II aspectos introdutórios

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2016.1 
 
ADM I 
 
Profº. Francisco De Poli 
de Oliveira 
 
UNESA 
 
 
 
Livro II – ASPECTOS 
INTRODUTÓRIOS 
ADM I – AULA INAUGURAL – LIVRO II – ASPECTOS INTRODUTÓRIOS – 2016.1 
Profº. Francisco De Poli de Oliveira 
 
 
2 
 
I – INTRODUÇÃO 
1.1 Elementos Introdutórios 
1. Direito Administrativo é um ramo do Direito Público tal como o Constitucional, o 
Tributário, o Penal, etc. Ele tem por finalidade precípua o estudo dos princípios e das 
normas reguladoras entre as pessoas e os órgãos do Estado, é recente (final do século 
XIX) e não foi ainda codificado. O que vigora são leis específicas e legislação esparsa. Mas 
é importante frisar que essa falta de codificação não o induz à ausência de autonomia. 
 
2. Vejamos, por exemplo, a desapropriação. Para tal temos que acessar o DL nº. 
3.365/41, que está em vigor desde a época Vargas! 
 
3. Importante demonstrar, de início, a diferença entre Direito Administrativo e 
Ciência da Administração. Para tanto iremos nos valer do quadro abaixo1: 
 
 
QUADRO COMPARATIVO ENTRE DIREITO ADMINISTRATIVO E CIÊNCIA DA 
ADMINISTRAÇÃO 
 
Direito Administrativo 
 
Ciência da Administração 
Ramo jurídico Não é ramo jurídico 
Estuda princípios e normas de direito Estuda técnicas de gestão pública 
Ciência deontológica (normativa) Ciência social 
Fixa limites para a gestão pública Subordina-se às regras do Direito 
Administrativo 
A Ciência da Administração consiste no estudo das técnicas e estratégias para melhor 
planejar, organizar, dirigir e controlar a gestão governamental. O Direito 
Administrativo define os limites dentro dos quais a gestão pública (Ciência da 
Administração) pode ser validamente realizada. 
 
1.2 Conceito de Direito Administrativo 
4. São vários os conceitos de Direito Administrativo exarados pelos mais 
competentes doutrinadores publicistas pátrios, a exemplo de Celso Antônio Bandeira de 
 
1 Mazza, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2011. 
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3 
 
Mello, Hely Lopes Meireles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e José dos Santos Carvalho 
Filho. Cada um desses autores, ao conceituar o Direito Administrativo, destaca algum 
elemento desse conceito. 
 
5. Importante se faz, portanto, analisar os conceitos desse eminentes publicistas para 
que se possa “montar” um conceito que venha a atender as exigências dos concursos 
públicos mais importantes. 
 
6. Vejamos, então, esses conceitos: 
 
 
DOUTRINA 
 
CONCEITO 
 
DESTAQUE 
 
OBSERVAÇÃO 
Celso 
Antônio 
Bandeira 
de Mello 
“O Direito Administrativo é o ramo do Direito 
Público que disciplina a função administrativa, 
bem como pessoas e órgãos que a exercem” 
“função 
administrativa” 
Enfatiza a ideia de 
“FUNÇÃO 
ADMINISTRATIVA” 
Hely Lopes 
Meirelles 
“O conceito de Direito Administrativo Brasileiro, 
para nós, sintetiza-se no conjunto harmônico de 
princípios jurídicos que regem os órgãos, os 
agentes e as atividades públicas tendentes a 
realizar concreta, direta e imediatamente os fins 
desejados pelo Estado.” 
“fins desejados 
pelo Estado” 
Destaca o 
elemento 
finalístico “FINS 
DESEJADOS PELO 
ESTADO” 
Maria 
Sylvia 
Zanella Di 
Pietro 
“É o ramo do Direito Público que tem por objeto 
os órgãos, agentes e pessoas jurídicas 
administrativas que integram a Administração 
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que 
exercer e os bens de que se utiliza para a 
consecução de seus fins, de natureza pública” 
“órgãos, 
agentes e as 
pessoas 
integrantes da 
Administração 
Pública no 
campo jurídico 
não 
contencioso” 
 
Põem em 
evidência como 
objeto do Direito 
Administrativo os 
“ÓRGÃOS, 
AGENTES E AS 
PESSOAS 
INTEGRANTES DA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA NO 
CAMPO JURÍDICO 
NÃO 
CONTENCIOSO” 
José dos 
Santos 
“O conjunto de normas e princípios que, visando 
sempre ao interesse público, regem as relações 
“relações 
jurídicas” 
Evidencia as 
“RELAÇÕES 
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4 
 
Carvalho 
Filho 
jurídicas entre as pessoas e os órgãos do Estado, 
e entre estes e as coletividades a que devem 
servir” 
JURÍDICO-
ADMINISTRA-
TIVAS” 
 
7. Como pode ser observado nos conceitos acima, o Direito Administrativo é o ramo 
que estuda “princípios e normas”. Assim, importante se faz alguns esclarecimentos 
sobre as expressões utilizadas nesses conceitos, principalmente quando é evidenciado 
que o Direito Administrativo é “o conjunto de normas e princípios (...)”. 
 
8. Hodiernamente, entende-se a NORMA JURÍDICA como sendo um gênero que se 
divide em duas espécies: REGRAS e PRINCÍPIOS. Assim: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
9. Não obstante, vejamos o seguinte quadro comparativo entre PRINCÍPIOS e 
NORMAS2: 
 
 
COMPARAÇÃO ENTRE PRINCÍPIOS E NORMAS 
Aspectos a serem analisados PRINCÍPIOS NORMAS 
Força cogente3 Máxima Máxima 
Abrangência Atingem maior quantidade de 
casos práticos 
Disciplinam menos casos 
 
2 Mazza, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2011 
 
3 Norma cogente é aquela que constrange a quem se aplica, tornando seu cumprimento obrigatório de maneira 
coercitiva. 
 
NORMA 
JURÍDICA 
 
(Gênero) 
 
 
ESPÉCIE 
 
REGRA 
Norma específica 
disciplinadora de 
comportamentos 
específicos 
 
 
ESPÉCIE 
 
PRINCÍPIO 
Regra geral de 
conteúdo mais 
abrangente do que a 
norma 
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5 
 
Abstração do conteúdo Geral Específico 
Importância sistêmica Enunciam valores fundamentais 
do sistema 
Somente disciplinam casos 
concretos 
Hierarquia no ordenamento Superior Inferior 
Técnica para solucionar 
antinomias 
Cedência recíproca4 Lógica do tudo ou nada5 
Modo de criação Revelados pela doutrina Criadas diretamente pelo 
legislador 
Conteúdo prescritivo6 Podem não ter modal deôntico7 Sempre tem no conteúdo um 
modal deôntico: “permitido”, 
“proibido” ou “obrigatório” 
 
 
4 Princípio da harmonização ou concordância prática ou cedência recíproca: como os conflitos entre normas 
constitucionais são apenas aparentes, cabe ao intérprete harmonizar as normas que sejam aparentemente 
conflitantes. Isso se faz com base na ponderação de valores, percebendo que, no conflito entre duas normas 
constitucionais, qualquer delas pode prevalecer, o que só se saberá de acordo com o caso concreto. Apesar 
disso, deve-se sempre buscar a máxima efetividade dos valores em confronto. Esse princípio possui especial 
relevância no estudo dos conflitos entre direitos fundamentais. Por exemplo: no conflito entre o direito à vida e a 
liberdade de religião, tanto a vida pode prevalecer, quanto pode a liberdade de religião "ganhar" esse conflito 
aparente (cedência recíproca) – isso só se resolverá de acordo com o caso concreto. Mas, em qualquer caso, 
afirmar que "a vida ganha" não significa retirar a validade da liberdade de religião. 
 
5 Regras e princípios ("conflito" versus "colisão"): o Direito se expressa por meio de normas. As normas se 
exprimem por meio de regras ou princípios. As regras disciplinam uma determinada situação;quando ocorre essa 
situação, a norma tem incidência; quando não ocorre, não tem incidência. Para as regras vale a lógica do tudo ou 
nada (Dworkin). Quando duas regras colidem, fala-se em "conflito"; ao caso concreto uma só será aplicável (uma 
afasta a aplicação da outra). O conflito entre regras deve ser resolvido pelos meios clássicos de interpretação: a 
lei especial derroga a lei geral, a lei posterior afasta a anterior etc.. Princípios são as diretrizes gerais de um 
ordenamento jurídico (ou de parte dele). Seu espectro de incidência é muito mais amplo que o das regras. Entre 
eles pode haver "colisão", não conflito. Quando colidem, não se excluem. Como "mandados de otimização" que 
são (Alexy), sempre podem ter incidência em casos concretos (às vezes, concomitantemente dois ou mais deles). 
6 Indicam normas para orientar o agir humano. Indicam que certos atos se constituem obrigatórios para as 
pessoas. 
7 Modais deônticos básicos das normas jurídicas. Pertencendo ao mundo da ética - daquilo que DEVE SER - 
a norma jurídica opera com três modais deônticos básicos: proibição (é proibido fumar neste 
recinto); obrigatoriedade (é obrigatório conceder férias anuais para os empregados); permissão (não obriga, 
nem proíbe, apenas dá prerrogativa ou faculdade ao destinatário para fazer ou não, como em é permitido casar). 
Esses modais podem, no ordenamento jurídico, surgir misturados. Ex: o nosso CC, ao disciplinar o casamento, 
estatui que todos podem se casar (é permitido casar), mas é obrigatório que os nubentes sejam maiores ou, nos 
limites legais, tenham autorização dos pais ou responsáveis, sendo proibido o casamento entre menores 
absolutamente incapazes, entre ascendentes e descendentes, entre irmãos, etc. 
Há normas cuja formulação lógica não se enquadra em qualquer desses três modais deônticos. Ex. art. 
579 do CC, que define comodato como empréstimo gratuito de coisas não fungíveis. Essa norma não encerra, em 
si, nem proibição, nem obrigação, nem permissão. Mas mesmo quando a formulação lógica da norma não 
expressa um dever ser, sua natureza jurídica é de ordem, de prescrição, sua essência é sempre de dever ser _ 
deve ser cumprida, sob pena de aplicação de uma sanção. 
 
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6 
 
1.3 Taxionomia8 do Direito Administrativo 
10. Indiscutível que o Direito Administrativo é ramo do DIREITO PÚBLICO, já que os 
seus princípios e regras regulam o exercício de atividades estatais, em especial a FUNÇÃO 
ADMINISTRATIVA. 
 
1.3.1 Função Administrativa 
11. Mas, o que é função administrativa? Função administrativa pode ser conceituada 
como sendo: 
 
 
 
 
 
 
12. E é desse conceito que devemos extrair os elementos que são de vital 
importância tanto para a sua compreensão, quanto para os diversos quesitos que são 
cobrados em concursos públicos. Vejamos cada um deles: 
 
13. 1º elemento: “exercida preponderantemente pelo Poder Executivo”. Para 
descortinarmos esse elemento, necessário se faz relembrar o conceito de FUNÇÕES 
TÍPICAS e FUNÇÕES ATÍPICAS, o que faremos através de um esquema elucidativo. 
 
14. Antes, porém, necessário se faz algumas definições: 
 
15. FUNÇÃO TÍPICA: é a tarefa precípua, fundamental, de cada Poder. 
 
16. FUNÇÃO ATÍPICA: é aquela própria de outro Poder. 
 
17. Essas funções (típicas e atípicas) estão relacionadas com o art. 2º. da CRFB9. Ou 
seja: estão intimamente ligadas com a INDEPENDÊNCIA e HARMONIA entre os Poderes. 
 
8 TAXIONOMIA é a natureza jurídica de determinado instituto do Direito. 
 
9 Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. 
 
“AQUELA EXERCIDA PREPONDERANTEMENTE PELO PODER 
EXECUTIVO, COM CARÁTER INFRALEGAL E MEDIANTE A 
UTILIZAÇÃO DE PRERROGATIVAS INSTRUMENTAIS” 
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7 
 
18. Podemos, então, assim representar graficamente essa questão: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
19. Então: As FUNÇÕES TÍPICAS são o mais importante instrumento garantidor da 
INDEPENDÊNCIA (valor fundamental) entre os Poderes. 
 
20. As FUNÇÕES ATÍPICAS constituem ferramenta indispensável para viabilizar a 
HARMONIA (valor fundamental) entre os Poderes. 
 
21. Continuando com as definições: 
 
22. FUNÇÃO PRIMÁRIA10: é a norma, considerada a inovação originária na ordem 
jurídica. Assim, somente o Poder Legislativo exerce uma função primária, uma vez que a 
sua tarefa típica é a única que estabelece normas novas, ao passo que o Judiciário e o 
Executivo aplicam a norma que o parlamento criou (art. 1º, parágrafo único, CRFB11 – 
considera-se que as leis constituem direta manifestação da vontade popular). Esse 
 
10 Esse caráter primário da atuação legislativa é coerente com a origem do estado de Direito. O sentido maior da 
Revolução francesa e dos movimentos constitucionalistas foi a ampliação das competências do parlamento em 
relação aos outros Poderes. 
 
11 Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito 
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: 
(...) 
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, 
nos termos desta Constituição. 
 
 
 
Art. 2º da 
CRFB 
 
 
A relação entre os 
Poderes é 
qualificada por dois 
valores 
fundamentais: 
 INDEPENDÊNCIA e 
 HARMONIA 
INDEPENDÊNCIA Significa uma atuação sem 
interferência, sem submissão. 
 
Instrumento garantidor  FUNÇÕES TÍPICAS 
HARMONIA Indica uma atuação cooperativa, 
sem choques. 
 
Instrumento garantidor  FUNÇÕES ATÍPICAS 
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8 
 
caráter primário da atuação legislativa está relacionado com a origem do Estado de 
Direito12. 
 
23. Esquema elucidativo das FUNÇÕES TÍPICAS: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
24. Esquema elucidativo das FUNÇÕES ATÍPICAS: 
 
 
 
12 Historicamente, os parlamentares surgiram como legítimos representantes do povo, enquanto o Poder 
Executivo, herdeiro da função antes exercida pelos monarcas, representava diretamente os interesses do Estado. 
O sentido maior da Revolução francesa e dos movimentos constitucionalistas foi a ampliação das competências 
do parlamento em relação aos outros Poderes. Assim, atualmente, considera-se que as leis constituem direta 
manifestação da vontade popular (art. 1º, parágrafo único, da CRFB), e a primariedade da função legislativa 
reforça que o Executivo e o Judiciário são meros aplicadores da vontade do povo. 
PODERES 
 
EXECUTIVO 
 
LEGISLATIVO 
 
JUDICIÁRIO 
Função Típica 
Elemento Nuclear 
Função 
Administrativa = 
aplicar a lei de ofício 
(consistente na 
defesa concreta do 
interesse público) 
Mérito dos atos 
discricionários 
Função Típica 
Criação da norma = 
inovação originária 
na ordem jurídica. 
Trata-se de FUNÇÃO 
PRIMÁRIA 
Elemento Nuclear 
Decisão sobre a 
edição de uma nova 
lei 
Função Típica 
Solucionar, 
definitivamente, 
conflitos de 
interesse, mediante a 
provocação do 
interessado 
Elemento Nuclear 
Definitividade da 
decisão 
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9 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
25. 2º elemento: “a função administrativa é exercida em caráter infralegal.” Significa 
dizer que a característica fundamental da função administrativa é a sua absoluta 
submissão à lei. Esta característica está ligada ao Princípio da Legalidade que consagra a 
subordinação da atividade administrativa aos ditames legais. É, por assim dizer, uma 
importante GARANTIA DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO, ou seja: a Administração 
Pública só pode fazer o que o povo autoriza, por meio de leis promulgadas por seus 
representantes eleitos. Este, portanto, é o caráter infralegal da função administrativa. 
 
26. Para uma melhor compreensão desse elemento, vamos nos valer da Pirâmide 
Kelsiana. Assim: 
 
 
 
 
 
 
 
 
EXECUTIVO 
 
LEGISLATIVO 
 
JUDICIÁRIO 
Função Atípica 
 CPI, Medidas 
Provisórias, Decretos 
Regulamentares, 
etc.. 
Função Atípica 
Função 
Administrativa 
(licitação, férias de 
servidor, etc.) 
Função Atípica 
Função 
Administrativa 
(concurso público, 
processo de 
aposentadoria, etc.) 
PODERES 
 
CRFB 
LEIS 
ATOS ADM 
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10 
 
27. Como se pode ver, a Constituição ocupa o ápice da pirâmide. Num patamar 
intermediário estão as leis e, no patamar mais baixo, os atos administrativos. Então, qual 
é a conclusão que podemos extrair dessa hierarquização? Concluímos que os ATOS 
ADMINISTRATIVOS ESTÃO HIERARQUICAMENTE SUBMETIDOS AOS DISPOSITIVOS LEGAIS. 
E é por essa razão que sempre que um ato administrativo violar norma legal será 
inválido. 
 
28. Lembrem-se: 
 
 
 
 
 
29. 3º elemento: “a função administrativa é exercida mediante a utilização de 
prerrogativas instrumentais.” Prerrogativas especiais (ou privilégios) são os poderes 
especiais que a lei confere aos agentes públicos para que esses possam defender os 
interesses da coletividade. Esses poderes, contudo, estão vinculados á DEFESA DO 
INTERESSE PÚBLICO, desse não podendo se afastar um milímetro que seja! 
 
30. Importante frisar que em sede de Direito Administrativo, PRIVILÉGIO é sinônimo 
de PRERROGATIVA, de PODER. Afastado, portanto, está a conotação pejorativa (popular) 
desse termo. 
 
31. Por derradeiro, importa salientar que esses poderes não são personalíssimos, ou 
seja, não pertencem aos agentes em particular. São, sim, INSTRUMENTOS A SERVIÇO DA 
FUNÇÃO PÚBLICA13. 
 
1.4 Sistemas Administrativos 
1.4.1 Sistema do Contencioso Administrativo (Sistema francês) 
32. Também conhecido modelo francês, é adotado especialmente na França e na 
Grécia. Ele foi criado na França, e caracteriza-se pela repartição da função jurisdicional 
 
13 Prova disso pode ser observada quando o agente público está afastado das suas funções, situação na qual tais 
poderes são inaplicáveis. 
JAMAIS, HAVENDO COLISÃO ENTRE O ATO ADMINISTRATIVO E A LEI, 
AQUELE PREVALECERÁ SOBRE ESSA! 
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11 
 
entre o Poder judiciário e tribunais administrativos. Significa dizer que as causas de 
interesse da Administração Pública são julgadas pela própria Administração Pública e não 
podem ser submetidas a apreciação do Poder judiciário. Possuem, portanto, os seus 
julgados, solução de definitividade. 
 
33. Sistema da estrutura jurisdicional francesa14: 
 
34. Os fundamentos históricos para este sistema estão intimamente ligados com a 
Revolução Francesa (1789). Antes dela, a França era uma monarquia absolutista que 
possuía os poderes estatais centralizados na figura do rei. Assim, os órgãos judiciais eram 
todos nomeados pelo monarca, motivo pelo qual dificilmente julgavam contrariamente 
aos interesses da coroa. Com a Revolução Francesa, contudo, foi aprovada em 1790 uma 
lei que proibia os magistrados de decidir causas de interesse da Administração Pública. O 
contencioso administrativo surgiu, portanto, como consequência de séculos de domínio 
monárquico que a revolução pretendia enterrar para sempre. 
 
 
14 Mazza, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2011. 
TRIBUNAL DE CONFLITOS
Localizado acima das duas justiças, 
decide conflitos de competência entre o 
Judiciário e o Contencioso 
Administrativo
PODER JUDICIÁRIO
Julga causas comuns
CONSELHO DE ESTADO
(Órgão máximo do contencioso 
administrativo)
Julga causas de interesse da 
Administração Pública
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12 
 
35. Ressalta-se que a França é o berço da Teoria da Tripartição dos Poderes 
(Montesquieu), que foi radicalizada a tal ponto de considerar-se uma interferência 
indevida na independência da Administração Pública o julgamento de suas demandas 
pelo Poder judiciário. 
 
36. Criou-se, portanto, um conjunto de órgãos decisórios apartados que formaram 
uma justiça especial para decidir as causas de interesse da Administração pública. 
 
 
 Até 1789 1789 1790 A partir de 1790 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ARTIGO 13 DA LEI DE 16-24 DE AGOSTO DE 179015
 
 
15 Art. 13. As funções judiciárias são distintas e permanecerão sempre separadas das funções administrativas. 
Não poderão os juízes, sob pena de prevaricação, perturbar de qualquer modo as operações dos corpos 
administrativos, nem citar diante de si os administradores por motivo das funções que estes exercem. 
 
Monarquia 
absolutista. 
Poderes 
estatais 
centralizados 
pelo Rei. Os 
órgãos 
judiciais, 
nomeados pelo 
monarca, 
defendiam os 
interesses da 
coroa. 
Revolução 
Francesa. 
Queda da 
monarquia e 
ascensão da 
burguesia. 
Editada lei que 
proibia os 
magistrados de 
decidir causas que 
eram de interesse da 
Administração 
Pública em função 
da desconfiança 
reinante em relação 
ao Poder Judiciário, 
herdada da 
experiência do 
antigo regime. 
Criação do 
CONTENCIOSO 
ADMINISTRATIVO 
(órgãos apartados que 
formaram uma justiça 
especial para decidir 
as causas de interesse 
da Administração 
Pública). 
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13 
 
37. O contencioso administrativo foi sofrendo evoluções com o passar do tempo. A 
sua 1ª fase foi a do administrador-juiz, quando a própria Administração decidia os seus 
conflitos com os particulares, já que o Judiciário não podia fazê-lo. Era a Administração, 
ao mesmo tempo, juiz e parte. 
 
38. Pode-se dizer que em termos processuais assim era a 1ª fase: 
 
 JUIZ (ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA) 
 
 
 
 
 
 AUTOR RÉU (ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA) 
 
39. Mais adiante, no ano VIII, começa a se desenvolver uma verdadeira jurisdição 
administrativa, com a criação do Conselho de Estado, que só passa a exercer função 
verdadeiramente jurisdicional a partir de 1872 (2ª fase), quando se tornou independente 
e suas decisões deixaram de submeter-se ao chefe de Estado. É a partir daqui que se 
desenvolveram inúmeros princípios informativosdo Direito Administrativo que foram 
incorporados ao regime jurídico de inúmeros outros países. 
 
40. Já a autonomia do Direito Administrativo (3ª fase), ou seja, a sua posição como 
ciência dotada de objeto, método, institutos, princípios e regime jurídico próprios, 
começou a conquistar-se após o caso Blanco (1873). Esse famoso caso envolveu uma 
menina (Agnès Blanco) que, ao atravessar uma rua da cidade francesa de Bordeaux, foi 
colhida por uma vagonete da Companhia de Manufatura de Fumo, que transportava 
matéria-prima de um para outro edifício. Naquela oportunidade, o Conselheiro Davi, do 
tribunal de Conflitos, proferiu o seu voto, colocando de lado o Código Napoleônico e 
afirmando, pela primeira vez, o equacionamento e a solução da responsabilidade civil do 
estado em termos publicísticos. Relembre-se de que, nessa ocasião, ocorreu choque de 
competência entre o Conselho de Estado e a Corte de Cassação. O conflito era de 
atribuição negativo; suscitado perante o Tribunal de Conflitos – a quem cabia dirimir os 
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14 
 
conflitos dessa natureza entre a jurisdição comum e a administrativa -, o Conselheiro 
Daví, entusiasmado com o caso, não só concluiu que o Conselho de Estado era 
competente para decidir a controvérsia, como também devia fazê-lo em termos 
publicísticos, já que o Estado era parte na relação jurídica. Acentua-se aqui a saída do 
instituto da responsabilidade do campo do Direito Civil, como então era tratado, para 
mergulhar no campo do Direito Administrativo, onde a relação entre o preposto e 
preponente é diversa dessa mesma relação no campo do Direito Civil. 
 
41. Embora a decisão apenas confirmasse, quanto à competência da jurisdição 
administrativa, jurisprudência anterior do Conselho de estado, adotada nos casos 
Rotschild (1855) e Dekeister (1862), ela inovava em dois pontos: quando definia a 
competência da jurisdição administrativa pelo critério do serviço público 
(responsabilidade por danos decorrentes do serviço público) e quando resolvia a questão 
com base em princípios autônomos, distintos daqueles adotados pelo Código Civil para 
as relações entre particulares. 
 
42. Vejamos (documento histórico): 
 
LE CONSEIL D'ÉTAT ET LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE 
ECOUTER 
Tribunal des conflits - février 1873 - Blanco 
Compétence du juge administratif pour connaître de la responsabilité à raison des 
dommages causés par des services publics 
 
Analyse 
Par l’arrêt Blanco , le Tribunal des conflits consacre à la fois la responsabilité de l’État à 
raison des dommages causés par des services publics et la compétence de la juridiction 
administrative pour en connaître. 
Une enfant avait été renversée et blessée par un wagonnet d’une manufacture de 
tabac, exploitée en régie par l’État. Le père avait saisi les tribunaux judiciaires pour 
faire déclarer l’État civilement responsable du dommage, sur le fondement des articles 
1382 à 1384 du code civil. Le conflit fut élevé et le Tribunal des conflits attribua la 
compétence pour connaître du litige à la juridiction administrative. 
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15 
 
L’arrêt Blanco consacre ainsi la responsabilité de l’État, mettant fin à une longue 
tradition d’irresponsabilité, qui ne trouvait d’exceptions qu’en cas de responsabilité 
contractuelle ou d’intervention législative, telle la loi du 28 pluviôse an VIII pour les 
dommages de travaux publics. Il soumet toutefois cette responsabilité à un régime 
spécifique, en considérant que la responsabilité qui peut incomber à l’État du fait du 
service public ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le code civil pour 
les rapports de particulier à particulier. La nécessité d’appliquer un régime spécial, 
justifié par les besoins du service public, est ainsi affirmée. Le corollaire de l’existence 
de règles spéciales réside dans la compétence de la juridiction administrative pour 
connaître de cette responsabilité, en application de la loi des 16 et 24 août 1790, qui 
interdit aux tribunaux judiciaires de “troubler, de quelque manière que ce soit, les 
opérations des corps administratifs”. Au-delà même de la responsabilité, l’arrêt 
reconnaît le service public comme le critère de la compétence de la juridiction 
administrative, affirme la spécificité des règles applicables aux services publics et 
établit un lien entre le fond du droit applicable et la compétence de la juridiction 
administrative. 
Si l’arrêt Blanco est à bien des égards fondateur du droit administratif, l’évolution 
ultérieure de la jurisprudence doit conduire à nuancer les règles qu’il dégage en matière 
de répartition des compétences. Le service public n’est plus un critère absolu de la 
compétence du juge administratif : en particulier, les litiges relatifs à des services 
publics industriels et commerciaux relèvent en principe de la juridiction judiciaire (voir 
T.C. 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain , p. 91). Or la 
transformation du service des tabacs et des allumettes en entreprise publique en a fait 
un service public à caractère industriel et commercial, de telle sorte qu’une solution 
différente serait aujourd’hui appliquée à l’espèce. Pour ce qui est des services publics 
gérés par des personnes privées, il est nécessaire que le dommage résulte à la fois de 
l’accomplissement d’un service public et de l’exercice d’une prérogative de puissance 
publique (par ex. : 23 mars 1983, S.A. Bureau Véritas et autres, p. 133). Enfin, la loi 
modifie parfois dans certains domaines la répartition des compétences entre les deux 
ordres de juridiction, telle la loi du 31 décembre 1957 transférant aux tribunaux 
judiciaires le contentieux des dommages de toute nature causés par des véhicules, au 
nombre desquels devrait être compté le wagonnet de l’affaire Blanco . 
ADM I – AULA INAUGURAL – LIVRO II – ASPECTOS INTRODUTÓRIOS – 2016.1 
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16 
 
Le droit de la responsabilité administrative, depuis l’arrêt Blanco , s’est construit sur un 
fondement essentiellement jurisprudentiel, de façon autonome par rapport au droit 
civil. Il ne s’ensuit toutefois pas que les solutions dégagées par le juge administratif 
soient radicalement différentes de celles dégagées par le juge judiciaire, ni que le code 
civil ou les principes dont il s’inspire ne s’appliquent jamais à la responsabilité 
administrative, comme le montre la responsabilité décennale des constructeurs. Et si la 
principale spécificité du droit administratif résidait au départ dans l’absence de 
caractère général et absolu de la responsabilité de l’État, celle-ci a été reconnue de plus 
en plus largement, y compris en l’absence de faute, que ce soit sur le terrain du risque 
ou sur celui de la rupture d’égalité devant les charges publiques. Il en résulte un régime 
dans certains cas plus favorable aux victimes que le droit civil, par exemple en matière 
de responsabilité médicale (Ass. 9 avril 1993, B…, n°69336 p. 127). 
Tribunal des conflits - 8 février 1873 - Blanco - 1er supplt - Rec. Lebon p. 61 
 
43. A partir de então, inegável foi a contribuição do Conselho de Estado francês para 
a elaboração de princípios informativos do Direito Administrativo. “Em 1945, o Conselho 
de Estado francês invocou, pela primeira vez de modo expresso, os princípios de direito 
aplicáveis, mesmo na ausência de textos legais, às relações entre Administração-
indivíduo, Administração-funcionário ou entre órgãos administrativos. E a partir de então 
se expediu naqueletribunal essa diretriz, atribuindo-se aos princípios força de lei quanto 
aos atos administrativos gerais e especiais. Em virtude do surgimento de regulamentos 
autônomos previstos na Constituição francesa de 1958 e dotados da mesma força de lei, 
o Conselho de estado passou a conferir aos princípios gerais, valor constitucional, com 
base no preâmbulo da referida Constituição”. 
 
44. O Direito Administrativo francês é, em grande parte, não legislativo, porque 
formulado pelo juiz. E isso se deve ao repúdio pelo Código Civil e ao direito privado. A 
imensidão de lacunas legislativas levou o juiz a fazer verdadeiramente o direito. A função 
do juiz administrativo não era só a de interpretar o direito positivo, como fazia o juiz 
comum, mas também preencher, por suas decisões, as lacunas da lei. Daí a contribuição 
do Conselho de Estado para a elaboração de princípios informativos do Direito 
Administrativo, ainda hoje vigentes em vários sistemas: o da responsabilidade civil da 
Administração, o da alteração unilateral dos contratos administrativos, os concernentes 
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17 
 
ao regime jurídico especial dos bens do domínio público, e a teoria da nulidade dos atos 
administrativos. 
 
45. São quatro os princípios essenciais do Direito Administrativo francês: 
 
1) Separação das autoridades administrativa e judiciária (determina as matérias para 
as quais os tribunais judiciais são incompetentes) 
2) Decisões executórias (reconhecem à Administração a prerrogativa de emitir 
unilateralmente atos jurídicos que criam obrigações para o particular, 
independentemente de sua concordância); 
3) Legalidade (obriga a Administração a respeitar a lei); e 
4) Responsabilidade do poder público (as pessoas públicas devem reparar os danos 
causados aos particulares). 
 
46. Finalizando, afirma Vedel (1964:48): “o que permanece verdadeiro da tese 
clássica é que, ao contrário do juiz judiciário, o juiz administrativo é senhor de decidir se 
os Códigos e as leis de direito privado se aplicam a tal ou tal matéria dependente de sua 
competência. Conforme os casos, ele próprio forjará as regras aplicáveis ou considerará 
inútil a derrogação das regras do direito privado”. 
 
1.4.2 Sistema da Jurisdição Una (modelo inglês) 
47. Neste sistema todas as causas, incluindo aquelas que envolvem interesse da 
Administração Pública, são julgadas pelo Poder Judiciário. É a forma de controle 
existente no Brasil. 
 
48. As suas bases no nosso ordenamento jurídico se encontram no art. 5º, XXXV, da 
CRFB16. Esse preceito atribui ao Poder Judiciário o monopólio da função jurisdicional, não 
importando se a demanda envolve ou não interesse da Administração Pública. 
 
49. Sendo a separação de Poderes cláusula pétrea (art. 60, § 4º, III, da CRFB), pode-se 
entender que o citado art. 5º, XXXV, da CRFB proíbe taxativamente a adoção do 
contencioso administrativo no Brasil, já que esse sistema representa uma diminuição das 
 
16 “A lei não excluirá da apreciação do Poder judiciário lesão ou ameaça a direito”. 
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18 
 
competências jurisdicionais do Poder Judiciário, de modo que a emenda constitucional 
que estabelecesse o contencioso administrativo entre nós tenderia a abolir a Tripartição 
de Poderes. 
 
 
II - DESENVOLVIMENTO 
2.1 Estado, Governo, Poder Executivo, Poder Público e Administração Pública. 
2.1.1 Administração Pública e Governo 
50. No início do nosso estudo de Direito Administrativo, é importante que se explique 
a diferença entre Administração Pública e Governo. Governo é uma opção política e 
dotada de discricionariedade, enquanto a Administração Pública é um conjunto de 
órgãos, entidades e agentes que tem por finalidade precípua materializar as políticas do 
governo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
51. Governo não tem nada a ver com Administração Pública. Não são sinônimos. 
Ocorre que andam lado a lado, de mãos dadas. A Administração Pública é quem 
materializa, operacionaliza a opção política do Governo através de seus órgãos. 
 
52. O Estado não existe sozinho, já que não é algo vazio. Ele aí está para promover o 
bem-estar da sociedade através da pedra angular do Direito Administrativo: a prestação 
do serviço público. Para cumprir com as suas finalidades, o Estado vai precisar de um 
instrumento, de um aparelho. Esse instrumento é o que chamamos de Administração 
 
GOVERNO 
Objeto do Direito Constitucional 
 
ADM PÚB 
Objeto do Direito Administrativo 
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19 
 
Pública. É a Administração Pública, portanto, um conjunto de Órgãos, entidades e 
agentes (servidores). 
 
2.1.2 Estado 
53. Estado nada mais é que o POVO17 situado em determinado TERRITÓRIO. Três são 
os elementos definidores desse conceito. São eles: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.1.3 Poder Executivo 
54. Poder Executivo é o complexo de órgãos estatais verticalmente estruturados sob 
a chefia do Chefe do Executivo. Junto com o Legislativo e o Judiciário, compõe a 
tripartição dos Poderes do Estado. 
 
 
2.1.4 Poder Público 
55. É o complexo de órgãos e funções, caracterizado pela coerção, destinado a 
assegurar uma ordem jurídica, em certa organização política considerada18. 
 
 
2.2 Função Administrativa X Função de Governo 
56. Para uma melhor e rápida compreensão dessa diferença, iremos nos valer de um 
quadro comparativo: 
 
17 Povo não se confunde com população, conceito demográfico que significa contingente de pessoas que, em 
determinado momento, estão no território do Estado. É diferente também de nação, conceito que pressupõe uma 
ligação cultural entre os indivíduos. 
 
18 Conceito de Diogo de Figueiredo Moreira Neto 
1º) POVO É a dimensão pessoal do Estado, o conjunto de indivíduos 
unidos para a formação da vontade geral do Estado. 
2º) TERRITÓRIO É a base geográfica do Estado, sua dimensão espacial. 
3º) GOVERNO É a cúpula diretiva do Estado. 
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20 
 
 
FUNÇÃO DE GOVERNO X FUNÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
FUNÇÃO DE GOVERNO 
 
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
SUJEITO (aquele que 
exerce) 
 
Poder Executivo 
 
Poder Executivo (regra geral) 
 
FUNDAMENTO 
(berço) 
 
Constitucional 
 
Legal 
 
MARGEM DE 
LIBERDADE 
(discricionariedade) 
 
Ampla discricionariedade 
 
Discricionariedade comum 
 
EXEMPLOS (atos) 
 
Declaração de guerra, 
intervenção federal, etc. 
 
Regulamentos, decretos, 
portarias, Licenças, etc. 
 
 
2.2.1 Interesse Público (primário X secundário) 
57. Como estudaremos exaustivamente mais tarde, o INTERESSE PÚBLICO tem 
supremacia sobre o INTERESSE PRIVADO. Ocorre que somente o INTERESSE PÚBLICO 
PRIMÁRIO tem supremacia sobre o INTERESSE PARTICULAR. O INTERESSE PÚBLICO 
SECUNDÁRIO não tem supremacia sobre o interesse particular. 
 
58. Vejamos o seguinte quadro comparativo entre o interesse público primário e o 
interesse público secundário. 
 
 
INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO X INTERESSE PÚBLICO SECUNDÁRIO 
 
INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO 
 
INTERESSE PÚBLICO SECUNDÁRIO 
Persegue o legítimo interesse da O Estado, como PJ, tem mero interesseADM I – AULA INAUGURAL – LIVRO II – ASPECTOS INTRODUTÓRIOS – 2016.1 
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21 
 
coletividade patrimonial 
É obrigação precípua do agente defender O secundário somente poderá ser 
defendido se coincidir com o primário 
Tem supremacia sobre o interesse 
particular 
Não tem supremacia sobre o interesse 
particular 
Exemplo: não postergar o pagamento de 
uma indenização 
Exemplo: recursos protelatórios; aumento 
excessivo de tributos; demora no 
pagamento de precatório 
 Jurisprudência: 
1. (Resp 1074750/RO). Considerando 
que a AGU é incumbida da defesa do 
interesse público patrimonial 
secundário; 
2. (Resp 1046519/AM) O interesse 
estatal de não realizar o pagamento 
de indenização à qual foi condenado 
constitui interesse público 
secundário; 
 
 
 
2.3 As Tarefas Precípuas da Administração Pública 
59. Atualmente, três são as tarefas precípuas da Administração Pública Moderna. São 
elas: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1ª TAREFA: 
O EXERCÍCIO DO 
PODER DE POLÍCIA 
Consiste na limitação e no condicionamento, pelo Estado, 
da liberdade e propriedade privados em favor do 
INTERESSE PÚBLICO. 
2ª TAREFA: 
A PRESTAÇÃO DOS 
SERVIÇOS 
PÚBLICOS 
Trata-se de uma função positiva (o poder de polícia é uma 
função negativa), consistente na realização de atividades 
voltadas às necessidades da coletividade (serviços 
públicos). São exemplos o transporte coletivo, a água 
canalizada, a energia elétrica, etc. 
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22 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.4 Pressupostos para a Interpretação do Direito Administrativo 
60. Três são os pressupostos que devem ser observados na interpretação de normas, 
atos e contratos de Direito Administrativo, especialmente quando utilizados princípios 
hermenêuticos privados para compreensão de institutos administrativos. São eles: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3ª TAREFA: 
A REALIZAÇÃO DE 
ATIVIDADES DE 
FOMENTO 
É o incentivo dado pela Administração Pública a setores 
sociais específicos, estimulando com isso o 
desenvolvimento da ordem social e econômica. Essa 
tarefa foi implementada já a partir da 2ª metade do 
século XX. 
1ª PRESSUPOSTO: 
A DESIGUALDADE 
JURÍDICA ENTRE A 
ADMINISTRAÇÃO E OS 
ADMINISTRADOS 
Ao contrário do que ocorre no Direito Privado, a 
relação jurídica básica no Direito Administrativo 
é marcada pelo desequilíbrio entre as partes ou 
verticalidade da relação. 
2º PRESSUPOSTO: 
A PRESUNÇÃO DE 
LEGITIMIDADE DOS ATOS 
DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
Trata-se de um atributo que tem o poder de 
inverter o ônus da prova sobre a validade do ato 
administrativo, transferindo ao particular o 
encargo de demonstrar eventual defeito do ato 
administrativo. 
3º PRESSUPOSTO: 
A NECESSIDADE DE 
PODERES 
DISCRICIONÁRIOS PARA O 
ATENDIMENTO DO 
INTERESSE PÚBLICO 
A lei confere ao agente público, na competência 
discricionária, uma margem de liberdade para 
que decida, diante do caso concreto, qual a 
melhor maneira de defender o interesse público. 
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23 
 
2.4.1 Legalidade X Legitimidade 
61. Importante se faz diferenciar, conceitualmente, legalidade de legitimidade. 
Assim, para o Direito Administrativo, podemos dizer que: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.5 Organização Administrativa Brasileira (OAB) 
2.5.1 Conceitos Iniciais 
62. OAB = Organização Administrativa Brasileira. 
 
63. A OAB se divide em Administração Pública propriamente dito e em Entidades 
Paraestatais. Assim, pode-se dizer que a OAB é gênero que comporta essas duas 
espécies. 
 
64. A Administração Pública (AP), por sua vez, divide-se em Administração Pública 
Direta (APD) e Administração Pública Indireta (API). 
65. Erro muito comum: A AP e as Entidades Paraestatais são espécies da 
OAB, ao passo que a APD e API são divisões da AP! 
 
66. Assim, temos o seguinte esquema para uma melhor compreensão: 
 
 
 
LEGALIDADE 
 
SIGNIFICA QUE O ATO ADMINISTRATIVO 
EXECUTADO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FOI 
FORMADO DE ACORDO COM A LEI (Princípio da 
Legalidade) 
 
 
LEGITIMIDADE 
 
SIGNIFICA QUE O ATO ADMINISTRATIVO 
EXECUTADO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
ATINGIU O INTERESSE PÚBLICO (Princípio da 
Impessoalidade) 
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24 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.5.2. Órgãos Públicos 
67. O exercício direto da atividade administrativa ocorre quando o Estado 
exerce diretamente essa atividade através de seus ÓRGÃOS PÚBLICOS. Assim, eles (os 
Órgãos Públicos) correspondem a UNIDADES DE ATUAÇÃO, destituídos de personalidade 
jurídica própria. São, por excelência, os Ministérios (União) e as Secretarias (Estados, DF 
e Municípios). 
 
68. Assim: 
 
 OAB 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
DIRETA 
INDIRETA 
ENTIDADES PARAESTATAIS 
(3º SETOR) 
 
 
PARAESTATAIS 
PARA = AO LADO (Atuam ao lado do Estado)  por 
isso são proibidas as atividades PARAMILITARES (ao 
lado das Forças Militares). 
Atuam no interesse da coletividade. 
Possuem natureza jurídica de Direito Privado. NÃO 
SE CONFUNDEM COM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 
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25 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
69. Assim, por exemplo, o Estado “X” irá desenvolver as suas atividades de saúde 
pública através da SECRETARIA DE SAÚDE (Órgão Público). 
70. É por essa razão que os Órgãos Públicos não possuem patrimônio próprio, 
servidores próprios e responsabilidade própria. 
71. Tudo aquilo que o Órgão realiza, portanto, é imputado à Pessoa Jurídica (PJ) 
à qual está vinculado. 
 
72. Essa imputação é que dá origem à TEORIA DO ÓRGÃO (TEORIA DA IMPUTAÇÃO 
VOLITIVA). E o que é a Teoria do Órgão? 
 
73. Para uma melhor compreensão da TEORIA DO ÓRGÃO, vamos imaginar a 
seguinte situação que, aliás, não é incomum: você está parado no semáforo e uma 
ambulância colide na traseira do seu veículo. Contra quem será proposta a ação? 
 
 
 UNIÃO 
 ESTADOS 
 DF 
 MUNICÍPIOS 
 
 Ministérios 
 Secretarias 
 Secretarias 
 Secretarias 
 
ENTES FEDERATIVOS 
(PESSOAS JURÍDICAS DE 
DIREITO PÚBLICO) 
ÓRGÃOS PÚBLICOS 
(NÃO POSSUEM 
PERSONALIDADE JURÍDICA) 
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26 
 
 
 
74. Ora, a manifestação (ação) do órgão é imputada como sendo a vontade da 
Pessoa Jurídica a qual esse órgão está subordinado (Ente Federativo). Assim, a TEORIA 
DO ÓRGÃO nada mais é que essa imputação ao Ente Federativo das manifestações 
(ações) dos seus órgãos (iremos completar essa ideia no tópico específico mais adiante). 
 
75. E em face de quem, portanto, será movida a Ação? Em face do Estado “X”, pois 
Órgãos não possuem responsabilidade. É o Estado “X” quem estará no polo passivo, em 
função da TEORIA DO ÓRGÃO. 
76. Então, para nunca esquecer: NÃO SE MOVE AÇÃO CONTRA ÓRGÃOS 
PÚBLICOS, POIS ELES NÃO POSSUEM RESPONSABILIDADE! 
 
77. Artigos de capital importância para o tema em estudo: 
 
 
LEI/CRFB 
 
ARTIGOOBSERVAÇÕES 
CRFB Art. 84. Compete privativamente ao 
Presidente da República: 
(...) 
VI – dispor, mediante decreto, 
sobre: (Redação dada pela Emenda 
 As alíneas “a” e “b” 
correspondem à 
PREVISÃO DE DECRETO 
AUTÔNOMO; 
 A alínea “b” vincula a 
extinção de órgãos ao 
fato de estarem, 
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27 
 
Constitucional nº 32, de 2001) 
a) organização e funcionamento da 
administração federal, quando não 
implicar aumento de despesa nem 
criação ou extinção de órgãos 
públicos; (Incluída pela Emenda 
Constitucional nº 32, de 2001) 
b) extinção de funções ou cargos 
públicos, quando vagos; (Incluída pela 
Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 
obrigatoriamente, vagos. 
Lei nº. 
9.784/99 
Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas 
sobre o processo administrativo no âmbito 
da Administração Federal direta e indireta, 
visando, em especial, à proteção dos 
direitos dos administrados e ao melhor 
cumprimento dos fins da Administração. 
(...) 
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se: 
I - órgão - a unidade de atuação integrante 
da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta; 
(...) 
 
 O § 2º “Para os fins desta 
Lei, consideram-se” deve 
ser interpretado da 
seguinte forma: os 
conceitos NÃO SÃO 
APENAS PARA ESTA LEI, 
ou seja, esse parágrafo 
deve ser lido da seguinte 
forma: “OS CONCEITOS 
IMPORTANTES PARA 
ESTA LEI SÃO OS 
SEGUINTES” 
 Esta Lei traz o conceito de 
órgão público. 
Lei nº. 
9.503/97 
Art. 1º O trânsito de qualquer natureza 
nas vias terrestres do território nacional, 
abertas à circulação, rege-se por este 
Código. 
 Observa-se que o Código 
Brasileiro de Trânsito está 
ABSOLUTAMENTE 
EQUIVOCADO no seu 
parágrafo 3º ao afirmar 
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28 
 
§ 3º Os órgãos e entidades componentes 
do Sistema Nacional de Trânsito 
respondem, no âmbito das respectivas 
competências, objetivamente, por danos 
causados aos cidadãos em virtude de 
ação, omissão ou erro na execução e 
manutenção de programas, projetos e 
serviços que garantam o exercício do 
direito do trânsito seguro. 
que os órgãos 
RESPONDEM 
OBJETIVAMENTE (...). 
Como já foi dito, Órgão 
não possui personalidade 
jurídica, sendo, portanto, 
isento de 
responsabilidade! (Ver 
art. 37, § 6º, CRFB) 
 
78. CRIAÇÃO DE ÓRGÃO E DE PESSOA JURÍDICA NOVA depende de Lei! E em 
nome do Princípio da Paridade, também a extinção se dá mediante Lei. 
 
79. Vamos trabalhar agora com alguns exemplos extraídos das provas de 2ª fase do 
Exame da Ordem para uma melhor fixação do tema em estudo. 
 
80. Vejamos a seguinte Peça Profissional: 
 
Tainá, servidora pública, realizava tratamento ambulatorial regular no Hospital Marcílio 
Dias, situado no Município do Rio de Janeiro, subordinado à Marinha do Brasil. Eis que, 
dentro das dependências da unidade hospitalar, sob o efeito de sedativos, ela teve seus 
pertences furtados; o que somente constatou após cessarem os efeitos da medicação. A 
direção confirmou que o fato efetivamente ocorreu dentro das dependências do Hospital 
e que o dano material apurado foi no montante de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais). 
Contudo, até a presente data, não foi a paciente ressarcida do dano que sofreu. 
Inconformada, Tainá procura um advogado para que seja proposta uma ação judicial. 
Elabore a peça. 
 
81. Pergunta-se: quem é o RÉU? 
 
 
 
É o Hospital 
Marcílio Dias? 
 
NÃO! 
O Hospital Marcílio Dias é público, subordinado à 
MARINHA BRASILEIRA! 
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29 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
82. Atenção, pessoal: NUNCA em prova da OAB ou na futura vida profissional 
MOVA AÇÃO CONTRA ÓRGÃO PÚBLICO. Os órgãos não têm responsabilidade, por serem 
destituídos de personalidade jurídica própria. A ação deve ser movida CONTRA A PESSOA 
JURÍDICA (PJ) a qual esse órgão está vinculado, pois é essa PJ quem tem personalidade 
jurídica. 
 
83. Vamos trabalhar com mais um exemplo de Peça Profissional: 
 
João Augusto estava participando de uma partida de futebol quando fraturou uma 
costela, vindo a necessitar de intervenção cirúrgica, realizada em hospital público federal 
localizado no Estado X. Dois anos e meio após a realização da cirurgia, João Augusto 
ainda sofria com muitas dores no local, o que o impossibilitava de exercer sua profissão 
como taxista. Descobre, então, que a equipe médica havia esquecido um pequeno bisturi 
dentro do seu corpo. Realizada nova cirurgia no mesmo hospital público, o problema foi 
resolvido. No dia seguinte, ao sair do hospital, João Augusto procura você, na qualidade 
de advogado(a), para identificar e minutar a medida judicial que pode ser adotada para 
tutelar seus direitos. 
É o Município do 
RJ? 
 
NÃO! 
O Município do Rio de Janeiro apenas abriga, em 
seu território, o Hospital Marcílio Dias! 
Também não! A MARINHA BRASILEIRA é um 
ÓRGÃO subordinado ao Ministério da Defesa! 
É a MARINHA 
BRASILEIRA? 
 
NÃO! 
Quem é o Réu então? A UNIÃO! 
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30 
 
Redija a peça judicial cabível, que deve conter argumentação jurídica apropriada e 
desenvolvimento dos fundamentos legais da matéria versada no problema, abordando, 
necessariamente: 
(i) competência do órgão julgador; 
(ii) a natureza da pretensão deduzida por João Augusto; e 
(iii) os fundamentos jurídicos aplicáveis ao caso. 
(Valor: 5,0 - Foram disponibilizadas 150 linhas para resposta) 
 
84. Pergunta-se: quem é o RÉU? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.5.3 Capacidade Processual Ativa Conferida a Órgãos Públicos - Exceções 
85. Não obstante os órgãos públicos serem destituídos de personalidade jurídica 
própria, a eles pode ser conferida a CAPACIDADE PROCESSUAL (ou PERSONALIDADE 
JUDICIÁRIA). Através dessa capacidade processual os órgãos públicos 
independentes/autônomos PODEM FIGURAR NO POLO ATIVO das ações judiciais 
visando a DEFESA DE PRERROGATIVAS PRÓPRIAS. 
 
86. São exemplos: 
 
É o Hospital 
Público Federal? 
NÃO! O hospital é público, subordinado à União! 
É o Estado “X”? NÃO! O Estado “X” apenas abriga, em seu território, o 
Hospital Público Federal! 
Quem é o Réu então? A UNIÃO! 
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31 
 
 
 O CONDOMÍNIO (atípico): trata-se de um “ente” despersonalizado, ou seja, não é PJ. 
Mas pode propor uma ação contra um condômino que está inadimplente. Assim, ele tem 
capacidade processual (personalidade judiciária) na defesa de suas prerrogativas. 
 
 
A MASSA FALIDA (atípico): a massa falida, da mesma forma (também é um “ente” 
despersonalizado), pode propor uma ação judicial. 
 
 
 A CÂMARA DE VEREADORES: trata-se de um órgão que pode mover uma ação (MS, por 
exemplo) contra a própria PJ (município – ato do prefeito) para garantir o recebimento 
dos duodécimos (art. 168, CRFB19). 
Esses duodécimos têm que ser repassados, obrigatoriamente, pelo Chefe do poder 
Executivo para o Poder Judiciário, Poder Legislativo e Ministério Público. 
 
19 Art. 168.Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e 
especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria 
Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se 
refere o art. 165, § 9º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) 
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O ESPÓLIO (atípico): da mesma forma (é um “ente” despersonalizado), pode o espólio 
propor ação judicial. 
 
 
O MINISTÉRIO PÚBLICO: pode propor ações judiciais na defesa dos interesses difusos e 
coletivos, a exemplo de: ACP (Ação Civil Pública), AIJE (Ação de Investigação Judicial 
Eleitoral), etc. 
 
 
2.5.4 Administração Pública Indireta 
87. Sempre que o Estado percebe que o exercício direto através de seus próprios 
órgãos é insuficiente ao INTERESSE PÚBLICO, ele CRIA uma OUTRA PJ para exercer em 
seu lugar a função de cunho administrativo, efetivando assim o EXERCÍCIO INDIRETO da 
atividade administrativa. 
 
 
 
 
 
 
É INDIRETO porque CRIA uma NOVA PJ! 
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88. O Estado poderia exercer essas atividades diretamente, mas não consegue, em 
função das especificidades dessas atividades, em função das imposições, por exemplo, 
do mercado, do interesse coletivo, de ordem prática, etc. 
 
89. Vejamos esse exemplo: 
 
 
 
 
 UNIÃO 
 
90. Esse, então, é o motivo pelo qual, no exercício indireto das atividades 
administrativas, haverá sempre a CRIAÇÃO DE UMA PJ NOVA! 
 
91. São 04 (quatro) os tipos de pessoas jurídicas novas: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Para o exercício de atividades econômicas, criou PJ novas 
(BB e a CEF) 
Para o exercício de atividades previdenciárias, criou PJ 
nova (INSS) 
Para o exercício de atividades de ensino, criou PJ novas 
(universidades) 
 
PJ 
NOVAS 
AUTARQUIAS (INSS, INCRA, IBAMA, IPHAN, etc.) 
FUNDAÇÕES (FUNAI, IBGE, etc.) 
EMPRESAS PÚBLICAS (EBCT, INFRAERO, CEF, etc.) 
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA (BB, PETROBRÁS, 
etc.) 
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92. Essas PJ, diferentemente dos órgãos, são dotadas de PJ própria e, por 
conseguinte, gozam de autonomia administrativa, financeira e orçamentária, além de 
deterem patrimônio próprio, servidores e empregados próprios, e responsabilidade 
própria. 
 
93. Então, para não esquecer: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
94. Vejamos esse exemplo (caminhão do INCRA colide com veículo particular): quem 
será o Réu? 
 
 
 
 
 
 
95. Nesse caso, o réu será o INCRA, e não a UNIÃO, pois o INCRA possui 
responsabilidade própria. A UNIÃO SOMENTE RESPONDE DE FORMA SUBSIDIÁRIA, ou 
seja, só irá responder se o INCRA for EXTINTO! 
 
 
PJ 
NOVAS 
São dotadas de PJ própria 
Gozam de autonomia administrativa 
Gozam de autonomia financeira 
Gozam de autonomia orçamentária 
Detêm patrimônio próprio 
Possuem servidores e empregados próprios 
Possuem responsabilidade própria 
INCRA 
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2.5.5 Pessoas Descentralizadas – Centralização, Descentralização e Desconcentração 
2.5.5.1 Centralização 
96. Falar em Administração Pública Direta é se referir aos Entes Federativos (União, 
Estados, Distrito Federal e Territórios). Diz-se que ocorre a CENTRALIZAÇÃO quando o 
serviço público é executado diretamente pelos entes federativos, por sua própria conta e 
risco (ver itens 50 e 51). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.5.5.2 Descentralização 
97. Todas as vezes que ocorrer a CRIAÇÃO de uma nova PJ, estaremos diante da 
DESCENTRALIZAÇÃO. 
 
98. Assim: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
DIRETA 
(Entes 
Federativos) 
 
CRIA 
 
PESSOA 
JURÍDICA 
NOVA 
AUTARQUIAS 
FUNDAÇÕES 
EMP. PÚB. 
SEM 
FENÔMENO DA DESCENTRALIZAÇÃO 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA 
UNIÃO MUNICÍPIOS DF ESTADOS 
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99. Para não esquecer: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.5.5.3 Desconcentração 
100. Ocorre a desconcentração quando a Administração Pública Direta CRIA os 
ÓRGÃOS PÚBLICOS, sem que com isso seja gerada uma nova pessoa jurídica. Órgão 
público não é uma nova pessoa jurídica. Órgão é uma subdivisão de uma pessoa jurídica 
já existente (os entes da federação são pessoas jurídicas de direito público). Os órgãos 
podem ser encontrados tanto na Administração Pública Direta quanto na Indireta. 
Exemplos de órgãos da Administração Pública Direta são os Ministérios (UNIÃO). Na 
desconcentração, temos subordinação e hierarquia, diferentemente do que ocorre na 
Administração Pública Indireta (vinculação) 
 
101. Assim é que em face do governo (Administração Pública Direta – entes 
federativos e seus órgãos) não há que se falar em responsabilidade civil, pois tudo o que 
por eles é executado decorre de opção política. Como exemplo, citamos os prejuízos que 
os diversos planos econômicos causaram tanto na economia quanto no nosso bolso, e 
mesmo assim não há nada que possamos fazer. Diferentemente, contudo, ocorre com a 
Administração Pública Indireta, pois essa é passível de responsabilidade civil. 
 
DESCENTRALIZAÇÃO 
CRIA 
ENTIDADE 
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102. Então: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
103. Órgão NÃO POSSUI PERSONALIDADE JURÍDICA, ao passo que os ENTES 
(abreviatura de entidade) POSSUEM PERSONALIDADE JURÍDICA. 
 
104. Vejamos esquematicamente a CRIAÇÃO DOS ÓRGÃOS: 
 
 
 
 
 
 
 
ÓRGÃO ≠ ENTE 
DESCONCENTRAÇÃO 
CRIA 
ÓRGÃO 
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105. São os órgãos públicos, portanto, entes despersonificados (não possuem 
personalidade jurídica), o que implica em dizer que os órgãos não assumem obrigações. 
 
106. Vejamos a seguinte situação: Como justificar a Procuradoria atuar em Juízo se 
não tem personalidade Jurídica? Como se justifica o MP promover a Ação Civil Pública, se 
é órgão e, portanto, não possui capacidade processual? Como pode a Defensoria Pública 
defender os interesses dos menos favorecidos se não é pessoa jurídica? 
 
107. A justificativa é a seguinte: para atuar em juízo não é preciso ser pessoa 
jurídica. Precisa ter apenas capacidade processual (personalidade judiciária20). E quem 
confere a competência postulatória ao órgão público? Em especial, é a Constituição ou a 
lei (art. 129 da CRFB). 
 
108. Vejamos outros exemplos: a ALERJ21 é órgão público, não tem personalidade 
jurídica. Logo, quem responde pelos seus atos é o Estado do Rio de Janeiro, que tem 
personalidade jurídica de direito público. Mas acontece que a ConstituiçãoEstadual 
 
20 Terminologia criada pelo STF. 
21 Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA 
UNIÃO MUNICÍPIOS DF ESTADOS 
MINISTÉRIOS ÓRGÃO PÚBLICO (FEDERAL) – 
Fenômeno da DESCONCENTRAÇÃO 
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confere personalidade judiciária para atuar em Juízo para a defesa de suas prerrogativas, 
quando violadas por outro Poder (por exemplo, quando o Chefe do Executivo se nega 
terminantemente em repassar uma verba que a Câmara faz jus a receber). 
 
109. Agora, muito cuidado: os órgãos públicos não podem ser acionados 
como RÉUS! Se não possuem personalidade jurídica então não podem assumir direitos 
e obrigações. 
 
110. O PROCON22, por sua vez, é um órgão que atua em todo Brasil em defesa do 
consumidor, orientando-os sobre os seus direitos. Assim, sendo órgão, não possui 
personalidade judiciária. Logo, não tem competência jurisdicional23, sendo apenas um 
órgão de atuação administrativa. Ele pode aplicar multas contra os infratores nas 
relações de consumo, mas as suas decisões não são auto-executáveis, mas servem como 
títulos executivos perante os Juizados Especiais Cíveis. 
 
111. Salienta-se, a exemplo do PROCOM, que os órgãos autônomos não possuem 
personalidade judiciária. 
 
112. Em resumo, os órgãos da Administração Pública apresentam 03 (três) traços 
marcantes: 
 
a) Ausência de personalidade jurídica; 
b) Ausência de patrimônio próprio. Se não tem personalidade jurídica, não pode gerir 
patrimônio. Os seus bens são os do ente da federação vinculante, diferentemente 
das estatais, que por possuírem independência dão destino ao seu patrimônio, sem 
passar pelo crivo do legislativo e de acordo com seus estatutos. 
c) Ausência de capacidade processual. 
 
 
 
 
22 Órgão autônomo. 
23 Personalidade judiciária; capacidade processual. 
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40 
 
2.5.6 Teoria do Órgão Público 
113. A doutrina administrativista sempre procurou explicar como a atuação do 
agente público é atribuída ao Estado. Dentre as teorias formuladas, destaca-se aquela 
aceita pela unanimidade dos doutrinadores modernos: a Teoria da Imputação Volitiva. 
 
114. Esta teoria defende que o agente público atua em nome do Estado, 
titularizando um órgão público, de modo que a atuação do agente é atribuída ao Estado. 
 
115. O idealizador desta teoria foi o alemão Otto Friedrich Von Gierke (1841-1921). 
Gierke comparou o Estado ao corpo humano. Cada repartição estatal funciona como 
uma parte do corpo, como um dos órgãos humanos, daí a origem do nome “órgão 
público”. A personalidade, no corpo, assim como no Estado, é um atributo do todo, não 
das partes. Por isso os órgãos públicos não são pessoas, mas partes integrantes da 
pessoa estatal. E mais: assim como no corpo humano há uma especialização de funções 
capaz de harmonizar a atuação conjunta das diferentes partes, com órgãos superiores 
responsáveis por comandar, e outros, periféricos, encarregados de executar as ordens 
centrais. O Estado também possui órgãos dispostos de modo hierarquizado, razão pela 
qual alguns exercem funções superiores de direção enquanto outros atuam 
simplesmente executando os comandos que lhe são determinados. 
 
116. As outras três teorias são as seguintes: 
 
a) Teoria da identidade: reza que o órgão público é o próprio agente. O equívoco está 
no fato que, se o agente morre, também morre o órgão; 
b) Teoria da representação: defende que o Estado é como um incapaz (influência do 
Direito Civil), não podendo defender pessoalmente seus interesses. Assim, o agente 
público atuaria exercendo uma espécie de curatela dos interesses governamentais 
suprindo a incapacidade. A falha está na tentativa de explicar o problema, na medida 
em que, sendo incapaz, o Estado não poderia nomear seu representante, como 
ocorre com os agentes públicos; 
c) Teoria do mandato: sustenta que entre o Estado e o agente público haveria uma 
espécie de contrato de representação, de modo que o agente receberia uma 
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delegação para atuar em nome do Estado. O seu erro está em não conseguir apontar 
em qual momento e quem realizaria a outorga do mandato. 
 
 
2.5.7 Espécies de Órgãos Públicos24 
117. É a seguinte a classificação dos órgãos públicos: 
a) Quanto à posição estatal: 
1) Independentes ou primários: são aqueles originários da Constituição 
Federal e representativos da cúpula dos Poderes Estatais, não sujeitos a qualquer 
subordinação hierárquica ou funcional. São exemplos: Casas Legislativas, Chefias do 
Executivo, Tribunais do Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas. 
2) Autônomos: estão situados imediatamente abaixo dos órgãos 
independentes, gozando de ampla autonomia administrativa, financeira e técnica e 
dotados de competência de planejamento, supervisão e controle sobre outros 
órgãos. São exemplos os Ministérios, as Secretarias e a Advocacia-Geral da União. 
3) Superiores: possuem competências diretivas e decisórias, mas se 
encontram subordinados a uma chefia superior. Não têm autonomia administrativa 
ou financeira. São exemplos os Gabinetes, as Secretarias-Gerais, Procuradorias 
Administrativas e Coordenadorias. 
4) Subalternos: são os órgãos comuns dotados de atribuições 
predominantemente executórias, a exemplo das repartições comuns. 
 
b) Quanto à estrutura: 
1) Simples ou unitários: constituídos somente por um centro de 
competências, a exemplo da Presidência da República. 
2) Compostos: constituídos por diversos órgãos menores, a exemplo das 
Secretarias. 
 
c) Quanto à atuação funcional: 
1) Singulares ou unipessoais: são compostos por um único agente. 
Exemplo: Prefeitura Municipal. 
 
24 Classificação de Hely Lopes Meirelles. 
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42 
 
2) Colegiados ou pluripessoais: constituídos por vários membros: Exemplo: 
Tribunal Administrativo. 
 
 
2.5.8 Administração Pública Direta (ou centralizada) X Administração Pública Indireta 
(ou descentralizada) 
118. Vejamos a representação gráfica abaixo: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
119. Ambas (direta e indireta) podem ser DESCONCENTRADAS. Como exemplo, 
citamos o INSS (autarquia federal) que possui órgãos espalhados pelo país. 
120. Artigos de capital importância para o tema em estudo: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
DIRETA 
(ou centralizada) 
O exercício das atividades é 
feito pelos próprios órgãos 
INDIRETA 
(ou descentralizada) 
O exercício das atividades é 
feito através de uma nova PJ 
(autarquais, fundações, EP, 
SEM) 
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43 
 
 
LEI/CRFB 
 
ARTIGO 
 
OBSERVAÇÕES 
Lei nº. 
9.784/99 
Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o 
processo administrativo no âmbito da Administração 
Federal direta e indireta, visando, em especial, à 
proteção dos direitos dos administrados e ao melhor 
cumprimento dos fins da Administração. 
(...) 
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:I - órgão - a unidade de atuação integrante da 
estrutura da Administração direta e da estrutura da 
Administração indireta; 
II – entidade – a unidade de atuação dotada de 
personalidade jurídica 
(...) 
 O § 2º “Para os fins desta Lei, 
consideram-se” deve ser 
interpretado da seguinte forma: 
os conceitos NÃO SÃO APENAS 
PARA ESTA LEI, ou seja, esse 
parágrafo deve ser lido da 
seguinte forma: “OS CONCEITOS 
IMPORTANTES PARA ESTA LEI 
SÃO OS SEGUINTES” 
 Esta Lei traz o conceito de órgão 
público. 
 Entidade: é a que possui PJ. 
DL nº. 
200/67 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
I - A Administração Direta, que se constitui dos 
serviços integrados na estrutura administrativa da 
Presidência da República e dos Ministérios. 
II - A Administração Indireta, que compreende as 
seguintes categorias de entidades, dotadas de 
personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias; 
b) Empresas Públicas; 
c) Sociedades de Economia Mista. 
d) fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 
1987) 
Parágrafo único. As entidades compreendidas na 
 
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44 
 
Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em 
cuja área de competência estiver enquadrada sua 
principal atividade. (Renumerado pela Lei nº 
7.596, de 1987) 
 
 
 
2.5.9 Princípios Inerentes à Descentralização Administrativa 
121. São três os princípios: 
 
T UTELA 
E SPECIALIDADE 
L EGALIDADE 
 
122. Princípio da TUTELA: corresponde ao controle que a APD realiza sobre as 
pessoas da API. 
 
123. A TUTELA não se realiza com vínculo de SUBORDINAÇÃO HIERÁRQUICA, por 
envolver DIFERENTES PESSOAS JURÍDICAS. Assim: a UNIÃO realiza TUTELA sobre o INSS, o 
INCRA, a PETROBRÁS, etc. 
 
124. E nas Universidades Federais, os reitores são subordinados ao Ministro 
da educação? 
 
125. Não! O MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO representa a UNIÃO que é uma PJ, e a 
UNIVERSIDADE FEDERAL também é uma PJ, e NÃO HÁ HIERARQUIA ENTRE DIFERENTES 
PJ! O que há é o denominado CONTROLE FINALÍSTICO. 
 
 
 
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45 
 
126. Então: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
127. No plano Federal, a TUTELA é denominada de SUPERVISÃO MINISTERIAL (art. 
19, DL. Nº. 200/6725). 
 
128. Assim, por exemplo: 
 O MEC supervisiona as universidades; 
 O Ministério da Previdência supervisiona o INSS; 
 O Ministério das Minas e Energia supervisiona a PETROBRÁS; 
 Etc.. 
 
129. A TUTELA não se confunde com AUTOTUTELA. Essa é o controle que a 
Administração Pública faz SOBRE SEUS PRÓPRIOS ATOS – Princípio da Autotutela (S. 
473/STF26). 
 
 
25 Art . 19. Todo e qualquer órgão da Administração Federal, direta ou indireta, está sujeito à supervisão do 
Ministro de Estado competente, excetuados unicamente os órgãos mencionados no art. 32, que estão submetidos 
à supervisão direta do Presidente da República. 
 
26 "A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles 
não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos, e ressalvada, em qualquer caso, a apreciação judicial". 
ENTE FEDERATIVO 
(É PJ) 
CONTROLE 
HIERÁRQUICO 
SEUS ÓRGÃOS 
(Não é PJ) 
ENTE FEDERATIVO 
(É PJ) 
CONTROLE 
FINALÍSTICO 
(TUTELA) 
 
API 
(É PJ) 
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46 
 
130. Princípio da ESPECIALIDADE: A ESPECIALIDADE justifica a PRÓPRIA 
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. Isso por que a criação das pessoas 
descentralizadas se faz com o objetivo de alcançar um alto grau de especialização e, 
com ele, o atendimento pleno do interesse público. 
 
131. Significa dizer, por exemplo, que com base nesse princípio, o INSS somente 
trabalha com o tema previdenciário; a PETROBRÁS com petróleo, etc.. 
 
132. Princípio da LEGALIDADE: A criação de qualquer PJ da API depende sempre 
de autorização legislativa (LEI). Trata-se do Princípio da Reserva Legal. 
 
133. Recentemente na história do nosso país, o então Presidente Lula, ao se referir 
às descobertas das reservas do Pré-Sal pronunciou o seguinte absurdo: “Eu vou criar uma 
EP para explorar”. 
 
134. Ora, o Presidente tem apenas a competência de INICIATIVA LEGISLATIVA 
(Projeto de lei). Jamais a de criar uma EP. 
 
135. Essa Lei Autorizativa a que nos referimos, trata-se de LEI ESPECÍFICA (lei 
ordinária que trata exclusivamente de um assunto – TEMA). 
 
136. Então: a Lei CRIA diretamente as autarquias e AUTORIZA a CRIAÇÃO das 
demais PJ. 
 
137. Vejamos, esquematicamente: 
 
 
ENTIDADE DA API 
 
TIPO DE LEI 
 
QUANDO “NASCEM” 
 
OBSERVAÇÕES 
AUTARQUIAS CRIADORA JUNTO COM A LEI Nascem diretamente 
da Lei. 
A Lei é como se fosse a 
concepção e o parto. 
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47 
 
FUNDAÇÕES 
PÚBLICAS 
SÃO CRIADAS POR DECRETO 
MEDIANTE AUTORIZAÇÃO 
EM LEI ESPECÍFICA (a sua 
área de atuação é definida 
em LEI COMPLEMENTAR) 
NO ATO DA EXPEDIÇÃO 
DO DECRETO 
A sua criação dá-se em 
03 (três) atos: 
1º ato (concepção): Lei 
Ordinária Autorizativa; 
2º ato (parto): Decreto; 
3º ato (definição da 
área de atuação): Lei 
Complementar. 
EMPRESAS 
PÚBLICAS 
AUTORIZATIVA Nascem quando os 
seus atos constitutivos 
são arquivados nos 
Cartórios ou Juntas 
Comerciais. 
A Lei é a concepção. O 
parto vem depois. 
SOCIEDADES DE 
ECONOMIA MISTA 
AUTORIZATIVA Nascem quando os 
seus atos constitutivos 
são arquivados nos 
Cartórios ou Juntas 
Comerciais. 
A Lei é a concepção. O 
parto vem depois 
 
138. Também depende de Lei a criação de SUBSIDIÁRIAS e a PARTICIPAÇÃO 
DO ESTADO em PJDPriv (Pessoa Jurídica de Direito Privado). Assim, por exemplo, temos a 
TRANSPETRO que é uma subsidiária da PETROBRAS, e a LIQUEGÁS, que é uma PJDPriv. 
139. Pelo Princípio da Paridade de Formas, a extinção, da mesma forma que 
a criação, também se dá via Lei. 
 
 
III - CONCLUSÃO - A Estrutura da Administração Pública (esquema) 
140. A estrutura da administração pública brasileira é criada por dois grandes 
processos: o de descentralização e o de desconcentração. Vamos visualizá-la 
esquematicamente: 
 
 
 
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48 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PROCESSO DE CRIAÇÃO DA 
ESTRUTURA ADMINISTRATIVA 
DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO 
Cria uma nova pessoa 
jurídica 
ADM PUB DIRETA 
ENTES FEDERATIVOS 
Chefe do Executivo e 
seus Ministérios 
CRIA OS SEUS ÓRGÃOS 
PÚBLICOS 
Total subordinação 
hierárquica ao ente 
federativo a que está 
vinculado 
 
AUSÊNCIA DE 
PERSONALIDADE 
JURÍDICA e 
JUDICIÁRIA 
 
TEORIA DA IMPUTAÇÃO 
O órgão é 
despersonificado. 
Está “dentro” do 
Ente Federativo. Esse 
é quem possui 
personalidade 
jurídica. 
 
ADM PUB IND 
AUTARQUIAS 
FUNDAÇÕES 
ESTATAIS 
S.E.M. E.P. 
Independência Administrativa dos Gestores. 
Não há subordinação hierárquica. O controle é 
finalístico (SUPERVISÃO