VII Atos

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2016.1 
 
ADM I 
Profº. Francisco De Poli 
de Oliveira 
 
UNESA 
 
 
 
Livro VII– ATOS ADMINISTRATIVOS 
LIVRO VIII – ATOS ADMINISTRATIVOS – UNESA – 2016.1 
Profº Francisco De Poli de Oliveira 
 
 
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I – INTRODUÇÃO 
1.1 Definição e Conceitos Básicos 
1. Existem 03 (três) formas de manifestação da vontade da Administração Pública. São 
elas: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2. O nosso estudo terá início no ATO ADMINISTRATIVO. 
 
3. Infelizmente, a lei não conceitua ato administrativo. Assim, para o conceituarmos, vamos 
abordar os seus quatro pilares de sustentação: IMPERATIVIDADE, AQUELE QUE FAZ O 
ATO; RELAÇÕES JURÍDICAS e INTERESSE PÚBLICO. 
 
4. 1º PILAR: O primeiro pilar corresponde à principal característica do ato administrativo 
que é a IMPERATIVIDADE, ou seja, o poder de império, denominado de característica mãe do 
ato1. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1Colocação do Profº. José Maria Pinheiro Madeira. 
1ª 
FORMA 
MANIFESTAÇÃO UNILATERAL: conhecida 
como ato administrativo 
2ª 
FORMA 
MANIFESTAÇÃO BILATERAL: conhecida 
por contrato administrativo, a exemplo das 
licitações e contratos. 
3ª 
FORMA 
MANIFESTAÇÃO MULTILATERAL: 
consórcios e convênios administrativos, por 
exemplo. 
1º Pilar 
IMPERATIVIDADE 
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5. A IMPERATIVIDADE nada mais é que a imposição da vontade da Administração sem 
que se leve em conta a manifestação do particular, ou seja, sem a sua aquiescência. Se não 
existisse o poder de impor a vontade da Administração Pública, o poder público estaria falando 
com paredes! Como seria uma manifestação unilateral de vontade sem o poder de impor? 
 
6. O poder público tem que impor a sua vontade em prol do interesse de todos 
(INTERESSE PÚBLICO). Ele é dotado, portanto, de uma MANIFESTAÇÃO UNILATERAL, 
regrada de IMPERATIVIDADE e COERCIBILIDADE, ou seja, os administrados deverão 
fazer/obedecer, sob pena de multa. 
 
7. A título de ilustração, temos o tombamento. O tombamento pode ser via ato 
administrativo, ato Legislativo ou ato jurisdicional, porque os três poderes podem impor o 
tombamento. Entretanto, abordemos o tombamento feito pelo Poder Executivo, que é um ato 
administrativo. Assim, o tombamento é uma manifestação unilateral da vontade da 
Administração Pública. 
 
8. A União possui uma autarquia denominada IPHAN (Instituto do Patrimônio Histórico e 
Artístico Nacional). Ela expede o ato administrativo de tombamento através dessa autarquia. 
 
9. Ora, se o IPHAN confirma que o bem tem característica de patrimônio histórico e/ou 
artístico nacional, e o Poder Público, acertadamente, desejar tombá-lo, então o proprietário só 
terá uma forma de evitar o tombamento, licitamente falando: provar que seu bem não tem 
característica de patrimônio histórico e/ou artístico nacional; provar que está havendo um 
engano por parte da Administração Pública. Se conseguirmos provar, então nos livramos do 
tombamento. Agora, se não provarmos, o bem será tombado, queiramos ou não, em virtude da 
IMPERATIVIDADE. 
 
10. Há mais: o proprietário é obrigado a conservar o bem tombado sob pena de multa, 
porque o poder público tem imperatividade para defender o interesse coletivo. Chama-se a 
atenção que o tombamento é intervenção branda na propriedade, e não drástica, ou seja, o 
dono da propriedade não a perde. 
 
11. Outro exemplo bastante significativo de ato com imperatividade: a REQUISIÇÃO 
ADMINISTRATIVA. Frequentemente, nos filmes policiais americanos, o policial para o carro de 
algum motorista para fazer a requisição desse veículo, objetivando perseguir um bandido. O 
motorista é obrigado a sair do veículo sob pena de crime de desobediência. E depois? O 
proprietário do veículo deve ir até a delegacia mais próxima para reaver o seu veículo. Mas, e 
se ele estiver todo perfurado por tiros? O poder público, nesse caso, deverá indenizar o 
proprietário, mas somente a posteriori, pois, em face de um iminente perigo público, a 
Administração Pública o requer autoexecutoriamente, somente indenizando a posteriori, e 
somente caso tenham ocorrido danos. 
 
12. Agora, perguntamos: existem atos administrativos despidos de imperatividade? Sim, 
pois não são todos os atos administrativos que tem imperatividade. Vejamos um exemplo: os 
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ATOS ENUNCIATIVOS e os ATOS NEGOCIAIS. Entre os atos enunciativos temos, por 
exemplo, o parecer. E, como termina o parecer? Ele sempre termina assim: 
 
 
 
 
 
 
 
 
13. Isso significa que não se está se impondo nada a ninguém, ou seja: “se gostou, 
aprova, se não gostou, reprova! ” Então, o parecer não quer impor nada a ninguém, é uma 
opinião do servidor público investido de uma determinada função. 
 
14. Agora, cuidado! Vamos imaginar que o Procurador Geral do Estado, ao ler um parecer 
de alguém, acha que é exatamente o que o governador quer. E o Governador declara que 
todos os casos sejam resolvidos com base nesse parecer. Aí, o Procurador Geral esclarece 
para o governador que o parecer é um ato enunciativo, que não tem imperatividade. O que 
deve fazer o Governador? Para dar imperatividade a esse parecer, o governador terá que 
baixar um decreto, que é ato administrativo com imperatividade, transformando esse parecer 
em PARECER NORMATIVO. 
 
15. O que aconteceu? O parecer nasceu sem imperatividade. Contudo, se a Administração 
necessitar conferir IMPERATIVIDADE a esse parecer então expede o decreto e ele passa a 
ser parecer normativo. 
 
16. Os atos negociais são atos administrativos? Não! São atos da Administração, porque 
esses não têm imperatividade. Se não tem imperatividade não é ato administrativo. 
 
17. Imaginemos alguém aprovado em um concurso público no quadragésimo quarto lugar. 
A parte interessada pode solicitar na repartição Pública uma certidão com a sua colocação, 
onde estará lavrado, por exemplo, que houve a habilitação com homologação no dia tal, no 
concurso tal, com fins de servir como título para o próximo concurso. 
 
18. Pergunta-se: essa certidão está impondo alguma coisa a alguém? Não! Trata-se só 
uma certidão, de um atestado. E como tal não possui imperatividade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“Esse é o meu Parecer, salvo o melhor juízo. ” 
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19. 2º PILAR: “quem faz o ato administrativo, ou seja, quem executa essa manifestação 
unilateral de vontade? ” Maciçamente, é a Administração Pública! Não restam dúvidas sobre 
isso. Mas, e o Legislativo? O Judiciário? O Legislativo e o Judiciário também fazem atos 
administrativos. São os atos administrativos atípicos e impróprios. Exemplo: O Legislativo, ao 
conceder férias a servidor seu, ou quando faz cessão desse servidor, está praticando ato 
administrativo. O Presidente do TJ, por sua vez, ao licitar uma obra de engenharia para 
construir um anexo ao Tribunal está praticando um ato administrativo. 
 
 
 
 
 
 
 
20. 3º PILAR: travar relações jurídicas como qualquer outro ato jurídico, ou seja, adquirir, 
modificar, transferir, resguardar e/ou extinguir direitos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
21. 4º PILAR: o INTERESSE PÚBLICO! Todo ato administrativo visa atender o interesse 
coletivo, sob pena de o administrador praticar o famoso desvio de finalidade e ser tambémprocessado penalmente até por violação ao princípio da moralidade, improbidade etc. 
22. Atenção! O mais importante para se caracterizar um ato como sendo ato administrativo 
é a função desse ato no caso concreto. Não importa quem editou o ato – se particular ou o 
Estado –, se este ato foi editado materialmente no exercício de uma função Pública, ele será 
ato administrativo. Tem-se que se levar em conta a função administrativa exercida. Não 
importa quem seja. Se estiver exercendo função administrativa, o ato editado neste exercício é 
ato administrativo. Tal assertiva se confirma pela Súmula nº. 333 do STJ: 
 
2º Pilar 
AQUELE QUE FAZ O ATO 
4º Pilar 
INTERESSE PÚBLICO 
3º Pilar 
RELAÇÕES JURÍDICAS 
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Súmula 333: Cabe Mandado de Segurança contra ato praticado em licitação promovida 
por sociedade de economia mista ou empresa Pública. 
23. Tem-se um ato administrativo, por exemplo, quando uma estatal pratica atos de direito 
público; quando realiza concursos públicos ou quando tem normas publicistas (híbridas). 
Então, um ato praticado por uma estatal é um ato de autoridade porque ela está exercendo 
uma função Pública. 
24. Ainda que, em regra, elas editem atos privados, quando as estatais estiverem no 
exercício da função pública, esses atos serão equiparados a atos administrativos e serão 
passíveis dos mesmos controles. E, se assim são, podem ser impugnados pela via adequada, 
como o Mandado de Segurança. 
25. A licitação provém da Administração Pública. É uma exigência para o Poder Público e 
um procedimento administrativo por excelência. Se a licitação é um procedimento 
administrativo, se compreende o exercício de uma função Pública, então os atos praticados no 
processo administrativo público de licitação são atos administrativos, pelo menos 
materialmente falando, impugnáveis via Mandado de Segurança. 
26. Vamos além: a súmula fala só de licitação, mas podemos ter esse raciocínio no 
concurso público realizado pela estatal e para outras funções públicas ou procedimentos 
públicos que vão ser promovidos por esta estatal. 
27. No nosso conceito inicial, falamos que ato administrativo é a manifestação unilateral de 
vontade da Administração Pública e de seus delegatários. Eventualmente, um concessionário 
ou um permissionário de serviço público, quando no exercício da função pública delegada, 
podem editar também atos administrativos materiais. 
28. Se pesquisarmos no STJ “MANDADO DE SEGURANÇA, CONCESSIONÁRIO DE 
SERVIÇO PÚBLICO E ATO ADMINISTRATIVO”, iremos encontrar mais de 40 (quarenta) 
acórdãos admitindo Mandado de Segurança, por exemplo, contra o ato da concessionária que 
suspende o fornecimento do serviço público delegado. 
29. Quando o funcionário do serviço público, no exercício da função Pública delegada, 
edita um “ato de autoridade”, esse ato é equiparado a ato administrativo e enseja Mandado de 
Segurança. Então, cabe, por exemplo, Mandado de Segurança contra ato da concessionária 
que suspende o fornecimento de serviço público. Em geral, os atos praticados por ela são 
privados, mas, em função do caso específico, eles serão equiparados aos atos administrativos 
materialmente falando. 
 
 
 
 
 
 
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1.2 Fatos e atos (jurídicos e administrativos) 
30. Importante se faz conceituar, preliminarmente ao estudo dos atos administrativos, fato 
e ato, jurídicos e administrativos, o que faremos através do esquema abaixo: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FATO 
(Qualquer acontecimento que 
ocorre no mundo em que 
vivemos) 
FATO JURÍDICO 
 
(São os acontecimentos que 
importam para o mundo 
jurídico, ou seja, os 
acontecimentos a que o Direito 
imputa efeitos jurídicos) 
FATO ADMINISTRATIVO 
 
(É o fato jurídico que possui 
especial relevância para o 
Direito Administrativo. 
Exemplo: a morte de um 
servidor que gera a vacância de 
um cargo público. Os fatos 
Administrativos não podem ser 
anulados ou revogados, e não 
gozam de presunção de 
legitimidade) 
ATO JURÍDICO 
 
(É todo o ato humano que traz 
como consequências efeitos 
jurídicos) 
ATO ADMINISTRATIVO 
 
(É o ato jurídico que possui 
especial relevância para o 
Direito Administrativo. 
Exemplo: aplicação de multa 
por ultrapassagem proibida. Os 
atos administrativos podem ser 
anulados e revogados, e gozam 
de presunção de legitimidade) 
ATO 
(É toda conduta imputável ao 
homem. O ato decorre de uma 
manifestação de vontade) 
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1.3 Atos Administrativos e Atos da Administração 
31. O Ato Administrativo, como já foi conceituado, é todo ato jurídico que possui especial 
relevância para o Direito Administrativo e que pode ser anulado e revogado, além de gozar de 
presunção de legitimidade. 
32. Ato da Administração, por seu turno, é todo ato praticado pela Administração no 
exercício da função administrativa, regido pelo Direito Público ou Privado, e abrangendo os 
atos administrativos, os atos privados da Administração; os atos políticos e os atos materiais. 
Então, ato da Administração é gênero do qual o ato administrativo é espécie. 
33. Assim, conclui-se que existem atos administrativos que não são atos da Administração, 
e atos da Administração que não são atos administrativos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.4 Existência, validade e eficácia dos atos administrativos 
34. A exemplo de todo o ato jurídico, o ato administrativo também está sujeito a três planos 
lógicos distintos. São eles: 
 
a) Existência ou perfeição: é a situação do ato cujo processo está concluído. Ato 
perfeito é o que completou o ciclo necessário à sua formação. Exemplo: decisão administrativa 
que acaba de ser redigida, datada e assinada pela autoridade competente. 
 
b) Validade: é a adequação do ato às exigências legais. Exemplo: decisão acima de 
acordo com a lei. 
 
 
 
ATOS DA 
ADMINISTRAÇÃO 
QUE NÃO SÃO 
ATOS 
ADMINISTRATIVOS 
a) Atos regidos pelo direito privado: são atos que não possuem 
os atributos inerentes aos atos administrativos (presunção 
de legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade e 
tipicidade). Exemplo: contrato de compra e venda entre o 
Poder Público e um particular. 
b) Atos materiais: são os atos em que não existe declaração de 
vontade do Estado, consistindo apenas em uma execução. 
Exemplo: serviço de café realizado por um servidor. 
c) Atos políticos: são os atos de governo, amplamente 
discricionários e praticados diretamente em obediência à 
Constituição, no exercício de função pública. Exemplo: 
indulto, veto. 
 
ATOS 
ADMINISTRATIVOS 
QUE NÃO SÃO 
ATOS DA 
ADMINISTRAÇÃO 
São todos os atos praticados pelos Poderes Judiciário e 
Legislativo no exercício de função atípica administrativa. 
Exemplo: concessão de férias a agente público lotado em 
uma das varas da Justiça Federal. 
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c) Eficácia: é a situação em que o ato está disponível para produção de efeitos. 
Exemplo: ato existente e válido, mas ineficaz em razão de previsão de condição suspensiva. 
 
35. Então, pode ser o ato: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
OUEXISTENTE 
 
VÁLIDO 
 
INVÁLIDO 
EFICAZ 
INEFICAZ 
INEFICAZ 
EFICAZ 
INEXISTENTE 
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II – DESENVOLVIMENTO 
 
2.1 Características ou Atributos dos Atos Administrativos 
36. Inicialmente, um detalhe: em São Paulo, os autores não falam características. Aqui, no 
RJ, os autores falam atributos, que são rigorosamente a mesma coisa. Agora, um alerta: numa 
prova de concurso federal o examinador irá tratar de ATRIBUTOS. 
 
37. Cada autor traz três, quatro, cinco, até seis atributos, dependendo de cada um. No 
entanto, três características ou atributos são aceitos e citados por todos. São eles: 
IMPERATIVIDADE; a característica da PRESUNÇÃO (LEGALIDADE E LEGITIMIDADE), que 
são duas presunções numa só, e a característica da EXECUTORIEDADE OU 
AUTOEXECUTORIEDADE (são exatamente a mesma coisa). 
 
38. Os atos Administrativos submetem-se às normas jurídicas de direito público, razão pela 
qual os atos administrativos apresentam peculiaridades que são inadmissíveis nos atos de 
direito privado, salvo em algumas situações raríssimas, como por exemplo na retenção da 
bagagem do hóspede que não satisfaz o custo da hospedagem (art. 1.467, CC2). E essas 
peculiaridades são os atributos dos atos administrativos. 
 
39. Vejamos, portanto, os atributos, conceitualmente: 
 
 
 
 
 
 
40. O ato administrativo é impositivo. O Particular terá que cumprir concorde ou não com 
os seus termos. Manifestação unilateral de vontade sem poder de império não serve para 
nada. Teoricamente, o Poder Executivo é o próprio governo; e se é governo o seu ato tem 
poder de império. É tão importante quanto uma sentença, quanto uma lei. Pode não ser tão 
charmoso como uma sentença ou uma lei, mas tem um poder de império, isto é, uma 
manifestação unilateral do poder público que vai poder impor uma decisão, mesmo que não 
concorramos para a sua feitura. Teremos que acatar, sob pena de sofrermos uma sanção. 
 
41. Não esqueçamos, contudo, que a imperatividade requer expressa previsão em lei. 
 
42. Quando o ato visa conferir direitos solicitados pelos administrados, como nas 
LICENÇAS, AUTORIZAÇÕES, PERMISSÕES, ATESTADOS, CERTIDÕES, etc., não há 
imperatividade. 
 
2 Art. 1.467. São credores pignoratícios, independentemente de convenção: 
I - os hospedeiros, ou fornecedores de pousada ou alimento, sobre as bagagens, móveis, jóias ou dinheiro que os 
seus consumidores ou fregueses tiverem consigo nas respectivas casas ou estabelecimentos, pelas despesas ou 
consumo que aí tiverem feito; 
 
1ºATRIBUTO: IMPERATIVIDADE 
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43. Presunção de legalidade significa dizer que os atos administrativos se presumem 
legais, ou seja, são compatíveis com a lei. Um documento apresentado pelo poder público 
goza de presunção de legalidade. 
 
44. A presunção de legalidade e veracidade é um voto de confiança em favor da 
Administração. Esse atributo visa agilizar a operacionalidade das ações administrativas em prol 
do interesse público. Visa evitar a mera desconfiança de terceiros. 
 
45. Vejamos um exemplo: a demarcação de terrenos públicos. O particular é que terá de 
provar que o imóvel não se situa em área de terreno de Marinha. Enquanto não reconhecido 
pela Administração ou anulado pelo Judiciário, os efeitos continuam sendo produzidos. 
 
46. Outro exemplo: um servidor, para anular um ato que o transferiu para outro setor da 
Administração Pública por necessidade do serviço, terá que provar que essa transferência foi, 
na verdade, motivada por perseguição, para obter a sua anulação. 
 
47. Presume-se, portanto, que o ato respeitou e foi expedido de acordo com a lei 
(LEGALIDADE) e visou atender o interesse público (LEGITIMIDADE). 
 
48. Nesse sentido, o art. 19, II, da CRFB3, veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e 
aos Municípios recusar fé aos documentos públicos. É um voto de confiança a favor da 
Administração Púbica. 
 
49. Vejamos um caso interessante julgado pelo TJ/RJ: Procuradoria do Estado X Tribunal 
de Contas do Estado. O caso girava em torno do fato de o TCE/RJ ter baixado uma 
deliberação no sentido de que o Estado do RJ só poderia promover dispensa licitatória se, 
antes, submetesse esse ato à apreciação do TCE, ou seja, teria que passar pelo seu crivo. Em 
juízo, a Procuradoria Geral do Estado derrubou essa deliberação pelo fato dela estar ferindo a 
presunção de legalidade e legitimidade. 
 
50. Atenção! Quando se diz que o ato não pode ser controlado previamente, não quer 
dizer que estamos fechando as portas para os remédios constitucionais, especialmente o MS. 
O que estamos querendo dizer é que ele não pode ser questionado previamente em relação à 
sua existência. 
 
 
3Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 
(...) 
II - recusar fé aos documentos públicos; 
 
2ºATRIBUTO: PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE E 
LEGITIMIDADE 
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51. O exemplo citado acima mostra muito bem a força, no aspecto prático, que essa 
característica tem para o ato administrativo, qual seja, o fato de ele não pode ser controlado 
previamente, mas sim somente após a sua expedição. 
 
52. Essa presunção, contudo, é juris tantum4, pois estamos num Estado Democrático de 
Direito, com jurisdição una ou única. Então, qualquer ato da Administração pode ser apreciado 
pelo Poder Judiciário. 
 
53. Outra colocação importante diz respeito à inversão do ônus da prova. A inversão do 
ônus da prova para o administrado significa dizer que é ele quem tem de provar que a 
Administração está errada (o ônus da prova que cabe a quem alega). Tal conteúdo tem 
presunção de veracidade, ou seja, até prova em contrário, o ato administrativo é considerado 
válido, verdadeiro. 
 
54. Assim, ao contrário do que ocorre com os atos jurídicos comuns, (quem ficar na 
negatividade, não precisa provar a negatividade) sempre que confrontados, a legitimidade dos 
atos administrativos, instrumento de trabalho da Administração, não necessita ser declarada 
por autoridade judicial ou administrativa de hierarquia superior. 
 
55. Uma ordem de interdição de um restaurante, por exemplo, sob alegação de 
insalubridade, tem a seu favor a presunção de legitimidade. O titular do estabelecimento não 
pode opor resistência privada a tal ordem, como poderia fazer caso se tratasse de um título 
particular, como um contrato. Se a ordem for ilegítima, deverá o referido titular desconstituí-la 
na via administrativa, ou, no seu malogro, na via judicial. 
 
56. Mais um exemplo de Presunção da Legalidade e Legitimidade: um cidadão do Rio de 
Janeiro foi multado dirigindo o seu veículo com o braço do lado de fora. Ele interpôs recurso 
alegando que seu veículo possui condicionador de ar e ele sempre o utiliza, aliado ao fato de 
que não abre as janelas do seu veículo para evitar ser assaltado nos sinais de trânsito. Como 
resultado do recurso, a multa foi mantida, o que está correto, porque foi a palavra da 
autoridade de trânsito contra a palavra do cidadão. Isso não quer dizer que o cidadão é 
mentiroso, mas sim que entre a palavra da autoridade administrativa, e a palavra do cidadão, 
aquela é que possui presunção de legalidade e legitimidade. Além do mais, o cidadão trouxe 
alguma prova em contrário? Não! 
 
57. Uma consequência interessante da presunção da legalidadeé que o juiz não pode 
decretar de ofício a ilegalidade dos atos administrativos. 
 
58. Um exemplo cômico: um cidadão estava parado com o veículo no semáforo com o 
sinal “amarelo”. Como chovia muito, um veículo derrapou e colidiu na traseira do veículo 
empurrando-o além do semáforo. Como consequência, o cidadão que estava corretamente 
 
4Trata-se de expressão latina cujo significado literal é "apenas de direito". Normalmente a expressão em questão 
vem associada a palavra presunção, ou seja, presunção "juris tantum", que consiste na presunção relativa, válida 
até prova em contrário. 
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parado fui multado por ter ultrapassado a faixa amarela. A presunção de legalidade caiu por 
terra. 
 
59. A Professora Di Pietro aponta outro efeito da presunção de legitimidade do ato 
administrativo, afirmando que o Judiciário não pode apreciar ex officio a validade do ato. No 
direito privado, o art. 168 do CC5 determina que as nulidades absolutas podem ser alegadas 
por qualquer interessado ou pelo Ministério Público e devem ser pronunciadas pelo Juiz, 
quando conhecer do ato. 
 
60. O mesmo já não ocorre em relação ao ato administrativo, cuja nulidade só pode ser 
decretada pelo Judiciário a pedido da pessoa interessada. Assim, se alguém instaura um 
processo judicial impugnando a validade de uma multa administrativa, fundamentando o 
pedido somente na falta de proporcionalidade do seu valor, o magistrado não poderá apreciar 
os demais aspectos relacionados à legalidade da multa. 
 
 
 
 
 
 
61. A executoriedade também é conhecida como autoexecutoriedade. É um dever que a 
Administração Pública tem de levar às últimas consequências o seu ato. No Direito 
Administrativo francês é denominado privilége d’action d’office6. 
 
62. Esse dever que a Administração tem de materializar os seus atos existe porque a 
sociedade necessita, em situação de urgência, da executoriedade. E tem mais: a 
Administração Pública tem o dever de materializar o ato administrativo, independente da 
manifestação de outro Poder, admitindo-se até o uso de força, se necessário. 
 
63. Os atos requisitando bens durante o estado de calamidade pública seria um caso típico 
de autoexecutoriedade. No direito privado, raras são as hipóteses que permitem ao particular 
executar suas próprias decisões sem recorrer ao Judiciário (é o que ocorre com o corte de 
galhos de árvores que ultrapassarem a extrema do prédio (CC, art. 1.2837), ou atos praticados 
em legítima defesa ou estado de necessidade). 
 
 
5Art. 168. As nulidades dos artigos antecedentes podem ser alegadas por qualquer interessado, ou pelo Ministério 
Público, quando lhe couber intervir. 
Parágrafo único. As nulidades devem ser pronunciadas pelo juiz, quando conhecer do negócio jurídico ou dos 
seus efeitos e as encontrar provadas, não lhe sendo permitido supri-las, ainda que a requerimento das partes. 
6O privilège d'action d'office consiste na faculdade que tem a Administração, quando já tomou decisão executória, 
de realizar diretamente a execução forçada, usando, se for o caso, da força Pública para obrigar o administrado a 
cumprir a decisão. 
7Art. 1.283. As raízes e os ramos de árvore, que ultrapassarem a estrema do prédio, poderão ser cortados, até o 
plano vertical divisório, pelo proprietário do terreno invadido. 
 
3ºATRIBUTO: EXECUTORIEDADE 
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14 
64. Vejamos um exemplo: havia um restaurante famoso no RJ que servia uma feijoada 
com o que sobrava dos pratos dos fregueses no dia, e que era conservada numa banheira até 
o momento de ser “servida”. 
 
65. No dia seguinte, abria-se a torneira da banheira e com uma barra de ferro as sobras 
eram “mexidas”, objetivando fazer “tutu”, que era servido posteriormente aos clientes. O fiscal, 
sem autorização judicial, ao verificar, de surpresa, a prática, imediatamente interditou o 
estabelecimento. 
 
66. A autoexecutoriedade tem previsão na lei, ou, em não havendo, pode ser praticada 
como medida de extrema urgência cuja omissão pode causar transtorno à sociedade. 
 
67. Por exemplo, no caso de uma obra irregular que coloca em risco a integridade física 
das pessoas. Em cenário como esse, o Poder Público tem o dever de agir com extrema 
rapidez, demolindo a obra. 
 
68. Outros exemplos: fechamento de casa de rufianismo; a cassação de licença para 
dirigir; o internamento de pessoa com doença contagiosa; a retirada de pessoas de um prédio 
que ameaça desabar, etc. 
 
69. A autoexecutoriedade jamais afasta a apreciação judicial do ato. Nada impede que o 
particular provoque até mesmo o seu controle judicial prévio. Se o particular, com 
antecedência, souber que a Administração praticará determinado ato autoexecutório, poderá 
conseguir no Judiciário uma liminar impedindo sua prática. 
 
70. Agora, cuidado! A multa é autoexecutória, mas, quando não quitada espontaneamente 
pelo particular, no que tange à cobrança, a Administração Pública terá que acionar o Judiciário. 
A obrigação de dar e pagar não goza de autoexecutoriedade. 
 
71. A autoexecutoriedade é atributo de somente alguns tipos de atos administrativos. Na 
verdade, apenas duas categorias de atos administrativos são autoexecutáveis: aqueles com tal 
atributo conferido por lei (por exemplo: o fechamento de restaurante pela vigilância sanitária; 
guinchamento de carro parado em local proibido; apreensão de mercadorias contrabandeadas; 
dispersão de passeata imoral; demolição de construção irregular em área de manancial; 
confisco de medicamentos necessários para a população, em situação de calamidade Pública; 
destruição de alimentos deteriorados expostos para a venda, etc.) e os atos praticados em 
situações emergenciais cuja execução imediata é indispensável para a preservação do 
interesse público (dispersão, pela polícia de manifestação que se converte em onda de 
vandalismo, por exemplo. Recentemente ocorreu este fato durante a marcha contra a 
corrupção, em que manifestante quebrou vidraças de prédios comerciais) 8. 
 
 
 
 
8Alexandre Mazza, Manual de Direito Administrativo, p. 182-183. 
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15 
 
 
 
 
 
 
72. Conhecida pelos franceses como privilége du préalable9, consiste no atributo que 
permite à Administração aplicar punições aos particulares por violação da ordem jurídica, sem 
necessidade de ordem judicial. A exigibilidade, portanto, resume-se ao poder de aplicar 
sanções administrativas, como multas, advertências e interdição de estabelecimentos 
comerciais. 
 
73. Assim como a imperatividade, a exigibilidade é atributo presente na maioria dos atos 
administrativos, mas ausente nos atos enunciativos. 
 
 
74. Quadro comparativo entre exigibilidade e autoexecutoriedade: 
 
COMPARAÇÃO PELAS DIFERENÇAS 
EXIGIBILIDADE AUTOEXECUTORIEDADE 
privilège du préalable privilége d’action d’office 
Aplicação de sanções administrativas 
(multa de trânsito, por exemplo) 
Execução material do ato administrativo 
(guinchamento de carro, por exemplo) 
Dispensa ordem judicial Dispensa ordem judicial 
Coerção indireta Coerção direta 
Pune, mas não desfaz a ilegalidade Pune e desconstitui a situação ilegal 
Não permite uso da força física Permite uso da força física 
 
75. Quadro comparativo dos atributos do ato administrativo10: 
 
QUADRO COMPARATIVODOS ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
ATRIBUTO SÍNTESE ABRANGÊNCIA DICA ESPECIAL 
Presunção de 
legitimidade 
O ato é válido até 
prova em contrário 
Todos os atos 
administrativos + 
atos da 
Administração 
Presunção relativa 
que inverte o ônus 
da prova 
Imperatividade O ato cria Maioria dos atos Deriva do poder 
 
9O privilège du préalable resulta da possibilidade que tem a Administração de tomar decisões executórias, ou seja, 
decisões que dispensam a Administração de dirigir-se preliminarmente ao juiz para impor a obrigação ao 
administrador. 
10Alexandre Mazza, Manual de Direito Administrativo, p. 184. 
 
4ºATRIBUTO: EXIGIBILIDADE 
LIVRO VIII – ATOS ADMINISTRATIVOS – UNESA – 2016.1 
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16 
unilateralmente 
obrigações ao 
particular 
administrativos extroverso11 
Exigibilidade Aplicações de 
sanções 
administrativas 
Maioria dos atos 
administrativos 
Pune, mas não 
desfaz a ilegalidade 
Autoexecutoriedade Execução material 
que desconstitui a 
ilegalidade 
Alguns atos 
administrativos 
Só quando a lei 
prevê ou em 
situações 
emergenciais 
Tipicidade (*) Respeito às 
finalidades 
específicas 
Todos os atos 
administrativos 
Proíbe atos atípicos 
ou inominados 
 
76. Alguns autores acrescentam a TIPICIDADE no rol dos atributos do ato administrativo. A 
tipicidade diz respeito à necessidade de respeitar-se a finalidade específica definida na lei para 
cada espécie de ato administrativo. Dependendo da finalidade que a Administração pretende 
alcançar, existe um ato definido em lei. 
 
77. Válida para todos os atos administrativos unilaterais, a tipicidade proíbe, por exemplo, 
que a regulamentação de dispositivo legal seja promovida utilizando-se uma portaria, já que a 
tarefa cabe legalmente a outra categoria de ato administrativo: O DECRETO. 
 
78. Segundo Di Pietro, “esse atributo representa uma garantia para o administrado, pois 
impede que a Administração pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade, 
vinculando unilateralmente o particular, sem que haja previsão legal; também fica afastada a 
possibilidade de ser praticado o ato totalmente discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já 
define os limites em que a discricionariedade poderá ser exercida”. 
 
79. Trata-se, portanto, de uma derivação do princípio da legalidade, impedindo a 
Administração Pública de praticar atos atípicos ou inominados. 
 
 
2.2 Elementos (ou requisitos) do Ato Administrativo 
80. Na Lei de Ação Popular, Lei nº. 4717/65, art. 2°12, temos os 05 (cinco) requisitos 
necessários à formação dos atos administrativos: COMPETÊNCIA, FORMA, FINALIDADE, 
 
11O poder extroverso pode der definido como o poder que o Estado tem de constituir, unilateralmente, obrigações 
para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites. 
São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. 
Como exemplos é possível destacar: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social 
básica, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compara de serviços de 
saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de 
passaportes, etc. Poder extroverso é, portanto, o poder de império da Administração Pública, ou seja, aquilo que o 
particular não tem como deixar de cumprir. É ato imposto, outorgado, mandado. 
 
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17 
MOTIVO E OBJETO. Esses requisitos dos atos administrativos correspondem à corrente 
clássica (Hely Lopes Meirelles). 
 
81. Corrente clássica: 
 
CORRENTE CLÁSSICA (Hely Lopes Meirelles) 
05 (CINCO) REQUISITOS 
Competência ou sujeito competente Vinculado 
Objeto Discricionário 
Forma Vinculado 
Motivo Discricionário 
Finalidade Vinculado 
 
82. Quadro comparativo entre atos vinculados e discricionários13: 
 
QUADRO COMPARATIVO ENTRE ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS 
ATO VINCULADO ATO DISCRICIONÁRIO 
Praticado sem margem de 
liberdade (por exemplo: 
aposentadoria 
compulsória, lançamento 
tributário, etc.) 
Praticado com margem de liberdade para que o agente 
público decida, diante do caso concreto, qual a melhor 
maneira de atingir o interesse público (por exemplo: 
decreto expropriatório, autorização, permissão). 
Não tem mérito Tem mérito (possuem um juízo de conveniência e 
oportunidade no motivo ou no objeto, conhecido por 
mérito). 
Pode ser anulado, mas 
não revogado 
Pode ser anulado e revogado 
Sofre controle judicial Sofre controle judicial, exceto quanto ao mérito 
 
12Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: 
a) incompetência; 
b) vício de forma; 
c) ilegalidade do objeto; 
d) inexistência dos motivos; 
e) desvio de finalidade. 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: 
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; 
b) o vício de forma consiste na omissão ou da observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis 
à existência ou seriedade do ato; 
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato 
normativo; 
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é 
materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; 
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita 
ou implicitamente, na regra de competência. 
 
13Alexandre Mazza, Manual de Direito Administrativo, p. 203. 
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18 
 Não se confunde com ato arbitrário, pois ato arbitrário é 
aquele praticado fora dos padrões da legalidade. 
 
83. Regra mnemônica para melhor fixação14: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
84. Outra regra mnemônica para melhor fixação (requisitos): 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
14Alexandre Mazza, Manual de Direito Administrativo, p. 193. 
SEM O FAUSTÃO MORRERIA FELIZ! 
SUJEITO COMPETENTE = COMPETÊNCIA 
OBJETO 
FORMA 
MOTIVO 
Motivo 
é 
r 
i 
t 
Objeto 
FINALIDADE 
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19 
85. Desses cinco elementos, três são comuns ao ato jurídico: agente capaz, forma prescrita 
e não defesa em lei e objeto lícito. 
 
86. O Direito Administrativo não fala em “agente capaz”, fala em AGENTE COMPETENTE, 
porque mais do que capaz ele tem que ter competência. 
 
87. Esses três elementos são encontrados no ato administrativo e no ato jurídico. 
 
88. Quando um cidadão for vender a sua casa, ninguém quer saber o motivo da venda. Isso 
é um problema pessoal dele. Só interessa saber se ele é capaz para vender; se a forma que 
ele escolheu é prescrita e não defesa em lei, e se o objeto é lícito. Apenas isso! 
 
89. Agora,quando é a Administração Pública que quer vender um bem, ela está vendendo 
algo que é nosso, da coletividade, então interessa saber o porquê dessa venda. E nesse 
momento aparece o MOTIVO e a FINALIDADE. O MOTIVO é o porquê (por que está 
vendendo); e a FINALIDADE é a consequência (é o para que, qual é a intenção, aonde você 
quer chegar com essa venda, o que será feito com o valor arrecadado). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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20 
COMPETÊNCIA 
 
2.2.1 Competência – Primeiro elemento do ato administrativo 
90. No que tange à competência do ato administrativo, registramos que a Lei da Ação 
Popular (Lei no 4.717/65, art. 2º15) elenca e conceitua todos os elementos do ato. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
91. A competência também é limitada pela lei, porque o agente competente só pode exercer 
suas atribuições nos limites colocados pela lei. A lei habilita e limita a atuação do 
administrador. Portanto, a competência está intimamente ligada ao princípio da legalidade. 
 
 
15Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: 
a) incompetência; 
b) vício de forma; 
c) ilegalidade do objeto; 
d) inexistência dos motivos; 
e) desvio de finalidade. 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: 
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; 
b) o vício de forma consiste na omissão ou da observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis 
à existência ou seriedade do ato; 
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato 
normativo; 
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é 
materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; 
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita 
ou implicitamente, na regra de competência. 
 
COMPETÊNCIA 
Art. 2o da Lei 4.717/65 
ATRIBUIÇÕES 
CONFERIDAS PELA LEI 
ELEMENTO VINCULADO 
Delegação e avocação de 
competência Pública 
 Agente de fato 
 Usurpador da função 
Pública 
 Agente com desequilíbrio 
psíquico/mental 
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21 
92. Por conta disso, a doutrina vai afirmar que, em regra, a competência é indelegável, 
intransmissível, incomunicável e improrrogável. 
 
93. Quem exerce competência delegada não pode subdelegá-la, salvo se houver previsão 
legal. Importante registrar que a autoridade delegante continua competente, em conjunto com 
a autoridade delegada. Assim, pergunta-se: aquele que delegou tem competência junto com a 
autoridade que recebeu a delegação, para decidir sobre determinada matéria? A resposta é 
positiva! Isso pode acontecer porque a delegação não afasta a competência da autoridade 
delegante. Portanto, aquele que delegou continuará competente em relação àquela matéria 
objeto da delegação, em função do PODER HIERÁRQUICO. 
 
94. Contudo, delegação e avocação são institutos que se entrelaçam com a hierarquia. Não 
existindo hierarquia, não há que se falar em delegação e avocação. Tanto é assim, que no 
Poder Judiciário, onde não há hierarquia, não ocorrem delegação nem avocação. 
 
 
2.2.1.1 Subdelegação 
95. Em geral, a pessoa a quem é delegada uma competência não pode delegá-la a outrem 
(subdelegá-la), o que se traduz na concepção de que o recebimento de uma delegação não 
implica em que se possa transmiti-la a outra pessoa. 
 
96. A corrente majoritária é no sentido de que subdelegação só poderá acontecer se a 
própria delegação ou a autoridade delegante permiti-la. 
 
97. O art. 11 da Lei 9.784/9916 traz isso como regra. Diz lá que a competência é 
irrenunciável e só pode haver delegação e avocação nos casos expressamente admitidos pelo 
legislador. Então, temos a regra geral consagrada no art. 11. 
 
98. Só pode haver uma transferência de competência, ou seja, alguém pode transferir 
competência para outrem, ou “pegar” para si a competência transferida a outrem (avocação), 
se a lei expressamente autorizar. Se a lei não falar nada, é indelegável. O problema é que o 
art. 12, da Lei nº. 9.784/99 vai inverter essa regra em âmbito federal. 
 
99. Diz o art. 12: 
 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, 
delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam 
hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole 
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos 
órgãos colegiados aos respectivos presidentes. 
 
16Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, 
salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. 
 
LIVRO VIII – ATOS ADMINISTRATIVOS – UNESA – 2016.1 
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22 
100. O art. 15, por sua vez, vai trazer uma regra sobre a avocação. Diz o art. 15: 
 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. 
 
101. Com a avocação, ao ficar o subordinado hierárquico sem a sua competência, ele perde 
toda e qualquer responsabilidade por aquele ato que foi avocado pelo seu superior. A partir da 
avocação, apenas a autoridade avocante responde, inclusive em termos de Mandado de 
Segurança. Desta sorte, o juízo para eventual ação judicial será o desta autoridade. 
 
102. Só que, em âmbito federal, depois que o art. 11 da Lei 9.784/99, disse: “olha, só pode 
haver delegação e avocação nos casos autorizados pela lei”, houve um choque entre ele e o 
art. 12. No art. 12 a própria lei já vai autorizar a delegação. E o art. 12 admite a delegação 
como regra geral, se não houver impedimento legal. Se a lei não fala nada, você pode delegar, 
diz o art. 12, contrariando o que seria a regra geral na prática. 
 
103. Então, qual o posicionamento do STJ? 
 
104. ENTENDE O STJ QUE SE NÃO HOUVER PREVISÃO EXPRESSA, HÁ 
IMPOSSIBILIDADE DE DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA. Então, baseando-se na doutrina 
majoritária, a ideia é que se não há previsão expressa na lei, não poderia haver essa 
delegação de competência porque tal seria uma burla ao que foi estabelecido na lei. 
 
105. Ainda no campo da competência do Agente, há algumas patologias no que se referem 
ao vício de competência e que cai muito nas provas de Concursos Públicos. Vejamos alguns 
casos interessantes: 
 
106. 1ª PATOLOGIA: AGENTE DE FATO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
107. Agente de fato é o oposto de agente de direito, ou seja, é aquele que NÃO TEM 
COMPETÊNCIA LEGAL para a prática de ato administrativo, NEM POSSUI VÍNCULO COM A 
ADMINISTRAÇÃO. O cidadão quer colaborar com a Administração Pública, porém, não está 
 
AGENTE DE 
FATO 
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23 
adequadamente investido. Mesmo sem competêncialegal, ele está imbuído de BOA 
VONTADE e BOA FÉ. 
 
108. No interior do Pará, por exemplo, quando você chega à delegacia e não tem 
delegado, quem vai digitar o registro de ocorrência é o próprio preso. O agente de fato é 
aquele que quer ajudar, que quer colaborar, mas que não tem competência para tal. 
 
109. Outro exemplo típico do agente de fato é o aposentado compulsório, aquele que está 
com 70 anos de idade. Após a aposentadoria, ele retorna para a repartição Pública, ou 
porque se ficar em casa vai morrer (síndrome da institucionalização17), ou porque os seus 
colegas que estão na ativa precisam de sua ajuda para, por exemplo, atender aos cidadãos. 
Aqui vai surgir a TEORIA DA APARÊNCIA e a também a CULPA IN VIGILANDO. 
 
110. Detalhe importante: internamente, esse ato praticado pelo agente de fato irá exigir a 
sua CONVALIDAÇÃO. Posteriormente, falaremos mais detalhadamente sobre convalidação 
do ato. No Rio de Janeiro se chama de SANATÓRIA, que é a convalidação do vício de 
competência. 
 
111. Vejamos o seguinte caso: um servidor inativo que, mesmo após se aposentar, 
comparece todos os dias à repartição a qual era vinculado e, ainda que destituído de Função 
Pública, age como se tivesse praticando atos corriqueiros no âmbito administrativo, tais como 
assinatura de formulários; atendimento ao público etc. Em síntese, ele está praticando ato 
administrativo. Ocorre que esse ato, por si só, não pode existir. 
 
112. A indagação que se faz é a seguinte: em regra, esse ato administrativo será nulo, ou 
seja, não produzirá efeitos? Internamente, desde que RATIFICADO, produzirá efeitos. Isto se 
dá porque, externamente, a Administração Pública deve adotar a TEORIA DA APARÊNCIA e 
a culpa in vigilando, pois permitiu que uma pessoa sem a devida competência praticasse ato 
administrativo, abrindo precedentes à irregularidade. 
 
113. Com isso, somando-se à boa-fé do cidadão, há o entendimento majoritário de que o 
ato praticado pelo agente de fato é válido perante terceiros de boa-fé, tendo a Administração 
de arcar com os efeitos deste ato, sendo necessário SANAR, CONVALIDAR, RATIFICAR o 
ato administrativo. 
 
114. A Administração convocará a autoridade competente para ratificar o ato, retirando-lhe 
o vício de competência. Após a ratificação, este produzirá efeitos ex tunc. 
 
 
17Denominamos de “síndrome da institucionalização” aquela patologia que acomete os servidores públicos que, 
após mais de trinta anos no serviço público, sentem-se num vazio existencial quando passam para a inatividade. 
Os sintomas mais comuns são a angústia e a depressão, além de um sentimento de abandono e de 
marginalização social. 
Essa síndrome é tão devastadora que muitos órgãos criaram projetos de desmobilização exatamente para inserir 
esses servidores na nova realidade social, tais como o seu aproveitamento em outras atividades laborativas que 
podem ser, inclusive, na própria instituição. 
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24 
115. O efeito do ato se dará independente dessa medida sanatória, em função de três 
argumentos válidos, quais sejam: 
 
a) Teoria da aparência; 
b) Presunção de boa-fé; e 
c) Culpa in vigilando da Administração. 
 
116. E se o ato praticado pelo agente de fato causar danos a terceiros? Presume-se a boa-
fé do cidadão, e com base na Teoria da Aparência os atos são válidos perante terceiros. Neste 
caso, a Administração responderá pelos atos – responsabilidade objetiva – e, posteriormente, 
promoverá ação regressiva contra o agente administrativo causador do dano (agente de fato). 
 
117. E se o agente de fato estiver fora da Administração Pública? Estando o Agente de Fato 
fora da repartição Pública, não se aplica a Teoria da Aparência, a culpa in vigilando, nem 
haverá responsabilidade do Estado, por se achar o agente fora da estrutura administrativa. 
 
118. 2ª PATOLOGIA: USURPADOR DE FUNÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
119. A usurpação da função Pública18 ocorre quando um sujeito que não tem vínculo algum 
com a Administração Pública, nem um título que o legitime a praticar qualquer ato dentro 
desta, venha a praticar um ato supostamente administrativo. É o caso de um determinado 
cidadão que, dizendo-se fiscal, multa estabelecimento comercial e desencadeia a prática de 
uma série de extorsões. 
 
 
18Importante: O crime de usurpação de função Pública não ocorre quando o ato for praticado por particular 
enquadrado na condição de gestor de negócios públicos. A gestão de negócios públicos é um instituto pouco 
conhecido no Brasil, mas tradicional no Direito Europeu. Gestor de negócios é o particular que assume sponte 
própria à condução de uma tarefa Pública em situações de emergência enquanto o Estado estiver ausente. É o 
caso do particular que presta socorro a parturiente. Inexistindo agente público competente para atender à 
gestante, um motorista pode conduzi-la ao hospital, assumindo durante o trajeto o status de gestor de negócio 
público. Assim, enquanto exerce essa função de interesse público, o particular reveste-se de certas prerrogativas 
estatais, como a preferência no trânsito típica de viaturas Públicas. A definição do regime jurídico da gestão de 
negócios públicos ainda carece de maior atenção doutrinária, mas é certo que sua caracterização na prática é 
causa excludente do crime de usurpação de função Pública. 
 
USURPADOR 
DE FUNÇÃO 
PÚBLICA 
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25 
120. Posteriormente, descobre-se que aquela pessoa não era fiscal, mas usurpador da 
função Pública19. Aqui, tem-se um caso que difere do agente de fato, visto que O 
USURPADOR NÃO VISA ATENDER O INTERESSE PÚBLICO, MAS TÃO SOMENTE 
INTERESSE PESSOAL. Trata-se de crime contra a Administração Pública, e o ato praticado 
pelo usurpador da função Pública, juridicamente falando, é inexistente, não incidindo qualquer 
espécie de responsabilidade sobre o Estado. Este ato supostamente administrativo será 
NULO. 
 
121. 3ª PATOLOGIA: AGENTE ACOMETIDO DE LOUCURA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
122. O Ato administrativo editado por agente da Administração acometido de loucura é 
válido ou inválido? Entende a melhor doutrina que, para gerar validade a seus atos, o agente 
público não basta ser competente, mas TEM QUE SER CAPAZ. Se este deixou de ser capaz, 
consequentemente perderá a sua competência. Portanto, se um agente público pratica um ato 
administrativo acometido de loucura, mas a motivação (vontade, motivo) estiver compatível 
com a vinculação do ato e em conformidade com o fato que gerou o dever de agir da 
Administração, o ato será válido. 
 
123. O STJ opina no sentido da validade do ato administrativo vinculado, expedido por 
agente público que teve perda da capacidade, desde que praticado nos ditames da lei. 
 
124. No entanto, o ato será inválido quando estiverem presentes os elementos da 
conveniência e oportunidade (discricionariedade), pois a toda evidência, um agente público 
incapacitado mentalmente não possui condições de vislumbrar, através de seu mérito, dentre 
as opções legais, um discernimento que melhor atenda ao interesse público. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
19A usurpação de função Pública é crime tipificado no art. 328 do Código Penal, constituindo causa de inexistência 
do ato administrativo. 
AGENTE 
ACOMETIDO 
DE LOUCURA 
LIVRO VIII – ATOS ADMINISTRATIVOS – UNESA – 2016.1 
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125. Então: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
126. 4ª PATOLOGIA: EXCESSO DE PODER 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
127. O excesso de poder ocorre quando a autoridade Pública, embora competente para 
praticar o ato, ultrapassa os limites de sua competência exagerando na forma de defender o 
interesse público. Exemplo: destruição, pela fiscalização, de veículo estacionado em local 
proibido. O excesso de poder enseja a nulidade da atuação administrativa naquilo que ela se 
exceder. 
 
128. 5ª PATOLOGIA: INCOMPETÊNCIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
129. De acordo com o art. 2º, parágrafo único, “a”, da Lei nº. 4.717/6520, a incompetência 
fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou. 
A incompetência torna anulável o ato, autorizando a sua convalidação. 
 
20Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: 
a) incompetência; 
(...) 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: 
ATOS 
PARATICADOS 
POR AGENTE 
ACOMETIDO 
DE LOUCURA 
DISCRICIONÁRIOS 
VINCULADOS 
 
OS ATOS NÃO SERÃO 
INVÁLIDOS 
 
OS ATOS SERÃO VÁLIDOS 
INCOMPE-
TÊNCIA 
EXCESSO 
DE 
PODER 
LIVRO VIII – ATOS ADMINISTRATIVOS – UNESA – 2016.1 
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27 
FORMA 
 
2.2.2 Forma - Segundo elemento do ato administrativo 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
130. Vigora no Direito Administrativo o princípio da solenidade das formas, ao contrário do 
que acontece Direito Privado. 
 
131. No Direito Privado vigora outro princípio oposto, que é o princípio da liberdade das 
formas: se a lei não estabeleceu uma forma específica para um ato, então é admissível 
qualquer forma. 
 
132. A forma escrita facilita o controle da legalidade do ato administrativo porque garante 
uma possibilidade ao particular de exercer sua ampla defesa e contraditório. Mesmo o 
particular, caso tenha sido prejudicado por um ato que lhe causou algumas restrições, sendo 
esse ato escrito, poderá impugná-lo de uma maneira mais ampla caso fosse verbal, pois as 
palavras se perdem no tempo, mas a escrita permanece. Então, a escrita facilita inclusive a 
ampla defesa do particular. 
 
133. Voltando à regra geral, a doutrina afirma que a forma do ato é escrita. Agora, é claro 
que nem todo ato administrativo vai ter a forma escrita. Nem sempre será possível a sua 
formalização através da escrita. Assim, a doutrina vai admitir, em situações excepcionais, atos 
administrativos não escritos. 
 
 
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; 
 
FORMA 
REGRA: Forma escrita 
Elemento Vinculado 
Quanto ao rigor Quanto à concepção 
Essencial (obrigatória) 
Não essencial 
(facultativa) 
Ampla/Restrita 
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28 
134. Voltemos ao exemplo do SINAL DE TRÂNSITO. Quando o sinal fica vermelho, não só 
mudou a cor, como mudou a ordem que a Administração Pública está dando para você. 
Quando o sinal de trânsito fica vermelho, existe ali uma manifestação de vontade da 
Administração Pública. O vermelho significa uma ordem de parar o seu veículo. Não dá para 
ter um agente público em toda esquina, escrevendo “PARE” em um papel e o entregando para 
cada veículo. 
 
135. Eventualmente, o ato administrativo vai ser formalizado também por GESTOS. O 
guarda de trânsito emite um comando de seguir ou parar através de gestos. Com esses 
gestos, ele está emitindo ordens administrativas, que não podem ser escritas por uma 
circunstância óbvia: não dá para o guarda de trânsito estar toda hora escrevendo que o veículo 
pode ou não passar naquele local. Então, os gestos do guarda de trânsito são atos 
administrativos não escritos. Trata-se de um ATO ADMINISTRATIVO GESTUAL. 
 
136. Existe o ato administrativo sonoro: o mesmo guarda de trânsito munido de um apito. O 
guarda, quando faz soar o apito, está dando uma ordem. Cada som emitido, em tese, 
representa uma ordem. 
 
137. A forma, então, é o meio pelo qual a Administração exterioriza a sua vontade e, em 
princípio, todo ato administrativo é formal. 
 
 
2.2.2.1 Classificação da Forma 
2.2.2.1.1 Quanto ao rigor 
 
 
 
 
 
138. Quanto ao rigor, questiona-se se a forma seria essencial ou facultativa, ou seja, se 
incide uma forma rígida para cada forma de agir. 
 
139. Inobstante a liberdade de que dispõe o administrador para a escolha da forma, 
ressalta-se que este não é um elemento discricionário, mas vinculado, por exigir que seja, 
como regra, escrito. Mas, qual é a forma escrita? Esta é facultativa, prevalecendo a não 
essencial. O mais importante é que a forma seja escrita, eis que “a forma” da forma escolhida 
não afeta o interesse público. 
 
140. Contudo, existem alguns atos administrativos cuja forma será essencial para a 
sobrevivência do ato. Majoritariamente, a doutrina tem entendido que, quando o direito de 
terceiros estiver em jogo, a forma passa a ser essencial, rígida. Por exemplo: a 
desapropriação, por atingir o direito de propriedade. O Decreto-lei no 3365/41, art. 6o, assim 
reza: “A declaração de utilidade Pública far-se-á por decreto do Presidente da República, 
1. ESSENCIAL OU FACULTATIVA 
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29 
Governador, Interventor ou Prefeito”. Assim, se a desapropriação por feita por ofício (forma), 
então gerará a anulação. 
 
141. Outro exemplo: concurso público. Dá-se início ao certame via publicação do EDITAL. 
Essa é a sua forma essencial e obrigatória, uma vez que estamos diante de direito de 
terceiros, vigorando o PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE, que reza, no caso específico, que 
todos têm capacidade de se tornar agentes públicos, bastando para tal realizar o concurso 
público e se habilitarem dentro do número de vagas (classificação). 
 
142. Importante observar que nessa hipótese (concurso público – EDITAL), a convalidação 
não é possível, pois a forma é essencial à qualidade do ato, não sendo possível qualquer outra, 
já que se trata de direito de terceiros. 
 
143. Mais um exemplo: governador, pretendendo realizar concorrência para aquisição de 
maquinário que se destine à pavimentação de uma estrada, manda publicar aviso do certame 
aos interessados, quando, na realidade, deveria publicar edital. Examinando a validade do ato, 
constata-se a existência de um vício insanável da forma essencial. A lei preferiu a maneira de 
exteriorização do ato, através de edital de licitação Pública. O ato é, pois, inválido, por violar o 
princípio da impessoalidade e da isonomia, pois todos têm o direito de contratar com a 
Administração, em igualdade de condições, através da licitação Pública. 
 
 
2.2.2.1.2 Quanto à concepção 
 
 
 
 
 
 
144. Quanto à concepção: questiona-se se esta forma seria ampla ou restrita, o que 
equivale saber se interessa somente o ato final, ou todo o procedimento realizado até à feitura 
desse ato. Se apenas a parte final interessa, a forma é RESTRITA. Se interessar tudo o que foi 
feito até a exteriorização do ato, a forma é AMPLA. 
 
145. Ao se observar o disposto no art.2o, parágrafo único, alínea “b”, da Lei no 4.71721, 
constata-se que, NO BRASIL, É ADOTADA A FORMA AMPLA, isto é, há uma preocupação 
 
21Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: 
(...) 
b) vício de forma; 
(...) 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: 
(...) 
b) o vício de forma consiste na omissão ou da observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis 
à existência ou seriedade do ato; 
 
2. AMPLA OU IRRESTRITA 
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30 
com todos os atos preparatórios, até o ato final, a exemplo do procedimento administrativo de 
licitação, cujos atos são: edital, habilitação, julgamento, homologação e adjudicação. 
 
146. Quando se realiza um procedimento licitatório, o objetivo é atingir a adjudicação e, 
após, a sua materialização através do contrato administrativo. Então, quando analisarmos a 
adjudicação, não bastará analisar tão somente essa fase, mas sim todo o procedimento 
licitatório, já que um vício anterior comprometerá o ato final, que é a adjudicação. Esta é a 
forma ampla quanto à concepção do ato administrativo, a qual se descortina todos os atos que 
o integram. 
 
147. Insta aduzir que, antes do edital licitatório, há a fase interna, e que só se poderá abrir 
licitação se houver dotação orçamentária. Se a Administração Pública realizar licitação sem 
previsão orçamentária, toda a licitação estará comprometida. 
 
 
2.2.2.1.3 Silêncio Administrativo22 
148. A doutrina discute se o silêncio da Administração Pública pode desencadear alguma 
consequência jurídica. Em regra, a inércia administrativa não tem importância para o Direito. 
Pode ocorrer, porém, de a lei atribuir-lhe algum significado específico, ligando efeitos jurídicos 
à omissão da Administração. 
 
149. Segundo Helly Lopes Meirelles, “a omissão da Administração pode representar 
aprovação ou rejeição da pretensão do administrado, tudo dependendo do que dispuser a 
norma competente”. 
 
150. Há situações em que a vontade da Administração Pública se expressa sem a 
necessidade da emissão de ato administrativo. 
 
151. Se a lei estabelecer que o decurso de prazo sem manifestação da Administração 
implica aprovação da pretensão, o silêncio administrativo adquire o significado de aceitação 
tácita. Nessa hipótese, é desnecessária apresentação de motivação. 
 
152. Em outros casos, a legislação pode determinar que a falta de manifestação no prazo 
estabelecido importe rejeição tácita do requerimento formulado. Nesse caso a Administração 
pode ser instada, inclusive judicialmente, a apresentar os motivos que conduziram à rejeição 
da pretensão do administrado (mas jamais exigir a aprovação via judicial). 
 
153. Assim: 
 
 
 
 
 
 
22Alexandre Mazza, Manual de Direito Administrativo, p. 178-179. 
Silêncio representando aprovação  Decurso do prazo sem manifestação  
Aprovação (não precisa motivar) 
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154. É certo que o silêncio não é ato administrativo por ausência de exteriorização de 
comando prescritivo. Trata-se de simples fato administrativo porque o silêncio nada ordena. 
 
155. Diferente é a situação quando a lei não atribuir significado ao silêncio administrativo. O 
art. 48, da Lei nº. 9.784/9923 determina que a Administração tem o dever de, explicitamente, 
emitir decisão sobre solicitações ou reclamações em matéria de sua competência. Em 
princípio, deve-se considerar que, enquanto pendente de decisão administrativa, a pretensão 
do particular permanece indeferida. 
 
156. Se a lei estabelecer prazo para resposta, o silêncio administrativo, após transcurso do 
lapso temporal, caracteriza abuso de poder, ensejando a impetração de Mandado de 
Segurança, Habeas Data, Medida Cautelar, Mandado de Injunção ou Ação Ordinária, com 
fundamento na ilegalidade da omissão. 
 
157. Entretanto, em não havendo prazo legal para resposta, admite-se também o uso das 
referidas medidas judiciais com base no dever de observância da duração razoável do 
processo administrativo (art. 5º, LXXVIII, da CRFB) 24. Para Celso Antônio Bandeira de Mello, 
na ausência de norma específica, deve-se considerar que a Administração tem o prazo de 30 
(trinta) dias para decidir, prorrogáveis motivadamente por igual período. 
 
158. Se a lei nada estabelecer sobre o silêncio administrativo, deve o interessado recorrer 
ao Judiciário a fim de satisfazer seu direito. Deve, também, apurar esses fatos e 
responsabilizar quem lhe tiver dado causa, pois o servidor que é negligente ou omisso não 
está exercendo corretamente suas funções, devendo sofrer punição, se comprovada sua 
inércia ou descaso, nos termos do art. 37, § 4o, da CRFB25. 
 
23Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre 
solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência. 
A Administração tem o dever de explicitamente emitir: decisão nos processos administrativos; decisão sobre 
solicitações em matéria de sua competência; decisão sobre reclamações em matéria de sua competência. 
No PAD (Processo Administrativo Disciplinar), a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo 
prorrogação por igual período expressamente motivada. 
 
24Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos 
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à 
propriedade, nos termos seguintes: 
(...) 
LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios 
que garantam a celeridade de sua tramitação. 
 
25Art. 37. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte: 
(...) 
Silêncio representando rejeição Decurso do prazo sem manifestação Rejeição 
(pode-se exigir motivação) 
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159. Bastante controvertida é a questão da natureza da decisão judicial nas ações 
propostas contra o silêncio administrativo. Assim: 
 
a) Concepção clássica mandamental: o juiz ordena ao administrador que decida, sob 
pena de multa e outras consequências penais resultantes da desobediência à ordem judicial. 
Cabe também a propositura de posterior ação indenizatória para reparação de eventual dano 
decorrente da omissão administrativa ilegal. É a posição sustentada por José dos Santos 
Carvalho Filho. 
 
b) Concepção moderna constitutiva: no caso de o requerimento versar sobre a prática 
de ato vinculado, o juiz, se estiver convencido da procedência da pretensão, pode substituir a 
vontade da Administração acatando o pedido do administrado (natureza constitutiva ou 
condenatória para cumprimento de obrigação de fazer). Porém, se a decisão administrativa 
faltante tiver caráter discricionário, é vedado ao juiz, sob pena de invadir a independência do 
Poder Executivo, ingressar na análise do mérito administrativo, cabendo-lhe somente ordenar 
que a Administração decida (natureza mandamental). É a posição defendida por Celso Antônio 
Bandeira de Mello. 
 
160. Nadaimpede que o particular, prejudicado pelo silêncio, antes de recorrer ao Poder 
Judiciário, exerça seu direito de petição, reclamando administrativamente a decisão ausente 
(art. 5º, XXXIV, da CRFB)26. 
 
161. Quanto aos vícios: o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta 
ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato (art. 2º, parágrafo 
único, “b”, da Lei nº. 4.717/6527). O DEFEITO NA FORMA TORNA ANULÁVEL O ATO 
ADMINISTRATIVO, SENDO POSSÍVEL SUA CONVALIDAÇÃO. 
 
 
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função 
Pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem 
prejuízo da ação penal cabível. 
 
26Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos 
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à 
propriedade, nos termos seguintes: 
(...) 
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: 
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; 
b) a obtenção de certidões em repartições Públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de 
interesse pessoal; 
 
27Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: 
(...) 
b) vício de forma; 
(...) 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: 
(...) 
b) o vício de forma consiste na omissão ou da observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis 
à existência ou seriedade do ato; 
 
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162. Por fim, se a omissão administrativa contrariar enunciado de Súmula Vinculante, 
admite-se a propositura de reclamação constitucional perante o STF (art. 7º, Lei nº. 
11.417/2006)28. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
28Art. 7o Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe 
vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos 
ou outros meios admissíveis de impugnação. 
§ 1o Contra omissão ou ato da Administração Pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento 
das vias administrativas. 
§ 2o Ao julgar procedente a reclamação, o Supremo Tribunal Federal anulará o ato administrativo ou cassará a 
decisão judicial impugnada, determinando que outra seja proferida com ou sem aplicação da súmula, conforme o 
caso. 
 
ATENÇÃO! É incorreta a seguinte afirmação: a realização do ato administrativo por 
forma outra que não a escrita leva à sua inexistência. 
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MOTIVO 
 
2.2.3 Motivo - 3º elemento do ato administrativo 
163. É muito comum em provas e na doutrina encontrarmos motivo ou causa. Motivo é 
sinônimo de causa; é o que leva à edição do ato. Uma construção irregular, por exemplo, pode 
ensejar a edição de um ato (embargo), que é o motivo. 
 
164. MOTIVO É A PRÓPRIA CAUSA DO ATO ADMINISTRATIVO, O QUE GERA ESSE 
ATO ADMINISTRATIVO. 
 
 
 
 
 
 
165. Como distinguir a causa de fato, a situação de fato, da causa ou situação de direito? 
 
166. A doutrina diz o seguinte: na situação de fato, o legislador não vai fechar as portas 
para o administrador. Na situação de fato, o legislador vai conferir uma liberdade para o 
administrador, para que ele, administrador, escolha, no caso, a causa melhor ou a causa mais 
adequada, ou a situação mais adequada para editar aquele ato. Assim, é exemplo de motivo 
de fato: a exoneração de um servidor em cargo comissionado – motivo discricionário. 
 
167. Agora, quando o motivo for fixado em lei, que obriga o administrador a praticar um ato 
administrativo (vinculado) determinado, será ele motivo de direito. Exemplo: art. 184 da 
CRFB29. Outro exemplo: art. 40, § 1°, II, CRFB30 (motivo vinculado). 
 
29Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não 
esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula 
de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e 
cuja utilização será definida em lei. 
§ 1º - As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro. 
§ 2º - O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a 
propor a ação de desapropriação. 
§ 3º - Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo 
judicial de desapropriação. 
§ 4º - O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de 
recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício. 
§ 5º - São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis 
desapropriados para fins de reforma agrária. 
 
30Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, 
incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, 
mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados 
critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. 
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados 
os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17: 
(...) 
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição; 
 
“Motivo do ato é a situação de fato ou de direito, que acarreta a edição 
do ato administrativo. ” 
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168. Quando se fala, portanto, em SITUAÇÃO DE FATO OU MOTIVO DE FATO, está-se 
falando de uma liberdade que o administrador vai ter para escolher o melhor motivo para o ato. 
E esse motivo de fato vai ser um elemento discricionário. Por quê? Porque, se o motivo é de 
fato, o administrador vai ter liberdade de escolher, no caso concreto, a melhor situação, o 
melhor motivo para aquele ato. 
 
169. Ao contrário da SITUAÇÃO DE DIREITO OU MOTIVO DE DIREITO. Se a situação é 
de direito ou o motivo é de direito, diz a doutrina que nesse caso o motivo já foi escolhido 
previamente pelo legislador. E mais: o legislador disse que se esse motivo existir no caso 
concreto, esse motivo já estiver previsto na lei, isso vai ensejar necessariamente a edição do 
ato. 
 
170. Significa dizer, portanto, que o próprio legislador já define os motivos possíveis para o 
ato, e o próprio legislador já diz que, ocorrendo um daqueles motivos, o administrador tem que 
atuar, vai ter que editar o ato. Não vai ter outra saída. Então, nesse caso, o que você tem? Se 
o motivo é de direito, o elemento vai ser vinculado. 
 
171. Então, o motivo poder