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Administração Financeira e Orçamentária - 02 - Orçamento Programa

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CURSO ONLINE – AFO PARA ANALISTA DO TRF-02 
PROF. GRACIANO ROCHA 
Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br Página 1 de 42 
AULA 01 
Saudações, caro aluno! 
Inicialmente, gostaria de agradecer a confiança depositada em nosso trabalho. 
A cada aula, tentarei corresponder ao máximo a sua expectativa, de forma a 
prepará-lo o mais possível para a prova do Tribunal. E sempre com a didática 
que acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulário 
simples, tratando do que realmente importa. 
Apesar de o conteúdo prever apenas o item “orçamento programa”, será 
necessário entender o que ele representa na história do orçamento. Assim, 
primeiramente veremos aspectos da evolução da peça orçamentária, desde 
seu modesto início, como simples solicitação de autorização de gastos ao 
Parlamento, até chegar ao atual estágio, do orçamento-programa, em que 
cumpre o papel de instrumento de gerenciamento da atividade financeira, 
administrativa e estratégica do poder público. 
Posteriormente, a partir do item “elaboração e aprovação orçamentária”, 
estudaremos o calendário das fases do orçamento no Brasil, com as etapas 
que compõem o ciclo (ou processo) orçamentário. 
Ressalto que nosso fórum está à disposição, para que você tire dúvidas e para 
que possamos discutir questões. Já estou habituado a utilizar fóruns na 
internet, antes como concurseiro, agora como professor responsável, e sei da 
importância dessa ferramenta para complementar o aprendizado. 
OK, então vamos começar. Boa aula! 
GRACIANO ROCHA 
CURSO ONLINE – AFO PARA ANALISTA DO TRF-02 
PROF. GRACIANO ROCHA 
Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br Página 2 de 42 
MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
Orçamento clássico ou tradicional
Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentários que tracei 
quando falávamos do princípio orçamentário da unidade/totalidade: 
Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque
a participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde
a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla. Prestigiava‐se
o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a
intromissão do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde
sempre, o setor público foi visto como um mau gastador. Portanto, o
melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os
recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem
intervenções, sem tributação.
Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação
na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia
numa autorização de gastos que também representava o controle do
tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como
ferramenta de controle da ação do Executivo.
A partir desse texto já conhecido, recuperamos a informação de que o 
orçamento clássico era uma peça simples. Não passava de um pedido de 
autorização de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo. 
Tratava basicamente de despesas relacionadas à própria manutenção da 
estrutura estatal (Corte/governo central, exército, funcionalismo). 
Sendo o Estado uma instituição modesta nesse período, em que vigorava o 
liberalismo, o orçamento que o custeava não poderia ter dimensões diferentes. 
Assim, nessa época, a autorização de despesas dada pelo Legislativo se 
relacionava, sobretudo, a aquisições de bens e pagamento de serviços, 
sem que maiores objetivos ou intervenções estatais pudessem ser efetivados. 
CURSO ONLINE – AFO PARA ANALISTA DO TRF-02 
PROF. GRACIANO ROCHA 
Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br Página 3 de 42 
À época, a palavra de ordem era conter o gasto público, pela crença de que 
“dinheiro bom é dinheiro no mercado”. 
A partir desse panorama, podemos citar as seguintes características do 
orçamento clássico ou tradicional: 
• tratava-se de uma peça simples, com a exposição dos gastos estimados e 
dos recursos para cobertura; 
• representava uma solicitação do Executivo ao Legislativo, para 
arrecadação tributária suficiente à manutenção do aparato de Estado; 
• não exigia esforços de planejamento para sua elaboração, ou seja, não 
partia de objetivos a atingir com a aplicação dos recursos; 
• servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ação do 
Estado. 
Como isso cai na prova? 
1. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O orçamento tradicional ou 
clássico é aquele em que constam apenas a fixação da despesa e a 
previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do 
governo. 
2. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem 
ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta. 
A questão 1 reflete a simplicidade que caracterizava o orçamento tradicional. 
Como visto, a atividade de planejamento ainda estava distante do processo de 
estimativa de receitas e despesas. Questão CERTA. 
A questão 2 está ERRADA, por atribuir ao orçamento tradicional pretensões 
maiores que as exercidas por ele. Vimos que, nesse caso, tinha-se uma 
simples exposição de gastos a fazer e de receita para cobri-los. “Realizações” é 
uma palavra que se refere ao estabelecimento de objetivos, o que não 
caracterizava o orçamento clássico. 
CURSO ONLINE – AFO PARA ANALISTA DO TRF-02 
PROF. GRACIANO ROCHA 
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Orçamento de desempenho
O orçamento de desempenho representa um salto na evolução do orçamento 
clássico/tradicional. 
No período em que o orçamento de desempenho foi adotado, aquela noção de 
que o aumento do gasto público era indesejável para a economia do país já 
tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom 
funcionamento do mercado, seria necessária uma dose de atuação do 
Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das 
relações econômicas. 
A depender da crise enfrentada pelo país, deveria ser autorizado ao Estado até 
mesmo assumir provisoriamente alto grau de endividamento, para 
aplicação de recursos em setores necessitados, em nome do bom 
funcionamento da economia. Essas lições se basearam principalmente nas 
teorias de um economista inglês chamado John Maynard Keynes. 
Nos anos posteriores à Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de 
recuperação dos países envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em 
massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de 
demandas e como incentivador da produção, a fim de controlar os preços 
e manter bom nível de emprego e crescimento. 
Para essa intervenção mais forte do Estado na economia, era necessário que o 
orçamento público, seu instrumento de ação, fosse também fortalecido. O 
orçamento de desempenho representa, portanto, uma complexificação e um 
fortalecimento do orçamento tradicional. 
Nesse novo estágio, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar, 
não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma “lista de compras”, o 
orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas, 
para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o 
orçamento de desempenho já apresentava programas de trabalho para 
organizar a ação governamental. 
Programa de trabalho significa a organização da atuação do governo
para resolução de um problema. Isso envolve etapas como: detecção do
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problema; verificação de possibilidades de ação; custos do programa;
medição dos resultados; avaliação do programa.
Assim, parafins de concurso, considere que o orçamento tradicional constituía 
principalmente um instrumento de controle, enquanto que o orçamento 
moderno (começando com esse estágio, do orçamento de desempenho) 
constitui um instrumento de administração. 
Cabe, nesse momento, fazer uma observação importante.
Apesar de já se antever certa relação entre o orçamento e o
planejamento, considera‐se que a aproximação entre esses dois
instrumentos não se deu por inteiro com o orçamento de desempenho.
A preocupação do orçamento de desempenho se refletia no acréscimo de
um programa de trabalho aos objetos de gasto. Não bastava obter a
autorização para comprar certos bens e contratar certos serviços
(característica do orçamento tradicional); era necessário articular esses
pagamentos a objetivos traçados.
Entretanto, nesse caso, não há ainda a integração entre as áreas
técnicas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental,
o que representa a institucionalização, na estrutura do Estado, dessas
duas vertentes em um só agregado. Isso ocorre com a próxima etapa de
evolução do orçamento, o orçamento‐programa, como veremos adiante.
Como isso cai na prova? 
3. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No orçamento de desempenho 
ou por realizações, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e não 
apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o 
governo faz e não o que o governo compra. 
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4. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de 
desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do século 
passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os 
créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para 
atingir os objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o 
trabalho levado a efeito em cada programa. 
A questão 3 apresenta a evolução que o orçamento de desempenho apresenta 
em relação ao clássico. As aquisições do governo têm menos importância em 
si, comparativamente aos objetivos traçados pela Administração que devem 
ser alcançados mediante aquelas aquisições. Questão CERTA. 
A questão 4 representa bem as características do orçamento de desempenho: 
objetivos traçados, custeamento da ação e medição dos resultados. Questão 
CERTA. 
Orçamento-programa 
Para a doutrina, a raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi 
o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (na sigla em 
inglês, PPBS), adotado nos Estados Unidos na década de 1960. 
Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a 
consideração de alternativas não só na fase prévia, de preparação do 
orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho. 
As principais características do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro 
Nacional, eram “integração planejamento-orçamento; quantificação de 
objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas 
programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e 
gerência por objetivos”. 
O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo 
orçamentário. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo afora, 
principalmente a partir da ação da Organização das Nações Unidas, que 
popularizou as características do orçamento-programa. Atualmente, o 
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orçamento-programa é aceito como a forma mais moderna de organização 
da ação governamental. 
A definição para “programa”, no Brasil, está firmada na Portaria 42/99 do 
Ministério do Orçamento e Gestão: 
“o instrumento de organização da ação governamental visando à
concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por
indicadores estabelecidos no plano plurianual”.
Nesse contexto, com o valor dado à mensuração dos resultados que 
caracteriza o orçamento-programa, uma nova dimensão levada em conta na 
avaliação e no controle do orçamento é a efetividade. A efetividade tem a ver 
com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade. 
De nada vale a construção de uma ponte, com menos recursos que o 
previsto, em menos tempo que o estimado, se ela não atender ao objetivo de 
facilitar o fluxo de veículos e pedestres. Nessas condições, a ação de 
construção da ponte seria eficiente e eficaz, mas não seria efetiva. 
Portanto, o que justifica a realização dos programas, na técnica do orçamento-
programa, é uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido 
por indicadores e metas. A ideia de “aquisições a fazer”, “compras do 
governo”, é típica do orçamento tradicional. 
Deixemos claro, portanto, que, no orçamento-programa, o principal não é, por 
exemplo, construir “X” hospitais. O raciocínio é algo assim: para melhorar 
a área de saúde em “X” por cento, ou para ampliar os atendimentos 
em “X” por cento, é necessário construir “Y” hospitais, em tais 
localidades, que custarão “Z” milhões, a serem obtidos das fontes “A”, 
“B” e “C”. 
A estrutura atual do orçamento‐programa no Brasil foi delineada pelo
Decreto nº 2.829/98. Segundo o art. 2º desse normativo, todo programa
deve conter:
objetivo;
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órgão responsável;
valor global;
prazo de conclusão;
fonte de financiamento;
indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim
modificar;
metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o
objetivo;
ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à
consecução do objetivo;
regionalização das metas por Estado.
Esses elementos formadores dos programas, indicados na atividade de
planejamento, tentam trazer o máximo de concretude à ação do
governo. Há delimitações, por exemplo, quanto ao valor, ao responsável,
ao tempo de execução e à medição dos resultados.
O orçamento-programa, como vimos, preocupa-se bastante com a efetividade 
das ações. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e 
em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter 
formas confiáveis de medir os resultados. 
Para esse fim, os programas devem ser dotados de indicadores e metas, 
obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficiários, das 
características regionais, etc. Os indicadores representam o elemento que 
contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta 
do atingimento do objetivo do programa. 
Como isso cai na prova? 
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5. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O orçamento-programa se diferencia do 
orçamento tradicional 
(A) pela alocação de recursos visar à consecução de objetivos e metas. 
(B) pela ênfase na legalidade no cumprimento do orçamento. 
(C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programação 
das ações públicas. 
(D) pela inexistência de sistemas de acompanhamento e medição do 
trabalho. 
(E) por adotar como principais critérios de classificação: unidades 
administrativas e elementos de despesa. 
6. (FCC/ANALISTA/TRF-01/2006) O orçamento-programa foi introduzido no 
Brasil por meio da Lei nº 4.320/64 e do Decreto-Lei nº 200/67. A 
Constituição Federal de 1988 consolidou definitivamente o orçamento-
programa no Brasil, ao vincular o processo orçamentário ao PPA, à LDO e 
à LOA. Orçamento-programa é umplano de trabalho, um instrumento de 
planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus 
programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de 
objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos 
custos relacionados. 
7. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é 
condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de 
saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o 
número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem 
instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou 
de novos atendimentos a serem realizados. 
8. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das características do orçamento-
programa é a utilização sistemática de indicadores e padrões de medição 
do trabalho e dos resultados. Para isso é feita uma diferenciação entre os 
produtos finais dos programas e os produtos intermediários necessários 
para alcançar os seus objetivos. É produto final de um programa da área 
de saúde: 
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(A) a redução da mortalidade infantil. 
(B) o percentual da população atendida pelo programa de vacinação. 
(C) o número de postos de saúde construídos. 
(D) o número de medicamentos distribuídos. 
(E) o total de consultas médicas realizadas. 
Na questão 5, devemos identificar qual das alternativas caracteriza o 
orçamento-programa, de forma a distingui-lo do tradicional. Como visto, o 
principal aspecto desse instrumento programático é a possibilidade de 
racionalizar a ação pública, aplicando recursos no atingimento de objetivos e 
metas de governo. Assim, tem-se a íntima relação entre os processos de 
orçamentação e de planejamento, bem como a definição de formas de medição 
dos resultados dos programas. Gabarito: A. 
A questão 6 apresenta um bom resumo das características do orçamento-
programa, além de sua relação com a atual conformação das leis 
orçamentárias no Brasil. Os normativos citados pela questão já tratavam do 
conceito de “orçamento-programa”, incluindo-o literalmente em seu texto, mas 
a concretização do planejamento orçamentário, sob a forma de programas de 
governo, só veio se concretizar já na década de 1990. Questão CERTA. 
A questão 7 também está CERTA: mostra-se a forma diferenciada de enxergar 
a demanda social a atender, retirando o foco do objeto do gasto para priorizar 
uma política planejada de saúde. 
Por fim, na questão 8, que também abordou a área de saúde para 
correlacioná-la ao orçamento-programa, temos o seguinte: os itens citados nas 
assertivas de B a E se referem a metas a serem alcançadas pelo programa de 
saúde, cujo objetivo final é a redução da mortalidade infantil. A nomenclatura 
da questão, entretanto, não é usual, ao tratar metas como “produtos 
intermediários” e objetivos como “produtos finais”. De qualquer forma, é uma 
situação que serve de alerta para outras provas da FCC. Gabarito: A. 
Orçamento base-zero 
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O orçamento base-zero (OBZ) é uma técnica de elaboração orçamentária 
relacionada ao orçamento-programa, muitas vezes cobrado em provas. Segue 
sua definição, dada pela STN: 
Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América,
pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo
estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973.
Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as
despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o
nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados
cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
Uma observação inicial, para delimitar o tópico, é que, no caso do OBZ, o fato 
de um programa já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua 
continuidade. É o que se verifica no trecho “análise, revisão e avaliação de 
todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o 
nível de gasto já existente”. 
Com o OBZ, é necessário que o objetivo do programa esteja sendo alcançado 
com a realização da referida ação; ou, em outras palavras, faz-se uma 
avaliação de custo/benefício. 
Nesse sentido, programas novos têm maior possibilidade de terem execução 
iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos 
quanto os já existentes terão seus méritos e possibilidades avaliados a cada 
ciclo orçamentário, em pé de igualdade. Daí o nome “base-zero”. 
Para a adoção do OBZ, é necessário, previamente, estabelecer uma 
sistemática de avaliação bastante robusta e confiável, para que a decisão 
sobre a continuidade, a interrupção e o início de programas seja feita com 
critérios técnicos. 
Ressalte-se que o orçamento base-zero dificilmente pode ser aplicado em 
escala nacional, ou até mesmo local. Vários programas governamentais, pelo 
fato de atenderem a necessidades prementes da população (mesmo que não 
com todas as potencialidades), não podem ser “abandonados” em virtude de 
CURSO ONLINE – AFO PARA ANALISTA DO TRF-02 
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uma avaliação de desempenho não tão positiva – e vários outros devem ser 
executados até por força de lei (outra lei, que não a LOA). 
Como isso cai na prova? 
9. (FCC/AGENTE TÉCNICO/ALESP/2010) O Orçamento Programa tem como 
principais características a análise, revisão e avaliação de todas as 
despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível 
de gasto já existente; assim sendo, todos os programas devem ser 
justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 
10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) É característica da técnica de elaboração 
orçamentária denominada orçamento base zero: 
(A) dissociação dos processos de planejamento e programação. 
(B) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária. 
(C) ênfase nos aspectos contábeis de gestão e controle externo dos 
gastos. 
(D) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no 
cumprimento do orçamento. 
(E) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente 
outorgadas. 
A questão 9 apresenta as características básicas do OBZ, não do orçamento-
programa (que é um instrumento maior do que aquela técnica). Questão 
ERRADA. 
Na questão 10, predominam alternativas cujo teor se vincula ao orçamento 
tradicional (A, C e D). A letra E não se refere especificamente ao orçamento 
tradicional, já que os “direitos adquiridos” sobre recursos podem coexistir (e 
coexistem) com o moderno orçamento-programa. Mas, como apresentado, o 
principal traço do OBZ é a revisão contínua dos gastos e programas, de modo 
a atualizar permanentemente a lista de ações produtivas e eficientes nas quais 
vale a pena aplicar os recursos públicos. Gabarito: B. 
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CICLO (OU PROCESSO) ORÇAMENTÁRIO: ELABORAÇÃO, 
ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DO ORÇAMENTO 
Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do governo 
federal, encontraremos as seguintes (mais ou menos distribuídas por critério 
temporal): 
• previsão da receita; 
• fixação dos valores para as despesas obrigatórias; 
• elaboração das propostas setoriais com a sua consolidação; 
• processo legislativo; 
• sanção da lei; 
• execução orçamentária; 
• acompanhamento e controle; 
• avaliação. 
Temosaí nessa sequência uma abordagem detalhista das fases que compõem 
o ciclo orçamentário. 
A previsão da receita diz respeito à arrecadação de recursos estimada para o 
exercício, com base em metodologia específica instituída para tanto. Essa 
informação é complementada pelo cálculo das necessidades de 
financiamento do governo central, que indicam quanto de recursos 
emprestados deverá ser tomado pelo governo junto ao mercado financeiro. 
A fixação das despesas obrigatórias é necessária para que, diante da situação 
de contingenciamento de despesas, não haja afetação de todas as ações 
governamentais. As despesas obrigatórias e as ressalvadas pela LDO não 
serão atingidas pela limitação de empenho, garantindo-se um mínimo de 
desempenho em áreas consideradas mais sensíveis pelo governo. 
Tem-se, então, a elaboração das propostas setoriais pelos órgãos e entidades, 
compatibilizadas com as condições da LDO. 
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Depois de todo esse desenho, que desemboca no projeto de lei orçamentária 
anual, vêm o processo legislativo, que já estudaremos, a execução do 
orçamento em si, o acompanhamento e o controle orçamentários e a 
avaliação. 
Em seguida, detalharemos as fases do ciclo orçamentário. 
Elaboração do orçamento
Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), editado pela Secretaria de 
Orçamento Federal, o processo de elaboração do projeto de lei orçamentária 
anual se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de 
Orçamento Federal. 
Esse sistema foi estabelecido pela Lei 10.180/2001, que elegeu o Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão como órgão central. Por sua vez, no 
Decreto nº 7.063/2010 (assim como em outros anteriores), a Secretaria de 
Orçamento Federal (SOF/MPOG) recebeu do Ministério as atribuições de 
órgão central desse sistema. 
A elaboração do orçamento, segundo o MTO, 
“envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a 
participação dos órgãos central, setoriais e das unidades orçamentárias do 
sistema, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos 
seus vários níveis”. 
A SOF, como órgão central do sistema de planejamento e orçamento, cumpre 
as seguintes atribuições: 
• definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário federal; 
• fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais; 
• coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de 
Diretrizes Orçamentárias Anuais – PLDO e do orçamento anual da União; 
• orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de 
orçamento; 
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• fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação 
das propostas orçamentárias setoriais; 
• análise e validação das propostas setoriais; 
• consolidação e formalização da proposta orçamentária da União. 
Assim, o orçamento é preparado, na verdade, por uma rede de unidades e 
órgãos, segundo suas incumbências e com os limites traçados pela LDO e pela 
SOF. 
Depois de receber todas as propostas orçamentárias setoriais, a SOF condensa 
todo o emaranhado numa só peça: o Projeto de Lei Orçamentária Anual 
(PLOA), encaminhado ao Presidente da República para posterior remessa ao 
Congresso Nacional. 
Pergunta incômoda: e se algum órgão deixar de enviar a tempo sua
proposta setorial para a SOF, ou enviar com erros que exijam correções?
A resposta é dada pelo art. 99 da CF/88 e seus desdobramentos. Apesar
de tratar diretamente do Poder Judiciário, podemos ampliar o
entendimento a seguir exposto às demais unidades. Confira:
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e 
financeira. 
§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites 
estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes 
orçamentárias. 
§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais 
interessados, compete: 
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos 
Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; 
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos 
Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos 
tribunais. 
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§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas 
orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, 
o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta 
orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, 
ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo. 
§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem 
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o 
Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação 
da proposta orçamentária anual. 
Na elaboração do orçamento, os órgãos setoriais funcionam como 
articuladores no seu âmbito de ação. Normalmente, confundem-se com os 
órgãos superiores (tribunais, ministérios, casas legislativas). 
Da mesma forma que a SOF agrega as propostas setoriais recebidas dos 
órgãos setoriais, o órgão setorial “atua verticalmente no processo decisório”, 
conforme o MTO, agrupando as propostas subsetoriais, provenientes de 
suas unidades orçamentárias. 
As atribuições dos órgãos setoriais, portanto, são: 
• estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da proposta 
orçamentária; 
• avaliação da adequação da estrutura programática e mapeamento 
das alterações necessárias; 
• fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais 
monetários para apresentação das propostas orçamentárias das 
unidades orçamentárias; 
• definição de instruções, normas e procedimentos a serem observados 
no âmbito do órgão durante o processo de elaboração da proposta 
orçamentária; 
• coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no 
âmbito do órgão setorial; 
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• análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das 
unidades orçamentárias; 
• consolidação e formalização da proposta orçamentária do órgão. 
Por fim, a unidade orçamentária desempenha o papel de coordenadora do 
processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de 
atuação, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas 
componentes. As funções por ela cumpridas, relativamente às unidades 
administrativas, correspondem, em escala menor, às exercidas pelos órgãos 
setoriais. 
Além dos papéis desempenhados pelos diferentes integrantes do Sistema de 
Planejamento e Orçamento, o MTO também estabelece premissas da 
elaboração orçamentária. Podemos destacar as seguintes premissas: 
• ênfase na análise pela finalidade do gasto da Administração, 
transformando o orçamento em instrumento efetivo de programação 
de modo a possibilitar a implantação da avaliação dos programas e ações; 
• aprimoramento das metodologias de cálculo das despesas 
obrigatórias, quais sejam, aquelas que constituem obrigações 
constitucionais e legais da União; 
• administração do processo por meio de cronograma gerencial e 
operacional com etapas claramente especificadas, produtos definidos 
e configurados, participação organizada e responsável dos agentesenvolvidos e divulgação de informações, garantindo o crescimento da 
confiança e da credibilidade nos diversos níveis da Administração; 
• ciclo orçamentário desenvolvido como processo contínuo de análise e 
decisão ao longo de todo o exercício; 
• elaboração do projeto, aprovação e execução da lei orçamentária realizada 
de modo a evidenciar a transparência da gestão fiscal, observando o 
princípio da publicidade e permitindo o amplo acesso da sociedade às 
informações relativas a cada uma das etapas do processo. 
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Como isso cai na prova? 
11. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenação, 
consolidação e supervisão da elaboração orçamentária é da Secretaria de 
Orçamento Federal, que integra o Ministério do Planejamento, Orçamento 
e Gestão, órgão central do Sistema de Planejamento e de Orçamento 
Federal. 
12. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo orçamentário, uma das atividades 
realizadas durante o processo de elaboração do orçamento é 
(A) a proposição pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do 
orçamento. 
(B) a aprovação de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada 
unidade fica autorizada a utilizar. 
(C) a apresentação das premissas, metodologia e memórias de cálculos de 
previsões de receita pelo poder executivo. 
(D) o estabelecimento da programação financeira e do cronograma de 
execução mensal de desembolso. 
(E) a publicação resumida do relatório de execução orçamentária. 
A questão 11 traz funções cumpridas pela SOF em seu papel de órgão central 
do sistema de planejamento e orçamento. Questão CERTA. 
Na questão 12, até pela terminologia, percebe-se que a maior parte das 
assertivas diz respeito à execução do orçamento (B, D e E). A letra A trata do 
processo legislativo orçamentário, que é posterior à elaboração do orçamento 
(fase tipicamente administrativa). Por sua vez, os dados e informações sobre a 
estimativa de arrecadação fazem parte da elaboração do orçamento, 
consistindo, na verdade, na primeira atividade desse processo, a partir da qual 
se define o montante de recursos em potencial que poderá ser empregado nas 
despesas públicas. Gabarito: C. 
Ciclo orçamentário na CF/88
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Vamos iniciar o estudo desse tópico com o seguinte dispositivo constitucional: 
Art. 165, § 9º - Cabe à lei complementar: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual; 
Como se vê, a Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre as 
matérias referidas, mas, até hoje, o Congresso não aprovou essa lei
(embora um dos projetos com essa pretensão, o mais adiantado nas 
discussões, já esteja há quase 14 anos em pauta). 
Outro ponto interessante é que essas matérias discriminadas na questão 
encontram-se, em parte, na Lei 4.320/64, como é o caso de “exercício 
financeiro” e “elaboração e organização da lei orçamentária anual”. 
É por situações como esta que se considera a Lei 4.320/64 uma lei 
materialmente complementar. Apesar de ter sido aprovada como lei 
ordinária, em 1964, a atual Carta Política indica assuntos nela tratados como 
próprios de uma lei complementar. 
Por enquanto, não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, § 9º, são 
seguidas regras transitórias sobre prazos das leis de matéria orçamentária. 
Essas regras estão no art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias (ADCT) da CF/88: 
ADCT, Art. 35, § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se 
refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: 
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro 
exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado 
até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e 
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; 
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para 
sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 
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III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro 
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção 
até o encerramento da sessão legislativa. 
Em momento posterior, falaremos mais a respeito do “calendário” que surge 
desse texto acima. 
Como isso cai na prova? 
13. (FCC/PROCURADOR/TCE-RR/2008) Caberá à lei complementar dispor 
sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual. 
Nessa parte do conteúdo, as bancas não gostam muito de inventar. 
Basicamente repetem os dispositivos constitucionais. No caso acima, a questão 
é baseada no art. 165, § 9º, inc. I, da CF/88. Questão CERTA. 
Processo legislativo orçamentário
Examinemos mais um trecho da CF/88: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
Vale assinalar que o vocábulo “leis”, sem maior detalhamento, significa “leis 
ordinárias”. Em matéria orçamentária, as leis ordinárias são o lugar comum. 
Há poucas exceções, das quais vimos uma acima: a conformação das regras 
mais amplas de organização orçamentária se dá por lei complementar. Mas o 
PPA, a LDO e a LOA, assim como os créditos adicionais (exceto os 
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extraordinários, como veremos) são viabilizados por leis ordinárias. Além 
disso, esses projetos são de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo. 
Vamos fazer uma pequena abordagem do “ciclo orçamentário” no contexto do 
Poder Legislativo. É que, apesar de serem instituídos por leis ordinárias, os 
instrumentos orçamentários têm um rito legislativo diferenciado. 
Os projetos de lei ordinária “normais”, enviados ao Congresso pelo Presidente 
da República, dão entrada na Câmara dos Deputados (CF, art. 64, caput) e 
lá passam por discussões e votações em diversas comissões temáticas, 
antes de ir à apreciação do Plenário da Câmara (às vezes, essa “subida” ao 
Plenário não ocorre, conforme dispuser o Regimento da Casa). 
A partir daí, são enviados ao Senado, onde passam de novo por comissões 
temáticas, e depois pelo Plenário (se for o caso). Então, os projetos vão à 
sanção presidencial, se não houver alteração considerável, pelo Senado, 
do texto aprovado na Câmara. 
Caso contrário, se a redação for significativamente mudada pelo Senado, os 
projetos voltam à Câmara, para apreciação das modificações. Nessa última 
hipótese, a Câmara é que encaminha o projeto para sanção do Presidente da 
República. 
Diferentemente disso, os projetos de matéria orçamentária não passam por 
uma série de comissões temáticas antes de ir a Plenário, um passo por vez, e 
em ambas as Casas. Nesse âmbito, o projeto é instruído apenas na Comissão 
Mista de Orçamento, que recebe simultaneamente pareceres das comissões 
temáticas de ambas as Casas e emendas parlamentares, e emite seu próprio 
parecer, encaminhando-o juntamente com o projeto,para votação pelo 
Plenário do Congresso Nacional (trata-se das duas Casas em sessão 
conjunta). 
No Plenário do Congresso, pela votação da maioria simples dos 
parlamentares, o projeto é aprovado. Detalhe: apesar de se tratar de uma 
sessão conjunta, a maioria é considerada apenas entre pares (tomam-se 
separadamente, na votação, a maioria dos deputados e a maioria dos 
senadores). 
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Como isso cai na prova? 
14. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relação ao orçamento público, é 
correto afirmar que a Constituição Federal de 1988 estabelece que o PPA, 
a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento orçamentário, são 
leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo. 
15. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciação e a votação do projeto de lei 
orçamentária anual da União deverão ser efetuadas separadamente pelas 
duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatório que a aprovação 
seja feita por maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e 
do Senado Federal. 
Na questão 14, temos outro caso de redação próxima do original da 
Constituição de 1988, mas, no caso, afastando erroneamente a iniciativa 
privativa do Executivo quanto à matéria orçamentária. O trecho que a 
fundamenta é do art. 165, reproduzido mais acima. Questão ERRADA. 
A questão 15 também está ERRADA: a apreciação do projeto de LOA, bem 
como os demais projetos orçamentários, é feita na Comissão Mista, que 
representa ambas as Casas Legislativas. Além disso, para aprovação do 
projeto, basta o voto da maioria simples dos parlamentares. 
Emendas aos projetos de matéria orçamentária
Este assunto, apesar de também pertencer ao processo legislativo 
orçamentário, é tão importante que será tratado assim, em separado. 
Primeira observação: é possível ao Legislativo emendar quaisquer projetos
de matéria orçamentária. Entretanto, assim como fez a Constituição, vamos 
nos concentrar nas emendas ao projeto de LOA. 
Como já dito, a iniciativa em matéria orçamentária é exclusiva do chefe do 
Executivo. Entretanto, permite-se que a peça originária do Executivo receba 
interferências dos representantes eleitos do povo, para, teoricamente, deixar 
as propostas orçamentárias mais adequadas aos interesses da população. 
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Assim, os parlamentares, individualmente ou em grupo, podem apresentar 
emendas ao projeto de LOA, que serão apresentadas perante a Comissão Mista 
de Orçamento. A CMO, no término das discussões, emitirá parecer sobre tais 
emendas, para posterior apreciação pelo Plenário do Congresso. 
Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos de emendas: 
emendas de receita, de despesa e de texto. Vamos ver o dispositivo 
constitucional que trata delas (§ 3º do art. 166): 
Art. 166, § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos 
projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e 
Distrito Federal; ou 
III - sejam relacionadas: 
a) com a correção de erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
Inicialmente, note que a primeira condição (compatibilidade com o PPA e a 
LDO, no inciso I) vale para qualquer emenda. Isso fortalece o caráter de 
submissão que a LOA deve ter em relação às outras leis citadas, de alcance 
mais amplo. Assim, por exemplo, uma emenda parlamentar ao projeto de LOA 
não pode criar um programa, porque isso desrespeitaria a prevalência do 
PPA nesse ponto. 
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O inciso II trata das emendas de despesa. Para que novas despesas sejam 
propostas por meio de emenda, deverão ser anuladas despesas inicialmente 
selecionadas pelo Executivo, a fim de “liberar” recursos suficientes. 
Ainda assim, não é toda despesa selecionada inicialmente pelo Executivo que 
pode ser anulada em favor de emendas parlamentares; as dotações indicadas 
nas alíneas do inciso II (pessoal e encargos, serviço da dívida e transferências 
constitucionais para os entes federados) são despesas obrigatórias, que não 
podem ter seus montantes e destinação alterados. 
Por fim, o inciso III aborda as emendas de receita (alínea ‘a’) e de texto 
(alínea ‘b’). 
O montante da receita previsto pelo Executivo só pode ser modificado no 
Legislativo a partir de uma perspectiva técnica. Não se pode alterar a 
expectativa de arrecadação com base em critérios políticos ou assemelhados. 
Por isso, um erro ou uma omissão, por parte da equipe técnica do Executivo, 
devem ser detectados e comprovados, para que seja aprovada uma 
emenda de receita. 
As emendas de redação dizem respeito a ajustes de forma (ortografia, 
concordância etc.), para tornar o texto da lei orçamentária mais inteligível. 
Muito bem, o Poder Legislativo pode alterar, por meio de emendas, o
texto inicial encaminhado pelo Poder Executivo. E o Poder Executivo,
pode alterar seu próprio texto original?
A resposta é afirmativa. Essa importante disposição encontra‐se no art.
166, § 5º, da CF/88:
Art. 166, § 5º ‐ O Presidente da República poderá enviar mensagem ao
Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere
este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da
parte cuja alteração é proposta.
Portanto, depois de ter enviado o projeto de LOA, o chefe do Poder
Executivo tem um prazo para propor alterações a suas “intenções
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iniciais”. Esse prazo corre enquanto não se inicia a votação, na Comissão
Mista de Orçamento, da parte a se alterar.
Evita‐se, dessa forma, que o chefe do Executivo modifique, a seu bel‐
prazer, partes do projeto que já tenham sido alteradas pelo Legislativo,
contra suas pretensões.
Esse trecho talvez seja o mais frequentemente cobrado pelas bancas
quando se trata de ciclo orçamentário. Por isso, preste atenção! Não
perca um ponto fácil. Já houve questões, por exemplo, dizendo que a
modificação pode ser proposta enquanto não finalizada a votação da
parte a se alterar. Cuidado!
Como isso cai na prova? 
16. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) Os parlamentares poderão apresentar 
emendas ao projeto de lei orçamentária anual, desde que sejam 
compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias. 
17. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas 
ao projeto de lei orçamentária que, caso aprovadas, deverão constar da 
peça orçamentária, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o 
seu financiamento. 
18. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o 
orçamento possui características que o diferenciam das leis comuns. Um 
exemplo é a limitação constitucional do conteúdo das emendas ao projeto 
de lei do orçamento anual. 
19. (FCC/AUDITOR/TCE-AL/2008) Nos termos da Constituição da República, 
eventual emenda ao projeto de lei do orçamento anual, que indique os 
recursos necessários, provenientes de anulação de despesa, e incida sobre 
transferênciatributária constitucional para Estados e Municípios, poderá 
ser aprovada, desde que seja compatível com o plano plurianual e com a 
lei de diretrizes orçamentárias. 
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20. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) Ao Poder Executivo é permitido propor 
modificações no projeto de lei orçamentária, enquanto não iniciada a 
votação, pela comissão mista de senadores e deputados a que se refere o 
art. 166 da Constituição Federal, da parte cuja alteração é proposta. 
A questão 16 está CERTA. O enunciado reproduz o entendimento exposto nos 
trechos constitucionais examinados mais acima. A compatibilidade das 
emendas aos projetos orçamentários é condição necessária para que as 
emendas possam ser analisadas. 
Na questão 17, encontra-se uma imprecisão: no âmbito do Legislativo, os 
próprios propositores de emendas ao projeto de LOA deverão indicar quais 
despesas serão substituídas para dar lugar às indicadas nessas emendas. Essa 
é a lição do art. 166, § 3º, inc. II, acima transcrito. Questão ERRADA. 
A questão 18 remete às limitações às emendas parlamentares quanto aos 
projetos orçamentários, limitações estas que não se aplicam a projetos de lei 
“normais”. Questão CERTA. 
A questão 19 está ERRADA: sempre é necessária a compatibilidade com o PPA 
e a LDO, mas, no caso, não se pode indicar como despesas anuláveis as 
referentes a transferências constitucionais, que são ressalvadas pela CF/88 da 
incidência de emendas parlamentares (art. 166, § 3º, inc. II, “c”). 
Por fim, a questão 20 está CERTA. Enquanto a votação da parte a ser 
modificada não for iniciada na CMO, o Presidente da República pode 
encaminhar proposta de alteração do projeto de LOA. 
Prazos das leis orçamentárias
Muito bem, voltemos ao calendário orçamentário que introduzimos 
anteriormente, simplificando os prazos dispostos no ADCT: 
• os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da 
República ao Congresso Nacional “até quatro meses antes do 
encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 31 de agosto; 
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• o Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sanção, 
“até o encerramento da sessão legislativa” – atualmente, 22 de 
dezembro; 
• o projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso “até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 15 
de abril; 
• o Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção “até o 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa” – atualmente, 17 
de julho. 
Ressalto que, nos primeiros prazos referidos acima, o envio e a devolução do 
projeto de PPA não ocorrem anualmente, já que este é uma lei aprovada 
para quatro anos. 
Uma observação importante, e constantemente cobrada em provas, diz 
respeito justamente aos prazos do PPA. 
O plano plurianual é a mais importante lei de matéria orçamentária. A 
partir dele é que todas as outras se organizarão. As leis orçamentárias anuais 
não passam muito de “parcelas do PPA”, aplicadas a cada ano de sua vigência 
plurianual. 
No PPA é que o governo recém-assumido expõe suas intenções, objetivos, 
metas, para o prazo de quatro anos. É uma demonstração de grandes 
diretrizes, um “projeto de governo”. 
Pois bem, já vimos que o Executivo deve enviar o projeto de PPA para o 
Legislativo até 31 de agosto (do primeiro ano do mandato do Presidente). 
Assim, a equipe que assume o comando do país tem oito meses para 
apresentar um plano para os quatro anos seguintes. 
Agora você pode notar que há um descompasso aí. Se o PPA é preparado
durante o primeiro ano do governo, e deve valer para os próximos
quatro anos, ele não acaba invadindo o próximo mandato presidencial?
A resposta é “sim”. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa
com base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor. Os
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projetos que esse novo chefe do Executivo apresenta quando assume só
valerão para seu segundo ano de mandato. No caso do PPA, o último
ano de vigência do plano será o primeiro do mandato seguinte.
Esse calendário é positivo por duas razões associadas. Primeiro, evita‐se
um atropelo no início do mandato, com a preparação “nas coxas” de
projetos de grande importância para o país – o governo não pode agir
sem planos de ação aprovados.
Em segundo lugar, ao invés dessa hipótese de “correria” no início do
mandato, dá‐se ao novo governante a possibilidade de conhecer, por
alguns meses, e aproveitar parte dos programas instituídos pelo
antecessor, conforme sejam compatíveis com sua orientação de governo
(ou conforme sejam de interrupção impossível, rsrsrs).
Agora, uma curiosidade sobre a LDO. Trata-se da suspensão do recesso 
parlamentar, enquanto não aprovado o projeto de LDO. 
Apenas esse projeto, entre todas as hipóteses trazidas pela CF/88, é hábil para 
tanto. Caso o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os 
parlamentares não entrarão em recesso. É uma forma de acelerar os 
prazos, já que o ideal é que o orçamento esteja aprovado quando se iniciar o 
ano de sua execução. E, para existir lei orçamentária, deve haver antes a 
LDO, que estabelece, a partir dos programas do PPA, as prioridades para o 
ano seguinte, e orienta a elaboração da LOA. 
Como isso cai na prova? 
21. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) De acordo com a Constituição Federal de 
1988, o projeto de lei orçamentária anual da União deverá ser 
encaminhado ao legislativo para apreciação e aprovação até oito meses 
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até 
o encerramento da sessão legislativa. 
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22. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a ideia de 
continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se 
iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as 
ações realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano. 
23. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve ser 
devolvida para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão 
legislativa (inciso II do parágrafo 2º do art. 35 do ADCT). Se o projeto de 
Diretrizes Orçamentárias não for aprovado até tal data, a sessão 
legislativa é suspensa, prosseguindo após o recesso. 
O problema da questão 21 é referente a datas. O projeto de LOA deve ser 
encaminhado ao Congresso até quatro meses antes do encerramento do 
exercício. Questão ERRADA. 
A questão 22 refletiu uma das razões para a “invasão” dos PPA’s nos mandatos 
dos governantes posteriores: a continuidade das ações do poder público. 
Questão CERTA. 
A questão 23 está ERRADA. Nesse caso, a sessão legislativa não será 
interrompida, até que seja aprovado o projeto de LDO. 
Muito bem, caro aluno, chegamos aqui ao final desse encontro. 
Na semana que vem, trataremos de mais matéria orçamentária constante da 
CF/88, e outros pontos da legislação. 
Até lá! Bons estudos! 
GRACIANO ROCHA 
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RESUMO DA AULA 
1. No orçamento clássico ou tradicional, a ênfase repousava sobre os objetos 
de gasto do governo, não em suas realizações. 
2. No orçamento de desempenho, atribuem-seaos gastos públicos objetivos 
a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma “lista de 
compras”, o orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com 
metas atribuídas, para medir o desempenho do governo. 
3. No orçamento de desempenho, não há ainda a integração entre as áreas 
de elaboração do orçamento e de planejamento governamental. 
4. A raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi o PPBS, 
adotado nos Estados Unidos na década de 1960. O PPBS, que tinha o 
planejamento como foco, propunha a consideração de alternativas de ação 
não só na fase de preparação do orçamento, mas durante sua execução e 
na avaliação de seu desempenho. 
5. Uma nova dimensão levada em conta na avaliação e no controle do 
orçamento-programa é a efetividade, que tem a ver com o impacto da 
ação governamental nas necessidades da sociedade. 
6. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em 
quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter 
formas confiáveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no 
orçamento, devem ser dotados de indicadores e metas. 
7. As principais características do orçamento base-zero são: análise, revisão 
e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações 
que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem 
ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 
8. No caso do orçamento base-zero, o incrementalismo orçamentário é 
abolido. O fato de uma ação já estar em andamento não é justificativa 
suficiente para sua continuidade. 
9. Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do governo 
federal, temos as seguintes: previsão da receita; fixação dos valores 
para as despesas obrigatórias; elaboração das propostas setoriais com a 
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sua consolidação; processo legislativo; sanção da lei; execução 
orçamentária; acompanhamento e controle; avaliação. 
10. Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), o processo de 
elaboração do projeto de lei orçamentária anual se desenvolve no âmbito 
do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. 
11. A elaboração do orçamento envolve um conjunto articulado de tarefas 
complexas, compreendendo a participação dos órgãos central, setoriais e 
das unidades orçamentárias do sistema, o que pressupõe a constante 
necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis. 
12. A Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre o exercício 
financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da 
LDO e da lei orçamentária anual, mas essa lei ainda não foi editada. 
13. Considera-se a Lei 4.320/64 uma lei materialmente complementar: apesar 
de ter sido aprovada como lei ordinária, a atual Carta Política indica 
assuntos que ela trata como próprios de uma lei complementar. 
14. Não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, § 9º, são seguidas 
regras transitórias sobre prazos das leis de matéria orçamentária, 
dispostas no art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias (ADCT) da CF/88. 
15. Apesar de serem instituídos por leis ordinárias, os instrumentos 
orçamentários têm um rito legislativo diferenciado. Os respectivos 
projetos são discutidos apenas na Comissão Mista de Orçamento (CMO), 
onde recebem parecer, e são encaminhados para votação pelo Plenário do 
Congresso Nacional. 
16. Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos de 
emendas: emendas de receita, de despesa e de texto. 
17. O Chefe do Executivo pode enviar ao Poder Legislativo modificações do 
projeto de lei orçamentária a qualquer tempo, desde que não tenha sido 
iniciada a votação da parte a se alterar. 
18. Os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da 
República ao Congresso Nacional “até quatro meses antes do 
encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 31 de agosto. 
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19. O Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sanção, 
“até o encerramento da sessão legislativa” – atualmente, 22 de dezembro. 
20. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso “até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 15 
de abril. 
21. O Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção “até o 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa” – atualmente, 17 
de julho. 
22. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no PPA, na 
LDO e na LOA aprovados por seu antecessor; os projetos que esse novo 
chefe do Executivo apresentar só valerão para seu segundo ano de 
mandato. 
23. Caso o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os 
congressistas não entrarão em recesso parlamentar. 
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QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA 
1. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O orçamento tradicional ou 
clássico é aquele em que constam apenas a fixação da despesa e a 
previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do 
governo. 
2. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem 
ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta. 
3. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No orçamento de desempenho 
ou por realizações, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e não 
apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o 
governo faz e não o que o governo compra. 
4. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de 
desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do século 
passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os 
créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para 
atingir os objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o 
trabalho levado a efeito em cada programa. 
5. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O orçamento-programa se diferencia do 
orçamento tradicional 
(A) pela alocação de recursos visar à consecução de objetivos e metas. 
(B) pela ênfase na legalidade no cumprimento do orçamento. 
(C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programação 
das ações públicas. 
(D) pela inexistência de sistemas de acompanhamento e medição do 
trabalho. 
(E) por adotar como principais critérios de classificação: unidades 
administrativas e elementos de despesa. 
6. (FCC/ANALISTA/TRF-01/2006) O orçamento-programa foi introduzido no 
Brasil por meio da Lei nº 4.320/64 e do Decreto-Lei nº 200/67. A 
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Constituição Federal de 1988 consolidou definitivamente o orçamento-
programa no Brasil, ao vincular o processo orçamentário ao PPA, à LDO e 
à LOA. Orçamento-programa é um plano de trabalho, um instrumento de 
planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus 
programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de 
objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos 
custos relacionados. 
7. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é 
condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de 
saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o 
número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem 
instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou 
de novos atendimentos a serem realizados. 
8. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010)Uma das características do orçamento-
programa é a utilização sistemática de indicadores e padrões de medição 
do trabalho e dos resultados. Para isso é feita uma diferenciação entre os 
produtos finais dos programas e os produtos intermediários necessários 
para alcançar os seus objetivos. É produto final de um programa da área 
de saúde: 
(A) a redução da mortalidade infantil. 
(B) o percentual da população atendida pelo programa de vacinação. 
(C) o número de postos de saúde construídos. 
(D) o número de medicamentos distribuídos. 
(E) o total de consultas médicas realizadas. 
9. (FCC/AGENTE TÉCNICO/ALESP/2010) O Orçamento Programa tem como 
principais características a análise, revisão e avaliação de todas as 
despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível 
de gasto já existente; assim sendo, todos os programas devem ser 
justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 
10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) É característica da técnica de elaboração 
orçamentária denominada orçamento base zero: 
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(A) dissociação dos processos de planejamento e programação. 
(B) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária. 
(C) ênfase nos aspectos contábeis de gestão e controle externo dos 
gastos. 
(D) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no 
cumprimento do orçamento. 
(E) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente 
outorgadas. 
11. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenação, 
consolidação e supervisão da elaboração orçamentária é da Secretaria de 
Orçamento Federal, que integra o Ministério do Planejamento, Orçamento 
e Gestão, órgão central do Sistema de Planejamento e de Orçamento 
Federal. 
12. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo orçamentário, uma das atividades 
realizadas durante o processo de elaboração do orçamento é 
(A) a proposição pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do 
orçamento. 
(B) a aprovação de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada 
unidade fica autorizada a utilizar. 
(C) a apresentação das premissas, metodologia e memórias de cálculos de 
previsões de receita pelo poder executivo. 
(D) o estabelecimento da programação financeira e do cronograma de 
execução mensal de desembolso. 
(E) a publicação resumida do relatório de execução orçamentária. 
13. (FCC/PROCURADOR/TCE-RR/2008) Caberá à lei complementar dispor 
sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual. 
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14. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relação ao orçamento público, é 
correto afirmar que a Constituição Federal de 1988 estabelece que o PPA, 
a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento orçamentário, são 
leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo. 
15. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciação e a votação do projeto de lei 
orçamentária anual da União deverão ser efetuadas separadamente pelas 
duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatório que a aprovação 
seja feita por maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e 
do Senado Federal. 
16. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) Os parlamentares poderão apresentar 
emendas ao projeto de lei orçamentária anual, desde que sejam 
compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias. 
17. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas 
ao projeto de lei orçamentária que, caso aprovadas, deverão constar da 
peça orçamentária, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o 
seu financiamento. 
18. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o 
orçamento possui características que o diferenciam das leis comuns. Um 
exemplo é a limitação constitucional do conteúdo das emendas ao projeto 
de lei do orçamento anual. 
19. (FCC/AUDITOR/TCE-AL/2008) Nos termos da Constituição da República, 
eventual emenda ao projeto de lei do orçamento anual, que indique os 
recursos necessários, provenientes de anulação de despesa, e incida sobre 
transferência tributária constitucional para Estados e Municípios, poderá 
ser aprovada, desde que seja compatível com o plano plurianual e com a 
lei de diretrizes orçamentárias. 
20. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) Ao Poder Executivo é permitido propor 
modificações no projeto de lei orçamentária, enquanto não iniciada a 
votação, pela comissão mista de senadores e deputados a que se refere o 
art. 166 da Constituição Federal, da parte cuja alteração é proposta. 
21. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) De acordo com a Constituição Federal de 
1988, o projeto de lei orçamentária anual da União deverá ser 
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encaminhado ao legislativo para apreciação e aprovação até oito meses 
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até 
o encerramento da sessão legislativa. 
22. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a idéia de 
continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se 
iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as 
ações realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano. 
23. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve ser 
devolvida para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão 
legislativa (inciso II do parágrafo 2º do art. 35 do ADCT). Se o projeto de 
Diretrizes Orçamentárias não for aprovado até tal data, a sessão 
legislativa é suspensa, prosseguindo após o recesso. 
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QUESTÕES ADICIONAIS 
24. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O tipo de orçamento adotado 
pelos governos no Brasil, cujo principal objetivo é a articulação com o 
planejamento, denomina-se 
(A) orçamento-programa. 
(B) orçamento participativo. 
(C) orçamento por desempenho. 
(D) orçamento clássico. 
(E) orçamento de base zero. 
25. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que é 
voltado especialmente para as avaliações dos resultados do orçamento em 
curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia 
um novo ciclo orçamentário. 
26. (FCC/ANALISTA/TJ-PA/2009) Os movimentos de transformação do Estado 
e, mais especificamente, da administração pública, inevitavelmente, foram 
acompanhados por mudanças significativas na concepção do orçamento 
público, cuja trajetória evolutiva evidencia que em cada momento 
histórico foi enfatizada uma de suas funções ou instrumentalidades: 
controle, gerência ou planejamento. O orçamento-programa reflete a 
concepção moderna do orçamento público e se caracteriza 
(A) pela utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do 
trabalho e dos resultados. 
(B) por sua estrutura dar ênfase aos aspectos contábeis de gestão. 
(C) por usar, como principais critérios de classificação das despesas, 
unidades administrativas e elementos. 
(D) por estar dissociado dos processos de planejamento e programação 
das ações públicas. 
(E) pela alocação de recursos visar à aquisição de meios e às 
necessidades das unidades organizacionais. 
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27. (FCC/AUDITOR/TCE-AM/2006) Caracteriza o Orçamento-Programa, em 
relação a outras técnicas de elaboração orçamentária, a ênfase 
(A) no controle político do Poder Legislativo sobre os gastos do Poder 
Executivo. 
(B) na contenção dos gastos governamentais para adequá-los ao nível de 
arrecadação. 
(C) na justificativa do aumento de verbas em relação ao orçamento 
anterior. 
(D) no controle interno e externo de cada gasto realizado pelo Poder 
Executivo. 
(E) no planejamento da ação governamental e na avaliação dos 
resultados. 
28. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O orçamento cuja técnica de elaboração 
exige que cada unidade orçamentária deve justificar, a cada ano, as 
atividades que desenvolve, sem levar em conta o volume dos recursos 
recebidos em exercícios anteriores, é denominado Orçamento 
(A) Programa Ortodoxo. 
(B) Tradicional. 
(C) Base Zero. 
(D) de Desempenho. 
(E) Funcional Programático. 
29. (FCC/ANALISTA/TRF-05/2008) Elaboração, estudo/aprovação, execução e 
avaliação são sequências das etapas desenvolvidas pelo processo 
orçamentário denominado 
(A) plano de diretrizes orçamentárias. 
(B) plano plurianual. 
(C) ciclo orçamentário. 
(D) plano de orçamentos anuais. 
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(E) sistema de planejamento integrado. 
30. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2010) O processo orçamentário é 
autossuficiente: cada etapa do ciclo orçamentário envolve elaboração e 
aprovação de leis independentes umas das outras. 
31. (CESPE/ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) As diretrizes setoriais para a 
elaboração da proposta de lei orçamentária anual devem ser definidas no 
âmbito da Secretaria de Orçamento Federal. 
32. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) A iniciativa de apresentação da proposta 
de lei orçamentária é privativa do chefe de cada um dos três poderes, a 
qual será consolidada durante o processo de discussão no Poder 
Legislativo. 
33. (CESPE/ANALISTA/TSE/2006) A elaboração da proposta de todos os 
órgãos e entidades da administração é tarefa exclusiva do Poder 
Executivo. 
34. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) Nenhum órgão do Poder Judiciário tem 
assegurada autonomia administrativa e financeira para elaborar suas 
próprias propostas orçamentárias. 
35. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) As emendas ao projeto de lei orçamentária 
podem se amparar no corte de qualquer despesa prevista. 
36. (CESPE/ANALISTA/CENSIPAM/2006) O Congresso Nacional está impedido 
de incluir na Lei Orçamentária Anual receitas que o Poder Executivo tenha 
omitido no projeto de lei respectivo. 
37. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) Uma das condições para a aprovação das 
emendas propostas pelo Poder Legislativo ao projeto de lei orçamentária é 
que elas sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias. 
38. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) No processo orçamentário nacional, 
remetido o projeto orçamentário ao Legislativo, o Chefe do Poder 
Executivo não pode mais solicitar qualquer modificação. 
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39. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O projeto do plano plurianual deverá ter 
vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato 
presidencial subsequente. 
40. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O projeto da Lei das Diretrizes 
Orçamentárias será encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do exercício financeiro ao Poder Legislativo, para respectiva 
aprovação. 
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GABARITO 
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 
C E C C A C C A E B 
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 
C C C E E C E C E C 
21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 
E C E A E A E C C E 
31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 
E E E E E E C E C E

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