Curso de Administração Pública para Tribunais

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Aula 07 
Olá, Concurseiros! 
Estamos na sétima aula do curso de Administração Pública para Tribunais. Como 
combinado, veremos os seguintes itens: 
Aula 07 – 13/05: Excelência nos serviços públicos. O paradigma do cliente na gestão 
pública. Gestão de resultados na produção de serviços públicos. 
Tecnologia da informação, organização e cidadania. Governo Eletrônico. 
Boa Aula! 
Sumário 
1 EXCELÊNCIA NOS SERVIÇOS PÚBLICOS ............................................................. 2 
1.1 GESPÚBLICA ....................................................................................................... 5 
2 PARADIGMA DO CLIENTE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................ 14 
2.1 EQUIDADE ....................................................................................................... 15 
2.2 ACCOUNTABILITY ............................................................................................... 19 
2.3 OUVIDORIAS .................................................................................................... 24 
3 GESTÃO DE RESULTADOS ................................................................................. 27 
3.1 EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE ....................................................................... 28 
3.2 CONTRATUALIZAÇÃO ........................................................................................... 32 
3.3 GESTÃO POR PROGRAMAS ..................................................................................... 34 
4 TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO ........................................................................ 40 
4.1 GOVERNO ELETRÔNICO NO BRASIL: .......................................................................... 41 
4.2 PAPEIS DO GOVERNO: ......................................................................................... 42 
4.3 PRINCÍPIOS ...................................................................................................... 44 
5 EXERCÍCIOS ..................................................................................................... 48 
5.1 QUESTÕES COMENTADAS ...................................................................................... 54 
5.2 GABARITO ....................................................................................................... 69 
 
 
 
 
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1 Excelência nos serviços públicos 
Os programas de qualidade no serviço público vão praticamente adotar a teoria da 
TQM como a base de sua construção. No serviço público, a busca pela qualidade 
surgiu junto com o desenvolvimento do paradigma do cliente, no consumerism, 
como veremos a seguir. Muitas das questões cobradas neste item são relacionadas 
com a noção de qualidade total. Aqui, veremos como se deu a evolução dos 
programas de qualidade na Administração Pública brasileira. 
O Governo Collor, apesar de curto, foi um grande choque para o país. Além de 
congelar a poupança de milhões de brasileiros, ele também realizou a abertura 
comercial do país. Uma economia extremamente fechada, de repente, se viu com as 
taxas alfandegárias lá em baixo e uma enxurrada de produtos internacionais. As 
empresas, que tinham seu mercado garantido, viram-se diante de uma 
competitividade muito maior e precisaram evoluir para sobreviver no mercado. Collor 
dizia que no Brasil não se fabricava carros, mas carroças. 
Para contrabalancear a abertura comercial Collor lançou o Programa Brasileiro da 
Qualidade e Produtividade (PBQP), em 1991. O objetivo era apoiar o esforço de 
modernização da empresa brasileira, através da promoção da qualidade e 
produtividade, objetivando aumentar a competitividade dos bens e serviços 
produzidos no País. 
Collor também via de forma negativa os órgãos e empresas estatais. Os servidores 
eram marajás, que deveriam ser demitidos. Assim, a administração pública também 
foi inserida no PBQP, no subprograma setorial Programa da Qualidade no Serviço 
Público (PQSP), que viria mais tarde a ser transformado em um programa. 
Collor deu o pontapé inicial, e, desde então, vem-se desenvolvendo na administração 
pública brasileira ações cujo propósito é transformar as organizações públicas, 
procurando torná-las cada vez mais preocupadas com a qualidade, com o cidadão e 
não apenas com os seus processos burocráticos internos. 
No Governo FHC, em 1996, o PBQP foi alterado para Programa da Qualidade e 
Participação da Administração Pública (QPAP), dando ainda mais valor ao caráter da 
qualidade voltada para o cidadão. Bresser Pereira, analisando em 1997, os 
resultados e perspectivas do PBQP, afirmou que: 
 “ainda que considerada a debilidade do desempenho no setor público 
frente aos resultados da iniciativa privada, o saldo alcançado pelos 
esforços de sensibilizar as organizações públicas foi positivo. A 
posição, hoje, não é mais de 'marco zero', registrando-se inúmeras 
instituições públicas federais, estaduais e municipais que já aderiram 
 
 
 
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à prática de implantar programas de Qualidade, recebendo, por isso, 
manifestação positiva da sociedade”. 
O Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública foi um dos 
principais instrumentos de aplicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho 
Estado, propondo-se a introduzir no Setor Público as mudanças de valores e 
comportamentos preconizados pela Administração Pública Gerencial, e, ainda, 
viabilizar a revisão dos processos internos da Administração Pública com vistas à sua 
maior eficiência e eficácia. 
O termo “participação” no nome do programa se refere à participação dos 
servidores, entendendo que somente com comprometimento de todos e com a 
gestão participativa que o serviço público poderia alcançar a qualidade. Os objetivos 
do programa eram: 
Contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos, por 
meio da institucionalização dos seus princípios, com ênfase na 
participação dos servidores. 
Apoiar o processo de mudança de uma cultura burocrática para uma 
cultura gerencial, fortalecendo a delegação, o atendimento ao 
cidadão, a racionalidade no modo de fazer, a definição clara de 
objetivos, a motivação dos servidores e o controle de resultados. 
Seus princípios eram: 
ƒ Satisfação do Cliente: Os órgãos e as entidades públicas devem conhecer e 
ouvir os seus clientes internos e externos - que são os demais órgãos e 
entidades públicas, os servidores, e, principalmente, os cidadãos – que 
representam, na verdade, os legítimos destinatários da ação pública, 
estabelecendo mecanismos que viabilizem a parceria com eles e a superação 
das suas expectativas. 
ƒ Envolvimento de Todos os Servidores: A alta administração, o corpo gerencial e 
a base operacional devem envolver-se com a Qualidade, assumindo o 
compromisso com a melhoria contínua da Administração Pública. 
ƒ Gestão Participativa: A gestão pela Qualidade é participativa, ou seja, 
pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria de seus 
processos de trabalho; estabelece a cooperação entre gerentes e gerenciados; 
dissemina informações organizacionais; compartilha desafios; coloca a decisão 
o mais próximo possível da ação. 
ƒ Gerência de Processos: O processo é o centro prático da gestão pela Qualidade. 
Isto significa: identificar e analisar os processos da organização; estabelecer 
 
 
 
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metas de melhoria e aperfeiçoamento desses processos; avaliar os processos 
pelos resultados frente aos clientes; normalizar os estágios de desenvolvimento 
atingidos pelos processos. 
ƒ Valorização do Servidor Público: A valorização do servidor público (cliente 
interno) é uma garantia ao cumprimento da missão da Administração Pública de 
atender com qualidade aos seus clientes externos - o cidadão. 
ƒ Constância de Propósitos: A alta administração tem o dever indelegável de 
estabelecer e compartilhar com toda a organização objetivos de longo prazo 
que permitam coerência e efetividade de seus projetos e de suas ações. O 
planejamento estratégico é o instrumento por excelência do sistema de gestão 
pela Qualidade e fator de coerência do processo decisório. 
ƒ Melhoria Contínua: A melhoria é um processo contínuo inesgotável e está 
alicerçada no estímulo à criatividade e no estabelecimento permanente de 
novos desafios. 
ƒ Não aceitação de erros: O compromisso com o fazer certo deve ser um traço da 
cultura de uma organização pública de qualidade. O desconforto com o erro, e o 
combate ao desperdício são atitudes que evidenciam a internalização deste 
princípio. 
Em 1999 o QPAP é transformado em Programa da Qualidade no Serviço Público 
(PQSP). Este novo programa traça um panorama do que já havia sido feito, 
construindo a seguinte evolução dos programas até aquele momento: 
Pode-se observar que o PQSP vinha dar grande ênfase a satisfação do cidadão. As 
ações do Programa iriam se desenvolver, principalmente, no espaço em que a 
 
 
 
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organização pública se relaciona diretamente com o cidadão, seja na condição de 
prestadora de serviço, seja na condição de executora da ação do Estado. 
Neste espaço, o Programa atuaria mobilizando e sensibilizando as organizações para 
a melhoria da qualidade da gestão pública e do desempenho institucional. Atuaria, 
também, junto aos cidadãos, procurando torná-los participantes das atividades 
públicas, desempenhando o papel de avaliadores dos serviços e das ações do Estado. 
Neste sentido, o Programa da Qualidade no Serviço Público buscava ser um 
instrumento da cidadania, conduzindo cidadãos e agentes públicos ao exercício 
prático de uma administração pública participativa, transparente, orientada para 
resultados e preparada para responder às demandas sociais. 
Diretrizes: 
ƒ As diretrizes estratégicas que orientam as ações do Programa da Qualidade e 
Participação na Administração Pública eram: 
ƒ Descentralização das ações com coordenação estratégica centralizada 
ƒ Compromisso dos órgãos e das entidades públicas formalizado por 
instrumento adequado (Compromisso de Resultado); 
ƒ Compatibilização entre as políticas de reestruturação organizacional e as de 
modernização da gestão; 
ƒ Comparatividade dos resultados de Qualidade e Participação alcançados pelas 
organizações públicas; 
ƒ Direcionamento das ações para as atividades-fim das organizações, 
objetivando atingir diretamente o cliente; 
ƒ Visibilidade e Seletividade; 
ƒ Produção de resultados, principalmente em termos de redução de custos. 
1.1 Gespública 
Em 2005 ocorreu a última alteração no programa, que passou a ser chamado de 
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública), que, na 
realidade é a fusão do PQSP com o Programa Nacional de Desburocratização. Foi 
instituído com a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços 
públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da competitividade do País, 
formulando e implementando medidas integradas em agenda de transformações da 
gestão, necessárias à promoção dos resultados preconizados no plano plurianual, à 
consolidação da administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão e 
à aplicação de instrumentos e abordagens gerenciais. 
 
 
 
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O GesPública também traça um panorama da evolução dos programas, 
estabelecendo o seguinte quadro: 
O Gespública foi instituído pelo Decreto 5.378 de 2005, segundo o qual: 
Art. 1° Fica instituído o Programa Nacional de Gestão Pública e 
Desburocratização – GESPÚBLICA, com a finalidade de contribuir para 
a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos 
e para o aumento da competitividade do País. 
Art. 2° O GESPÚBLICA deverá contemplar a formulação e 
implementação de medidas integradas em agenda de transformações 
da gestão, necessárias à promoção dos resultados preconizados no 
plano plurianual, à consolidação da administração pública profissional 
voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de instrumentos e 
abordagens gerenciais, que objetivem: 
I - eliminar o déficit institucional, visando ao integral atendimento das 
competências constitucionais do Poder Executivo Federal; 
II - promover a governança, aumentando a capacidade de 
formulação, implementação e avaliação das políticas públicas; 
 
 
 
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III - promover a eficiência, por meio de melhor aproveitamento dos 
recursos, relativamente aos resultados da ação pública; 
IV - assegurar a eficácia e efetividade da ação governamental, 
promovendo a adequação entre meios, ações, impactos e resultados; 
e 
V - promover a gestão democrática, participativa, transparente e 
ética. 
Modelo de Excelência em Gestão Pública 
O Decreto 5.378 de 2005 determina que: 
Art. 3º Para consecução do disposto nos arts. 1° e 2°, o 
GESPÚBLICA, por meio do Comitê Gestor de que trata o art. 7º, 
deverá: 
I - mobilizar os órgãos e entidades da administração pública para a 
melhoria da gestão e para a desburocratização; 
II - apoiar tecnicamente os órgãos e entidades da administração 
pública na melhoria do atendimento ao cidadão e na simplificação de 
procedimentos e normas; 
III - orientar e capacitar os órgãos e entidades da administração 
publica para a implantação de ciclos contínuos de avaliação e de 
melhoria da gestão; e 
IV - desenvolver modelo de excelência em gestão pública, fixando 
parâmetros e critérios para a avaliação e melhoria da qualidade da 
gestão pública, da capacidade de atendimento ao cidadão e da 
eficiência e eficácia dos atos da administração pública federal. 
No inciso IV, ficou estabelecido que o Gespública elaborasse um modelo de 
excelência em gestão pública. Esse modelo está no Documento de Referência do 
Gespública. Tal documento coloca que: 
O Gespública é uma política pública, formulada para a gestão, 
alicerçada em um modelo de excelência que trata do sistema de 
gestão das organizações como um todo, contemplando as dimensões 
técnicas tradicionais, como pessoas, planejamento, orçamento e 
finanças, entre outras, e, também, as dimensões sociais da gestão, 
como participação e controle social, orientação para os cidadãos, 
interação organização-sociedade e, principalmente, a produção de 
 
 
 
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resultados que agreguem valor à sociedade. Cabe destacar que esse 
modelo está calcado em valores que orientam e instrumentalizam a 
gestão pública para o cumprimento de seu papel de promover o bem-
estar da sociedade, gerando benefícios concretos para o País. 
As principais características dessa política de gestão pública são: 
ƒ Ser essencialmente pública:o Gespública é uma política formulada a partir da 
premissa de que a gestão de órgãos e entidades públicos pode e deve ser 
excelente, pode e deve ser comparada com padrões internacionais de 
qualidade em gestão, mas não pode nem deve deixar de ser pública. A 
qualidade da gestão pública tem que ser orientada para o cidadão, e 
desenvolver-se dentro do espaço constitucional demarcado pelos princípios da 
impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. 
ƒ Estar focada em resultados para o cidadão: sair do serviço à burocracia e 
colocar a gestão pública a serviço do resultado dirigido ao cidadão tem sido o 
grande desafio do Gespública. Entenda-se por resultado para o setor público o 
atendimento total ou parcial das demandas da sociedade traduzidas pelos 
governos em políticas públicas. Neste sentido, a eficiência e a eficácia serão 
tão positivas quanto a capacidade que terão de produzir mais e melhores 
resultados para o cidadão (impacto na melhoria da qualidade de vida e na 
geração do bem comum). 
ƒ Ser federativa: a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos 
cidadãos e o aumento da competitividade do País pressupõem a melhoria da 
qualidade da administração pública como um todo, em todos os poderes e 
esferas de governo, e implicam em uma atuação cada vez mais coordenada e 
integrada entre os diversos entes e instituições públicos. Assim, o Gespública 
atua junto às organizações públicas federais, estaduais, municipais, do 
legislativo e do judiciário, transcendendo, portanto, ao Executivo Federal. A 
base conceitual e os instrumentos do Gespública não estão limitados a um 
objeto específico a ser gerenciado (saúde, educação, previdência, 
saneamento, tributação, fiscalização etc.). Aplicam-se a toda administração 
pública em todos os poderes e esferas de governo. 
O Modelo de Excelência em Gestão Pública tem como base os princípios 
constitucionais da administração pública e como pilares os fundamentos da 
excelência gerencial. Os fundamentos da excelência são conceitos que definem o 
entendimento contemporâneo de uma gestão de excelência na administração pública 
e que, orientados pelos princípios constitucionais, compõem a estrutura de 
 
 
 
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sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública. Estes fundamentos devem 
expressar os conceitos vigentes do “estado da arte” da gestão contemporânea, sem, 
no entanto, perder de vista a essência da natureza pública das organizações. 
O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a partir da premissa 
segundo a qual é preciso ser excelente sem deixar de ser público. Esse Modelo, 
portanto, deve estar alicerçado em fundamentos próprios da gestão de excelência 
contemporânea e condicionado aos princípios constitucionais próprios da natureza 
pública das organizações. Esses fundamentos e princípios constitucionais, juntos, 
definem o que se entende hoje por excelência em gestão pública. 
A base do modelo são os princípios constitucionais da administração pública. A 
gestão pública para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral, pública e 
eficiente. 
ƒ Legalidade: estrita obediência à lei; nenhum resultado poderá ser considerado 
bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da 
lei. 
ƒ Impessoalidade: não fazer acepção de pessoas. O tratamento diferenciado 
restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no 
atendimento, a confiabilidade e o conforto são requisitos de um serviço 
público de qualidade e devem ser agregados a todos os usuários 
indistintamente. Em se tratando de organização pública, todos os seus 
usuários são preferenciais, são pessoas muito importantes. 
ƒ Moralidade: pautar a gestão pública por um código moral. Não se trata de 
ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios 
morais de aceitação pública. 
ƒ Publicidade: ser transparente, dar publicidade aos fatos e aos dados. Essa é 
uma forma eficaz de indução do controle social. 
ƒ Eficiência: fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor 
custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de 
buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto. 
Orientados por esses princípios constitucionais, integram a base de sustentação do 
Modelo de Excelência em Gestão Pública os fundamentos apresentados a seguir. 
– Pensamento sistêmico: entendimento das relações de interdependência entre 
os diversos componentes de uma organização, bem como entre a organização 
e o ambiente externo, com foco na sociedade. 
 
 
 
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– Aprendizado organizacional: busca contínua e alcance de novos patamares de 
conhecimento, individuais e coletivos, por meio da percepção, reflexão, 
avaliação e compartilhamento de informações e experiências. 
– Cultura da Inovação: promoção de um ambiente favorável à criatividade, à 
experimentação e à implementação de novas idéias que possam gerar um 
diferencial para a atuação da organização. 
– Liderança e constância de propósitos: a liderança é o elemento promotor da 
gestão, responsável pela orientação, estímulo e comprometimento para o 
alcance e melhoria dos resultados organizacionais e deve atuar de forma 
aberta, democrática, inspiradora e motivadora das pessoas, visando o 
desenvolvimento da cultura da excelência, a promoção de relações de 
qualidade e a proteção do interesse público. É exercida pela alta 
administração, entendida como o mais alto nível gerencial e assessoria da 
organização. 
– Orientação por processos e informações: compreensão e segmentação do 
conjunto das atividades e processos da organização que agreguem valor para 
as partes interessadas, sendo que a tomada de decisões e a execução de 
ações devem ter como base a medição e análise do desempenho, levando-se 
em consideração as informações disponíveis. 
– Visão de Futuro: indica o rumo de uma organização e a constância de 
propósitos que a mantém nesse rumo. Está diretamente relacionada à 
capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que dê coerência ao 
processo decisório e que permita à organização antecipar-se às necessidades 
e expectativas dos cidadãos e da sociedade. Inclui, também, a compreensão 
dos fatores externos que afetam a organização com o objetivo de gerenciar 
seu impacto na sociedade. 
– Geração de Valor: alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento 
de valor tangível e intangível de forma sustentada para todas as partes 
interessadas. 
– Comprometimento com as pessoas: estabelecimento de relações com as 
pessoas, criando condições de melhoria da qualidade nas relações de trabalho, 
para que elas se realizem profissional e humanamente, maximizando seu 
desempenho por meio do comprometimento, de oportunidade para 
desenvolver competências e de empreender, com incentivo e reconhecimento. 
– Foco no cidadão e na sociedade: direcionamento das ações públicas para 
atender, regular e continuamente, as necessidades dos cidadãos e da 
sociedade, na condição de sujeitos de direitos, beneficiários dos serviços 
 
 
 
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públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelas 
organizações públicas. 
– Desenvolvimento de parcerias: desenvolvimento de atividades conjuntamente 
com outras organizações com objetivos específicos comuns, buscando o plenouso das suas competências complementares para desenvolver sinergias. 
– Responsabilidade social: atuação voltada para assegurar às pessoas a 
condição de cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços essenciais, 
e ao mesmo tempo tendo também como um dos princípios gerenciais a 
preservação da biodiversidade e dos ecossistemas naturais, potencializando a 
capacidade das gerações futuras de atender suas próprias necessidades. 
– Controle Social: atuação que se define pela participação das partes 
interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades 
da Administração Pública e na execução das políticas e dos programas 
públicos. 
– Gestão participativa: estilo de gestão que determina uma atitude gerencial da 
alta administração que busque o máximo de cooperação das pessoas, 
reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e 
harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a 
sinergia das equipes de trabalho. 
O Modelo de Excelência possui uma representação gráfica que se baseia no Ciclo 
PDCA 
 
 
 
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Temos aqui quatro blocos que representam o PDCA – Planejamento, Implemntação, 
Controle e Agir Corretivamente. 
ƒ Os quatro primeiros elementos (liderança, estratégias e planos, cidadãos e 
sociedade) compõem a primeira etapa, o planejamento, ou seja, é um 
planejamento participativo, que deve envolver a sociedade. Por meio da 
liderança forte da alta administração, que focaliza as necessidades dos 
cidadãos-usuários, os serviços, os produtos e os processos são planejados 
conforme os recursos disponíveis, para melhor atender esse conjunto de 
necessidades. 
ƒ O segundo bloco – Pessoas e Processos - representa a execução do 
planejamento. Nesse espaço, concretizam-se as ações que transformam 
objetivos e metas em resultados. São as pessoas, capacitadas e motivadas, 
que operam esses processos e fazem com que cada um deles produza os 
resultados esperados. 
ƒ O terceiro bloco – Resultados – representa o controle, pois serve para 
acompanhar o atendimento à satisfação dos destinatários dos serviços e da 
ação do Estado, o orçamento e as finanças, a gestão das pessoas, a gestão de 
suprimento e das parcerias institucionais, bem como o desempenho dos 
serviços/produtos e dos processos organizacionais. 
ƒ O quarto bloco – Informações e Conhecimento – representa a inteligência da 
organização. Nesse bloco, são processados e avaliados os dados e os fatos da 
organização (internos) e aqueles provenientes do ambiente (externos), que 
não estão sob seu controle direto, mas, de alguma forma, influenciam o seu 
desempenho. Esse bloco dá à organização a capacidade de corrigir ou 
melhorar suas práticas de gestão e, conseqüentemente, seu desempenho. A 
informação e o conhecimento formam o bloco do “agir corretivamente”, 
buscando melhorar a gestão constantemente. 
O Modelo utiliza os oito critérios para avaliar as organizações públicas, vocês podem 
ver que embaixo de cada um deles tem a pontuação que pode ser alcançada. 
1. Liderança – Este critério examina a governança pública e a governabilidade da 
organização, incluindo aspectos relativos à transparência, eqüidade, prestação 
de contas e responsabilidade corporativa. Também examina como é exercida a 
liderança, incluindo temas como mudança cultural e implementação do 
sistema de gestão da organização. O Critério aborda a análise do desempenho 
da organização enfatizando a comparação com o desempenho de outras 
organizações e a avaliação do êxito das estratégias. 
 
 
 
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2. Estratégias e Planos – Este critério examina como a organização, a partir de 
sua visão de futuro, da análise dos ambientes interno e externo e da sua 
missão institucional formula suas estratégias, as desdobra em planos de ação 
de curto e longo prazos e acompanha a sua implementação, visando o 
atendimento de sua missão e a satisfação das partes interessadas. 
3. Cidadãos – Este critério examina como a organização, no cumprimento das 
suas competências institucionais, identifica os cidadãos usuários dos seus 
serviços e produtos, conhece suas necessidades e avalia a sua capacidade de 
atendê-las, antecipando-se a elas. Aborda também como ocorre a divulgação 
de seus serviços, produtos e ações para fortalecer sua imagem institucional e 
como a organização estreita o relacionamento com seus cidadãos-usuários, 
medindo a sua satisfação e implementando e promovendo ações de melhoria. 
4. Sociedade – Este critério examina como a organização aborda suas 
responsabilidades perante a sociedade e as comunidades diretamente afetadas 
pelos seus processos, serviços e produtos e como estimula a cidadania. 
Examina, também, como a organização atua em relação às políticas públicas 
do seu setor e como estimula o controle social de suas atividades pela 
Sociedade e o comportamento ético. 
5. Informações e conhecimentos – Este critério examina a gestão das 
informações, incluindo a obtenção de informações comparativas pertinentes. 
Também examina como a organização identifica, desenvolve, mantém e 
protege os seus conhecimentos. 
6. Pessoas – Este critério examina os sistemas de trabalho da organização, 
incluindo a organização do trabalho, a estrutura de cargos, os processos 
relativos à seleção e contratação de pessoas, assim como a gestão do 
desempenho de pessoas e equipes. Também examina os processos relativos à 
capacitação e ao desenvolvimento das pessoas e como a organização promove 
a qualidade de vida das pessoas interna e externamente ao ambiente de 
trabalho. 
7. Processos – Este critério examina como a organização gerencia, analisa e 
melhora os processos finalísticos e os processos de apoio. Também examina 
como a organização gerencia o processo de suprimento, destacando o 
desenvolvimento da sua cadeia de suprimento. O Critério aborda como a 
organização gerencia os seus processos orçamentários e financeiros, visando o 
seu suporte. 
 
 
 
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8. Resultados – Este critério examina os resultados da organização, abrangendo 
os orçamentário-financeiros, os relativos aos cidadãos-usuários, à sociedade, 
às pessoas, aos processos finalísticos e processos de apoio, assim como aos 
relativos ao suprimento. A avaliação dos resultados inclui a análise da 
tendência e do nível atual de desempenho, pela verificação do atendimento 
dos níveis de expectativa das partes interessadas e pela comparação com o 
desempenho de outras organizações. 
2 Paradigma do Cliente na Administração Pública 
Vimos na aula demonstrativa que o paradigma pós-burocrático evoluiu através de 
três momentos: o managerialism, o consumerism e o public service orientation. 
Vamos rever a tabela que traz as principais características dos três modelos: 
Managerialism Consumerism Public Service Orientation 
Economia / 
eficiência 
Efetividade / 
qualidade 
Accountability / eqüidade 
Contribuintes Clientes Cidadãos 
O managerialism, ou gerencialismo puro, se preocupava apenas com a produtividade 
e eficiência da administração pública por meio da redução de custos. O consumerism 
agregou a idéia de que a administração pública deve se voltar para as necessidades 
de seu cliente. A qualidade deve ser entendida como a satisfação do cliente e não 
como conformidade com as regras. 
A administração pública voltada para o cidadão-usuário tem origem ainda nos anos 
80.Em 1987, a OCDE publica um documento, intitulado “Administration as Service, 
the Public as Client”, que traz alguns princípios gerais dessa nova administração. 
Segundo esse documento, os clientes devem saber como a administração funciona, o 
que a constrange, como é controlada e quem são os responsáveis. Além disso, a 
administração deve possibilitar a participação dos clientes, satisfazer suas 
necessidades e ser, ao máximo, acessível ao público. 
O paradigma do cliente na administração pública surge, portanto, dentro da evolução 
da administração gerencial. A administração burocrática era auto-referida, ou seja, 
não olhava para fora da organização para saber qual eram as reais necessidades das 
 
 
 
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pessoas. Havia a desconfiança tanto em relação aos servidores quanto em relação 
àqueles que lhe traziam demandas. A administração gerencial tenta mudar esta 
perspectiva, incorporando a visão do cliente à noção de qualidade no serviço público. 
É a partir daí que se aprimoram os processos de participação na administração 
pública, o Estado precisa fornecer meios para que as pessoas se comuniquem com 
os órgãos públicos e participem das decisões. 
Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve ser visto 
como cliente-consumidor perdeu força, principalmente porque a idéia de consumidor 
poderia levar a um atendimento melhor para alguns e pior para outros, num 
universo em que todos têm os mesmos direitos. É possível perceber isso quando 
levamos em consideração que clientes melhores organizados e estruturados teriam 
mais poder para pleitear mais ou melhores serviços, culminando em prejuízo para os 
menos estruturados. Por isso, nesta abordagem é preferível o uso do conceito de 
cidadão, que ao invés de buscar a sua satisfação, estaria voltado para a consecução 
do bem-comum. Com isso, o que se busca é a eqüidade, ou seja, o tratamento igual 
a todos os que se encontram em situações equivalentes. 
O Public Service Orientation tem como uma de suas idéias-chave a conjugação entre 
a accountability e o binômio justiça/equidade. Ele veio agregar os valores 
relacionados à transparência e à participação, entendendo que a administração não 
lida somente com clientes, mas principalmente com cidadãos. Já vimos um pouco 
desses conceitos na Aula 00, mas é importante vê-los com mais profundidade aqui. 
Veremos também as ouvidorias, um instrumento criado dentro deste paradigma do 
cliente: 
2.1 Equidade 
Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE: 
1. (CESPE/SEGER/2007) Na análise do paradigma do cliente na 
gestão pública, é de grande relevância a distinção que cada 
sociedade estabelece entre bens públicos e privados. Aos bens 
considerados públicos, deve-se aplicar o princípio da não-exclusão, 
segundo o qual o consumo é efetuado individualmente, e não, 
coletivamente. 
A questão é ERRADA porque o princípio da não-exclusão defende que o consumo é 
feito coletivamente e não individualmente. Os bens públicos são caracterizados pela 
 
 
 
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não rivalidade ou indivisibilidade e pela não exclusão no seu consumo, o que indica 
que o consumo de um bem público é realizado por toda a população e o consumo de 
um indivíduo não exclui o consumo dos demais indivíduos da sociedade. Além disso o 
seu consumo não pode ser realizado em partes, por exemplo a Segurança, um bem 
público clássico, não pode ser feita apenas para um indivíduo especificamente. 
Esta característica dos bens públicos reforça a noção de que o Estado lida com 
cidadãos e não com clientes. Esta é a principal diferença entre os bens públicos e os 
bens de mercado, pois o mercado trabalha exatamente com a exclusão, o consumo 
de um indivíduo exclui automaticamente o consumo de outro indivíduo, como por 
exemplo, quando existe em uma loja apenas um determinado produto e existem do 
outro lado dois consumidores, um deles com certeza será excluído. 
Nessa relação do Estado com a sociedade, em que deve-se considerá-los como 
cidadãos, além de clientes, ganha importância a noção de equidade. Vamos ver uma 
questão do CESPE. 
2. (CESPE/IEMA/2007) Para se alcançar a justiça, é preciso 
superar o conceito de igualdade e aplicar o conceito de eqüidade. 
O conceito de equidade vem desde a Grécia Antiga e ele surgiu referindo-se à 
disposição de reconhecer o direito de cada um, mesmo que isso implique em não 
obedecer exatamente ao direito objetivo, pautando-se sempre pela busca de justiça 
e moderação. A equidade é um dos instrumentos de integração no direito e consiste 
na adaptação da regra existente à situação concreta, observando-se os critérios de 
justiça e igualdade. Pode-se dizer, então, que a eqüidade adapta a regra a um caso 
específico, a fim de deixá-la mais justa. Ela é uma forma de se aplicar o Direito, mas 
sendo o mais próximo possível do justo para as duas partes. 
Podemos perceber que o conceito de equidade está diretamente relacionado à 
justiça. Esta é a principal diferença de equidade para igualdade. Com freqüência os 
termos “igualdade” e “equidade” são traduzidos e incorporados de modos 
semelhantes. Apesar de serem muito confundidas, as palavras têm dois significados 
distintos e são conceitualmente diferentes. Igualdade é semelhança; equidade é 
justiça. Dessa forma, ser igual não significa necessariamente ser equânime, e vice-
versa. 
O Dicionário Houaiss traz algumas definições para o verbo superar. Vejamos duas 
delas: 
4 - fazer desaparecer, livrar-se de; remover, afastar, solucionar. 
 
 
 
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6 - ir mais alto que, subir além; ultrapassar, sobrelevar-se a, 
avantajar-se a. 
Nas questões, só vi o CESPE usar o termo no segundo sentido. Veremo-lo 
novamente em uma questão mais para frente. Assim, quando falamos que é preciso 
“superar o conceito de igualdade”, estamos dizendo que devemos ir além dele, 
ultrapassá0lo, mas sem abandoná-lo. É isso que a equidade faz. Ela não abandona o 
conceito de igualdade. Com a equidade dizemos que os iguais devem ser tratados de 
forma igual e os desiguais de forma desigual. 
Com base nesta diferenciação, a equidade pode ser dividida em duas: horizontal e 
vertical. A eqüidade vertical exige que seja dado “desigual tratamento para 
desiguais”. Normalmente isto significa que os cidadãos com maior renda devam 
pagar mais impostos que os com menor renda. Uma das aplicações da eqüidade 
vertical é o princípio de capacidade de pagamento sugere que os contribuintes 
devem arcar com cargas fiscais que representem igual sacrifício de bem-estar, 
interpretado pelas perdas de satisfação no setor privado. 
A eqüidade horizontal implica tratar a todos iguais igualmente e a eqüidade vertical 
implica um tratamento desigual para os desiguais, ou seja, o estabelecimento de 
ações afirmativas para inclusão dos mais desfavorecidos social, cultural ou 
economicamente. A chamada discriminação positiva visa dar prioridade aos que têm 
menos condições ou capital, favorecendo-os. Nesse sentido, os que não dispõem de 
alternativas de atendimento no setor privado, os que têm menos vez e voz, os que 
têm menos recursos, deverão contar com um atendimento diferenciado. 
Turner (1986) diferencia quatro tipos diferentes de eqüidade: ontológica, de 
oportunidade, de condições e de resultados. 
A eqüidade ontológica se refere à igualdade fundamental entre as pessoas. Varia 
das abordagens religiosasde igualdade perante Deus, passando pela abordagem 
marxista - para a qual a natureza do ser humano é forjada por sua "praxis" livre e 
transformadora, que busca um domínio cada vez maior sobre a natureza e maior 
comunicação, autonomia e consciência - até as perspectivas "relativistas" modernas, 
de que a natureza humana é específica de certas culturas e sistemas sociais. 
O segundo tipo diz respeito à eqüidade de oportunidades de se alcançar os 
objetivos almejados. Esta concepção, herança das revoluções francesa e americana, 
está na base da teoria social da meritocracia, sendo uma característica da doutrina 
política do liberalismo clássico, que considera ser possível uma mobilidade social 
perfeita, a partir da igualdade de oportunidades. Uma vez garantida a universalidade 
dos direitos fundamentais à vida, à liberdade e à propriedade, todos têm, 
 
 
 
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independente de sua origem, as mesmas oportunidades de alcançar as mais altas 
posições individuais. Assim, de acordo com esta concepção, as posições na estrutura 
ocupacional da sociedade são preenchidas apenas pelo mérito pessoal, a partir da 
igualdade de oportunidades para o ingresso nas instituições sociais. Por exemplo, na 
Índia, a divisão em castas impede a igualdade de oportunidades. 
De maneira apropriada, Turner resgata que a igualdade de oportunidade é 
praticamente inseparável da noção de eqüidade de condições. Para haver, de fato, 
oportunidades iguais para todos os membros da sociedade, a eqüidade precisa ser 
observada também no "ponto de partida": apenas pessoas submetidas às mesmas 
condições de vida podem vir a ser consideradas "em igualdade" para competir com 
base em habilidades e méritos individuais. 
Finalmente, o quarto tipo é a eqüidade dos efeitos ou resultados. Nele, a 
legislação e outras medidas políticas procuram compensar os efeitos das 
desigualdades de condições sociais. Mecanismos de discriminação positiva precisam 
operar em favor de grupos menos privilegiados que têm, assim, suas oportunidades 
aumentadas, assegurando a eqüidade nos resultados. 
Vamos ver um exemplo. Uma forma de equidade de oportunidades é permitir que 
todas as pessoas possam ingressar nas universidades públicas. Eliminam-se 
barreiras relacionadas à raça, à classe social, etc. Contudo, como alguns têm mais 
condições de receber uma melhor educação, têm mais chances que outros de 
conquistar a vaga. Por isso a equidade de condições prega que sejam colocadas em 
prática políticas sociais que busquem melhorar as condições de pessoas mais 
necessitadas. Já a equidade de resultados vem dizer que não basta tentar melhor as 
condições é preciso dar tratamento diferenciado diretamente no processo de seleção, 
criando assim as cotas nas universidades públicas. 
Atualmente, as tendências preponderantes reconhecem como pilares principais do 
conceito de eqüidade a distribuição de recursos através de uma discriminação 
positiva em favor dos mais desfavorecidos e a diminuição das desigualdades que 
resultam de fatores que estão fora do controle individual. O princípio da 
discriminação positiva é a base das chamadas “ações afirmativas”, que foram 
conceituadas por um Grupo de Trabalho Interministerial do Governo FHC como: 
Ações afirmativas são medidas especiais e temporárias, tomadas ou 
determinadas pelo Estado, espontânea ou compulsoriamente, com o 
objetivo de eliminar desigualdades historicamente acumuladas, 
garantindo a igualdade de oportunidades e tratamento, bem como 
de compensar perdas provocadas pela discriminação e 
marginalização, decorrentes de motivos raciais, étnicos, religiosos, 
 
 
 
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de gênero e outros. Portanto, as ações afirmativas visam combater 
os efeitos acumulados em virtude das discriminações ocorridas no 
passado. 
Atualmente, as ações afirmativas podem ser definidas como um conjunto de políticas 
públicas e privadas de caráter compulsório, facultativo ou voluntário, concebidas com 
vistas ao combate à discriminação racial, de gênero, por deficiência física e de 
origem nacional, bem como para corrigir ou mitigar os efeitos presentes da 
discriminação praticada no passado, tendo por objetivo a concretização do ideal de 
efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais como a educação e o emprego. 
Diferentemente das políticas governamentais anti-discriminatórias baseadas em leis 
de conteúdo meramente proibitivo, que se singularizam por oferecerem às 
respectivas vítimas tão somente instrumentos jurídicos de caráter reparatório e de 
intervenção depois do fato ocorrido, as ações afirmativas têm natureza visam a 
evitar que a discriminação se verifique nas formas usualmente conhecidas. Em 
síntese, trata-se de políticas e de mecanismos de inclusão concebidos por entidades 
públicas, privadas e por órgãos dotados de competência jurisdicional, com vistas à 
concretização de um objetivo constitucional universalmente reconhecido - o da 
efetiva igualdade de oportunidades. 
2.2 Accountability 
Antes de entrarmos no conceito de Accountability, acho interessante vermos o que 
fala a teoria da agência e a relação entre agente e principal. 
2.2.1 Teoria da Agência 
A Teoria da Agência estuda as relações contratuais em que se observa a figura de 
um sujeito ativo que recebe o nome de principal, e de um sujeito passivo chamado 
agente. O principal é quem contrata e o agente o contratado. 
Essas relações podem ser explícitas (formais), em que existe um instrumento 
jurídico em que são expressos os direitos e deveres de cada um, ou implícitas 
(informais), em que as relações são orientadas por usos e costumes que sustentam 
e dão legitimidade às ações praticadas entre as partes relacionadas. Como exemplo 
de uma relação formal, temos os contratos de compra e venda, o contrato de 
trabalho, etc. São relações contratuais informais a entre o empregado e o patrão, o 
empregado e o cliente, etc. 
 
 
 
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A suposição básica existente na relação principal-agente é de que o agente irá agir 
em favor do principal e que por isso receberá alguma recompensa. O agente, ou 
contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os critérios do 
principal, ou contratante. A teoria tenta identificar os incentivos que levam o agente 
a servir melhor os interesses do principal. 
Esta teoria originou-se na Economia, baseando-se na ideia de escolha racional, que 
pressupõe que, do leque de ações possíveis numa situação dada, as pessoas 
escolhem racionalmente aquelas que maximizam as chances de conseguir suas 
metas e realizar seus projetos. 
A teoria da agência focaliza os problemas gerados pelo fato de que o agente tem de 
fazer algo pelo principal, mas não tem os mesmos interesses. Ao mesmo tempo, o 
principal nunca tem informação completa sobre as atividades do agente, e muitas 
vezes nem sabe fazer as tarefas do agente. Assumindo-se que as partes buscam a 
maximização de interesses individuais, é de se esperar que o agente não vá agir 
sempre no interesse do principal. Por outro lado, o principal procurará estar cercado 
de garantias para evitar que seus interesses sejam prejudicados. 
Segundo essa teoria, os conflitos de agência aparecem quando o bem-estar de uma 
parte, o principal, depende das decisões tomadas por outra, responsável pela gestão 
do patrimônio do principal, o agente. 
Embora o agente deva tomar decisões em benefíciodo principal, muitas vezes 
ocorrem situações em que os interesses dos dois são conflitantes, dando margem a 
um comportamento oportunista por parte do agente. 
Essa abordagem tenta descobrir que arranjos contratuais e institucionais podem 
melhor alinhar ou compatibilizar os interesses do agente com os interesses do 
principal. O ideal, para o principal, é um sistema de incentivos em que o agente só 
pode ganhar mais por meio de esforços que aumentam os benefícios do principal. 
O grosso dessa literatura tenta identificar as condições que estimulam maiores 
esforços dos agentes. Enfatiza especialmente os tipos e combina ações de incentivos 
e fiscalização que são mais adequados para os interesses do principal em vários tipos 
de agência. 
No entanto, em muitos casos o principal tem certa dificuldade em saber se o agente 
está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória. Aqui entra a 
assimetria de informação. O agente dispõe de um conjunto de possíveis 
comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as partes e 
dificilmente são observáveis pelo principal. 
 
 
 
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Decorrentes da assimetria de informação surgem outros dois problemas: 
ƒ Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior risco. Se 
a indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média de risco 
das pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão a fazer 
seguros serão as pessoas com maior risco. Por isso que são praticados preços 
de acordo com o risco de cada um. 
ƒ Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de 
condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra 
parte envolvida, que pode ter um comportamento de risco. Muitas pessoas 
com plano de saúde passam a usar os serviços médicos numa proporção bem 
maior do que quando não tinham o plano. Também existe para o agente. Por 
exemplo, quando o Estado determina alguns critérios no momento da 
contratação das empresas privadas e depois passa a usar outras regras. 
Devido a esses problemas, o principal incorre em custos adicionais para ter que 
monitorar a atuação do agente. Por exemplo, quando uma empresa contrata um 
pessoa para distribuir panfletos na rua, não sabe se essa pessoa irá realmente 
entregá-los ou então jogá-los no lixo. Assim, é preciso monitorar a ação desse 
agente. A auditoria surgiu justamente para servir de instrumento do principal no 
controle das ações do agente. 
Segundo Peters, o conflito de agência 
existe desde que as empresas passaram a ser administradas por 
agentes distintos dos proprietários há cerca de 100 anos. Por essa 
época, começou a ser delineado o conflito de agência, em que o 
agente recebe uma delegação de recursos e tem, por dever dessa 
delegação, que gerenciar estes recursos mediante estratégias e 
ações para atingir objetivos, tudo isto mediante uma obrigação 
constante de prestação de contas. (grifo nosso). 
A relação entre a sociedade e o Estado também é uma relação de principal-agente. A 
sociedade é o principal que delega a responsabilidade pela gestão de seu patrimônio 
para o Estado. Este é o agente que deve atuar de acordo com o interesse público, ou 
seja, o interesse da sociedade 
 
 
 
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2.2.2 Conceito 
O conceito de Accountability existe dentro dessa relação principal-agente, buscando 
definir as responsabilidades do agente em relação ao principal. Não há tradução de 
accountability para o português. Alguns autores afirmam que isto se deve a pouca 
qualidade de nossa democracia em comparação com as anglo-saxãs. Alguns 
traduzem o termo como responsabilização, outros como dever de prestar contas, 
mas nenhum destes termos consegue abarcar todos os sentidos presentes na 
accountability. Ela abrange pelo menos três aspectos: 
ƒ Obrigação em prestar contas 
ƒ Responsabilização pelos atos e resultados 
ƒ Responsividade 
O agente administra bens pertencentes a terceiros, por isso deve prestar contas 
desta administração. Vimos que Peters fala em “obrigação constante de prestar 
contas”. 
O segundo aspecto é a responsabilização. O agente deve responder pelos seus 
atos, tanto em termos de legalidade quanto de resultados. A administração gerencial 
mudou o foco do controle a priori sobre os processos para ser a posteriori de 
resultados, por isso o administrador público responde não só em termos de 
legalidade, mas também em termos de eficiência, eficácia e efetividade. 
A responsividade refere-se à sensibilidade do agente em à vontade do principal. O 
agente deve tomar suas decisões de forma a maximizar os interesses do principal, e 
não os seus próprios interesses. Assim, na administração pública, as decisões do 
governo devem ter como finalidade sempre o interesse público, seguindo o princípio 
da impessoalidade. 
Já Andréas Schedler identifica no conceito de accountability dois aspectos, ao invés 
de três: 
1. Capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a 
obrigação dos oficiais públicos informarem e explicarem seus atos 
2. Capacidade das agências de accountability de impor sanções e perda de 
poder (enforcement) para aqueles que violaram os deveres públicos. 
Estes dois aspetos não se diferenciam muito dos três vistos acima. O autor considera 
a noção de accountability bidimensional: envolve capacidade de resposta e 
capacidade de punição (answerability e enforcement). Contudo, a capacidade de 
resposta engloba dois tipos de questões: uma dimensão relativa à informação das 
 
 
 
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decisões e outra condizente com a necessidade dos governantes explicarem tais 
decisões. A informação pode ser associada à necessidade de prestação de contas, o 
primeiro aspecto visto anteriormente. Já a explicação, ou justificação, está ligada à 
responsividade, ou seja, o administrador deve justificar seus atos para demonstrar 
que eles estão de acordo com o interesse público, com os anseios da sociedade 
Temos aqui a responsividade. Por fim, a capacidade de punição pode ser associada 
com a responsabilização. 
2.2.3 Classificação 
A accountability pode ser classificada de formas diferentes. A classificação mais 
tradicional é a de Guillhermo O’Donnell, que diferencia a accountability horizontal da 
vertical. Segundo este autor, a responsabilização democrática procura aliar dois 
mecanismos: de um lado, os relacionados à accountability vertical, na qual os 
cidadãos controlam de forma ascendente os governantes (mediante o voto em 
representantes), com formas de democracia semidireta (como plebiscitos) ou ainda 
pela utilização do controle social, exemplificado pelos conselhos de políticas públicas; 
de outro, os vinculados à accountability horizontal, que se efetivam mediante a 
fiscalização mútua entre os Poderes (checks and balances) ou por meio de outras 
agências governamentais que monitoram o poder público, tais como os tribunais de 
contas. 
O autor define a accountability horizontal como: 
a existência de agências estatais que estão legalmente capacitadas 
e autorizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar ações que 
ultrapassem da vigilância rotineira a sanção criminal ou 
impedimento em relação às ações ou omissões por outros agentes 
ou agências do estado que podem ser qualificadas como ilegais... 
pois este tipo de accountability para ser efetivo precisa ter agências 
que são autorizadase dispostas a vigiar, controlar, corrigir e/ou 
punir ações ilegais de outras agências estatais. 
Em suma, seriam agências estatais funcionando rotineiramente com poderes de 
supervisão, punindo ações ou omissões do Estado, consideradas ilegais. É o controle 
exercido por instituições como o TCU, CGU, entre outras. 
Já a accountability vertical pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do 
mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle 
burocrático (de cima para baixo). A accountability vertical é, principalmente, embora 
de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral, o que significa premiar ou punir um 
 
 
 
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governante nas eleições. No entanto, ela abrange também o controle exercido por 
instituições de hierarquia superior. 
Ela diz respeito à vigilância e sanções que eleitores, imprensa, ONGs, e outras 
organizações da sociedade civil exercem sobre funcionários públicos. É o meio 
disponível para que cidadãos comuns possam atuar na fiscalização da atividade 
pública dos seus representantes. Embora as eleições sejam a principal fase da 
accountability vertical, este conceito abrange ações da sociedade civil e imprensa 
para fiscalização e exposição dos atos das autoridades públicas. 
Muitos colocam o controle exercido pelos conselhos gestores, o orçamento 
participativo, ou seja, os instrumentos de participação da sociedade, dentro da 
accountability vertical. Outros já preferem diferenciá-los do controle eleitoral, 
classificando-os como uma accountability societal. Este conceito surgiu da 
insatisfação em relação às duas outras formas de accountability – a vertical e a 
horizontal –, que não estariam permitindo uma participação real da sociedade nas 
decisões governamentais. Era preciso separar tais instrumentos do controle eleitoral. 
A accountability societal pode ser definida como: 
um mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas 
institucionais e não institucionais (ações legais, participação em 
instâncias de monitoramento, denúncias na mídia etc.), que se 
baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos, 
ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas 
questões para a agenda pública ou influenciar decisões políticas a 
serem implementadas pelos órgãos públicos. 
A noção de accountability societal incorpora novos atores, tais como associações, 
ONG's, movimentos sociais, mídia. Diferentemente da accountability horizontal e 
vertical, os agentes da accountability societal apresentam diferenças quanto aos 
recursos que dispõem, uma vez que não possuem, segundo essa definição, mandato 
para sanções legais, mas apenas simbólicas, ainda que algumas ações dessa forma 
de controle possam gerar sanções legais. Podemos dizer que accountability societal é 
sinônimo de controle social. 
2.3 Ouvidorias 
A implementação de Ouvidorias Independentes se constitui em mais um forma de 
controle social, na medida em que essas ouvidorias têm como objetivo fundamental 
servir de interlocutores entre a sociedade civil e os órgãos públicos responsáveis 
legais pela constatação e defesa dos direitos que, por ventura, sejam violados. 
 
 
 
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Segundo Vaz, o princípio básico do trabalho de um ouvidor (também conhecido como 
ombudsman) é o de ser um representante dos cidadãos dentro do governo, atuando 
de forma independente no desempenho de suas funções, funcionando como uma 
crítica interna da administração pública, sob a ótica do cidadão. É um canal de 
comunicação direta entre o cidadão e o governo. O trabalho do ombudsman é 
realizado em caráter individual. 
Para isso, as solicitações rotineiras devem ser acolhidas por telefone 
ou pessoalmente por uma equipe treinada para isto. A intervenção 
direta do ouvidor fica reservada para reclamações sobre serviços, 
solicitações não atendidas e problemas já notificados e não 
resolvidos. 
Atuando dessa forma, o ombudsman pode se converter em uma fonte de 
informações de avaliação dos serviços pelos cidadãos 
Não há previsão legal expressa sobre as ouvidorias na Constituição Federal, nem em 
nenhuma lei complementar ou ordinária. Contudo a Emenda Constitucional nº 19 de 
1998 alterou a redação do art. 37 da CF/88: 
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na 
administração pública direta e indireta, regulando especialmente: 
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em 
geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao 
usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos 
serviços; 
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a 
informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, 
X e XXXIII; 
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou 
abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. 
Por meio de uma interpretação extensiva deste dispositivo, podemos considerá-lo a 
base legal para a institucionalização de ouvidorias no poder público, cuja lei 
regulamentadora ainda não foi editada. Isso foi cobrado no último concurso de APO: 
3. (ESAF/APO-MPOG/2008) Embora não chegue a impedir a 
realização do trabalho das ouvidorias municipais, estaduais e 
federais, a falta de uma legislação federal específica que 
 
 
 
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regulamente a função das ouvidorias no país é considerada uma 
das principais falhas do sistema brasileiro de ouvidorias. 
O Decreto Nº 3.507, de 13 de junho de 2000, estabeleceu as diretrizes normativas 
para a fixação de padrões de qualidade do atendimento prestado pelos órgãos e 
entidades da Administração Pública Federal direta, indireta e fundacional que 
atendem diretamente aos cidadãos. Observou o §2º do Art. 40 do Decreto a 
obrigatoriedade da aferição do grau de satisfação dos usuários com o atendimento 
recebido, indicando a necessidade da instituição de uma unidade administrativa ou 
metodologia para realizá-la. 
No contexto da qualidade, o texto constitucional e as disposições contidas no Decreto 
3.507 sugerem a instalação de um organismo ou serviço de ouvidoria na 
Administração Pública. Por isso a maioria das ouvidorias que foram criadas na esfera 
federal tem por objetivo o aprimoramento das práticas administrativas e dos serviços 
prestados ao cidadão. 
A função de ouvidoria é empregada na Administração Pública e corresponde à de 
ombudsman, mais usual na iniciativa privada. Seus propósitos são: receber 
observações, queixas e dúvidas dos cidadãos; buscar soluções e respostas a tais 
comunicações; e subsidiar os gestores com dados e informações que promovam o 
aprimoramento das atividades e serviços públicos. 
Com a publicação do Decreto nº 4.177 de 2002, a Corregedoria-Geral da União 
incorporou a competência de Ouvidoria-Geral, com jurisdição sobre toda a 
administração do Executivo Federal, atraída do Ministério da Justiça, que resguardou 
apenas a Ouvidoria-Geral de Direitos Humanos. Desde então, a Corregedora-Geral 
tem estimulado os demais ministros a criarem ouvidorias em suas pastas. 
Segundo Eliana Pinto, Ouvidora-Geral da União, são quatro os princípios 
fundamentais da ouvidoria: 
ƒ ser um instrumento de democracia; 
ƒ um órgão de controle; 
ƒ um espaço de resolução de conflitos extra-judicial; e 
ƒ uma ferramenta para melhoria da gestão. 
A Ouvidoria Pública busca a solução de conflitosextrajudiciais, por isso se torna 
mediadora eficaz. Não é apenas canal inerte entre o cidadão e a administração 
pública. A agregação e análise das reclamações recebidas devem servir de base para 
dois procedimentos importantes: informar a estrutura gerencial do organismo sobre 
a incidência de problemas, servindo como indutor de mudanças estruturais, e 
 
 
 
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informar ao público sobre as mudanças introduzidas na estrutura como resultado da 
atividade. 
Segundo Eliana Pinto: 
As ouvidorias não devem ser voltadas para as atividades fins dos 
Órgãos, mas para o seu funcionamento na consecução dessas 
atividades, tendo como objetivo a qualificação do próprio órgão ao 
qual ela está vinculada, propondo soluções viáveis e, sempre que 
possível, aceitável por todas as partes envolvidas, atuando como 
mediadora na definição das políticas públicas, pois sua matéria 
prima envolve questões referentes a cidadania e o fortalecimento de 
seus conceitos. 
3 Gestão de resultados 
Vimos na Aula Demonstrativa que a administração gerencial é caracterizada pela 
confiança limitada e pelo controle de resultados a posteriori, ao contrário da 
administração burocrática que se baseava na desconfiança total e no controle de 
processos a priori. 
A gestão por resultados é um dos grandes avanços trazidos pela Administração 
Gerencial. Ela surge em meio às críticas à administração burocrática, que ao mesmo 
tempo em que não conseguia gerar resultados satisfatórios, pois era ineficiente, 
também não conseguia proteger o patrimônio público dos interesses particulares, 
como vimos no caso do rent seeking. 
A idéia da Administração Gerencial foi mudar a forma do controle para permitir uma 
gestão mais flexível, sem as amarras da burocracia, para então cobrar resultados do 
gestor público. O fundamento básico da gestão por resultados é que, de um lado, a 
Administração confere autonomia ao gestor público na gestão de recursos 
financeiros, materiais e humanos, para, de outro cobrar resultados. 
A estratégia do controle de resultados foi desenvolvida nos anos 1950 por Peter 
Druker, como um corolário da política de descentralização da autoridade para as 
unidades de negócio das empresas. A descentralização implica dar maior autonomia 
de gestão às unidades descentralizadas. Para isso, é necessário definir objetivos e 
metas precisos e estabelecer diretrizes claras que orientem os administradores no 
atingimento dos objetivos. 
 
 
 
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Estudaremos no curso três formas de gestão por resultados: a contratualização, os 
programas orçamentários e a avaliação de desempenho. As duas primeiras serão 
vistas nessa aula, enquanto a avaliação de desempenho será vista na Aula 09. 
Porém, veremos antes das dimensões do desempenho: eficiência, eficácia e 
efetividade. 
3.1 Eficiência, Eficácia e Efetividade 
Primeiro vamos passar por sua aplicação na administração privada. Para Maximiano: 
ƒ Eficácia é a palavra usada para indicar que a organização realiza seus 
objetivos. Quanto mais alto o grau de realização dos objetivos, mais a 
organização é eficaz. 
ƒ Eficiência é a palavra usada para indicar que a organização utiliza 
produtivamente, ou de maneira econômica, seus recursos. Isso significa uma 
menor quantidade de recursos para produzir mais 
A eficácia sempre está associada com o alcance de metas, com o alcance de 
objetivos. Para Richard Daft: 
ƒ A eficácia organizacional é o grau no qual a administração alcança uma meta 
declarada. Isso significa que a organização tem sucesso em alcançar o que ela 
tenta fazer. Eficácia organizacional significa proporcionar um produto que os 
clientes valorizem. 
ƒ Eficiência organizacional se refere à quantidade de recursos usados para 
alcançar a meta organizacional. Pode ser calculada como a quantia de 
recursos usados para produzir um produto ou serviço. 
Segundo o MPOG: 
ƒ Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos 
empregados na implementação das ações. 
ƒ Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas; 
ƒ Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de um 
programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os impactos 
na sociedade; 
 
 
 
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Assim, podemos dizer que a EFICIÊNCIA é a racionalização no uso dos insumos. A 
eficiência é alcançada quando os insumos são manipulados de forma adequada para 
atingir os produtos. 
A EFICÁCIA consiste no grau de alcance das METAS programadas em um 
determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto 
mais alto o grau de realização dos objetivos e metas, mais a organização é eficaz. 
A EFETIVIDADE observa se houve algum IMPACTO resultante da ação 
governamental. Não basta chegar ao produto, alcançando as metas, é preciso que 
ele produza alguma alteração na sociedade. 
Podemos observar melhor estas dimensões no quadro abaixo: 
Além desses três conceitos, outro que também é importante é o de economicidade. 
está relacionada com os custos dos insumos. Quando avaliamos o desempenho em 
termos de economicidade, queremos saber o preço dos insumos usados na 
produção. A economicidade é a minimização dos custos dos recursos utilizados na 
consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. 
Refere-se à capacidade de uma instituição gerir adequadamente os recursos 
financeiros colocados à sua disposição. 
No entanto, em vários momentos vemos a economicidade dentro da eficiência. Nos 
concursos, quando eles falam em custos estão se referindo à eficiência. Esta 
envolveria otimizar a produção quanto reduzir o custo dos insumos. 
Assim, a eficiência observa a relação entre PRODUTOS (bens e serviços) gerados por 
uma atividade e os CUSTOS dos insumos empregados, em um determinado período 
de tempo. Uma organização é eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais 
produtiva e econômica possível, também conhecida como forma racional de 
utilização. 
OBJETIVO INSUMO AÇÃO PRODUTO RESULTADO
EEffe etti ivvi idda add
EEffi iccá ácci iaa 
EEcco onnoommi icci idda addee 
EEffi icci iêên ncci iaa 
 
 
 
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A eficiência é definida como a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados 
por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los em um 
determinado período de tempo, mantidos os padrões de qualidade. Essa dimensão 
refere-se ao esforço do processo de transformação de insumos em produtos. Pode 
ser examinada sob duas perspectivas: minimização do custo total ou dos meios 
necessários para obter a mesma quantidade e qualidade de produto; ou otimização 
da combinação de insumos para maximizar o produto quando o gasto total está 
previamente fixado. Nesse caso, a análise do tempo necessário para execução das 
tarefas é uma variável a ser considerada . A eficiência pode ser medida calculando-
se e comparando-se o custo unitário da produção de um bem ou serviço. Portanto, 
podemos considerar que o conceito de eficiência está relacionado ao de 
economicidade. 
A eficácia é definida como o grau de alcance das metas programadas (de bens e 
serviços) em um determinado período de tempo, independentemente dos custos 
implicados. O conceito de eficácia diz respeito à capacidadeda gestão de cumprir 
objetivos imediatos traduzidos em metas de produção ou de atendimento, ou seja, a 
capacidade de prover bens ou serviços de acordo com o estabelecido no 
planejamento das ações. 
É importante observar que a análise de eficácia deve considerar os critérios adotados 
para fixação da meta a ser alcançada. Uma meta subestimada pode levar a 
conclusões equivocadas a respeito da eficácia do programa ou da atividade sob 
exame. Além disso, fatores externos como restrições orçamentárias podem 
comprometer o alcance das metas planejadas e devem ser levados em conta durante 
a análise da eficácia. 
A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e longo 
prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em 
termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados), e os objetivos 
pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalísticos da 
intervenção. Trata-se de verificar a ocorrência de mudanças na população-alvo que 
se poderia razoavelmente atribuir às ações do programa avaliado. 
Portanto, ao examinar a efetividade de uma intervenção governamental, pretende-se 
ir além do cumprimento de objetivos imediatos ou específicos, em geral 
consubstanciados em metas de produção ou de atendimento (exame da eficácia da 
gestão). Trata-se de verificar se os resultados observados foram realmente causados 
pelas ações desenvolvidas e não por outros fatores. A avaliação da efetividade 
pressupõe que bens e/ou serviços foram ofertados de acordo com o previsto. O 
exame da efetividade ou avaliação de impacto requer tratamento metodológico 
específico que busca estabelecer a relação de causalidade entre as variáveis do 
 
 
 
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programa e os efeitos observados, comparando-os com uma estimativa do que 
aconteceria caso o programa não existisse 
Vamos analisar um exemplo. Num programa do governo de distribuição de óculos 
para crianças do ensino fundamental, o objetivo é melhorar a educação, já que as 
crianças estarão enxergando melhor e poderão se concentrar mais. Entende-se que 
os pais não apresentam condições financeiras de levar a criança a um oftalmologista 
e de comprar os óculos, por isso seria importante que o Estado desempenhasse esse 
papel. 
A economicidade significa que os óculos foram comprados a um preço baixo. A 
eficiência refere-se ao governo entregar um número maior de óculos com os mesmos 
recursos, o mesmo número de pessoas, de carros, etc. 
A eficácia corresponde ao alcance de metas. Assim, se o objetivo era entregar 
20.000 óculos e foi entregue um número maior, o programa é eficaz. Por fim, a 
efetividade se refere ao resultado da ação governamental na sociedade. No exemplo, 
corresponde a melhora no índice de educação. 
Alguns autores conceituam efetividade como a soma da eficiência e da eficácia ao 
longo do tempo. Não concordo com esta visão, mas é importante conhecermos, pois 
a ESAF já deu ele como certo. 
Vamos ver mais alguns conceitos, agora da Maria das Graças Rua: 
ƒ Eficácia: significa realizar aquilo que foi pretendido. Suponha-se, por exemplo, 
que uma ação de governo é uma campanha de vacinação para 50000 
crianças. A eficácia será dada pelo numero de crianças vacinadas. As 
perguntas, então, são: os insumos foram disponibilizados? Estiveram 
disponíveis a tempo? Foram suficientes para gerar os outputs pretendidos? 
ƒ Eficiência: significa realizar aquilo que foi pretendido, de acordo com a 
estratégia selecionada, com os custos estabelecidos ou menos. A eficiência é 
um critério que remete à racionalidade dos processos, não se refere somente 
aos resultados, mas às relações entre meios e fins. As perguntas são: Os 
insumos foram totalmente utilizados para os fins pretendidos? Houve insumos 
não utilizados? Algum dos insumos foi usado de maneira que não contribuiu 
para os resultados? A escala de utilização dos recursos foi apropriada, 
excessiva ou insuficiente? Houve atrasos?Erros?Haveria algum método de 
obter o mesmo resultado com custo e prazo menor? Houve perdas, 
desperdícios? Houve atrasos na disponibilização dos insumos? Houve 
inadequação de quantidade ou qualidade dos insumos? Houve erros de 
operação dos processos ou de gestão dos recursos e atividades? 
 
 
 
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ƒ Efetividade: significa que o que foi realizado produziu os efeitos pretendidos. A 
efetividade é o grande critério de sucesso de um programa ou projeto. Refere-
se aos efeitos, que são resultados diretos da ação realizada. É muito 
importante lembrar que é possível ter eficácia sem ter efetividade. Exemplo; é 
possível ter todas as 50000 crianças vacinadas e ainda assim ter muitos casos 
da doença devido à baixa qualidade das vacinas ou devido à sua aplicação 
numa ocasião em que uma epidemia já estivesse em andamento. 
3.2 Contratualização 
Na administração pública gerencial, o controle de resultados substitui o controle de 
procedimentos legais, e utiliza como principal ferramenta o contrato de gestão no 
qual são definidos indicadores de desempenho para as instituições descentralizadas. 
Segundo o Ministério do Planejamento: 
A contratualização de desempenho institucional na administração 
pública é um procedimento de ajuste de condições específicas no 
relacionamento entre órgãos e entidades públicos e privados, que 
envolve a pactuação de metas de desempenho para o exercício de 
atividade pública, orientadas ao alcance dos objetivos das políticas 
públicas. Em alguns casos, a contratualização pode proporcionar 
flexibilidades e autonomias de gestão que simplifiquem processos 
internos das instituições partícipes, em acordo com o estabelecido 
pelo art. 37, parágrafo 8º da Constituição Federal. 
No novo modelo de Estado brasileiro, adotado com a Reforma do Estado, o 
instrumento mais poderoso para se trabalhar com resultados e modernizar o serviço 
público é o Contrato. A proposta central da Reforma Gerencial é a autonomia do 
gestor público, é garantir a ele maior autonomia decisória, sob um estreito controle 
da sociedade. 
A reforma do Plano Diretor seguiu uma das tendências das reformas administrativas 
no mundo. As experiências voltadas à melhoria do desempenho das organizações 
públicas, em vários países, têm feito uso freqüente do estabelecimento de acordos 
de resultados, entre órgãos formuladores de políticas públicas e entidades voltadas à 
prestação de serviços. Tais acordos têm por base o par “autonomia x 
responsabilização”, por meio do qual a entidade prestadora de serviços se 
compromete a obter determinados resultados, em troca de algum grau de 
flexibilidade em sua gestão. 
 
 
 
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Em vários desses países, a adoção desta ferramenta faz parte de um movimento 
mais amplo de revisão da macroestrutura do aparelho do Estado. Tal processo vem 
sendo chamado de “agencification” ou agencificação, ou seja, a individualização de 
entidades voltadas a propósitos específicos (genericamente chamadas de agencies, 
agências), diferenciando os instrumentos de sua gestão daqueles empregados pelos 
órgãos da administração direta – departments, ministérios ou secretarias de Estado. 
O termo agencificação é usado para se referir a um aspecto da contratualização, que 
são os contratos dentro do setor público. Existem também os contratos do setor 
público com a iniciativa privada. 
Os objetivos visados