Aula 001

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
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Aula Demonstrativa 
Olá, Concurseiros! 
A disciplina de Administração Pública tem se tornado cada vez mais comum em 
concursos públicos, e isso vale também para os concursos dos diversos tribunais 
existentes no país, como os tribunais federais, tribunais do trabalho, tribunais eleitorais, 
entre outros. Por isso decidimos lançar este curso de Administração Pública, focando 
nesses concursos. Selecionamos os temas mais cobrados e organizamos este curso 
teórico e de questões comentadas. 
O curso é composto de 10 aulas, além desta aula demonstrativa, e ocorrerá no seguinte 
cronograma: 
Aula Demonstrativa: Modelos teóricos de Administração Pública: patrimonialista, 
burocrático e gerencial. 
Aula 01 – 01/04: Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: 
dimensões estruturais e culturais. 
Aula 02 – 08/04: Organização administrativa. Centralização. Descentralização. 
Desconcentração. Órgãos Públicos. Administração Indireta. 
Autarquias. Fundações Públicas. Empresas Públicas e Sociedades de 
Economia Mista. Ética na Administração Pública: Código de Ética do 
Servidor Público Federal (Decreto nº 1.171/94) 
Aula 03 – 15/04: Processo organizacional: planejamento, direção, comunicação, 
controle e avaliação. Características básicas das organizações 
formais modernas: tipos de estrutura organizacional, natureza, 
finalidades e critérios de departamentalização. Cultura e clima 
organizacional. 
Aula 04 – 22/04: Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. 
Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor 
público. Comunicação na gestão pública e gestão de redes 
organizacionais. 
Aula 05 – 29/04: Novas tecnologias gerenciais: reengenharia e qualidade; impactos 
sobre a configuração das organizações públicas e sobre os processos 
de gestão. 
 
 
 
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Aula 06 – 06/05: Planejamento e gestão estratégica. Balanced Scorecard e mapa 
estratégico. Planejamento estratégico no Judiciário Brasileiro: 
Resolução nº 70/2009 do Conselho Nacional de Justiça. 
Aula 07 – 13/05: Excelência nos serviços públicos. O paradigma do cliente na gestão 
pública. Gestão de resultados na produção de serviços públicos. 
Tecnologia da informação, organização e cidadania. Governo 
Eletrônico. 
Aula 08 – 20/05: Gestão de pessoas. Gestão por competências. Motivação. 
Aula 09 – 27/05: Avaliação de desempenho. Administração de materiais e contratos. 
Aula 10 – 03/06: Noções de elaboração, análise, avaliação e gerenciamento de 
projetos. 
O curso será Teórico e de Exercícios. Isso significa que as aulas serão compostas por 
uma parte expositiva do conteúdo e por outra em que haverá resolução de questões. 
Como o curso será focado nos concursos de tribunais, serão priorizadas questões 
desses concursos, pois o objetivo é vermos questões com um grau de dificuldade 
semelhante ao que vocês irão encontrar pela frente. Porém, em alguns conteúdos que 
não são muito cobrados, poderão ser vistas questões de concursos de outros órgãos. 
Serão vistas questões da Fundação Carlos Chagas e do CESPE, bancas que são 
usadas pela maior parte dos tribunais. 
Sempre que vocês tiverem dúvidas, utilizem o fórum no site do Ponto, pois ele é uma 
das ferramentas mais importantes no aprendizado. Mesmo que não tenham uma dúvida 
específica, consultem ele periodicamente para darem uma olhada nas dúvidas dos 
colegas, que muitas vezes podem ajudar vocês a entenderem melhor o assunto. 
Agora, vou me apresentar. Sou Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de 
Contas da União. Já fui Analista Tributário da Receita Federal do Brasil e escriturário da 
Caixa Econômica Federal, além de ter trabalhado em outras instituições financeiras da 
iniciativa privada. Sou formado em jornalismo e tenho especialização em Orçamento 
Público. Sou professor de disciplinas como Administração Pública, Ciências Políticas e 
Políticas Públicas, tendo dado aulas em cursinhos de Brasília, Rio de Janeiro, São 
Paulo, Curitiba e Cuiabá. 
Nesta aula demonstrativa, vocês poderão ter uma ideia de como será nosso curso. 
Espero que gostem e que possamos ter uma jornada proveitosa pela frente. 
Boa Aula! 
 
 
 
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Sumário 
1 MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................................................................................... 3
1.1 TIPOS PUROS DE DOMINAÇÃO .................................................................................................................................. 4
1.2 PATRIMONIALISMO ................................................................................................................................................. 6
1.3 BUROCRACIA ....................................................................................................................................................... 10
1.4 CARACTERÍSTICAS DAS ORGANIZAÇÕES BUROCRÁTICAS ................................................................................................ 14
1.5 DISFUNÇÕES E CRISE DA BUROCRACIA ...................................................................................................................... 19
1.6 CRISE DO ESTADO E CRISE DA BUROCRACIA ............................................................................................................... 22
1.7 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL .................................................................................................................................. 29
1.8 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL .............................................................................................................. 35
2 EXERCÍCIOS ................................................................................................................................................ 43
2.1 QUESTÕES COMENTADAS....................................................................................................................................... 51
2.2 GABARITO........................................................................................................................................................... 68
3 EDITAIS FCC E CESPE................................................................................................................................... 68
1 Modelos Teóricos de Administração Pública 
Quando falamos em modelos teóricos de administração pública, estamos nos referindo 
basicamente a três diferentes formas de se administrar o Estado: patrimonialismo, 
burocracia e gerencialismo. 
São três modelos que se sucederam ao longo do tempo, tendo cada um prevalecido em 
épocas diferentes, mas isso não significa que foram deixando de existir à medida que 
outro surgia. Dessa forma, tanto o patrimonialismo quanto a burocracia ainda estão 
presentes, apesar de prevalecer o gerencialismo. 
O termo patrimonialismo vem de “patrimônio”, isso porque o governante administrava o 
patrimônio público como se fosse seu patrimônio privado. Era o modelo característico 
das monarquias europeias até o Século XIX, quando se desenvolve as ideias de 
legalidade e impessoalidade com o modelo burocrático. Este surge como uma forma de 
proteger o patrimônio coletivo contra os interesses privados, estabelecendo 
procedimentos a serem seguidos. Contudo, exageraram nas regras, a administração 
pública ficou muito rígida e “burocracia” virou sinônimo de ineficiência. Isso se torna um 
problema sério com a crise fiscal a partir da década de 1970, quando ganham força as 
ideias de uma administração gerencial, quetem como principal diferença em relação ao 
 
 
 
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modelo burocrático o foco no controle, que deixa de ser a priori nos processos para ser a 
posteriori nos resultados. Podemos enxergar melhor essa evolução na tabela a seguir. 
Patrimonialismo Burocracia Gerencial 
– Tem origem nas 
sociedades patriarcais, em 
que a comunidade vivia ao 
redor do senhor e servia a 
este em troca de proteção. 
– Esteve presente nas 
monarquias europeias 
absolutistas. 
– O patrimônio público é 
confundido com o 
particular. 
– Desenvolve-se com o surgimento do 
capitalismo e da democracia, como uma 
forma de proteção do liberalismo. 
– Defende a separação do público e do 
privado, impondo limites legais a 
atuação da administração pública. 
– Entra em crise a partir da década de 
1970, devido à crise fiscal que teve 
origem nas duas crises do petróleo. 
– É aplicada inicialmente pelos 
governos Thatcher no Reino 
Unido e Reagan nos EUA, no 
início dos anos 1980. 
– Prega a redução das 
atividades estatais e a 
autonomia do gestor público 
– Defende a mudança no foco 
do controle, do processo para o 
resultado 
Até 1850 1850-1980 Depois de 1980 
Antes de entrarmos em cada um desses modelos, é preciso que seja visto o que Max 
Weber chamou de tipos puros de dominação legítima, que constituem a base de cada 
um deles. 
1.1 TIPOS PUROS DE DOMINAÇÃO 
Max Weber foi um pensador alemão. É difícil colocar ele em 
alguma ciência específica, pois seus estudos abrangeram áreas 
como a sociologia, a economia, o direito e a política. Esse autor é 
muito importante porque toda a base do estudo do modelo 
burocrático está em seus escritos. Não foi ele que criou esse 
modelo, mas foi um dos primeiros a analisá-lo, no início do Século 
XX, e seu trabalho teve grande repercussão. 
Segundo o autor: 
Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem 
de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis. 
Weber fala em “encontrar obediência”, ou seja, é preciso que a pessoa aceite a ordem 
do outro, que ela adote determinada conduta sem resistência. A dominação precisa que 
 
 
 
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haja obediência, que a pessoa que recebe a ordem aceite a outra como alguém com o 
direito de lhe dar ordens, ou seja, que tenha legitimidade. 
O conceito de legitimidade é muito importante dentro 
do conceito de dominação. Só há dominação se há 
legitimidade. É necessário que os detentores do poder 
possuam uma autoridade reconhecida como legítima. 
Weber fala que “há três tipos puros de dominação 
legítima”. Quando ele fala em “puros”, ele se refere a “tipos-ideais”, ou seja, um recurso 
metodológico que o cientista utiliza toda vez que necessita compreender um fenômeno 
formado por um conjunto histórico ou uma sequência de acontecimentos. Estes tipos 
ideais não podem ser encontrados na realidade, eles não existem em seu “estado puro”, 
eles se situam apenas no plano da abstração teórica. O tipo ideal é uma abstração, 
através da qual as características extremas de um determinado fenômeno são definidas, 
de forma a fazer com que ele apareça em sua forma “pura”. Ideal não quer dizer que é 
bom, mas sim que está no mundo das ideias. Como o tipo puro é uma abstração, um 
extremo, nenhuma organização corresponde exatamente ao modelo puro de burocracia. 
Weber descreve os tipos puros de dominação com base na origem de sua legitimidade, 
ou seja, com base no porquê das pessoas aceitarem as ordens. São três tipos: 
dominação tradicional, carismática e racional-legal. 
Na Dominação Tradicional o critério para a aceitação da dominação é a tradição, ou 
seja, os valores e crenças que se perpetuam ao longo de gerações. Existe legitimidade 
porque as coisas sempre foram assim. O Rei governa o Estado porque seu pai era rei, 
assim como seu avô, seu bisavô, etc. 
É um tipo de dominação extremamente conservador. Aquele que exerce a dominação 
tradicional não é simplesmente um superior hierárquico, mas um “senhor”, e seus 
subordinados, que constituem seu quadro administrativo, não são “funcionários”, mas 
servidores. Não se obedece a estatutos, mas à pessoa indicada pela tradição ou pelo 
senhor tradicionalmente determinado. 
Na Dominação Carismática, a legitimidade tem origem no “carisma” do líder. As 
pessoas aceitam suas ordens e são leais ao senhor porque ele possui uma qualidade 
extraordinária. Weber define carisma como: 
Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da 
qual se atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, 
sobre-humanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então 
Weber trata a dominação como
sinônimo de autoridade, por
isso alguns falam em tipos
puros de autoridade ao invés de
tipos putos de dominação.
 
 
 
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se a toma como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como 
líder. 
Uma palavra importante nessa definição é “extracotidiano”. O carisma é algo que não 
existe no dia-a-dia, na rotina, ele surge com uma situação extraordinária. A dominação 
carismática é um poder sem base racional. É instável, arbitrário e facilmente adquire 
características revolucionárias. Sua instabilidade deriva da fluidez de suas bases. O líder 
carismático mantém seu poder enquanto seus seguidores reconhecem nele forças 
extraordinárias e, naturalmente, este reconhecimento pode desaparecer a qualquer 
momento. Assim, com o passar do tempo, essa dominação perde sua característica 
efêmera, assumindo o caráter de uma relação permanente, a dominação carismática 
tem de modificar substancialmente, se transformando numa dominação tradicional ou 
racional. 
Fidel Castro é um exemplo disso. Ele foi um líder revolucionário, 
que com o carisma conseguiu uma série de seguidores na busca 
pela tomada do poder. Porém, pela sua longa permanência do 
poder, teve sua dominação carismática transformada em 
tradicional. Tanto que colocou seu irmão como sucessor. 
A dominação racional-legal tem sua legitimidade na lei, o estatuto criado com base na 
razão. Obedece-se às regras e não à pessoa. Segundo Weber, “obedece-se à ordem 
impessoal, objetiva e legalmente estatuída e aos superiores por ela determinados, em 
virtude da legalidade formal de suas disposições e dentro do âmbito de vigência destas”. 
A burocracia moderna, para Weber, é a forma de organização do Estado própria dos 
regimes em que predomina a dominação racional-legal. 
1.2 PATRIMONIALISMO 
A dominação tradicional ocorre quando a legitimidade se baseia na crença na santidade 
de ordens e poderes senhoriais tradicionais (“existentes desde sempre”). A sociedade 
aceita que determinada pessoa esteja no poder porque assim manda a tradição. É o 
costume de determinada coletividade que indica quem exerce o poder e que também 
garante a legitimidade do exercício da dominação. 
Existem inúmeras formas de dominação tradicional, e não raro estão misturadas, dentre 
as quais as que mais se destacam são: 
ƒ Gerontocracia: governo em que o poder cabe aos mais velhos, como os 
conselhos de anciãos; 
 
 
 
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ƒ Patriarcalismo: casos em que o poder é determinado pelo pertencimento a uma 
determinada família, normalmente sendo a dominação exercida por um indivíduo 
chefe da comunidade doméstica, determinado segundo regras de sucessão; 
ƒ Sultanismo: forma de dominação no qual está calcada no “arbítrio livre” do 
governante,munido de um aparato administrativo próprio para fazer valer suas 
ordens, é um regime de governo autoritário onde o governante está presente em 
todas as instâncias de poder. 
ƒ Feudalismo: forma de dominação baseada em um contrato de status, em termos 
de vassalo-suserano, regidos pelo sentimento de fidelidade pessoal entre ambos 
– ideia de “honra”; 
ƒ Patrimonialismo: dominação exercida com base em um direito pessoal, embora 
decorrente de laços tradicionais, obedecendo-se ao chefe por uma sujeição 
instável e íntima derivada do direito consuetudinário – “porque assim sempre 
ocorreu”. 
O patrimonialismo é uma forma de dominação tradicional. Na realidade, é ainda mais 
específico, é um tipo de dominação patriarcal, que é um tipo de dominação tradicional. 
Na dominação patriarcal, todo um grupo de pessoas está sujeito às ordens do senhor, 
dentro de uma autoridade doméstica. Não se incluem aqui apenas os filhos de sangue 
do senhor, mas toda a comunidade, que de alguma forma vive a seu redor e depende 
dele. 
A partir do momento que há uma evolução dessas comunidades, aumentando a 
complexidade das tarefas que são desempenhadas, e tem início a descentralização do 
poder patriarcal, em que alguns grupos passam a ter maior responsabilidade e 
liberdade, surge a dominação patrimonial. Segundo Weber: 
A este caso especial da estrutura de dominação patriarcal: o poder 
doméstico descentralizado mediante a cessão de terras e 
eventualmente de utensílios a filhos ou outros dependentes da 
comunidade doméstica, queremos chamar de dominação patrimonial. 
Quando o soberano atua fora da esfera doméstica, ampliando sua dominação para 
outros territórios e pessoas, da mesma forma como ele age dentro dela, ocorre a 
formação estatal-patrimonial. A maior parte dos impérios continentais apresentou, até o 
início da Época Moderna, e ainda dentro dessa época, um caráter fortemente patrimonial 
A administração patrimonial tem como objetivo principal satisfazer as necessidades 
pessoais do senhor. Não existe uma diferenciação entre o patrimônio público e o 
 
 
 
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privado, sendo esta é a maior característica do patrimonialismo: a confusão entre as 
esferas pública e privada. 
Desta forma, o príncipe administra os bens públicos como se fossem seus. Na realidade, 
naquela época pré-moderna, e inclusive ainda nos Estados Absolutistas, não havia 
patrimônio público. Havia o patrimônio real. Isso pode ser observado na atuação do 
quadro administrativo: o funcionário patrimonial mantinha uma relação puramente 
pessoal de submissão ao senhor, e sua posição diante dos súditos constituía nada mais 
do que o lado exterior dessa relação. A fidelidade do servidor não é com o interesse 
público, mas sim com o senhor. 
Quando em contato com a população, o quadro administrativo pode agir arbitrariamente, 
da mesma forma que o senhor, desde que respeite a tradição e mantenha a obediência 
e a capacidade produtiva de seus súditos. O patrimonialismo consiste em administrar e 
proferir sentenças caso por caso, combinado o exercício discricionário da autoridade 
pessoal com a consideração devida pela tradição sagrada ou por certos direitos 
individuais estabelecidos, ou seja, arbitrariedade limitada pela tradição. 
Segundo Weber, ao quadro administrativo da dominação tradicional, em seu tipo puro, 
faltam: 
ƒ A competência fixa segundo regras objetivas; 
ƒ A hierarquia racional fixa; 
ƒ A nomeação regulada por contrato livre e ascenso regulado; 
ƒ A formação profissional (como norma); 
ƒ (muitas vezes) o salário fixo e (ainda mais frequentemente) o salário pago em 
dinheiro. 
Não havia um salário fixo. Os funcionários patrimoniais, no início, se alimentavam na 
mesa do senhor e eram equipados a partir de seu guarda-roupa. Com o afastamento da 
comunidade doméstica, ocorria a criação das chamadas “prebendas”, cuja definição do 
dicionário é “ocupação rendosa de pouco trabalho”. Pode-se dizer que constituem um 
privilégio dos servidores que, ao representar o soberano em determinada comunidade, 
recebem o direito de se apropriar de parte dos bens públicos como uma renda própria. 
Entre as formas de sustento do funcionário patrimonial, Weber insere: a alimentação na 
mesa do senhor; os emolumentos, que eram rendimentos provenientes das reservas de 
bem e dinheiro do senhor; terras funcionais; oportunidades apropriadas de rendas taxas 
ou impostos; e feudos. 
 
 
 
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As oportunidades apropriadas de rendas de taxas ou impostos significam que os 
funcionários patrimoniais teriam direito a uma parcela, por exemplo, da arrecadação de 
impostos ou cobrança de pedágios. Do total que eles conseguissem coletar, teriam 
direito a uma participação. 
Outro termo usado para descrever a atuação do quadro administrativo patrimonial é 
“sinecura”, que vem do latim e significa “sem cuidado“. Esse termo se refere àquelas 
funções, empregos ou cargos que asseguram uma remuneração ao seu ocupante sem 
que seja exigido trabalho ou responsabilidade real. É uma forma de rendimento sem a 
necessidade de empreender esforços. Em muitos casos os cargos eram distribuídos 
como presentes, moeda de troca, em que seu ocupante teria uma fonte de renda sem 
ter que desempenhar as funções. 
O termo patrimonialismo passou a ser usado para descrever o tipo de dominação 
política em que não há distinção entre a esfera pública e a esfera privada. Os bens 
públicos, do Estado, são usados para interesses pessoais. Um exemplo é o fato de 
prefeitos explorarem as terras públicas e ficarem com parte do lucro. Os cargos públicos 
passam a ser considerados bens pessoais, podendo ser vendidos ou transmitidos 
hereditariamente. As nomeações baseavam-se em critérios pessoais, trocas de favores. 
Vamos ver uma questão do CESPE: 
1. (CESPE/MCT/2004) A principal característica do estado 
patrimonial é a apropriação privada da coisa pública. 
A questão é certa. Segundo Luis Carlos Bresser Pereira: 
A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e 
pré-democráticas era a privatização do Estado, ou a 
interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. 
‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe 
distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A 
administração do Estado pré-capitalista era uma administração 
patrimonialista. 
Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE): 
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma 
extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, 
possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados 
 
 
 
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prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em 
consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de 
administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se 
tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se 
distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração 
patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. 
Como características do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pública 
contraposta à privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídico, a 
irracionalidade do sistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência intrínseca à 
corrupção do quadro administrativo. No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona 
como uma extensão do poder do soberano, o qual utiliza os bens públicos da forma que 
achar conveniente, particularmente em seu próprio benefício. 
O patrimonialismovai ser predominante até os Estados Absolutistas, ganhando força o 
modelo burocrático com o início das democracias liberais. Contudo, por mais que 
prevaleça a racionalidade do modelo burocrático, o patrimonialismo ainda se mantém 
forte dentro da administração pública. Até hoje existem práticas de apropriação dos bens 
públicos por interesses privados. Isso é bastante cobrado nos concursos. 
1.3 BUROCRACIA 
Vamos ver uma questão: 
2. (CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo 
clássico de administração presente nas monarquias européias do 
século XIX. 
A questão é certa. Muitos se confundem nessa questão porque ela fala em “burocracia 
patrimonialista”. Aí marcam errado porque o modelo característico das monarquias 
europeias do Século XIX era o patrimonialismo, e não a burocracia. 
O PDRAE é um documento do Governo FHC, lançado em 1995, e que trazia a base da
reforma gerencial que seria promovida. Veremos ele na aula que vem, mas ele é
bem importante, vale à pena vocês darem uma lida. Está disponível no site:
http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf
 
 
 
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Um ponto importante é sabermos distinguir entre a administração burocrática do modelo 
racional-legal de Weber e o termo burocracia. Este surgiu da junção da palavra francesa 
bureau (escritório) com a palavra grega krátos (poder) e é usado desde o século XVIII 
para se referir às repartições públicas. Assim, em alguns casos, quando for usado o 
termo “burocracia”, poder-se-á estar se referindo à administração pública e seus 
agentes, e não ao modelo racional-legal. 
Em alguns casos, a expressão “burocracia patrimonial” se refere à passagem do modelo 
patrimonial para o burocrático. Havia certa racionalidade, pois era adotada uma 
hierarquia, regras que definiam os procedimentos, mas faltava ainda a impessoalidade. 
Segundo Bresser-Pereira: 
A administração pública burocrática foi adotada para substituir a 
administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na 
qual o patrimônio público e o privado eram confundidos. Nesse tipo de 
administração o Estado era entendido como propriedade do rei. O 
nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a norma. Esse 
tipo de administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo 
industrial e as democracias parlamentares, que surgem no século XIX. 
É essencial para o capitalismo a clara separação entre o Estado e o 
mercado; a democracia só pode existir quando a sociedade civil, 
formada por cidadãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em 
que o controla. 
Assim, a maior complexidade da sociedade, decorrente do surgimento do capitalismo 
industrial e do fortalecimento da democracia, tornou necessária uma administração mais 
racional e impessoal. O nascimento da burocracia se deu entre a segunda metade do 
século XIX e a primeira metade do século XX. 
No patrimonialismo não havia regras claras na economia, esta era administrada de 
acordo com os interesses de alguns grupos. Contudo, o desenvolvimento do capitalismo 
e a industrialização passam a exigir um Estado impessoal, que não governe caso a 
caso, mas que obedeça ao princípio do universalismo de procedimentos, que defenda o 
tratamento igualitário perante a lei. A administração pública não deve fazer 
discriminações positivas ou negativas no atendimento aos administrados. É preciso que 
a administração siga critérios legais, racionais, e não pessoais. 
Na questão seguinte temos uma definição de burocracia: 
 
 
 
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3. (CESPE/STM/2004) Burocracia é um sistema social racional, ou 
um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente 
realizada tendo em vista os fins visados. 
Essa questão é certa, é cópia da definição de Bresser Pereira e Fernando Prestes 
Motta: 
Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro 
dos moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou 
burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a 
divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins 
visados. 
Muitos alunos se confundem com esta definição por causa do final “fins visados”, já que 
associam com o fato de a burocracia se preocupar apenas em controlar os 
procedimentos, os “meios”, e não olhar para resultados. Porém, é preciso separar a 
teoria da prática. Na teoria, a burocracia é racional porque adota os procedimentos mais 
eficientes para se chegar a determinado resultado. Na prática, ela é extremamente rígida 
com os procedimentos, só se preocupa com a sua obediência, esquecendo do resultado. 
A questão é certa porque cobra a teoria. 
Detalhando melhor esta definição, os autores dizem que o critério que diferencia o ato 
racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Um ato será racional 
na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado 
objetivo, na medida em que sua coerência em relação a seus objetivos se traduzir na 
exigência de um mínimo de esforços para se chegar a esses objetivos. Isso significa que 
a burocracia evoluiu como uma forma de se buscar maior eficiência nas organizações. 
Isso mesmo! Apesar de considerarmos o termo “burocrático” quase como um antônimo 
de eficiência, no seu cerne ele nasceu como a racionalização das atividades com o 
objetivo de aumentar a eficiência. Segundo Weber: 
A administração puramente burocrática, portanto, a administração 
burocrático-monocrática mediante documentação, considerada do 
ponto de vista formal, é, segundo toda a experiência, a forma mais 
racional de exercício de dominação, porque nela se alcança 
tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão, 
continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade – isto é, calculabilidade 
tanto para o senhor quanto para os demais interessados –, intensidade 
e extensibilidade dos serviços e aplicabilidade formalmente universal a 
todas as espécies de tarefas. 
 
 
 
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Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, necessidade de 
muitas tramitações, apego exagerado a regulamentos, ineficiência, estamos pensando 
nos defeitos do sistema, ou ao que damos o nome de “disfunções” da burocracia. Por 
isso é muito importante vocês diferenciarem a teoria da prática. Na teoria, a burocracia é 
eficiente, se preocupa com os fins da ação governamental. Na prática, é ineficiente e se 
preocupa apenas com o controle dos processos, esquecendo dos resultados. 
Na definição dos autores temos também a “divisão do trabalho”. Qualquer sistema social 
elementarmente organizado tem por base a divisão do trabalho, a especialização das 
funções. A estrutura organizacional pode apresentar uma especialização vertical – a 
hierarquia – e uma especialização horizontal, a divisão do trabalho, ou 
departamentalização. Em uma burocracia, esta divisão deverá ser feita racionalmente, 
ou seja, sistemática e coerentemente. 
A partir de um detalhamento, Bresser e Motta chegam à outra definição de burocracia: 
É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e 
coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema 
social em que há procura deliberada de economizar os meios para se 
atingir os objetivos. 
Ato racional é aquele coerente em relação aos fins visados; ato eficiente ou produtivo é 
aquele que não só é coerente em relação aos fins visados, como também exige o 
mínimo de esforços, mínimo de custos, para um máximo de resultados. 
Entre as principais vantagens da burocracia,proclamadas por seus criadores iniciais, 
estariam: 
ƒ A racionalização da ação administrativa, numa era de expansão do Estado; 
ƒ Uma definição precisa de cargos e processos operacionais e a delimitação 
clara dos limites e responsabilidades de cada função; 
ƒ A continuidade da administração, estabelecendo mais claramente a diferença 
entre Estado e Governo; 
ƒ A erradicação dos princípios patrimoniais de poder. 
Para Weber, o desenvolvimento de formas de associação “modernas” em todas as áreas 
(Estado, Igreja, exército, partido, empresa econômica, associação de interessados, 
união, fundação, e o que mais seja) é pura e simplesmente o mesmo que o 
desenvolvimento e crescimento contínuos da administração burocrática: o 
 
 
 
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desenvolvimento desta constitui, por exemplo, a célula germinativa do moderno Estado 
ocidental. Para Weber: 
A administração racional é por toda parte a mais racional do ponto de 
vista técnico-formal, ela é pura e simplesmente inevitável para as 
necessidades da administração de massas (de pessoas ou objetos). 
Peter Evans & Rauch, num estudo com mais de 80 países, chegaram à conclusão que a 
substituição do modelo patrimonialista pelo burocrático foi uma condição não suficiente, 
porém necessária, para o desenvolvimento dos países no século XX. É possível dizer 
que sem uma administração pública baseada no mérito, nenhum Estado pode realizar 
com sucesso suas atividades. 
O grande instrumento de superioridade da administração burocrática é o conhecimento 
profissional. A administração burocrática significa: dominação em função do 
conhecimento; este é seu caráter fundamental especificamente racional. Além da 
posição de formidável poder devida ao conhecimento profissional, a burocracia tem a 
tendência de fortalecê-la ainda mais pelo saber prático de serviço: o conhecimento de 
fatos adquirido via execução das tarefas ou obtido via documentação. 
1.4 CARACTERÍSTICAS DAS ORGANIZAÇÕES BUROCRÁTICAS 
As burocracias têm sua fonte de legitimidade no poder racional-legal, e não no poder 
patriarcal, patrimonial ou carismático. Mas, como se expressa essa racionalidade da 
burocracia? Como se distingue ela dos demais sistemas sociais que não têm por base o 
poder racional-legal? Bresser e Motta, procurando reduzir as organizações à sua 
expressão mais simples, afirmam que: 
São três as características básicas que traduzem o seu caráter 
racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos 
por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez 
mais completamente. 
Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas características: 
Formalidade 
O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um 
sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as 
 
 
 
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relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de 
forma sistemática, tendo em vista os fins visados. Sua administração é formalmente 
planejada, organizada, e sua execução se realiza por meio de documentos escritos. 
Em primeiro lugar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas racionais-legais, 
em vez de tradicionais. Assim, as normas são válidas não porque a tradição as legitime, 
mas porque, sendo racionais, são válidas aos fins visados. Além disso, essas normas 
são legais. Elas conferem à pessoa investida de autoridade o poder de coação sobre os 
subordinados e coloca à sua disposição meios coercitivos capazes de impor disciplina. 
Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade é estritamente 
limitada pela norma legal. Ela é muito diversa da autoridade ampla e mal definida do pai 
sobre o filho, do senhor sobre o escravo ou o servo. O administrador burocrático não 
tem nenhuma autoridade sobre a vida privada de seu subordinado e, mesmo dentro da 
organização, seu poder está definido pelas suas funções e as funções do subordinado. 
Em segundo lugar, as normas são escritas e exaustivas. Não seria possível definir 
todas as relações de autoridade dentro de um sistema, de forma racional e precisa, sem 
escrevê-las. A norma tradicional não precisa ser escrita porque ela pouco muda, é aceita 
e obedecida através de gerações. A norma racional, porém, precisa a todo instante ser 
modificada, adaptando-se aos fatores novos que surgem no ambiente, já que visa à 
consecução dos objetivos colimados da forma mais eficiente e econômica possível. 
A necessidade de escrever as normas burocráticas, de formalizá-las, acentua-se ainda 
mais devido ao caráter exaustivo que elas tende a ter. Elas procuram cobrir todas as 
áreas da organização, prever todas as ocorrências e enquadrá-las dentro de um 
comportamento definido. Desta forma, tanto a alta administração mantém mais 
firmemente o controle, reduzindo o âmbito de decisão dos administradores 
subordinados, como também facilita o trabalho destes, que não precisam estar a cada 
momento medindo as consequências vantajosas e desvantajosas de um ato antes de 
agir. 
Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu caráter hierárquico, ou seja, por 
um sistema firmemente organizado de mando e subordinação mútua das autoridades, 
mediante supervisão das inferiores pelas superiores, sistema esse que oferece ao 
subordinado a possibilidade de apelar da decisão de uma autoridade inferior a uma 
autoridade superior. A organização toma, assim, uma forma de pirâmide. 
Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia é 
“monocrática”, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, defende-se o 
princípio da unidade de comando. 
 
 
 
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Impessoalidade 
O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas 
expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem consideração 
a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”. É, portanto, o 
sistema social em que, por uma abstração, os escritórios ou os cargos governam. O 
governo das pessoas existe apenas na medida em que elas ocupam os cargos. Isso 
salienta o caráter estritamente impessoal do poder de cada indivíduo, que não deriva da 
personalidade do indivíduo, como acontece na dominação carismática, nem de uma 
herança recebida, como no poder tradicional, mas da norma que cria o cargo e define 
suas atribuições. 
O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele diz que 
obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, “sem ódio ou paixão”. Segundo 
Weber: 
A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se 
desumaniza, quanto mais completamente alcança as características 
específicas que são consideradas como virtudes: a eliminação do 
amor, do ódio e de todos os elementos pessoais, emocionais e 
irracionais, que escapam ao cálculo. 
Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das burocracias 
refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais não burocráticos, os 
administradores são escolhidos de acordo com critérios eminentemente irracionais. 
Fatores como linhagem, prestígio social e relações pessoais determinarão a escolha. Já 
nas organizações burocráticas, os administradores são profissionais, que fazem uso do 
conhecimento técnico especializado, obtido geralmente através de treinamento especial. 
Aqui estamos entrando na terceira característica das organizações burocráticas. 
Administradores Profissionais 
As organizações são dirigidaspor administradores profissionais. Administrar, para o 
funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que distinguem o 
administrador profissional. 
Em primeiro lugar, ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma característica 
fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de grandes dimensões, 
 
 
 
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nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial para o funcionamento 
eficiente. São necessários homens treinados para exercer as diversas funções criadas a 
partir do processo de divisão do trabalho. Seus conhecimentos, porém, não devem se 
limitar à sua especialidade. Participando de um sistema pródigo em normas, diretrizes e 
rotinas, eles devem conhecê-las perfeitamente. Às vezes, é no conhecimento destas 
normas que consiste sua especialização, quando se trata de administradores de baixo 
nível. Em relação aos administradores de topo, sua especialidade é simplesmente a de 
administrar. Eles não são especialistas em finanças, produção, pessoal. São 
generalistas, que podem conhecer um pouco mais um setor do que outro. 
Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou principal 
atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, como o eram os 
nobres dentro da administração palaciana. 
Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de administração e 
produção. Ele administra em nome de terceiros: em nome de cidadãos, quando se trata 
de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas, quando se trata de administrar 
uma sociedade anônima. 
Podemos ainda falar de outros traços, como o fato de o administrador profissional 
desenvolver o espírito de fidelidade ao cargo, e não às pessoas. Ele passa a se 
identificar com a organização. Outro traço é a remuneração em forma de dinheiro, e não 
em forma de honrarias, títulos, gratidão, direito de participar da mesa do senhor. Além 
disso, ele é nomeado por um superior hierárquico, e não por eleições, as quais 
privilegiam características pessoais, emocionais, e não racionais. Por fim, seu mandato 
é dado por tempo indefinido, ele poderá ser promovido, despedido, transferido. Ele não 
tem a posse ou a propriedade do cargo, como ocorria no patrimonialismo, quando o 
cargo era considerado uma propriedade da pessoa, podendo ser vendido, trocado, 
passado como herança. 
Vamos agora rever a definição de Bresser para a burocracia: 
São três as características básicas que traduzem o seu caráter 
racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos 
por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez 
mais completamente. 
Ele fala em três características, mas podemos observar nesta definição uma quarta 
característica: a tendência de aumento do controle por parte dos administradores. 
No modelo burocrático, ocorre a separação entre a propriedade e a administração. O 
que ocorreu ao longo dos séculos XIX e XX é que as organizações deixaram de ser 
 
 
 
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controladas pelos proprietários, para serem controladas por administradores 
profissionais. Isso é resultado de um processo em que podemos identificar diversas 
fases. Em primeiro lugar, houve o aparecimento do sistema corporativo, com a criação 
das grandes companhias que concentram boa parte da riqueza. Ao mesmo tempo, 
houve uma dispersão na propriedade das ações. Isso tudo resultou na separação do 
controle e da propriedade. Já não eram mais os proprietários, em função de sua riqueza, 
que controlavam as grandes empresas, mas os administradores profissionais, os 
burocratas. 
Na administração do Estado ocorreu a mesma coisa. Administração e política são 
esferas distintas e separadas a partir da proibição legal de acúmulo ou superposição de 
funções. A atividade burocrática deve ser regida pelos critérios da expertise, 
confiabilidade, confidencialidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade, entre 
outros. 
Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratização da sociedade moderna, 
os burocratas tendem a retirar poder dos políticos. O surgimento do estado burocrático 
implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na usurpação das 
funções políticas por parte dos administradores. O termo “usurpação” pode parecer forte, 
mas é correto. 
Max Weber tinha um duplo sentimento em relação à burocracia: considerava que ela era 
imprescindível para a racionalização das atividades estatais, algo que a classe política 
não conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse poder demasiado e, 
por isso, sempre propôs um controle político sobre ela. 
A Burocracia é compatível com o sistema da autoridade legal somente quando a 
formulação das leis e a supervisão de sua aplicação ficam sendo mais prerrogativas dos 
políticos: se o aparelho burocrático consegue usurpar o processo político e legislativo, 
será preciso falar de um processo de burocratização que ultrapassou os limites do 
sistema de domínio legal e lhe transformou a estrutura. O maior dilema da democracia 
seria: como impedir que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que 
permaneça sendo apenas um elo entre dominadores e dominados? 
Weber foi pioneiro no apontar a problemática da desintegração entre política e 
administração na perspectiva do Estado moderno. Segundo seu argumento, o 
surgimento do Estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela 
liderança política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores. 
Ele temia que o poder político fosse usurpado pela capacidade de realização, impondo 
um “absolutismo burocrático” no qual os “problemas políticos tendem a ser 
transformados em problemas administrativos”. 
 
 
 
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O problema político da burocracia estatal é crítico no seio do Estado. A dicotomia entre 
burocracia estatal e sistema político pode assumir formas que variam do insulamento 
burocrático da burocracia em relação ao sistema político, à captura clientelista predatória 
da política ou do sistema político em relação à burocracia. Nestes mesmos casos 
extremos cabem também situações de integração disfuncional, tais como alianças 
espúrias entre segmentos políticos e burocráticos em busca de rendas patrimoniais 
decorrentes de privilégios, proteção ou corrupção. 
Para que a burocracia não sofra interferências externas, tanto dos políticos quanto da 
sociedade, muitas vezes ela se fecha e passa a atuar de forma isolada. O insulamento 
burocrático pode ser compreendido como um processo de proteção do núcleo técnico do 
Estado, que se responsabiliza pela consecução de determinados objetivos específicos, 
contra a interferência oriunda do público ou de outras organizações intermediárias. 
Segundo Edson Nunes, 
O insulamento burocrático significa a redução do escopo da arena em 
que os interesses e demandas populares podem desempenhar um 
papel. Esta redução da arena é efetivada pela retirada de organizações 
cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espaço político 
governado pelo Congresso e pelos partidos políticos, resguardando 
estas organizações contra tradicionais demandas burocráticas ou 
redistributivas. 
O insulamento burocrático pode ser visto de forma positiva, como para evitar a pressão 
de grupos de interesses poderosos, ou de forma negativa, quando os burocratas deixam 
de ouvir a sociedade, reduzindo a participação desta no processo decisório. 
No sentido inverso do insulamento burocrático está o engolfamento social, que é o altograu de penetração de alguma organização no mundo político e social. Não é a 
penetração dos grupos na burocracia, mas sim a penetração da burocracia na 
sociedade. 
1.5 DISFUNÇÕES E CRISE DA BUROCRACIA 
A administração burocrática trouxe uma série de avanços em relação à administração 
patrimonialista, dentre eles a impessoalidade, a racionalidade, o mérito, a 
profissionalização, o controle. No entanto, surgiram uma série de problemas, que a 
doutrina convencionou chamar de disfunções da burocracia, entre elas a rigidez e a 
lentidão. 
 
 
 
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O excesso de burocratização, de formalismo e despersonalização, é a principal origem 
das disfunções da burocracia. Esse excesso resulta na concepção popular de burocracia 
como um sistema ineficiente, dominado pela “papelada” e por funcionários de 
mentalidade estreita, incapazes de tomar decisões e pensar por conta própria. 
As disfunções mais comumente listadas são as seguintes: 
a) Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos: as normas e 
regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. A primeira 
consequência desse processo de formalização, especialmente quando levado a 
extremos, é tornar o simples emaranhado de normas uma especialidade. O 
funcionário burocrático torna-se um especialista, não por possuir conhecimentos 
profissionais em determinado setor que interesse diretamente à consecução dos 
objetivos da organização, mas simplesmente porque conhece perfeitamente 
todas as normas que dizem respeito à sua função. O conhecimento dessas 
normas torna-se, então, algo muito importante, e, daí, para se transformar tais 
normas, de meios que são, em objetivos, há apenas um passo. 
b) Desenvolvimento, entre os funcionários, de um nível mínimo de desempenho: O 
respeito às normas passa a ser tão importante que o desempenho torna-se 
secundário. Quando os funcionários subordinados percebem que seu superior 
preocupa-se exclusivamente com a observância das normas estabelecidas, eles 
verificam também que existe certa margem de tolerância e que, desde que se 
mantenham dentro dessa margem, poderão reduzir seu desempenho ao mínimo, 
permanecendo, ainda assim, seguros. 
c) Excesso de formalismo e de papelório: há a necessidade de documentar e de 
formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que tudo possa 
ser devidamente testemunhado por escrito. Deriva diretamente do excesso de 
formalismo, do princípio de que tudo o que ocorre em uma organização deve ser 
documentado. O problema consiste em determinar o ponto em que o emprego 
desses documentos deixa de ser necessário e transforma-se em “papelada” 
d) Resistência a mudanças: o funcionário da burocracia está acostumado em 
seguir regras, com isso sente-se seguro e tranquilo, resistindo a possíveis 
mudanças. 
e) Despersonalização do relacionamento: como vimos na característica da 
impessoalidade, a administração burocrática é realizada sem consideração a 
pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”. O 
problema é que as pessoas passam a se relacionar de forma impessoal, pois 
 
 
 
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começam a olhar os colegas como membros da organização. Os superiores 
passam a se comunicar com os cargos ou registros, sem levar em consideração 
as especificidades de cada um, como cada funcionário irá reagir; 
f) Categorização como base do processo decisorial: a burocracia se assenta em 
uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja, na burocracia, quem toma as 
decisões são as pessoas que estão no mais alto nível da hierarquia. Isso faz 
com que as decisões sejam tomadas por pessoas distantes da realidade, que 
muitas vezes não têm o conhecimento suficiente da situação. Além disso, o 
processo decisório torna-se lento, já que as demandas da sociedade têm 
sempre que passar por um superior; 
g) Superconformidade às rotinas e procedimentos: na burocracia as rotinas e 
procedimentos se tornam absolutas e sagradas para os funcionários. Os 
funcionários passam a trabalhar em função das regras e procedimentos da 
organização e não mais para os objetivos organizacionais, com isso, perde-se a 
flexibilidade, iniciativa, criatividade e renovação. 
h) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público: Os funcionários 
trabalham voltados ao interior da organização, de forma auto-referida, sem 
atentar para as reais necessidades dos “clientes”, os cidadãos. Os clientes 
necessitam de atendimentos personalizados, mas na burocracia os funcionários 
atendem os clientes num padrão, fazendo com que as pessoas fiquem 
insatisfeitas com os serviços. 
Estes seriam fatores endógenos à burocracia que contribuíram para sua crise. No 
entanto, também podemos falar em fatores exógenos, que foram ainda mais 
preponderantes, principalmente aos novos desafios colocados pelo mundo 
contemporâneo, desde pelo menos a década de 1970. Tais desafios relacionam-se à 
crise do Estado, às mudanças sociais e tecnológicas do mundo contemporâneo e á 
democratização. Tudo isso leva à necessidade de reconstrução do modelo de 
administração pública, sob o alicerce do lado mais positivo do modelo burocrático, que é 
a profissionalização do serviço civil. 
A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alternativa 
muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto o pressuposto de 
eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento em que o pequeno 
Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e 
econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade 
nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a administração 
 
 
 
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burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das 
demandas dos cidadãos. 
Quando o Estado era pequeno, estas deficiências da burocracia não eram tão 
relevantes. Segundo Bresser, no Estado liberal só eram necessários quatro ministérios: 
o da Justiça, responsável pela polícia; o da Defesa, incluindo o exército e a marinha; o 
da Fazenda; e o das Relações Exteriores. O problema da eficiência não era, na verdade, 
essencial. 
Contudo, a partir do momento em que o Estado se transformou no grande Estado social 
e econômico do século XX, assumindo um número crescente de serviços sociais – 
educação, saúde, cultura, previdência e assistência social, pesquisa científica – e de 
papéis econômicos – regulação do sistema econômico interno e das relações 
econômicas internacionais, estabilidade da moeda e do sistema financeiro, provisão de 
serviços públicos e de infraestrutura –, nesse momento, o problema da eficiência tornou-
se essencial. 
1.6 CRISE DO ESTADO E CRISE DA BUROCRACIA 
Vimos que a burocracia surge com o desenvolvimento do capitalismo e da democracia, 
em meados do Século XIX. Portanto, ela nasce com o fortalecimento do liberalismo, 
inclusive como uma forma de proteger a sociedade do poder absoluto dos monarcas, 
impondo limitações a esse poder por meio de leis. Agora, a administração pública só 
poderia fazer o que a lei autoriza. 
Porém, com o passar do tempo, como uma característica própria da burocracia em 
tentar regular tudo por meio de lei, o papel do Estado na economia foi crescendo. Se a 
burocracia havia nascido como uma forma de proteger o liberalismo, ao longo do tempo 
ela irá caminha no sentido contrário a este movimento, ampliando os poderes do Estado, 
até chegarmos ao surgimento do Estado de Bem-Estar Social,na década de 1940. 
Os anos 1920 e 1930 assinalam um grande passo para a constituição do Welfare State. 
A Primeira Guerra Mundial, assim como a Segunda, permitem experimentar a maciça 
intervenção do Estado, tanto na produção (indústria bélica), como na distribuição 
(gêneros alimentícios e sanitários). A grande crise de 1929, com as tensões criadas pela 
inflação e pelo desemprego, provoca em todo o mundo ocidental um forte aumento das 
despesas públicas para a sustentação do emprego e das condições de vida dos 
trabalhadores. 
 
 
 
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Os estados se viram no meio de uma grave crise econômica com um número cada vez 
maior de pessoas atingindo os níveis da pobreza e da indigência. Como respostas à 
crise foram postas em prática as ideias econômicas de John Maynard Keynes, que 
defendia um papel mais interventor do Estado na economia de forma a estimular a 
demanda e, por consequência, o crescimento econômico. 
A Inglaterra irá além da atuação do Estado na economia para fortalecer seu papel na 
área social. A principal característica do Estado de Bem-Estar Social é que ele considera 
as políticas sociais como um direito de todo cidadão. Isso está representado no texto de 
uma das leis inglesas, que é considerado o princípio fundamental do Estado de Bem-
Estar: 
Independentemente de sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm 
direito de ser protegidos – com pagamento em dinheiro ou com 
serviços – contra situações de dependência de longa duração (velhice, 
invalidez) ou de curta (doença, desemprego, maternidade). 
Assim, o princípio básico do Estado do Bem-Estar Social é que TODO cidadão, seja rico, 
seja pobre, tem o direito a um conjunto de bens e serviços que deveriam ter seu 
fornecimento garantido diretamente pelo Estado. Esses direitos incluiriam a educação 
em todos os níveis, a assistência médica gratuita, o auxílio ao desempregado, a garantia 
de uma renda mínima, recursos adicionais para a criação dos filhos etc. 
Desde o fim da Segunda Guerra Mundial, todos os Estados industrializados tomaram 
medidas que estenderam a rede dos serviços sociais, instituíram uma carga fiscal 
fortemente progressiva e interviram na sustentação do emprego ou da renda dos 
desempregados. 
Enquanto o mundo vivia o que Eric Hobsbawn chamou de “era dourada do capitalismo” 
– uma época de prosperidade que teve início após a II Guerra Mundial – as disfunções 
da burocracia não recebiam tanta atenção assim. Tanto os países desenvolvidos quanto 
os comunistas e os em desenvolvimento apresentavam altas taxas de crescimento. Foi 
com as duas crises do petróleo na década de 1970 que entrou em xeque o antigo 
modelo de intervenção estatal, quando se abateu sobre o mundo uma grave crise 
econômica, resultando na crise fiscal dos Estados. A maioria dos governos não tinha 
mais como financiar seus déficits, e os problemas fiscais tendiam a se agravar, na 
medida em que as sociedades se voltavam contra as altas cargas tributárias, 
principalmente porque não enxergavam uma relação direta entre o acréscimo de 
recursos governamentais e uma melhora nos serviços públicos. 
 
 
 
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Segundo Fernando Abrúcio, o tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à 
crise dos anos 70 tinha três dimensões (econômica, social e administrativa), todas 
interligadas. A primeira dimensão era a keynesiana, caracterizada pela ativa intervenção 
estatal na economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores 
considerados estratégicos para o desenvolvimento nacional — telecomunicações e 
petróleo, por exemplo. 
O Welfare State correspondia à dimensão social do modelo. Adotado em maior ou 
menor grau nos países desenvolvidos, o Estado de Bem-Estar tinha como objetivo 
primordial a produção de políticas públicas na área social (educação, saúde, previdência 
social, habitação, etc.) para garantir o suprimento das necessidades básicas da 
população. 
Por fim, havia a dimensão administrativa, relativa ao funcionamento interno do Estado, o 
chamado modelo burocrático weberiano, ao qual cabia o papel de manter a 
impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental. 
Uma vez que os países desenvolvidos entraram em crise fiscal, não havia mais recursos 
para financiar as políticas sociais. Dessa forma, faltavam recursos e havia uma demanda 
muito grande por bens e serviços. Essa relação entre recursos e produtos é o que 
chamamos de eficiência, ou seja, numa situação em que é preciso gerar muitos produtos 
com poucos recursos é preciso ser eficiente. E a burocracia estava longe disso. O 
resultado é que a população foi ficando cada vez mais insatisfeita porque não via no 
governo o retorno dos recursos pagos na forma de tributos. 
Além da falta de eficiência, outro problema da burocracia era que ela não conseguia 
proteger o patrimônio público, que era a razão pela qual ela havia instituído uma série de 
regras. Segundo Bresser Pereira: 
A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste 
século, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a 
crise fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente 
a administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como 
um instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses 
do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde 
os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia 
uma insatisfação, amplamente disseminada, em relação à 
administração pública burocrática. 
Ele coloca que, além da ineficiência, há uma razão mais ampla para o interesse que a 
reforma do Estado, e particularmente da administração pública, tem despertado: “a 
 
 
 
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importância sempre crescente que se tem dado à proteção do patrimônio público ou da 
coisa pública (res publica) contra as ameaças de sua ‘privatização’ ou, em outras 
palavras, contra atividades de rent-seeking”. 
Bresser Pereira usa o termo “rent-seeking”, que surgiu na década de 1970 para 
descrever a atuação de determinados grupos com o objetivo de tirar vantagem do 
Estado, por isso é chamado também de parasitismo político. Traduzindo literalmente, é o 
ato de “buscar rendas”, ou seja, de tentar se apropriar do patrimônio público sem 
contribuir na mesma medida. Bresser Pereira conceitua rent-seeking da seguinte forma: 
Rent-seeking, literalmente, busca de rendas, é a atividade de 
indivíduos e grupos de buscar “rendas” extramercado para si próprios 
por meio do controle do Estado. Tem origem na teoria econômica 
neoclássica, em que um dos sentidos da palavra rent é exatamente o 
ganho que não tem origem nem no trabalho, nem no capital. 
Corresponde ao conceito de “privatização do Estado” que os brasileiros 
vêm usando. 
Podemos citar como exemplos os subornos direcionados à venda ou concessão de 
subsídios, impostos privilegiados, manutenção de preços e tarifas, estabelecimentos de 
cotas de importação, concessão de licenças, pagamentos de elevados salários ou 
pagamentos de adicionais. 
Humberto Falcão Martins também relaciona a crise da burocracia a dois aspectos: no 
conteúdo e na forma. 
No conteúdo, relacionada a limitações no cumprimento de seu papel 
essencial em assegurar regras impessoais. Nesse sentido, o principal 
aspecto crítico é a captura da burocracia por interesses particularísticos 
(de dentro ou de fora) ou a usurpação política (a subtração do poder 
político pelo poder burocrático), desbalanceando as relações entre 
política e administração (em parte devido a característicasestruturais 
internas dos sistemas burocráticos, em parte devido a características 
externas dos sistemas sociais e políticos). 
Na forma, a crise da burocracia ortodoxa está relacionada a limitações 
como aparato de geração de resultado, principalmente devido a sua 
morfologia segregatória (a separação acentuada entre mãos e cérebros 
a partir da qual uns pensam, outros executam), procedimental, 
excessivamente hierarquizada (muitos níveis e unidades que 
reproduzem uma cadeia de comando muito verticalizada), 
 
 
 
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tendencialmente auto-orientada (os burocratas definem as finalidades 
em função de suas perspectivas e interesses) e insulada (arredia ao 
controle e “interferências” externas estranhas à sua lógica). 
Portanto, no conteúdo, a burocracia entrava em crise porque não conseguia se manter 
impessoal; na forma, porque era ineficiente. 
A crise do Estado afetou diretamente o modelo burocrático. Por um lado, os governos 
tinham menos recursos e mais déficits. O corte de custos virou prioridade. No que tange 
à administração pública, isto teve dois efeitos: a redução dos gastos com pessoal, que 
era vista como uma saída necessária; e a necessidade de aumentar a eficiência 
governamental, o que implicava numa modificação profunda do modelo weberiano, 
classificado como lento e excessivamente apegado a normas. 
No meio a esta insatisfação crescente com a burocracia que começam a serem feitas as 
primeiras reformas administrativas, com o objetivo de implantar uma administração 
gerencial. 
Ao sentimento antiburocrático aliava-se a crença de que o setor privado possuía o 
modelo ideal de gestão. Por isso o uso do termo gerencialismo, que tem uma ligação 
estreita com a adoção de práticas da administração privada na gestão das organizações 
públicas. É com esse espírito que o setor público assume o discurso da modernização, 
da orientação para os clientes, da flexibilidade, da estrutura enxuta e desburocratizada. 
As modernas ferramentas de gestão, como qualidade total, planejamento estratégico, 
reengenharia downsizing, benchmarking e terceirização, invadem as organizações 
públicas e os projetos dos gestores públicos do momento. 
Contudo, apesar da insatisfação com o modelo burocrático, não podemos entender que 
a administração gerencial seja um rompimento total com relação a ele. Segundo o Plano 
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado: 
A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo 
ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto 
não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo 
contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, 
da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios 
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a 
existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as 
carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento 
sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que 
deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e 
 
 
 
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não na rigorosa profissionalização da administração pública, que 
continua um princípio fundamental. 
Assim, muitos dos princípios defendidos pela administração burocrática permanecem na 
administração gerencial. Como afirma o PDRAE, a administração gerencial pode até ser 
considerada um rompimento, mas princípios como a impessoalidade, a divisão do 
trabalho, a avaliação de desempenho são mantidos. 
Vimos que a burocracia entra em crise juntamente com o Estado de Bem-Estar. Como 
soluções, são apresentados ao mesmo tempo o gerencialismo e o neoliberalismo. As 
duas doutrinas nascem muito próximas uma da outra e são, em muitos casos, 
confundidas. 
A reforma gerencial foi adotada inicialmente na Grã-Bretanha, com Margareth Thatcher, 
e nos Estados Unidos, com Ronald Reagan, e, depois, de forma generalizada, em 
diversos outros países, principalmente da Commonwealth, com ligação com o Reino 
Unido, e os países escandinavos, como a Suécia. Contudo, foi na Grã-Bretanha que o 
gerencialismo foi aplicado ao serviço público logo após a posse do novo governo e levou 
a uma reforma administrativa profunda e bem-sucedida, recebendo o nome de 
Managerialism. 
Na década de 1980, as primeiras reformas gerenciais eram marcadas pelo ideário 
neoliberal. Contudo, percebeu-se que o ajuste estrutural não era suficiente para que 
houvesse a retomada do crescimento. Ocorreram ganhos positivos, como o fato da 
balança de pagamentos voltar a um relativo controle, por toda a parte caíram as taxas 
de inflação, os países recuperaram pelo menos alguma credibilidade. Mas não se 
retomou o crescimento. 
A partir daí as reformas gerenciais entenderam que o Estado Mínimo não é algo 
concreto a ser buscado. Bresser Pereira considerava irrealista a ideia de um Estado 
Mínimo. Vamos ver outra passagem do autor: 
O pressuposto neoliberal que estava por trás das reformas - o 
pressuposto de que o ideal era um Estado mínimo, ao qual caberia 
apenas garantir os direitos de propriedade, deixando ao mercado a 
total coordenação da economia - provou ser irrealista. Em primeiro 
lugar porque, apesar do predomínio ideológico alcançado pelo credo 
neoconservador, em país algum - desenvolvido ou em desenvolvimento 
- este Estado mínimo tem legitimidade política. Não há sequer apoio 
político para um Estado que apenas acrescente às suas funções as de 
 
 
 
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prover a educação, dar atenção à saúde e às políticas sociais 
compensatórias: os cidadãos continuam a exigir mais do Estado. 
A administração gerencial passa a defender um Estado menor, mas que ainda atua, 
regulando a atividade econômica. Segundo esta nova mentalidade, os investimentos, 
seja em infraestrutura, seja em prestação de serviços, serão realizados pela iniciativa 
privada, cabendo ao Estado os papeis de indutor, articulador, catalisador, orientador e 
controlador dessas atividades ao lado, logicamente, das suas responsabilidades diretas 
quanto às iniciativas de caráter social, tais como educação, saúde pública, segurança 
etc. 
Princípio da Subsidiariedade 
O principio da Subsidiariedade tem suas origens mais remotas no pensamento 
aristotélico, que apresentava uma sociedade composta por diversos grupos com tarefas 
específicas, realizando suas próprias necessidades. Para Aristóteles, "a família 
empreende as atividades da vida cotidiana, a cidade realiza ocupações mais amplas". 
Em primeiro lugar, tem-se que a subsidiariedade aponta no sentido da valorização da 
liberdade individual, não nos moldes imperantes na época do Liberalismo, mas uma 
liberdade responsável e condicionada pelo bem comum. Tem-se que os indivíduos (e as 
sociedades menores), por sua iniciativa e indústria, devem buscar a realização de seus 
fins e do bem comum, devendo agir com liberdade, desde que não prejudiquem o bem 
geral e os demais. 
Nesse contexto, o Estado deve respeitar os indivíduos e as sociedades intermediárias 
no exercício dos seus direitos, no cumprimento dos seus deveres e obrigações, sem 
suplantá-los ou fazer as suas vezes, a menos que isso se faça necessário por 
circunstâncias excepcionais. Visa-se com isso ao desenvolvimento das potencialidades 
e do exercício efetivo da liberdade, com a assunção das correspondentes 
responsabilidades, por parte das sociedades menores e dos indivíduos. Incumbe ao 
Estado criar condições para que o indivíduo, pessoalmente, alcance a realização de 
seus fins.Este princípio foi defendido nas reformas do Estado para subsidiar a defesa da redução 
das atividades do Estado, com a transferência delas para a iniciativa privada. Eles 
entendiam que cabia à sociedade buscar resolver seus problemas, com o Estado agindo 
apenas quando indispensável. 
 
 
 
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1.7 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL 
As reformas da segunda metade do Século XX que buscavam implantar a administração 
gerencial ficaram conhecidas como a Nova Gestão Pública, ou New Public Management 
(NPM), que pode ser definida como um “conjunto de argumentos e filosofias 
administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma 
de gestão pública a partir da emergência dos temas crise e reforma do Estado, nos anos 
80”. 
A Nova Administração Pública evoluiu por meio de três modelos: o gerencialismo puro, o 
consumerism e o public service orientation. Estes três modelos ocorreram em vários 
países, mas foram três visões da administração pública que se ressaltaram no modelo 
gerencial britânico. Abrúcio elaborou o quadro a seguir, em ele faz uma pequena 
comparação quanto aos principais objetivos de cada visão e quanto a sua relação com a 
sociedade, ou melhor, com seu “público-alvo”. 
Gerencialismo Puro Consumerism Public Service Orientation (PSO)
Economia / eficiência 
- produtividade 
Efetividade / qualidade Accountability / equidade 
Contribuintes Clientes / consumidores Cidadãos 
As teorias estão apresentadas da esquerda para a direita, em ordem cronológica de 
criação. Em primeiro lugar, é preciso ressaltar que a divisão entre as teorias foi 
estabelecida apenas para facilitar a comparação entre elas. Na realidade, há um grau 
razoável de intercâmbio entre as teorias, principalmente no caso das duas últimas. 
Entretanto, como ponto de partida para a discussão, essa classificação proporciona 
duas importantes constatações. A primeira é que há uma mudança substancial ao longo 
do tempo, desde o managerialism até o PSO. A constatação mais importante, no 
entanto, é que, embora haja diferenças entre as teorias, elas não são mutuamente 
excludentes. Ao contrário, percebe-se que pode haver uma incorporação dos aspectos 
positivos de cada teoria. 
 
 
 
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Gerencialismo Puro 
O Managerialism inglês teve como primeiro momento o “gerencialismo puro”. Como 
vimos acima, no início, as reformas gerenciais eram bastante próximas das ideias 
neoliberais. Esta corrente teve como principais objetivos reduzir os gastos públicos e 
aumentar sua produtividade. O fato é que, no início do NPM, as modificações na 
burocracia estavam vinculadas a um projeto de reforma do Estado que se caracterizava 
como um movimento de retração da máquina governamental a um número menor de 
atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa, Margareth Thatcher, era 
“rolling back the state”, o que na prática significou privatização, desregulamentação, 
devolução de atividades governamentais à iniciativa privada ou à comunidade e 
constantes tentativas de reduzir os gastos públicos. 
Foi, portanto, sob o signo da questão financeira que se implantou o modelo gerencial 
puro na Grã-Bretanha. O managerialism seria usado no setor público para diminuir 
gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiência governamental. Em suma, 
o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade. Segundo Caio 
Marini: 
O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeira 
etapa da experiência no Reino Unido e também nos Estados Unidos, 
onde a perspectiva central é o foco na economia e na eficiência; é o 
“fazer mais com menos”, o que significa olhar o cidadão como 
contribuinte, que não quer desperdício, ao contrário, quer ver o recurso 
arrecadado ser aplicado eficientemente. 
Um dos fatores que levaram à crise do Estado de Bem-Estar foi a crise de 
governabilidade, que se instaurou em virtude de o Estado não conseguir atender às 
demandas da sociedade. Prejudicando ainda mais a crise fiscal, ocorreram as revoltas 
dos taxpayers, ou contribuintes, que não enxergavam uma relação direta entre o 
acréscimo de recursos governamentais e a melhoria dos serviços públicos. Podemos 
perceber que o gerencialismo puro, como uma resposta a esta crise, vem defender que 
o Estado considere o cidadão como contribuinte e gaste seus recursos com eficiência, 
com consciência de custos. 
Segundo Ewan Ferlie (1999), a experiência britânica pós-1979 é dominada por uma 
série de iniciativas de reforma, observadas em várias unidades operacionais diferentes, 
conduzidas pelos escalões superiores e sustentada por um longo período de tempo. Há 
várias importantes mudanças visíveis, algumas contraditórias, mas que incluem as 
seguintes e abrangentes características: 
 
 
 
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ƒ Privatização em larga escala na esfera econômica; 
ƒ Utilização de padrões de gestão semelhantes aos adotados pelas empresas 
privadas; 
ƒ Ênfase no “fazer mais com menos”, na eficiência; 
ƒ Ênfase na “administração para a mudança”, buscando mudar a cultura do 
setor público 
O primeiro passo do modelo gerencial puro foi cortar custos e pessoal. Depois, buscou 
modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia tradicional é definida 
como uma organização com estrutura rígida e extremamente centralizada, que se 
preocupa demais com regulamentos e procedimentos, além de avaliar o desempenho 
apenas com base na observância de normas. Em oposição a essa visão de 
administração pública, o governo Thatcher propunha: 
ƒ Clara definição das responsabilidades de cada funcionário das agências 
governamentais; 
ƒ Clara definição dos objetivos governamentais, analisados em sua substância, 
e não como processo administrativo; 
ƒ Maior consciência acerca do valor dos recursos públicos (Value Money), 
procurando maximizar a relação financeira entre os recursos iniciais e os 
gastos realizados, incorporando o valor da eficiência. 
Passou-se a adotar uma gestão por resultados, conferindo maior autonomia às agências 
governamentais e descentralizando a estrutura administrativa. 
O problema foi que, ao dar muita importância para a estratégia de eficiência, o 
gerencialismo puro acabou relegando a um segundo plano outros valores importantes na 
atuação da administração pública. Por exemplo, ao enfocar apenas a eficiência 
governamental, não se atribui à avaliação da efetividade dos serviços públicos a devida 
importância. 
Portanto, quando falamos que o gerencialismo puro se preocupava em demasia com a 
eficiência sem se preocupar com a efetividade, estamos nos referindo ao fato dele olhar 
apenas para a relação custo e produção, sem olhar para o real impacto da ação 
governamental na sociedade. Portanto, a efetividade não é um conceito econômico, mas 
social, de avaliação qualitativa dos serviços públicos. 
Podemos reconhecer, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve alguns êxitos. O 
principal deles está ligado à ênfase na questão financeira, que de fato tornou a 
burocracia mais consciente acerca dos custos das políticas públicas. 
 
 
 
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A discussão em torno do modelo gerencial tornou-se mais complexa e ganhou novos 
rumos a partir da metade da década de 1980. A mais importante mudança foi a tentativa 
de se constituir de serviços públicos voltados para os anseios dos 
clientes/consumidores. 
Consumerism 
As maiores críticas