíduos isolados. 
Talvez a forma mais segura de se arrecadar recursos sem cobrar impostos seja 
simplesmente cobrar taxas daqueles que se utilizam de serviços públicos. As taxas 
sobre a utilização de serviços nem sempre são apropriadas, logicamente. Para 
funcionarem, são necessárias três condições: o serviço deve ser, fundamentalmente, 
“um bem privado”, prestando benefício individual a seus beneficiários; deve ser possível 
excluir dos beneficiários aqueles que não pagam pelos serviços; e deve ser possível 
recolher as taxas de maneira eficiente. Os bens coletivos que beneficiam a sociedade de 
maneira geral não podem ter seus custos totalmente repassados aos seus beneficiários. 
O transporte público, por exemplo, beneficia todos os usuários e não-usuários, pois 
reduz os congestionamentos e a poluição. 
Uma outra característica reconhecida nos governos empreendedores é uma certa 
perspectiva de investimento, ou seja, o hábito de mensurar os retornos dos gastos como 
se fossem investimentos. A estratégia não visa ganhar dinheiro, mas poupá-lo. Através 
da avaliação de retorno de seus investimentos, é possível entender quando um gasto 
lhes permitirá poupar dinheiro. 
As empresas prestam bastante atenção às duas colunas do balancete: receitas e 
despesas; créditos e débitos. Não se importam, em demasia, com cada coluna 
 
 
 
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isoladamente. Gastarão o que for necessário para maximizar seu retorno. Os governos, 
entretanto, olham apenas para a coluna dos gastos. Ao ignorar o retorno, concentram-se 
pura e tão-somente na minimização dos custos. Com frequência, deixam de dar a devida 
atenção a investimentos vultosos que poderiam gerar um retorno significativo. Ignoram o 
investimento mínimo exigido na assistência médica às gestantes, para depois gastar 
somas absurdas com bebês prematuros. 
VIII . Governo preventivo: a prevenção em lugar da cura 
Os governos burocráticos tradicionais se concentram na prestação de serviços 
destinados a enfrentar problemas. Contra a doença, custeiam serviços médicos; e para 
combater o crime, aumentam o aparato policial; para lutar contra os incêndios, adquirem 
mais carros de bombeiros. O modelo burocrático trouxe consigo uma preocupação com 
a prestação do serviço – a preocupação em remar. Gastam somas consideráveis 
tratando os sintomas, atuando apenas quando os problemas se transformam em crises, 
enquanto faltam estratégias para a prevenção desses problemas. A burocracia é cega 
no que serefere ao futuro. 
Numa era em que as mudanças ocorrem com assustadora rapidez, a cegueira com 
relação ao futuro é uma falha mortal. Os governos empreendedores passaram a atuar 
de forma completamente diferente, fazendo da prevenção um tema central de sua 
administração. 
Alguns governos estão tentando não apenas prevenir problemas, como também tentar 
antecipar o futuro. Diz-se que há três tipos de pessoas: as que fazem as coisas 
acontecerem, as que observam as coisas acontecerem e as que não sabem o que está 
acontecendo. O mesmo se pode dizer dos governos; infelizmente a maioria está na 
terceira categoria. 
IX . Governo descentralizado: da hierarquia à participação e ao trabalho de equipe 
Há 50 anos, as organizações centralizadas eram indispensáveis. As tecnologias de 
informação eram primitivas, a comunicação entre localidades diferentes difícil e a mão-
de-obra disponível relativamente pouco instruída. Não havia outra alternativa, senão a 
de juntar todos os profissionais em uma mesma organização. Havia tempo de sobra 
para que a informação subisse lentamente toda a cadeia de comando e depois 
descesse, pelo mesmo percurso, sob a forma de decisões. 
Hoje em dia, entretanto, a informação é praticamente sem limites. A comunicação entre 
as mais recônditas localidades é instantânea. Muitos funcionários públicos têm boa 
 
 
 
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formação acadêmica, e as condições mudam à velocidade da luz. Não se pode 
desperdiçar tempo com o lento fluxo de informações hierarquia acima, ou de ordens 
hierárquicas abaixo. 
X . Governo orientado para o mercado: induzindo mudanças através do mercado 
Nos Estados Unidos, os governos sempre usaram, em algumas medidas, os 
mecanismos do mercado para alcançar seus objetivos, como, por exemplo, facilitando 
determinados empréstimos pelos bancos, isentando de impostos determinados setores, 
etc. 
Mas, ao serem confrontados com um problema, os funcionários governamentais 
reagem, instintivamente, procurando um programa administrativo. Acreditam que sua 
função é administrar e não estruturar o mercado. 
Os governos precisam aprender a navegar, e estruturar o mercado talvez seja o melhor 
método de navegação, criando incentivos para que, com suas próprias decisões, as 
pessoas se movimentem na direção escolhida pela comunidade. 
Os governos não têm a capacidade de resolver todos os problemas sozinhos, nem 
mesmo uma significativa parcela deles. Por isso, devem utilizar as decisões dos agentes 
privados como uma forma de alavancagem na prestação de serviços, de modo a 
alcançar metas coletivas. Trata-se de um método clássico de atividade governamental 
empreendedora: implica um governo ativo, mas não burocrático. 
Não querem dizer que os mecanismos de mercado sempre funcionem. Muitos bens 
coletivos fornecidos pelo governo – de parques à segurança pública – não são 
negociados no mercado. E há muitos mercados com falhas fundamentais. No entanto, 
os mecanismos de mercado têm muitas vantagens com relação aos sistemas 
administrativos: os mercados são descentralizados, normalmente competitivos, delegam 
a escolha aos interessados, e vinculam os recursos diretamente aos resultados. Os 
mercados também reagem com velocidade às mudanças rápidas e sua reestruturação 
permite aos governos alcançar a escala necessária para resolver os problemas mais 
sérios. 
2 Convergências e Diferenças entre a Gestão Pública e a 
Gestão Privada 
Quando falamos das semelhanças e diferenças entre a gestão pública e a gestão 
privada, podemos citar inúmeras características que aproximam ou distanciam estes 
 
 
 
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dois tipos de gestão. As questões, então abordam uma gama enorme de aspectos. 
Podemos dizer que praticamente toda a matéria que estamos estudando pode ser 
cobrada de forma a se comparar a administração privada. Vou tentar ver aqui os pontos 
mais importantes. 
Vimos acima que empreendedor não é a mesma coisa que empresário. Na visão de 
Osborne e Gaebler, empreendedor é aquele que emprega recursos de novas formas, 
para maximizar a produtividade e a eficiência. 
Assim, quando os autores defendem um governo empreendedor, não estão dizendo que 
o Estado deve ser administrado como uma empresa. Eles afirmam que: 
O governo é uma instituição fundamentalmente diferente da empresa. 
Os empresários são movidos pela busca do lucro; as autoridades 
governamentais se orientam pelo desejo de serem reeleitas. As 
empresas recebem dos clientes a maior parte dos seus recursos; os 
governos são custeados pelos contribuintes. As empresas 
normalmente trabalham em regime de competição; os governos usam 
habitualmente o sistema do monopólio. 
Aqui já podemos enumerar algumas diferenças entre a gestão pública e a gestão 
privada. A primeira delas é a motivação daqueles que definem as diretrizes. 
ƒ A motivação das autoridades públicas é a reeleição, dos empresários é o 
lucro. 
Contudo, quando comparamos a motivação da Administração Pública como figura 
abstrata, a que tem por dever gerir a res pública, com as empresas, temos entender que 
a motivação não é a reeleição: 
ƒ Enquanto as empresas se motivam pelo lucro, a gestão pública tem como 
motivação a consecução do interesse público. 
Isto faz com que os “investimentos” da gestão pública sigam uma lógica diferente da 
gestão privada, inclusive no que se refere ao risco. 
Outra diferença entre a gestão pública e a privada citada pelos autores é que: 
ƒ As empresas recebem seus recursos dos clientes, enquanto o governo 
recebe por meio de impostos. 
 
 
 
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Assim, enquanto nas empresas os clientes têm a possibilidade de se retirarem no 
momento que quiserem, os contribuintes continuam pagando impostos mesmo que 
insatisfeitos. Vimos que os governos são pouco orientados pelos seus “clientes”, 
enquanto as empresas focam suas energias em tentar satisfazê-los. Veremos na 
próxima aula a Gestão da Qualidade Total. Uma das suas maiores inovações foi a 
mudança no conceito de qualidade, que deixou de ser a conformidade com o projeto, o 
produto sem defeitos, para ser considerada como aquilo que o cliente enxerga no 
produto, se ele fica satisfeito ou não. Assim, um produto sem defeitos não significa que 
será um produto de qualidade. 
A razão pela qual os órgãos públicos não são orientados pelos “clientes” está justamente 
no fato de não receberem seus recursos diretamente dos clientes, mas sim do Executivo 
e do Legislativo. A consequência é que os gestores públicos se preocupam em agradar 
mais a estes entes do que aos seus verdadeiros clientes, a população. Soma-se a isso o 
fato de não haver alternativas a que a sociedade possa recorrer quando estiver 
insatisfeita com determinado serviço. Se alguém não gostar do serviço do DETRAN, não 
há nenhum outro órgão ou empresa que emite carteiras de motoristas. Esta é outra 
diferença colocada pelos autores: 
ƒ As empresas normalmente trabalham em regime de competição; os 
governos usam habitualmente o sistema do monopólio. 
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado também traça algumas diferenças 
entre a administração gerencial e a administração de empresas: 
A administração pública gerencial inspira-se na administração de 
empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a 
receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem 
livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado 
deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem 
contrapartida direta. Enquanto o mercadocontrola a administração das 
empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos - controla a 
administração pública. Enquanto a administração de empresas está 
voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos 
acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo 
seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e 
diretamente voltada para o interesse público. 
A primeira diferença a que o PDRAE se refere é a mesma que vimos acima: as 
empresas recebem seus recursos dos clientes e os governos dos impostos. A terceira 
 
 
 
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diferença também já foi vista, que é o fato de a motivação das empresas ser o lucro e da 
administração pública o interesse público. Há uma diferença que não foi falada antes: 
ƒ O controle das empresas é feito pelo mercado; o da administração pública é 
feito pela sociedade mediante políticos eleitos; 
Podemos dizer até que o controle da administração pública não passa necessariamente 
pelos políticos. O controle social é uma das bandeiras da administração gerencial. 
Atualmente existem diversos instrumentos que permitem que a sociedade realize o 
controle social da administração pública, como os conselhos gestores, as ações judiciais 
como a ação popular e o mandado de segurança coletivo, as ouvidorias, etc. 
Esta necessidade de controle implica em outra diferença, que é o rigor com que se 
devem tratar questões como a transparência na administração pública. A administração 
privada, fora as sociedades anônimas e outros tipos de sociedades que devem obedecer 
a regras de governança corporativa, não precisar motivar nem divulgar que medidas 
adota para atingir seus objetivos. Veremos melhor esta questão da transparência abaixo, 
no princípio da publicidade. Os princípios constitucionais da administração pública, 
assim como outros princípios administrativos, são bastante cobrados quando falamos 
em diferenças entre a gestão pública e a gestão privada, já que eles determinam limites 
para a atuação dos gestores públicos. Veremos agora estes princípios. 
 
2.1 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS 
Princípios administrativos são os valores, as diretrizes, os mandamentos mais gerais 
que orientam a elaboração das leis administrativas, direcionam a atuação da 
Administração Pública e condicionam a validade de todos os atos por ela praticados. 
Segundo a CF/88: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
Temos aqui os cinco princípios constitucionais da Administração Pública, o famoso 
LIMPE: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O princípio da 
eficiência não estava na redação original do art. 37, ele foi incluído pela Emenda 
Constitucional 19/98, a que resultou do Plano Diretor. 
 
 
 
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2.1 Princípio da Legalidade
Segundo o princípio da legalidade, a Administração só pode fazer o que a lei permite. 
Este conceito diverge da aplicação do princípio da legalidade na relação entre 
particulares (princípio da autonomia das vontades), que podem fazer tudo aquilo que a 
lei não proíbe, segundo o inciso II do art. 5º da CF: 
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa 
senão em virtude de lei; 
Aqui temos uma das diferenças mais importantes da gestão pública para a gestão 
privada. Segundo Hely Lopes Meirelles: 
A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao 
atendimento da lei. Na Administração Pública não há liberdade nem 
vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer 
tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido 
fazer o que a lei autoriza. 
Assim, para os administrados, o princípio da legalidade possui uma conotação negativa, 
já que os particulares são autorizados desempenhar todos os comportamentos para os 
quais não exista expressa proibição em lei. No caso da Administração Pública, o 
princípio tem uma conotação positiva, pois a ausência de norma proibitiva não é 
suficiente para que determinados comportamentos possam ser exercidos, é preciso que 
haja uma lei que a autorize a agir (nas competências discricionárias) ou que determine 
que o faça (nas competências vinculadas). 
Toda ação administrativa apresenta-se como exercício de um poder atribuído 
previamente pela lei e por ela é construído e delimitado. O que legitima a ação 
administrativa é retirar seu fundamento de uma lei anterior. O pessoal do Direito gosta 
muito dos termos em latim. Michel Stassinopoulos afirma que: 
A lei não é apenas o limite do ato administrativo, mas a sua condição e 
a sua base. Em um Estado de Direito, a Administração não se encontra 
apenas impossibilitada de agir contra legem ou praeter legem, mas é 
obrigada a agir sempre secundum legem. 
O que ele quis dizer é que não basta que a atividade administrativa não seja contra a lei 
(contra legem) ou além da lei (praeter legem), é preciso que ela seja segundo a lei 
(secundum legem). 
Vimos acima que pode haver competências discricionárias. É praticamente impossível 
que a lei atinja todos os vários aspectos de uma atividade administrativa. Quando ela faz 
isso, dizemos que o poder da Administração é vinculado, porque a lei não deixa opções. 
 
 
 
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A lei estabelece que, diante de determinados requisitos, a Administração deve agir de tal 
ou qual forma. Nos casos em que a lei não atinge todos os aspectos da atuação 
administrativa, quando ela deixa certa margem de liberdade de decisão para autoridade 
no caso concreto, dizemos que o poder da Administração é discricionário. Diante de uma 
situação, a Administração poderá optar por uma dentre várias soluções possíveis, todas 
válidas perante o direito. 
José dos Santos Carvalho Filho, o poder discricionário como 
A prerrogativa concedida aos agentes administrativos de eleger, entre 
várias condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e 
oportunidade para o interesse público. 
Quando falamos em conveniência e oportunidade, estamos nos referindo onde que é 
possível a discricionariedade. A discricionariedade pode ainda residir no conteúdo do 
ato. Um primeiro aspecto ao qual concerne a discricionariedade é o momento da prática 
do ato. Se a lei nada estabelece, a Administração escolhe o momento que lhe pareça 
mais adequado para atingir a consecução de determinado fim. Aqui temos a 
oportunidade. 
A discricionariedade ainda pode dizer respeito a uma escolha entre o agir e o não agir. 
Quando há um ilícito administrativo, a Administração atua de forma vinculada, é 
obrigada a agir, a apurar o ilícito. No entanto, depois de realizada a licitação, a 
Administração pode ou não celebrar o contrato, ou revogar a licitação, segundo razões 
de interesse público devidamente demonstradas. Aqui temos a discricionariedade sob a 
forma da conveniência. 
Com relação ao conteúdo, ou objeto, o ato será vinculado quando a lei estabelecer 
apenas um objeto possível para atingir determinado fim. Por exemplo, quando a lei 
prevê uma única penalidade possível para punir uma infração. Será discricionário 
quando houver vários objetos possíveis. É o que ocorre quando a lei diz que, para uma 
determinada infração, a Administração pode punir com as penas de suspensão ou multa. 
Nos casos de discricionariedade, o Judiciário não pode atuar sobre o mérito, ou seja, 
sobre o tripé vistoacima: conveniência, oportunidade e conteúdo. No entanto, o 
Judiciário poderá fazer o controle da discricionariedade, é aqui que entram os princípios 
da razoabilidade e da proporcionalidade. 
O princípio da razoabilidade aplica-se na aferição da legitimidade de atos discricionários, 
em especial daqueles que estabelecem limitações ou condicionamentos ao exercício de 
direitos ou atividades individuais, impõem obrigações ou aplicam sanções. Ele acabou 
dividido em três subprincípios: a adequação, a necessidade e a proporcionalidade em 
sentido estrito. 
 
 
 
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A adequação traduz uma exigência de compatibilidade entre o fim pretendido pela 
norma e os meios por ela enunciados para sua consecução. A necessidade diz respeito 
ao fato de a medida restritiva de direitos ser indispensável à preservação do próprio 
direito por ela restringido ou a outro em igual ou superior patamar de importância, isto é, 
o ato que restringe direito só deve ser edita se for indispensável. Por último, o 
subprincípio da proporcionalidade em sentido estrito diz respeito à valoração entre o 
direito que está sendo protegido em comparação com o que está sendo restringido. O 
juízo de proporcionalidade permite um equilíbrio entre o fim almejado e o meio 
empregado, ou seja, o resultado obtido com a intervenção na esfera de direitos do 
particular deve ser proporcional à carga coativa da mesma. 
Vamos ver um exemplo. Para acabar com os congestionamentos em uma via, a 
prefeitura decide alargá-la. Mas, para isso, terá que utilizar parte dos terrenos que estão 
ao longo da via, desapropriando-os. O ato será adequado se está medida for realmente 
a melhor solução para o trânsito, se ela realmente vai reduzir os congestionamentos. 
Talvez a solução fosse retirar os semáforos. O ato é necessário se há realmente 
congestionamentos e isso prejudica a qualidade de vida da população. Por fim, será 
proporcional se a parcela dos terrenos não exceder ao necessário. Assim, se uma 
desapropriação de um metro é suficiente, será desproporcional uma desapropriação de 
três metros. 
2.2 Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade é outro que gera diferenças entre a gestão pública e a 
gestão privada. Duas dessas diferenças mais importantes estão diretamente 
relacionadas com a agilidade e flexibilidade da gestão: o concurso público e as 
licitações. 
Este princípio pode ser entendido em três sentidos: finalidade, isonomia e promoção 
pessoal. 
Pelo primeiro sentido, o princípio da impessoalidade relaciona-se com a finalidade 
pública. Toda a atividade administrativa deve ser desenvolvida sempre visando à 
finalidade pública, o interesse público. Assim, quando os juízes viajam para um 
Congresso na Costa do Sauípe com diárias pagas pela Administração, tal viagem tem 
como objetivo aprimorar o conhecimento dos magistrados, e não proporcionar férias 
pagas. 
Pelo segundo sentido, a Administração deve tratar isonomicamente todos os 
administrados. Aqui que entra o concurso e a licitação. A administração deve 
proporcionar as mesmas condições e oportunidades para aqueles que desejem ter 
 
 
 
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algum tipo de relação com ela. Nem sempre se deve considerar que todos são iguais. A 
equidade prevê tratamento igual para os iguais e desigual para os desiguais. E isso não 
fere o princípio da isonomia. A CF/88 afirma que: 
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer 
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes 
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à 
segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
Contudo, quando ela diz que “todos são iguais perante a lei”, não está dizendo que não 
poderá haver tratamentos diferenciados. Aqui a Constituição quer dizer que a lei não 
será aplicada de forma diferenciada, que, na sua aplicação, não haverá tratamento 
desigual. É o universalismo de procedimentos. Mas a própria Constituição prevê 
tratamento desigual em determinados casos, como na aposentadoria para homens e 
mulheres, vantagens para as microempresas, entre outros. O princípio da igualdade é 
entendido aqui como equidade: significa tratar os iguais de forma igual e os desiguais de 
forma desigual. 
O terceiro sentido do princípio da impessoalidade está relacionado com a publicidade 
dos atos administrativos, sendo vedada a promoção pessoal dos agentes públicos em 
relação a atos da administração, como determina o §1º do art. 37 da CF: 
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas 
dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de 
orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou 
imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou 
servidores públicos. 
Os atos e provimentos da administração são imputáveis não ao funcionário que os 
pratica, mas ao órgão ou entidade da Administração Pública. Uma aplicação prática 
disso ocorre quando se reconhece validade aos atos praticados por funcionário 
irregularmente investido no cargo ou função, sob o fundamento de que os atos são do 
órgão e não do agente público. 
2.3 Princípio da Moralidade
A administração deve saber decidir não somente entre o bem e o mal, entre o legal e o 
ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o conveniente, mas também entre o honesto e 
o desonesto. 
Muitos autores consideram que a imoralidade se reduz a uma das hipóteses de 
ilegalidade, uma ilegalidade quanto aos fins, já que a moralidade se desenvolveu ligada 
 
 
 
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a ideia de desvio de poder. No entanto, não podemos considerar que imoralidade e 
ilegalidade sejam a mesma coisa. Um ato pode ser legal e ao mesmo tempo imoral. Um 
exemplo é o caso do prefeito em fim de mandato que congela o IPTU com o objetivo de 
prejudicar financeiramente a próxima administração. Apesar de legal, esta atitude fere o 
princípio da moralidade. 
O princípio da moralidade também possui três aspectos. No primeiro, o servidor público 
deve atuar de forma ética. Ele não pode, por exemplo, fornecer informações incompletas 
para os administrados, levando-os a se equivocar perante uma situação com a 
Administração. 
No segundo, cria-se para o agente a obrigação de não limitar sua atuação a uma mera 
aplicação formal da lei, mas respeitando os valores que a norteiam. Assim, o agente 
público deve agir não só dentro da lei, mas também de forma a efetivar os valores nela 
consagrados. 
Por fim, no terceiro sentido, a moralidade relaciona-se com os costumes administrativos. 
O princípio vincula a validade da conduta administrativa à observância dos costumes 
administrativos, ou seja, das regras que surgem informalmente no quotidiano 
administrativo, a partir da adoção reiterada de determinadas condutas pela 
administração. Assim, segundo a doutrina, mesmo que determinada conduta da 
Administração vá contra a lei, se ela for praticada de forma repetida e constante, passa a 
se tornar um direito do administrado. 
O princípio deve ser observado não apenas pelo administrador, mas também pelo 
particular que se relaciona com a Administração, como nas licitações, quando ocorrem 
conluios entre licitantes. 
2.4 Princípio da Publicidade
Esse princípio exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, 
ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei. Os atos administrativos devem ser 
divulgados para o público. A publicidade não é elemento formativo do ato administrativo, 
portanto não determina sua validade, mas é requisitode eficácia e moralidade. 
A partir deste princípio exige-se da Administração Pública que preste contas de todos os 
seus atos, contratos e procedimentos. Deve manter plena transparência de seus 
comportamentos, exceto nas hipóteses em que o impedir o interesse público, nos casos 
extremos de segurança nacional ou em situações em que a divulgação prévia possa 
eliminar a viabilização de medidas justificáveis. 
A CF/88 traz este princípio em alguns dispositivos, além do caput do art. 37. 
 
 
 
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CF, art. 37, § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e 
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, 
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, 
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos. 
Art. 5º, LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos 
processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o 
exigirem; 
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o 
sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional; 
A publicação não é obrigatória para todos os atos administrativos, somente para os aos 
gerais de efeitos externos. Ato geral é o que tem destinatários indeterminados, ou seja, o 
ato não visa gerar efeitos sobre apenas uma pessoa determinada ou um grupo de 
pessoas específico. Que gera efeitos externos é o ato que tem por destinatários os 
administrados. Existem atos não-gerais e não-externos que também devem ser 
publicados, como a nomeação de vocês para um cargo público. 
Podemos ver, portanto, que o princípio da publicidade está intimamente ligado com a 
transparência. A gestão da coisa pública não é atividade sigilosa, que deve ser feita às 
ocultas. Ao contrário, é atividade que a todos interessa. Logo, ao administrado deve ser 
propiciado o conhecimento dos atos produzidos pela Administração, sendo de seu 
próprio interesse individual, sejam de interesse geral, coletivo. 
2.5 Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência não estava na redação original do art. 37, ele foi incluído pela 
Emenda Constitucional 19/98, a que resultou do Plano Diretor. Hely Lopes Meireles fala 
na eficiência como um dos deveres da Administração Pública, definindo-o como: 
O que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com 
presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio 
da função administrativa, que já não se contenta em ser 
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos 
para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da 
comunidade e de seus membros. 
O princípio da eficiência pode ser considerado em dois sentidos diversos: pode ser 
considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o 
melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e 
 
 
 
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em relação ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública, 
também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do 
serviço público. 
No primeiro sentido, o princípio impõe aos agentes públicos uma atuação célere e 
tecnicamente adequada, sempre objetivando um melhor desempenho das suas 
atribuições. As principais aplicações do princípio são: a avaliação especial de 
desempenho do servidor ocupante de cargo efetivo, requisito para a aquisição da 
estabilidade; a avaliação periódica de desempenho, nova hipótese de perda do cargo 
para o servidor estável; e o concurso público, procedimento de adoção obrigatória para o 
preenchimento de cargos efetivos e empregos públicos. 
Ainda num terceiro possível sentido, o princípio da eficiência consagra o princípio da 
economicidade, impondo à Administração uma atuação sob uma adequada relação 
custo/benefício, visando sempre à obtenção de um máximo de benefícios com um 
mínimo de despesas. Com o menor gasto possível os melhores resultados possíveis, 
tanto em termos quantitativos como qualitativos. 
Vamos ver uma questão do CESPE. 
3. (CESPE/AGU/2004) A transparência e a desburocratização são, 
entre outras, obrigações do Estado decorrentes do princípio da 
eficiência. 
Esta questão foi dada como CERTE. Neste concurso o CESPE fez algo que deveria 
fazer em todos os demais: explicou não só porque alterou ou anulou questões, mas 
também porque manteve o gabarito de algumas que foram alvo de recursos. A 
justificativa para a manutenção deste gabarito foi: 
As características citadas na assertiva são do princípio da eficiência, 
apontadas por Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 15.ed. São 
Paulo: Atlas, 2004, pp. 321-322. O fato de a transparência ser também 
característica do princípio da publicidade não invalida a veracidade da 
assertiva, como também a existência de outras características do 
princípio da eficiência não a invalida, uma vez que esta traz a 
expressão “entre outras”. 
Segundo Alexandre de Moraes, o princípio da eficiência 
é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus 
agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas 
competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, 
 
 
 
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eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando 
pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor 
utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se 
desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. 
Portanto, devemos entender que a transparência é decorrência também do princípio da 
eficiência. Isso deveria ser estendido então a tudo que o Alexandre de Moraes falou em 
relação ao princípio da eficiência: imparcial, neutra, participativa, eficaz, sem burocracia 
e sempre em busca da qualidade. Mas nem sempre é assim. Vejamos a próxima 
questão: 
4. (CESPE/MPE-AM/2007) Fere o princípio da eficiência a atitude 
praticada pelo prefeito de uma cidade do interior que, com o objetivo 
de valorizar sua propriedade, abre processo de licitação para asfaltar 
a estrada que liga a cidade à sua fazenda. 
Esta questão foi dada como ERRADA. Contudo, se formos seguir a lógica do Alexandre 
de Moraes, esta atitude seria sim contrária ao princípio da eficiência, já que não é 
imparcial. 
Para Paulo Modesto: 
Eficiência, para fins jurídicos, não é apenas o razoável ou correto 
aproveitamento dos recursos e meios disponíveis em função dos fins 
prezados. A eficiência, para os administradores, é um simples 
problema de otimização de meios; para o jurista, diz respeito tanto à 
otimização dos meios quanto à qualidade do agir final. 
Outro ponto importante é que o princípio da eficiência não pode sobrepor-se aos demais, 
especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao 
próprio Estado de Direito. Dessa forma, não se pode identificar a eficiência como algo 
fora da legalidade, mas sim como uma nova versão, que enfatiza o elemento 
discricionário, conferindo ao administrador a utilização de critérios subjetivos de 
apreciação baseados em conveniência e oportunidade. Modesto acredita que o princípio 
da eficiência pode ser percebido como componente da própria legalidade, percebida sob 
ângulo material e não formal. 
 
 
 
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2.6 Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado
Este é um princípio implícito, que não é objeto de qualquer norma expressade caráter 
geral (ele atualmente é citado no art. 2º da Lei 9.784/99, aplicável na esfera federal). A 
própria razão de existir da Administração é a busca dos interesses públicos, e para 
cumprir a contento sua missão é necessário assegurar que esses interesses, porque 
pertinentes a toda a coletividade, prevaleçam sobre os interesses privados de seus 
membros. É o princípio que distingue o Direito Administrativo dos demais ramos, no 
disciplinamento das relações jurídicas. 
É justamente essa a essência do princípio: a Administração atua voltada aos interesses 
da coletividade, aos interesses mais básicos e relevantes do corpo social. Logo, deve 
gozar de superioridade perante os administrados, como medida indispensável para 
assegurar a prevalência desses interesses, os interesses públicos, sobre os interesses 
privados dos membros da coletividade. Tais considerações fazem com que nossa 
doutrina amplamente majoritária este princípio como o princípio fundamental do regime 
jurídico-administrativo. 
Este princípio serve de fundamento para todas as prerrogativas administrativas, os 
poderes conferidos por lei à Administração que lhe asseguram uma posição de 
superioridade perante o administrado, quando e enquanto age na busca do interesse 
público. Entre as principais prerrogativas administrativas, podemos citar: 
ƒ Os atributos dos atos administrativos, a exemplo da presunção de 
legitimidade e veracidade, da auto-executoriedade e da imperatividade; 
ƒ As cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos, a exemplo dos 
poderes de alteração unilateral do contrato e de rescisão unilateral do 
contrato; 
ƒ As diversas formas de intervenção do Estado na propriedade privada, dentre 
as quais podemos citar a desapropriação, a servidão administrativa, o 
tombamento, a requisição administrativa, a ocupação temporária e as 
limitações administrativas. 
2.7 Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
Para Celso Antonio Bandeira de Mello, este é um dos dois princípios basilares do Direito 
Administrativo, juntamente com a Supremacia do Interesse Público. Enquanto este 
princípio está ligado às prerrogativas da Administração que fazem com que ela seja 
preponderante numa relação com os administrados, o princípio da indisponibilidade do 
 
 
 
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interesse público está ligado às sujeições da Administração. É mais um princípio 
implícito. 
A Administração tem o dever de defender o interesse público. Não é uma faculdade sua 
escolher se irá praticar um ato ou não que tenha como objetivo a satisfação do interesse 
público. O que nós denominamos como poderes da Administração (hierárquico, de 
polícia, etc.) são na realidade poderes-deveres. Sempre que a finalidade, o interesse 
público previsto em lei o requerer, são eles de utilização obrigatória para o agente. 
Esta é a aplicação mais importante do princípio da indisponibilidade do interesse público: 
sempre que a ordem jurídica confere a um agente público um poder, o faz tendo em 
vista dada finalidade; presente esta, tal poder é de exercício obrigatório para o agente. 
As questões, além de poder-dever, chamam isto de caráter instrumental dos poderes 
administrativos e aspecto dúplice dos poderes administrativos. 
A segunda aplicação deste princípio é a indisponibilidade dos bens públicos. Qualquer 
aplicação dos recursos financeiros, qualquer utilização dos bens públicos, deve-se voltar 
para o interesse previsto em lei. Destinação contrária à lei, desvirtuada de qualquer 
interesse legítimo, caracteriza ato ilícito. 
O princípio é a justificativa para todas as sujeições administrativas, as limitações e 
restrições impostas por lei à Administração com o intuito de evitar que ela atue de forma 
lesiva aos interesses públicos ou de modo ofensivo aos direitos fundamentais dos 
administrados. Sempre que estivermos perante uma regra imposta à Administração e 
que limita seu comportamento, comparativamente ao dos particulares, estaremos 
perante uma sujeição administrativa, a qual tem seu fundamento o princípio da 
indisponibilidade do interesse público. Exemplos de sujeições é a necessidade de 
concurso público para contratação de pessoal, as licitações, entre outros. 
Uma quarta interpretação do princípio é o impedimento imposto à Administração de 
transferir aos particulares os direitos relacionados aos interesses públicos que a lei lhe 
encarregou de defender (Bandeira de Mello inclusive trata a matéria como um princípio à 
parte, o princípio da inalienabilidade dos direitos concernentes a interesses públicos). 
A inalienabilidade dos bens públicos, enquanto utilizados para a satisfação de certo 
interesse coletivo, também pode aqui ser lembrada. 
Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos
Denominado também de princípio da permanência, defende que o serviço público não 
pode ser interrompido, já que está ligado à dignidade da pessoa humana. Os serviços 
 
 
 
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públicos têm um caráter de indispensabilidade, de essencialidade à vida em sociedade. 
Deste modo, sua prestação, em regra, não pode ser paralisada. 
Em importante posicionamento, O Superior Tribunal de Justiça admite a suspensão do 
serviço, por inadimplemento, mesmo em se tratando de pessoas políticas. Entende a 
Corte que a inadimplência do ente público autoriza o delegatário a paralisar a prestação 
até a regularização dos pagamentos, ressalvadas as atividades essenciais que poderão 
sofrer dano irreparável com a medida. 
Por este princípio entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o Estado 
desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar. Dele 
decorrem consequências importantes. 
A primeira delas é a proibição de greve nos serviços públicos. Apesar de a CF de 88 
conceder o direito a greve aos servidores públicos, ela o condiciona a legislação 
específica, ou seja, é uma norma de eficácia contida: 
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos 
em lei específica 
A segunda delas é a impossibilidade de quem contrata com a administração de invocar a 
exceptio non adimpleti nos contratos que tenham por objeto a execução de serviço 
público. Assim, O princípio da continuidade dos serviços públicos também abrange os 
particulares que prestam serviços públicos mediante vínculo contratual, os 
concessionários e permissionários de serviços públicos, os quais, ao lado dos 
autorizatários, compõem o grupo dos delegatários de serviços públicos. A fim de fazer 
valer o princípio da continuidade, a lei não lhes confere a possibilidade de paralisarem a 
prestação do serviço delegado em virtude de eventual inadimplemento da 
Administração, sendo tal impedimento a eles imposto denominado inoponibilidade da 
exceção do contrato não cumprido. 
Aos particulares que firmam os demais tipos de contratos administrativos é facultada, 
após um atraso de mais de 90 dias dos pagamentos devidos pela Administração (salvo 
em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública), a possibilidade de 
decidirem pela suspensão do cumprimento das obrigações pactuadas. Num contrato 
para construção de uma obra pública, por exemplo, a construção pode ter seu curso 
interrompido pelo particular contratado, até a regularização dos pagamentos atrasados 
pela Administração. No caso dos prestadores de serviços públicos a disciplina nesta 
situação é diferente: o inadimplemento da Administração, por si só, não lhes autoriza 
suspender o desempenho de suas atividades, o que só podem fazer por decisão judicial 
transitada em julgado reconhecendo a falta da Administração. 
 
 
 
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Também é aplicação do princípio o instituto da reversão, pelo qual, uma vez extinto o 
contrato de concessão ou permissão de serviços públicos, os bens diretamente 
utilizados na prestação do serviço passam para o patrimônio público, mediante o 
pagamento de justa indenização aos seus proprietários. Também se pode citar a 
prerrogativa que possui a Administração de ocupar os bens, pessoal, instalações e 
equipamentos dos concessionários e permissionários de serviços públicos, durante o 
prazo de vigência do contrato, quando tal medida for necessária para se assegurar a 
continuidade da prestação do serviço. 
A regra geral é a impossibilidade da suspensão do serviço. A Lei, todavia, admite a 
paralisação em três hipóteses que elenca, sem que reste configurada violação ao 
requisito da continuidade. Tais hipóteses constam do § 3º do art. 6º, e são as seguintes: 
ƒ Em situações de emergência, independentemente de aviso-prévio (a 
imprevisibilidade da situação impede esta medida); 
ƒ Devido a razões de ordem técnica ou de segurança das instalações, após 
aviso-prévio ao usuário; 
ƒ Em função do inadimplemento do usuário, também após aviso prévio. 
3 Novas Lideranças no Setor Público 
Vamos ver o conceito de liderança numa questão do CESPE: 
5. (CESPE/GESTOR-AC/2008) Pode-se definir liderança como a 
habilidade de influenciar pessoas no sentido da realização das metas 
organizacionais. 
Este é um conceito defendido por muitos autores. Esta questão foi tirada da definição de 
Richard Daft, como podemos ver abaixo. Muitos alunos pedem sugestão de bibliografia 
para estudar para concursos. Este autor é usado pelo CESPE em algumas questões. 
Ele tem o livro “Administração”, que é bem geral e aborda diversos assuntos. Para quem 
quer estudar administração geral ele é uma indicação. 
Vamos ver alguns autores que defendem a definição da questão: 
 
 
 
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Richard Daft: Liderança é a habilidade de influenciar pessoas no 
sentido da realização das metas organizacionais. 
Chiavenatto: Afirma que liderança não é sinônimo de administração. 
Define-a como uma influência interpessoal exercida em uma dada 
situação e dirigida através do processo de comunicação humana para 
a consecução de um ou mais objetivos específicos. 
Hersey e Blanchhard: definem liderança como “o processo de 
influenciar as atividades de um individuo ou de um grupo para a 
consecução de um objetivo numa dada situação”. 
Stephen Robbins: Define liderança como a capacidade de influenciar 
um grupo para alcançar metas. 
Richard Daft explica esta definição dizendo que, dentre todas as ideias e escritos sobre 
liderança, três aspectos sobressaem: pessoas, influências e metas. A liderança ocorre 
entre pessoas, envolve o uso da influência e é usada para alcançar as metas. Influência 
significa que o relacionamento entre as pessoas não é passivo. Além disso, é elaborada 
para alcançar algum fim ou meta. A liderança é recíproca, ocorrendo entre pessoas. 
Liderança é uma atividade das “pessoas”, distinta das atividades com a papelada 
administrativa ou da resolução de problemas. A liderança é dinâmica e envolve o uso de 
poder, que é definido como a habilidade potencial de influenciar o comportamento dos 
outros. 
Na definição de Chiavenatto, temos que liderança não é a mesma coisa que 
administração. Administração e liderança refletem dois conjuntos diferentes de 
qualidades e habilidades que frequentemente sobrepõem-se em um único indivíduo. 
- Administração diz respeito ao enfrentamento da complexidade. A boa 
administração ordem e consistência por meio da elaboração de planos formais, 
estruturação organizacional e monitoração de resultados. 
- Liderança diz respeito ao enfrentamento da mudança. Os líderes estabelecem 
direções através do desenvolvimento de uma visão do futuro; depois, engajam as 
pessoas comunicando-lhes essa visão e inspirando-as a superar os obstáculos. 
Esta ideia de visão está inserida nas discussões atuais sobre o conceito de liderança. 
Segundo Peter Druker: 
“Liderança é uma visão”, diz, lembrando do que está expresso nos 
Provérbios 29:18, "Onde não houver visão, as pessoas sucumbirão". 
Vamos ver as concepções básicas de liderança. 
 
 
 
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3.1 Teoria do Grande Homem e Teoria dos Traços
Os esforços iniciais para entender o sucesso da liderança focaram nas características ou 
traços pessoais do líder. Traços são as características pessoais distintas de um líder, 
como inteligência, valores e aparência. As pesquisas iniciais focaram nos líderes que 
haviam alcançado um nível de grandeza e, consequentemente, são conhecidas como a 
abordagem de um grande homem. A Teoria do Grande Homem aceita a ideia de líderes 
natos. Supunha-se que de tempos em tempos apareceriam homens geniais destinados 
a exercer profunda influência na sociedade. 
A Teoria dos Traços é semelhante à do Grande Homem, ela parte do pressuposto de 
que alguns indivíduos possuem uma combinação especial de traços de personalidade 
que podem ser definidos e utilizados para identificar futuros líderes potenciais. Assim o 
líder possui traços específicos de personalidade que o distinguem das demais pessoas. 
O que interessava aos pesquisadores da época era poder eleger dentre certos atributos 
quais os que melhor definiriam a personalidade do líder. A ideia era relativamente 
simples: descobrir o que fazia com que as pessoas fossem grandes, e selecionar líderes 
futuros que já exibiam os mesmos traços ou poderiam ser treinados para desenvolvê-
los. No geral, a pesquisa descobriu apenas um relacionamento fraco entre os traços 
pessoais e os líderes de sucesso. 
Muitas das pesquisas para identificar os traços responsáveis pela capacidade de 
liderança deram em nada. Uma revisão de 20 trabalhos nessa linha, feita no final dos 
anos 1960, identificou quase 80 traços de liderança, mas apenas cinco eram comuns a 
quatro ou mais estudos. Por volta dos anos 1990, depois de muitos estudos e análises, o 
máximo que se poderia dizer é que os sete traços seguintes pareciam diferenciar os 
líderes dos não-líderes: ambição e energia, desejo de liderar, honestidade e integridade, 
autoconfiança, inteligência, elevado automonitoramento, e conhecimentos relevantes 
para o trabalho. Mas a capacidade de prever a liderança através destes traços continua 
modesta. 
3.2 Teorias Comportamentais
As falhas dos primeiros estudos sobre os traços levaram os pesquisadores a seguir por 
outra direção do final dos anos 1940 até a década de 1960. Eles começaram a analisar 
o comportamento exibido por certos líderes e procuraram descobrir se havia alguma 
coisa específica na maneira de se comportarem. 
 
 
 
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As teorias sobre a liderança evoluíram então para a noção de que é o “comportamento” 
do líder, e não suas características de personalidade, que determina a eficácia da 
liderança. 
Uma das maiores diferenças entre a teoria dos traços e as do comportamento é que, na 
primeira, pressupõe-se que os líderes nascem com suas características de liderança, e 
não que eles se formam líderes; já nas últimas, se existissem comportamentos 
específicos que identificassem os líderes, a liderança poderia ser ensinada. 
As teorias comportamentais tiveram um resultado modesto na identificação de relações 
consistentes entre o comportamento de liderança e o desempenho do grupo. O que 
parece estar faltando é a consideração dos fatores situacionais queinfluenciam o 
sucesso ou o fracasso. 
Por um longo período pensou-se que os traços não teriam influência na liderança, mas 
hoje se entende que os traços podem indicar liderança, mas que eles funcionam melhor 
para prever o surgimento da liderança do que para distinguir entre líderes eficazes e 
ineficazes. O fato de um indivíduo apresentar determinados traços e ser considerado um 
líder pelos demais não significa, necessariamente, que ele será bem-sucedido em liderar 
seu grupo para o alcance dos objetivos. 
3.3 Teorias das Contingências
Já vimos na aula passada que a Teoria da Contingência tem como ideia principal a de 
que tudo depende, não existe um tipo de estratégia, de estrutura, de liderança, etc., que 
seja adequado para todas as situações. 
Foram desenvolvidos vários modelos de liderança que explicam o relacionamento entre 
os estilos de liderança e as situações específicas. A relação entre estilo de liderança e 
eficácia sugere que, sob uma condição a, o estilo x pode ser adequado, enquanto o 
estilo y é mais indicado para uma situação b, e o estilo z mais apropriado para a 
situação c. Vamos ver algumas abordagens que buscaram identificar variáveis 
situacionais básicas. 
O modelo de Fiedler 
O primeiro modelo contingencial abrangente de liderança foi desenvolvido por Fred 
Fiedler. Seu modelo propõe que a eficácia do desempenho do grupo depende da 
adequação entre o estilo do líder e o grau de controle que a situação lhe proporciona. 
 
 
 
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A pedra principal da teoria de contingência de Fiedler é até que ponto o estilo de cada 
líder é voltado para o relacionamento ou para a tarefa. Um líder voltado para o 
relacionamento considera as pessoas. Um líder voltado para a tarefa é primariamente 
motivado pela realização da tarefa. 
As situações de liderança podem ser analisadas em termos de três elementos: a 
qualidade dos relacionamentos líder-membro, a estrutura da tarefa, e o poder da 
posição. Cada um desses elementos pode ser descrito como sendo favorável ou 
desfavorável ao líder. 
As relações líder-membro se referem à atmosfera do grupo e às atitudes dos membros 
para com a aceitação do líder. Quando os subordinados confiam no líder e o respeitam, 
as relações líder-membro são consideradas boas. 
Estrutura da tarefa se refere até que ponto as tarefas desempenhadas pelo grupo são 
definidas, envolvem procedimentos específicos e têm metas claras e explícitas. As 
tarefas rotineiras, bem definidas, como aquelas dos trabalhadores da linha de 
montagem, têm um grau de estrutura alto. Já as tarefas criativas, não claras, como a 
pesquisa e desenvolvimento, têm um grau baixo de estrutura da tarefa. Quando a 
estrutura da tarefa é alta, como nas rotineiras, a situação é considerada favorável ao 
líder; quando é baixa, é desfavorável. 
Poder da posição é até que ponto líder tem autoridade formal sobre os subordinados. 
Quando o líder tem o poder de planejar e dirigir o trabalho dos subordinados, avaliá-los e 
recompensá-los, o poder da posição é alto e a situação é favorável. Quando o poder for 
baixo, a situação será desfavorável. 
Os líderes voltados para a tarefa são mais eficazes quando a situação é altamente 
favorável ou altamente desfavorável. O líder voltado para a tarefa sai-se melhor na 
situação favorável porque todos se dão bem, a tarefa é clara e o líder tem poder; tudo 
que é preciso é alguém que assuma o comando e forneça direções. Do mesmo modo, 
se a situação for muito desfavorável ao líder é necessária muita estrutura e direção da 
tarefa. Um líder forte define a estrutura da tarefa e consegue estabelecer autoridade 
sobre os subordinados. 
Os líderes voltados para o relacionamento são mais eficazes nas situações de 
favorecimento moderado porque as habilidades de relações humanas são importantes 
para alcançar o alto desempenho do grupo. Nessas situações, o líder é moderadamente 
benquisto, tem certo poder e supervisiona os serviços que contêm alguma ambiguidade. 
Um líder com boas habilidades interpessoais consegue criar uma atmosfera positiva no 
grupo que melhora os relacionamentos, esclarecerá a estrutura da tarefa e estabelecerá 
um poder da posição. 
 
 
 
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Visão Bidimensional 
A liderança orientada para a tarefa (trabalho) e a liderança orientada para as pessoas, a 
princípio, foram consideradas estilos em oposição, mutuamente excludentes. Todavia, à 
medida que a pesquisa sobre a liderança avançou, verificou-se que a tarefa e as 
pessoas não são pólos opostos da mesma dimensão, mas limites do mesmo território. 
Essa é a visão bidimensional da liderança, segundo a qual o líder pode combinar os dois 
estilos em seu comportamento, ou enfatizá-los simultaneamente. Essa ideia 
proporcionou grande avanço para o estudo da liderança. 
Liderança orientada para a tarefa é o estilo de liderança em que se concentra a atenção 
no desempenho do funcionário, cobra-se e avalia-se o desempenho dos subordinados, 
insiste-se no cumprimento de prazos estabelecidos e estabelecem-se claramente as 
responsabilidades dos membros da equipe. 
Teoria Situacional 
Criada por Hersey e Blanchard, é uma extensão das teorias comportamentais. Mais do 
que as teorias anteriores, a abordagem situacional foca bastante atenção nas 
características dos funcionários em determinar o comportamento da liderança 
apropriado. O ponto importante é que os subordinados variam no nível de prontidão. As 
pessoas com baixa prontidão para a tarefa, por causa da pouca habilidade, ou 
treinamento, ou insegurança, precisam de um estilo de liderança diferente daquelas que 
são altas na prontidão e têm boas habilidades, talentos, confiança e disposição para o 
trabalho. 
A abordagem situacional sugere que não existe um melhor estilo de liderança, nem um 
estilo permanente, e sim o mais eficaz para uma dada situação. Um líder pode adotar 
um entre quatro estilos de liderança, baseado em uma combinação do comportamento 
de relacionamento (consideração pelas pessoas) e de tarefa (consideração pela tarefa). 
- Determinador: reflete uma alta consideração pela produção e uma baixa 
consideração pelas pessoas. É um estilo bastante diretivo e envolve dar 
instruções explícitas sobre como as tarefas deveriam ser realizadas. 
- Persuasivo: é baseado na alta consideração pelas pessoas e pela produção. Com 
esta abordagem, o líder explica as decisões e dá aos subordinados a chance de 
fazer perguntas e obter esclarecimentos sobre as tarefas de trabalho. 
 
 
 
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- Compartilhador: é baseado em uma combinação de alta consideração pelas 
pessoas e baixa consideração pela produção. O líder compartilha as ideias com 
os subordinados, lhes dá a chance de participarem e facilita a tomada de decisão. 
- Delegador: reflete uma baixa consideração pelas pessoas e pela produção. O 
estilo do líder proporciona pouca direção e pouco apoio porque o líder transfere a 
responsabilidade pelas decisões e suas implementações para os subordinados. 
A essência da teoria situacional é selecionar um estilo de líder que seja apropriado para 
o nível de prontidão dos subordinados – seus graus de educação e habilidades, 
experiência, autoconfiança e atitudes trabalhistas. 
No nível baixo de prontidão, o estilo determinador é apropriado, já que os seguidores 
têm pouca habilidade, experiência, são inseguros ou indispostos para assumir 
responsabilidades, necessitando então de um líder que diga exatamente o que fazer, 
como fazer e quando fazer. 
Um estilo persuasivo funciona melhor para os seguidores