DIREITO ADMINSTRATIVO

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DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
CONCURSO: Instituto Nacional do Seguro Social 
CARGO: Técnico do Seguro Social 
PROFESSOR: Adriel Monteiro 
Este curso é protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei n.º 9.610/1998, 
que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras providências. 
 
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realizando sua matrícula individualmente no site concurseiro24horas.com.br 
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1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS ............................................................................................3 
2. CONCEITO DO DIREITO ADMINISTRATIVO ..................................................................5 
3. FONTES OU FORMAS DE EXPRESSÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO ................ 17 
4. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO ......................................................................... 26 
4.1 PRINCÍPIOS EXPRESSOS ........................................................................................... 28 
4.2 LEGALIDADE ............................................................................................................... 31 
4.3 IMPESSOALIDADE, FINALIDADE OU ISONOMIA .................................................... 33 
4.4 MORALIDADE .............................................................................................................. 35 
4.5 PUBLICIDADE .............................................................................................................. 39 
4.6 EFICIÊNCIA .................................................................................................................. 41 
5. QUESTÕES COMPLEMENTARES ................................................................................ 43 
6. QUESTÕES APRESENTADAS EM AULA ..................................................................... 59 
 
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1. Considerações iniciais 
Olá, concursandos de todo o Brasil! 
É uma imensa satisfação atender ao convite da coordenação do site C24h para 
ministrar a disciplina de Direito Administrativo do curso para o cargo de Técnico 
de Seguro Social no INSS. Desde 1999 sou servidor público federal, atuando 
sempre na área administrativa dos órgãos por onde passei. Portanto, é uma 
disciplina pela qual tenho contato diariamente. 
Esse curso será na modalidade pré-edital. Vamos contemplar a forma mais 
ampla, porém direcionada, de abordagem do conteúdo teórico. Assim, questões 
de todas as bancas serão acrescentadas no material. Caso haja a publicação do 
edital no decorrer do curso, adaptaremos conforme a banca escolhida pela 
instituição. 
Sabemos que quanto mais difíceis são os concursos, maior a necessidade de 
nos prepararmos, tomando por base, obviamente, excelentes materiais. 
E o material PDF, professor, é suficiente? 
Nem sempre! E a lógica é também simples de compreender. Os alunos, 
infelizmente, prezam materiais mais resumidos, sintéticos, direto ao ponto. E, 
dentro de uma lógica empresarial, os Professores acabam traduzindo no PDF a 
tendência (passada) das ilustres organizadoras, com materiais objetivos, 
pragmáticos. Se a tendência se perpetuar, o Professor se consagra entre os 
concursandos. Se a biruta tomar vento de Sudoeste, o PDF do Professor não será 
suficiente, e, portanto, perderá as graças dos concursandos. 
No entanto, o bom do PDF é não ter limitação de folhas. Nós, Professores, 
podemos avançar por doutrina, jurisprudência, questões de fixação. O problema 
é que as aulas ficam um pouco cansativas, e até enfadonhas. Mas é um mal 
necessário, em se tratando de um concurso tão concorrido como esse. 
As aulas deste curso são preparadas de acordo com mais de 15 bons 
livros doutrinários de Direito Administrativo (incluindo o nosso, com 
lançamento previsto para março de 2015, pela Editora Método), além de 
algumas teses de Mestrado/Doutorado, e jurisprudências do STF, STJ e 
TCU. Ressalte-se que a ideia não é criar o Direito, mas sim organizá-lo, para 
simplificar os seus estudos. 
Então, amigos(as), nosso propósito é encurtar o seu caminho da aprovação! 
Esse curso abordará, de forma detalhada, a seguinte EMENTA: 
1 Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos, poderes 
e organização; natureza, fins e princípios. 2 Direito Administrativo: 
conceito, fontes e regime jurídico. 3 Organização administrativa da União; 
administração direta e indireta. 4 Agentes públicos: espécies e 
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classificação; poderes, deveres e prerrogativas; cargo, emprego e função 
públicos; regime jurídico único: provimento, vacância, remoção, 
redistribuição e substituição; direitos e vantagens; regime disciplinar; 
responsabilidade civil, criminal e administrativa. 5 Poderes administrativos: 
poder hierárquico; poder disciplinar; poder regulamentar; poder de polícia; 
uso e abuso do poder. 6 Ato administrativo: validade, eficácia; atributos; 
extinção, desfazimento e sanatória; classificação, espécies e 
exteriorização; vinculação e discricionariedade. 7 Serviços Públicos; 
conceito, classificação, regulamentação e controle; forma, meios e 
requisitos; delegação: concessão, permissão, autorização. 8 Controle e 
responsabilização da administração: controle administrativo; controle 
judicial; controle legislativo; responsabilidade civil do Estado. 
Vamos em frente, certos de que a vitória chegará pata todos aqueles que 
perseverarem. Tenham fé! 
"Espera no Senhor e sê forte! Fortifique-se o teu coração e espera no Senhor!" Sl 26, 14 
Forte abraço a todos! 
Adriel Monteiro. 
https://www.facebook.com/professoradrielmonteiro 
 
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CONCEITO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO. REGIME 
JURÍDICO ADMINISTRATIVO. 
 
2. Conceito do Direito Administrativo 
A definição do conceito de Direito Administrativo envolve um leque considerável 
de opções; ao longo da história do Direito Administrativo, vários foram os critérios 
utilizados na tentativa de detalhá-lo. Isso ocorre em razão do próprio dinamismo 
e evolução do Direito Administrativo. 
No entanto, vamos considerar alguns dos critérios existentes para a definição do 
Direito Administrativo: 
1º – CRITÉRIO legalista, exegético, empírico, caótico, ou francês 
Com a revolução francesa e o império da burguesia, houve grande preocupação 
de se codificar o direito que andava espalhado pela natureza em papel (ou seja, 
a positivação do direito natural em normas), com a finalidade, entre outras, de 
se garantir aos cidadãos maior segurança em suas liberdades e, sobretudo, 
propriedades. 
Nessa época, o Direito Administrativo teve por objeto a interpretação das 
normas jurídicas administrativas e atos complementares(leia-se: direito 
positivo). Assim, estruturou-se a partir da interpretação de textos legais, 
proporcionada pelos Tribunais Administrativos. 
Crítica:a palavra direito não pode (não deve) se resumir a um amontoado 
de leis. O direito não deve se resumir à interpretação de leis e de 
regulamentos administrativos. Muito mais que leis, o Direito Administrativo 
deve levar em consideração a carga valorativa dos princípios, sem falar 
da doutrina, da jurisprudência e dos costumes. 
 
Há um cartaz na entrada do metrô que diz – “proibido entrada com cães”; 
outro na entrada de um parque que diz – “proibido entrada com veículos 
automotores”. De acordo com o critério exegético (legalista), a solução seria de 
se admitir a entrada com cobras (são répteis) e baleias (são mamíferos, mas não 
são cães) e a de não autorizar a entrada da ambulância, a fim de socorrer pessoas 
dentro do Parque, por exemplo. Porém, nos dias atuais e amparado pelo princípio 
da razoabilidade, isso não seria possível. 
 
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Questão 01 - INSS – CESPE – 2010 - Segundo a Escola Legalista, o direito 
administrativo pode ser conceituado como o conjunto de leis administrativas 
vigentes em determinado país, em dado momento. 
Comentários: 
Segundo o critério exegético ou Francês ou Legalista ou Caótico, o Direito 
Administrativo resume-se a um amontoado de leis. A interpretação, à 
época, desprezou a carga normativa dos princípios, prendendo-se a letra 
“fria” das leis. 
Gabarito: CERTO. 
2º – CRITÉRIO do Poder Executivo ou Italiano 
Segundo seus defensores, o Direito Administrativo é o conjunto de princípios 
regentes da organização e das atividades do Poder Executivo, incluídas as 
entidades da Administração Indireta (autarquias e fundações, por exemplo). 
Crítica: o Direito Administrativo não se resume à disciplina do Poder 
Executivo, afinal, todos os Poderes administram, embora, para alguns, 
isso constitua missão atípica. E mais: no Poder Executivo, nem tudo é objeto 
do Direito Administrativo, como são as funções de governo, regidas pelo Direito 
Constitucional. 
 
Questão 02 - TCE-AC – CESPE - 2006- O direito administrativo pode ser 
conceituado de acordo com vários critérios. Desses, o que prepondera, para a 
melhor doutrina, é o critério do Poder Executivo, segundo o qual o direito 
administrativo é o conjunto de regras e princípios jurídicos que disciplina a 
organização e a atividade desse poder. 
Comentários: 
No Brasil, o critério que prepondera é o da Administração Pública. O critério 
do Poder Executivo não é totalmente aplicável, porque a separação de 
poderes é moderada, permitindo-se que, ao lado de uma função típica, haja 
ou possa haver o exercício de uma atípica. No caso, todos os Poderes 
estruturais do Estado administram. 
Gabarito: ERRADO. 
3º – CRITÉRIO das relações jurídicas 
Para seus defensores, o Direito Administrativo é responsável pelo 
relacionamento da Administração Pública com os administrados. 
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Crítica: o que fazer com o Direito Tributário, Penal, Eleitoral, Processual, e 
outros, que mantêm relação com os administrados? Enfim, não é o Direito 
Administrativo o único, entre os ramos, a manter relação com os administrados. 
 
Questão 03 - AGU – CESPE - 2009- Pelo critério teleológico, o Direito 
Administrativo é considerado como o conjunto de normas que regem as relações 
entre a administração e os administrados. Tal critério leva em conta, 
necessariamente, o caráter residual ou negativo do Direito Administrativo. 
Comentários: 
A banca fez uma miscelânea de três critérios. O critério que estabelece as 
normas entre o administrado e a Administração é o das relações jurídicas. 
Por sua vez, enquanto atividade distinta da judicante e legiferante, o Direito 
Administrativo segue o critério negativista ou residual. 
Gabarito: ERRADO. 
4º – CRITÉRIO do serviço público 
Essa escola de pensamento inspirou-se, basicamente, na jurisprudência do 
conselho de Estado francês, mais precisamente quando do julgamento da 
responsabilidade civil do Estado (atropelamento de menina – Agnès Blanco – por 
prestadora de serviços públicos). 
Para seus defensores, o Direito Administrativo regula a instituição, a 
organização e o funcionamento dos serviços públicos, bem como a 
prestação aos administrados. Enfim, todas as atividades do Estado se 
resumem a serviços públicos. 
Crítica: ao lado dos serviços públicos, o Estado realiza, por exemplo, Poder de 
Polícia, o qual, como é de conhecimento, é uma atividade eminentemente 
negativa, daí inconfundível com os serviços públicos (atividade positiva do 
Estado). 
5º – CRITÉRIO teleológico 
Também chamado de finalista, segundo o qual o Direito Administrativo é um 
conjunto harmônico de princípios que disciplinam a atividade do Estado 
para o alcance de seus fins. 
O critério é válido, mas, assim como o das relações jurídicas, não é isento de 
críticas. 
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Crítica: o que são os fins do Estado? Não há uma resposta precisa, matemática, 
para o que sejam finalidades do Estado. Na verdade, o Direito Administrativo não 
se destina propriamente aos fins do Estado, mas sim ao atendimento dos 
interesses da coletividade. 
Na visão de Dirley da Cunha Junior, não é o Direito Administrativo que estabelece 
os fins do Estado. É a Constituição que fixa esses fins, notadamente quando o 
texto constitucional apresenta-se como Constituição dirigente, composta por 
normas que estabelecem fins, metas, programas e diretrizes vinculantes e 
obrigatórias para o Estado. Cumpre tão somente ao Direito Administrativo 
realizá-los, com as características de ser concreta, direta e imediata a sua 
atuação. 
6º – CRITÉRIO da hierarquia orgânica 
Segundo esse critério, o Direito Administrativo rege os órgãos inferiores do 
Estado, enquanto o Direito Constitucional estuda os órgãos superiores. 
Crítica: a Presidência da Republica é objeto de estudo do Direito Administrativo 
e não é órgão inferior, mas sim independente e indispensável à estrutura do 
Estado (ou seja, é um órgão superior). 
7º – CRITÉRIO residual 
Também denominado de negativista. As funções do Estado são em número de 
três: judicial, legislativa e administrativa. Assim, o que não é judicial, não é 
legislativo; logo, só pode ser (por sobra, residualmente) administrativo. Em 
suma, o Direito Administrativo é ramo do direito público que disciplina 
todas as atividades estatais que não sejam judiciais ou legislativas. 
Crítica: as definições servem para dizer o que as coisas são e não o que não são. 
Outra crítica é que dentro do Poder Executivo nem tudo é regulamentado pelo 
Direito Administrativo; exemplo disso é a atividade política, disciplinada 
essencialmente pelo Direito Constitucional. 
Ainda assim, esse critério é relevante para encontrarmos o objeto do Direito 
Administrativo. Para a doutrina, o Estado sobrevive sem leis e sem juízes, mas 
um Estado sem Administração é anarquia. Nesse contexto, a Administração é, 
entre as funções estatais, a mais compreensiva (abrangente). 
8º – CRITÉRIO da Administração Pública 
De acordo com esse critério, o Direito Administrativo constitui o ramo do direito 
que rege a Administração Pública como forma de atividade; define suas 
pessoas administrativas,organização e agentes; regula, enfim, os seus 
direitos e obrigações, umas com as outras e com os particulares, por 
ocasião do desempenho da atividade administrativa. 
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Ainda que se possa criticar o conceito, pode-se afirmar que no direito brasileiro, 
hoje, é o mais aceito pela doutrina, utilizado por autores para traçar a 
definição de Direito Administrativo. 
A expressão Administração Pública pode assumir sentidos diversos, conforme 
o contexto em que esteja inserida. Vejamos: 
 
 
 
Administração Pública 
Sentido 
AMPLO RESTRITO 
Subjetivo, Orgânico 
ou Formal 
Órgãos governamentais 
e administrativos 
Apenas órgãos 
administrativos 
Objetivo, Material ou 
Funcional 
Funções políticas e 
administrativas 
Apenas funções 
administrativas 
O termo “Administração Pública” envolve, em sentido amplo, além dos órgãos e 
funções administrativas, os órgãos e funções políticas. Vamos, desde logo, 
entendermos as funções administrativas e as funções políticas (de Governo). 
As funções administrativas são complementares às leis. São realizadas 
basicamente de forma vinculada, visando ao atendimento concreto e direto do 
interesse da coletividade. O “concreto” é ponto distintivo da função legislativa, 
tipicamente abstrata. O “direto” tem como contraponto a função judicante, em 
que o exercício dá-se por provocação do particular (princípio da inércia ou 
demanda). 
Já as funções políticas (de Governo) são aquelas realizadas pela alta cúpula 
da Administração. São de extração constitucional, como o ato de declaração de 
Guerra pelo chefe do Executivo Federal. Possuem como traços marcantes a 
coordenação, a direção e o planejamento. São os núcleos do Estado, marcados 
pela maior discricionariedade, definidores das políticas públicas. 
Acrescente-se que as funções políticas ou de Governo concentram-se, 
primariamente, nos Poderes Executivo e Legislativo. 
Em relação ao sentido subjetivo, orgânico ou formal, a expressão diz respeito 
aos sujeitos, aos entes que exercem a atividade administrativa (pessoas 
jurídicas, órgãos e agentes públicos). Para identificar o aspecto orgânico, 
suficiente a seguinte pergunta: quem exerce a atividade? 
Já o sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da atividade, 
as funções exercidas pelos entes, caracterizando, portanto, a própria função 
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administrativa, exercida predominantemente pelo Poder Executivo. Pergunta 
chave para identificação do sentido: qual a atividade (função) exercida? 
Apesar de ser óbvio, vale reforçar que não é apenas o Poder Executivo que 
edita atos administrativos. Todos os Poderes editam atos administrativos 
quando, por exemplo, abrem sindicância, efetuam aquisição de bens, nomeiam 
um funcionário ou concedem férias. A diferença básica é que compete 
tipicamente ao Poder Executivo administrar, ao passo que os outros 
Poderes, ao exercerem atividades administrativas, encontram-se no 
desempenho de atribuições atípicas. 
O Direito Administrativo, portanto, rege toda e qualquer atividade de 
administração, provenha esta do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário. 
Assim, no sentido subjetivo (ou formal ou orgânico, que são vocábulos 
sinônimos), a expressão Administração Pública abrange órgãos, entidades ou 
agentes, que tenham por papel desempenhar tarefas administrativas do Estado. 
 
Na visão objetiva, administração pública consiste nas atividades levadas a 
efeito pelos órgãos e agentes incumbidos de atender as necessidades da 
coletividade. Nesse contexto, a expressão deve ser grafada com iniciais 
minúsculas, por se tratar efetivamente da atividade administrativa, a qual, ao 
lado da legislativa e da judiciária, forma uma das funções tripartite do Estado. 
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Sob o ponto de vista material, a administração pública abarca as seguintes 
atividades finalísticas: fomento, polícia administrativa, serviço público e 
intervenção. A seguir, breves explicações: 
I – fomento: refere-se à atividade administrativa de incentivo à iniciativa 
privada de utilidade ou interesse público, tais como o financiamento em condições 
especiais, as desapropriações que beneficiem entidades privadas desprovidas 
do intuito do lucro e que executem atividades úteis à coletividade. 
II – polícia administrativa: abrange as atividades administrativas restritivas 
ao exercício de direitos individuais, tendo em vista o interesse de toda 
coletividade ou do Estado. Não se trata, aqui, das polícias civil, federal e militar, 
que são órgãos da Administração Pública, e, por consequência, compõem a 
Administração Pública, mas no sentido subjetivo (ainda que exerçam atividades 
de polícia administrativa). 
III – serviço público: diz respeito às atividades executadas direta ou 
indiretamente pela Administração Pública e em regime predominantemente de 
direito público, em atendimento às necessidades coletivas. 
IV – intervenção: é entendida como sendo a regulamentação e fiscalização da 
atividade econômica de natureza privada (art. 174 da CF/1988), bem assim a 
atuação do Estado diretamente na ordem econômica (art. 173 da CF/1988). 
Como regra, essa atuação dá-se por intermédio de empresas públicas e de 
sociedades de economia mista, instituídas e mantidas pelo Estado. 
Quanto à intervenção, pode ser indireta ou direta. 
A forma indireta de intervenção é a realizada, por exemplo, pelo Banco Central 
(pessoa jurídica de Direito Público), em atividade tipicamente regulatória, 
marcada predominantemente por normas de Direito Público. É o que prevê o art. 
174 da CF, de 1988 (atividades de regulamentação e fiscalização do setor 
econômico, como tendente ao combate da formação de cartéis e trustes). 
A direta, por sua vez, efetua-se por entidades empresariais do Estado, em 
concorrência com outras empresas do setor, regidas, portanto, 
predominantemente por normas de Direito Privado. Para Maria Sylvia Di Pietro, 
por exemplo, a atividade que o Estado exerce a título de intervenção direta na 
ordem econômica não é assumida pelo Estado como atividade pública, e, bem 
por isso, não deveria ser considerada função administrativa. 
 
Questão 04 - TRE-RJ - CESPE – 2012 - O estudo da administração pública, do 
ponto de vista subjetivo, abrange a maneira como o Estado participa das 
atividades econômicas privadas. 
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Comentários: 
Sob o aspecto subjetivo, a Administração Pública designa as pessoas, os 
órgãos e os agentes. A intervenção é atividade, logo enquadrada na 
concepção material de Administração. 
Outro erro é que atividade econômica não é objeto do Direito 
Administrativo, por ser regulada, primordialmente, por normas de Direito 
Privado. 
Gabarito: ERRADO. 
As atividades finalísticas são vistas de dentro para fora - Administração 
Extroversa. No entanto, temos também as atividades que ocorrem no interior 
do Estado, comoas atividades-meio – (Administração Introversa ou 
Instrumental). Exemplos de função instrumental, meio, interna à Administração, 
são as finanças públicas e a nomeação de um servidor público, aprovado em 
virtude de concurso público. 
Para Diogo de Figueiredo, enquanto a Administração Pública Extroversa é 
finalística, dado que ela é atribuída especificamente a cada ente político, 
obedecendo a uma partilha constitucional de competências, a Administração 
Pública Introversa é instrumental, visto que é atribuída genericamente a 
todos os entes, para que possam atingir aqueles objetivos. 
 
Por fim, ao lado dos critérios subjetivo (conjunto de órgãos) e material (conjunto 
de funções) de Administração Pública, Hely Lopes destaca o sentido 
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operacional. Para o autor, em sentido operacional, a Administração Pública é o 
desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do 
Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. 
Vejamos o conceito de Direito Administrativo apresentado por Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro: "Ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, 
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração 
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se 
utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública". 
Abaixo, um resumo dos principais critérios envolvidos na definição do conceito de 
Direito Administrativo: 
Critério 
Definição de Direito 
Administrativo 
Críticas 
Legalista, 
exegético, 
empírico, caótico, 
ou francês 
Tem por objeto de estudo a 
interpretação das normas 
jurídicas administrativas e 
atos complementares. 
Direito Administrativo não deve se resumir 
à interpretação de leis e de 
regulamentos administrativos, devendo 
considerar a carga valorativa dos 
princípios, além da doutrina, da 
jurisprudência e dos costumes. 
Poder Executivo 
ou Italiano 
Tem por objeto de estudo a 
atividade desempenhada pelo 
Poder Executivo. 
Atividades estatais de Administração Pública 
são principalmente, mas não 
exclusivamente, realizadas pelo 
Executivo. Outras atividades levadas a 
efeito pelo Executivo são regidas por outros 
ramos do direito (ex.: Constitucional, Civil, 
Empresarial). 
Relações 
Jurídicas 
Regem as relações entre a 
Administração e os 
administrados. 
Outros ramos também regem a relação 
entre o Estado e os administrados 
(Direitos Tributário, Penal, Eleitoral). 
Serviço Público 
Estuda as atividades 
entendidas como serviço 
público. 
Sentido amplo: Direito Administrativo 
abrangeria assuntos abordados por outros 
ramos do Direito (ex.: Constitucional). 
Sentido restrito: Direito Administrativo 
abrangeria atividades industriais e 
comerciais prestadas pelo Estado, fugindo 
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ao objeto do estudo do Direito 
Administrativo. 
Teleológico 
Regula a atividade do Estado 
para o cumprimento de 
seus fins. 
Imprecisão acerca das finalidades do 
Estado, abrangendo a atividade legislativa 
do Estado. 
Hierarquia 
Orgânica 
Direito Administrativo rege os 
órgãos inferiores do Estado, 
enquanto o Direito 
Constitucional estuda os 
órgãos superiores. 
Critério é parcialmente válido. Ex.: 
Presidência da Republica é objeto de estudo 
do Direito Administrativo e não é órgão 
inferior, mas sim independente e 
indispensável à estrutura do Estado (leia-se: 
órgão superior). 
Negativista ou 
residual 
Exclui as atividades do 
Estado de legislação e de 
jurisdição. 
Não define o Direito Administrativo. Dentro 
do Poder Executivo nem tudo é regido pelo 
Direito Administrativo (Ex.: Atividade 
Política – Direito Constitucional). 
Da Administração 
Pública 
Ramo do direito que rege a 
Administração Pública 
como forma de atividade; 
define suas pessoas 
administrativas, organização 
e agentes; regula, enfim, os 
seus direitos e obrigações, 
umas com as outras e com os 
particulares, por ocasião do 
desempenho da atividade 
administrativa. 
Critério mais aceito pela Doutrina. 
Antes de apresentarmos um conceito para a função administrativa, é 
oportuno esclarecer que o critério da Administração Pública, em sentido 
objetivo, divide-se em objetivo material e objetivo formal. 
Como visto, o aspecto subjetivo ou orgânico refere-se aos sujeitos que 
exercem a função administrativa. Se levado ao “pé da letra”, o aspecto subjetivo 
nos conduziria ao critério do Poder Executivo (ou Italiano), no sentido de que, 
formalmente, é o Executivo que administra. 
Acontece que mesmo agentes não pertencentes aos quadros da Administração 
Pública podem desempenhar atividades administrativas, tais como os 
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delegatários de serviço público (concessionários e permissionários). Nesse 
instante, ganha relevo o critério objetivo ou funcional, para enquadrá-los na 
disciplina administrativa, devido ao conteúdo do ato. 
O critério objetivo leva em consideração o conteúdo do ato praticado e divide-
se, como dito, em objetivo material e objetivo formal. De acordo com o 
objetivo material, são levados em consideração os elementos intrínsecos das 
funções dos Poderes, nessa ordem: 
 Legislativo: responsável pela edição de leis, essas dotadas de 
generalidade e de abstração (elementos intrínsecos); 
 Judiciário: definição de litígios, pacificando-os (elemento 
intrínseco – resolução dos litígios); 
 Executivo: cabe-lhe a satisfação dos interesses coletivos. 
Agora, segundo o objetivo formal, as funções do Estado são determinadas 
pelas características essenciais, típicas, pelo tratamento normativo que lhe 
corresponda, nessa ordem: 
 Legislativo: as leis são originárias, contam com o atributo da 
novidade; 
 Judiciário: a resolução dos litígios é dotada de definitividade; 
 Executivo: a atividade administrativa caracterizar-se-ia por se 
desenvolver em razão de comandos infralegais, e, em alguns 
excepcionais, infraconstitucionais. 
Critério Objetivo 
Poderes da República Material (Conteúdo em si) Formal (regime jurídico) 
Poder Executivo 
Produção de atos com 
efeitos concretos 
Produção de atos 
complementares às leis 
Poder Legislativo 
Produção de atos gerais e 
abstratos 
Atributo da NOVIDADE 
Poder Judiciário Resolução de litígios 
Atributo da 
DEFINITIVIDADE 
Dessa maneira, pode-se afirmar que um conceito válido para a função 
administrativa é o que a define como a função que o Estado, ou aquele que lhe 
faça às vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regimes hierárquicos e 
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que, no sistema constitucional brasileiro, se caracteriza pelo fato de ser 
desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, 
infraconstitucionais vinculados, submissos ao controle de legalidade peloPoder 
Judiciário. 
Esse conceito – de Celso Antônio Bandeira de Mello – descreve bem a função 
administrativa do Estado, com alguns destaques: 
I) A função administrativa é levada a efeito pelo Estado ou por aquele 
que lhe faça às vezes. Nem todas as atividades de administração pública serão, 
necessariamente, realizadas pelo Estado. Exemplo disso é a prestação de serviços 
públicos, muitas vezes desempenhados por particulares (concessionários, 
permissionários e autorizatários, por exemplo), que fazem às vezes do Estado, 
uma vez que, ao fim, seria incumbência do Poder Público a prestação de tais 
serviços, em razão do disposto no art. 175 da CF/88; 
II) Há toda uma hierarquia posta no desempenho da atividade 
administrativa. De fato, há chefes e subordinados responsáveis pelo 
desempenho da atividade administrativa. A presença da hierarquia é traço 
inerente à Administração. Sem hierarquia, não teríamos administração, mas 
desorganização. 
Antecipe-se que não há hierarquia (no sentido de subordinação) no exercício de 
atividades tipicamente legislativas (produzir as leis) ou judiciais (julgar). Na 
visão da doutrina majoritária, só há hierarquia, em sentido estrito, no 
desempenho de atividades tipicamente administrativas; 
III) A atividade administrativa pública é infralegal/infraconstitucional 
(excepcionalmente, no último caso). Tem razão o autor, quando diz que, EM 
REGRA, a atividade de administração pública é infralegal, ou seja, abaixo e 
conforme a lei. 
Com efeito, a Administração Pública deve dar cumprimento à intenção contida na 
lei (mens legis), a qual é o instrumento estabelecedor do interesse público. Se 
tivéssemos que posicionar a atividade administrativa dentro da clássica “Pirâmide 
de Kelsen”, seria no terceiro patamar, ou seja, dos atos secundários, tão 
somente complementares à lei, no sentido de que não criam direitos e obrigações, 
mas apenas destrincham, esmiúçam, detalham, o comando das normas 
primárias. 
Por exceção, a Administração Pública dá cumprimento direto à Constituição. É 
que, em nossa ordem normativa, temos as LEIS, que “materializam” a vontade 
contida na Constituição. 
Todavia, por vezes, a própria Constituição estabelece, de forma expressa, a 
conduta a ser adotada pela Administração. Embora seja fato raro, pode ocorrer, 
como é o caso dos chamados decretos autônomos, editados com base no inc. 
VI do art. 84 da Constituição Federal. 
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Esse assunto, a conduta a ser observada pela Administração, merece um cuidado 
maior. Por conta disso, em várias passagens deste livro falaremos das 
características principais inerentes a tais condutas, que podem ser resumidas a 
duas palavras: vinculação ou discricionariedade, que indicarão maior ou menor 
grau de liberdade no que será feito pela Administração. Para parte da doutrina, 
a vinculação significa completa ausência de liberdade da Administração, a qual 
deve agir em estrita conformidade com a Lei. Já discricionariedade importaria 
relativa liberdade, com limites da Lei, dada à Administração. Mas, como dito, o 
assunto será melhor abordado noutros capítulos (Princípios e Atos 
Administrativos). 
IV) Os atos da Administração Pública estão sujeitos a controle judicial. 
Isso é decorrência do princípio da inafastabilidade de jurisdição ou da jurisdição 
única, contido no inc. XXXV do art. 5º da CF/1988: a lei não excluirá da 
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. 
Notem que nem mesmo sequer a lei exclui da apreciação judicial atos que 
importem lesão, efetiva ou potencial, de direitos. Não é por que um ato provém 
da Administração que será excluído da apreciação do Judiciário. É claro que, para 
o Judiciário pronunciar-se, haverá de ser cumprido o rito necessário. 
Explique-se: em regra, para um tribunal ou juiz apreciar e pronunciar-se sobre 
alguma questão, haverá de ocorrer a necessária provocação, ou seja, o 
órgão judicial deverá ser demandado. Isso é o que se conhece no processo 
civil por “inércia processual” (princípio da inércia ou da demanda): para que o 
Judiciário se “movimente”, é necessário que alguém provoque sua atuação. 
Todavia, a própria Administração pode fazer controle de seus atos, em 
razão do princípio da autotutela. Nesse último caso, é desnecessária a 
provocação, dado que a atuação pode ocorrer de ofício. 
3. Fontes ou formas de expressão do Direito Administrativo 
Ainda que óbvio, é bom registrar que o Direito Administrativo, na condição de 
ramo autônomo do Direito, nasce de algum lugar; portanto, possui fontes, as 
quais funcionam como seu “ponto de partida”. Contudo, para parte da literatura, 
o mais técnico é, no lugar de fontes, denominarmos as manifestações de origem 
do Direito Administrativo como “formas de expressão”. 
Nesse contexto, no estudo do Direito Administrativo, encontramos, comumente, 
as seguintes formas de expressão: 
I) lei; 
II) jurisprudência; 
III) doutrina; 
IV) costumes; 
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V) princípios. 
Tratamos, agora, dessas fontes (ou formas de expressão) do Direito 
Administrativo. 
I) Leis 
A lei é considerada a primordial entre as fontes do Direito Administrativo 
Brasileiro, geradora e extintiva de direitos e obrigações, impondo-se tanto à 
conduta dos particulares, quanto à ação estatal. Por convivermos em Estado de 
Direito, as leis obrigam, sobretudo, o próprio Legislador e os aplicadores 
(Judiciário e Executivo). Para Alexandre Santos Aragão, grande parte das leis 
atuais de Direito Administrativo são “leis-quadro” ou “leis-moldura”, pois, no 
lugar de pormenorizar o tema, incorporam menções a princípios, finalidades e 
valores, deixando amplo campo de decisão a cargo dos administradores. 
Enquanto fonte, a lei tem um sentido amplo (lato sensu), abrangendo todas as 
normas produzidas pelo Estado que digam respeito, de alguma maneira, à 
atividade administrativa. Com efeito, a lei abrange desde a maior de todas - a 
Constituição Federal -, passando por leis complementares, ordinárias, delegadas, 
medidas provisórias e outras normas com força de lei, como tratados 
internacionais. No conceito amplo de Lei, tomada na acepção de fonte, devem 
ser considerados, também, os regulamentos, as resoluções, os regimentos e as 
instruções. 
A lei costuma ser corretamente indicada como fonte escrita e primária para o 
Direito Administrativo. Porém, é necessário registrar que a expressão “primária” 
é aplicável para os veículos normativos aptos a criar e extinguir direitos e 
obrigações. Incluem-se, na espécie, a Constituição Federal e as leis em sentido 
estrito, como, por exemplo, leis complementares e ordinárias (art. 59 da CF, de 
1988). 
Ao lado das normas primárias, há outras normas infralegais, também fontes 
escritas do Direito Administrativo, contudo, secundárias, como é o caso dos 
Regulamentos e Instruções Normativas. 
 
Questão 05 - TRF – ESAF - 2006 - A primordial fonte formal do Direito 
Administrativo no Brasil é: 
a) a lei. 
b) a doutrina. 
c) a jurisprudência. 
d) os costumes. 
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e) o vade-mécum. 
Comentários: 
Como visto, a lei costuma ser corretamenteindicada como fonte escrita e 
primária para o Direito Administrativo. Gabarito: ERRADO. 
Gabarito: letra "A". 
Questão 06 - AUFC-TCU - CESPE - 2009- A CF, as leis complementares e 
ordinárias, os tratados internacionais e os regulamentos são exemplos de fontes 
do direito administrativo. 
Comentários: 
Como afirmado, a lei costuma ser corretamente indicada como fonte escrita 
e primária para o Direito Administrativo. Porém, é necessário registrar que 
a expressão “primária” é aplicável para os veículos normativos aptos a criar 
e extinguir direitos e obrigações. Incluem-se, na espécie, a Constituição 
Federal e as leis em sentido estrito, como, por exemplo, leis 
complementares e ordinárias (art. 59 da CF, de 1988). 
Ao lado das normas primárias, há outras normas infralegais, também fontes 
escritas do Direito Administrativo, contudo, secundárias, como é o caso dos 
Regulamentos e Instruções Normativas. 
Gabarito: CERTO. 
É oportuno separarmos os conceitos inconfundíveis de princípio da legalidade e 
reserva legal. Para tanto, vamos nos socorrer dos ensinamentos do 
constitucionalista Alexandre de Moraes: 
 O princípio da legalidade é de abrangência mais ampla do que o 
princípio da reserva legal. 
 Conforme a legalidade, qualquer comando jurídico impondo 
comportamentos forçados há de provir de uma das espécies 
normativas devidamente elaboradas consoante as regras de processo 
legislativo constitucional. 
 Por outro lado, o princípio da reserva legal opera de maneira mais 
restrita e diversa. Ele não é genérico e abstrato, mas concreto. Incide 
tão somente sobre os campos materiais especificados pela 
Constituição. 
 Assim, se todos os comportamentos humanos estão sujeitos ao 
princípio da legalidade, somente alguns estão submetidos ao da 
reserva da lei. Este é, portanto, de menor abrangência, mas de maior 
densidade ou conteúdo, visto exigir o tratamento de matéria 
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exclusivamente pelo Legislativo, sem participação normativa do 
Executivo. 
Sobre o tema, o autor José Afonso da Silva registra que a doutrina, não 
raramente, confunde ou não distingue suficientemente o princípio da legalidade 
e o da reserva legal. O primeiro significa a submissão e o respeito à lei, ou 
a atuação dentro da esfera estabelecida pelo legislador. O segundo 
consiste em estatuir que a regulamentação de determinadas matérias há 
de fazer-se necessariamente por lei formal. 
A partir de tal raciocínio, é possível concluir que o princípio da reserva legal está 
presente quando a Constituição exige lei formal para que trate de certas matérias. 
Por outro lado, encontramos o princípio da legalidade quando a Constituição 
outorga poder amplo e geral para que o Estado cuide de qualquer espécie de 
relação por meio de normas. 
Eis que, para alguns, certamente deve ter surgida a indagação: o que são 
as leis em sentido formal? E as leis em sentido material? 
É um assunto relativamente simples de entendimento. Vejamos. 
As leis em sentido formal são os atos normativos editados de acordo com o 
devido processo legislativo constitucional, ou seja, são os atos editados pelas 
Casas Legislativas, tenham ou não generalidade ou de abstração. Por 
exemplo: uma lei de concessão de pensão aos pais de determinado militar 
falecido, por exemplo, não possui os atributos da generalidade e da abstração. 
Com outras palavras, tem a forma de lei, mas o conteúdo não é necessariamente 
de lei, constituindo no que a doutrina reconhece como leis com efeitos 
concretos. 
Para compreender o que quer significar “conteúdo de lei”, analisemos dois 
conceitos fundamentais: generalidade e abstração. 
A generalidade implica atingir todas as pessoas situadas em uma mesma 
situação jurídica, tanto em relação a um grupo amplo (por exemplo: Código 
Penal - os maiores de 18 anos), como um grupo mais restrito (por exemplo: a 
Lei Federal 8.112/1990 - servidores públicos civis federais das Pessoas Jurídicas 
de Direito Público). 
Já a abstração significa que a lei não se esgota com uma única aplicação. Por 
exemplo: o Código Civil é dotado de generalidade, pois, como regra, atinge 
todas as pessoas. No entanto, o fato de a pessoa celebrar um contrato de compra 
e venda não impede que possa, futuramente, promover outro contrato da idêntica 
espécie; a norma não se exaure com uma única aplicação. Outro exemplo: em 
2012, determinado contribuinte pagou R$15.000,00 de Imposto de Renda, 
relativo ao ano calendário 2011; logo, no ano de 2013, não haverá necessidade 
de novo pagamento de imposto? É isso mesmo? NÃO! Como a Lei é 
abstrata, a cada novo fato gerador, haverá nova incidência, e, com ele, a 
obrigação tributária correspondente. 
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Diante disso, pergunta-se: o edital de concurso público é genérico e abstrato? 
Dotado de generalidade sim, mas, pelo fato de se esgotar com uma única 
aplicação, não é dotado de abstração. 
Já as leis em sentido material são todas aquelas editadas pelo Estado, 
contando com os atributos típicos das Leis, ou seja, com generalidade, 
abstração e obrigatoriedade (imperatividade), não importando se editadas 
ou não pelo Poder Legislativo. Nesse caso, o que importa é o conteúdo (a 
matéria). 
Enquanto as leis formais são necessariamente editadas pelo Poder 
Legislativo dentro do processo próprio de elaboração legislativa, as leis 
materiais podem prescindir desse processo. Enquanto as leis formais 
possuem ou não conteúdo de lei, oportunidade em que também poderão 
acumular o sentido material (leis formais e materiais), as leis materiais 
necessariamente detêm os qualificativos de uma lei, podendo ser 
exclusivamente materiais, sem sequer ter passado pelo órgão legislativo. 
Leis Formais Leis Materiais 
Editadas pelo Poder Legislativo 
(devido processo legislativo 
constitucional) 
Dispensam o processo legislativo 
Possuem ou NÃO conteúdo de Lei. 
Quando tem conteúdo de lei 
(generalidade e abstração), é lei em 
sentido material e formal. Em caso 
contrário, estaremos diante de leis 
de efeitos concretos. 
Possuem conteúdo de Lei 
(generalidade e abstração) 
Possuem ou NÃO caráter de 
Generalidade e Abstração. Se não 
possuírem, são consideradas leis de 
efeitos concretos (exemplo da 
LOA). 
Possuem Generalidade, 
Abstração e Obrigatoriedade 
(imperatividade) 
Por fim, concernentemente às leis, cabe um ‘alerta’ prático. Alguns editais 
estão fazendo referência expressa a tratados internacionais, regulamentos, 
resoluções, instruções e outros veículos normativos. Nesse instante, 
sinceramente, não há motivo para aprofundarmos os conceitos de todos os 
instrumentos normativos editáveis pelo Estado-legislador ou Estado-
administrador, isso porque muitos deles são atos administrativos, e, por 
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conseguinte, devem ser trabalhados quando do estudo dos atos da 
Administração. 
II) Jurisprudência 
A jurisprudência é um conjunto de decisões judiciais reiteradas num mesmo 
sentido, a respeito de uma matéria. Dessa forma, não se pode considerar 
“jurisprudência” uma decisão judicial isolada, a qual, no máximo,constitui 
um caso paradigmático, referencial, indicativo de uma situação concreta 
submetida à apreciação de um juiz ou Tribunal. Por exemplo: é reiterado o 
entendimento do STF de que o candidato aprovado, dentro do número de vagas 
previsto no Edital, tem direito adquirido à nomeação. É nesse contexto, portanto, 
a jurisprudência daquela Corte. 
Apesar da menção à jurisprudência como sendo resultante de decisões judiciais, 
órgãos administrativos também podem produzir sua própria 
jurisprudência. Por exemplo: o inc. II do art. 71 da CF/1988 garante ao 
Tribunal de Contas da União – TCU o poder de julgar as contas dos 
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, e 
as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de 
que resulte prejuízo ao erário. Nesse quadro, o TCU forma sua própria 
jurisprudência e produz uma série de decisões, com a emissão, inclusive, de 
Súmulas, a despeito de sua natureza administrativa. 
Abra-se um parêntese para esclarecer que nem toda decisão é formalizada 
por meio de Súmula. É muito comum o estudante indagar ao Professor, em 
sala de aula: essa decisão citada está em que Súmula? As Súmulas são, em 
verdade, uma síntese formalizada da jurisprudência já pacificada. Algo do tipo: 
“quanto ao assunto em análise, o Tribunal não tem mais dúvida!” 
Por fim, esclareça-se que a jurisprudência é fonte não escrita do Direito 
Administrativo, impondo-se pela força moral que possui junto à sociedade. E, 
como esclarece a literatura, a doutrina tende a globalizar-se e ver o mundo 
jurídico de forma generalizada (universalizar-se), e a jurisprudência 
particularizar-se, uma vez que sempre estará diante de um determinado caso. 
Segundo Hely Lopes Meirelles, enquanto a doutrina tende a universalizar-se, 
a jurisprudência tende a nacionalizar-se, pela contínua adaptação da lei e dos 
princípios teóricos ao caso concreto. 
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Questão 07 - TCE-AC - Cespe– 2008- Assinale a opção correta quanto às 
fontes do direito administrativo brasileiro 
a) Os regulamentos e regimentos dos órgãos da administração pública são fontes 
primárias do direito administrativo brasileiro. 
b) São fontes principais do direito administrativo a doutrina, a jurisprudência e 
os regimentos internos dos órgãos administrativos. 
c) A jurisprudência dos tribunais de justiça, como fonte do direito administrativo, 
não obriga a administração pública federal. 
d) A partir da Constituição de 1988, vigora no Brasil o princípio norte-americano 
do stare decisis, segundo o qual a decisão judicial superior vincula as instâncias 
inferiores para os casos idênticos. 
e) O costume é fonte primária do direito administrativo, devendo ser aplicado 
quando a lei entrar em conflito com a Constituição Federal. 
Comentários: 
De regra, a jurisprudência, no Brasil, é destituída de caráter vinculante, de modo 
que uma decisão do STJ ou do próprio STF não tem o efeito de obrigar os demais 
órgãos do Poder Judiciário. 
O erro da letra “A” está no fato de que regulamentos são atos secundários. Na 
letra “B”, a correção é necessária, já que a doutrina e os regimentos são fontes 
secundárias. Em relação à letra “D”, a jurisprudência não possui efeito vinculante, 
apenas moral (não vigorando o “stare decisis”). Corrigindo a letra “E”, temos que 
o costume, juntamente com a lei, a jurisprudência, a doutrina e os princípios são 
fontes do Direito Administrativo. 
Gabarito: letra "C". 
III) Doutrina 
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A doutrina significa o conjunto dos trabalhos dos estudiosos a respeito do Direito 
Administrativo, ou seja, os livros, os artigos, os pareceres, elaborados por 
estudiosos desse ramo jurídico. Tais trabalhos fornecem, muitas vezes, bases 
para textos legais, sentenças, acórdãos e interpretações, sendo responsável, de 
certa maneira, pela unificação das interpretações. 
No entanto, a doutrina é fonte escrita e mediata (secundária) para o Direito 
Administrativo, não gerando direitos para os particulares, mas contribuindo para 
a formação do nosso ramo jurídico. 
Mais uma vez, cabe um parêntese para registrar que, no estudo do Direito 
Constitucional, deparamo-nos com a possibilidade de o chefe do Executivo, no 
caso concreto, deixar de aplicar a lei quando inconstitucional. Logo a afirmação 
de que opiniões doutrinárias, em dissonância com as leis, não devem ser 
admitidas deve ser lida levando-se em consideração a existência de exceções. 
Para os nobres amigos concurseiros, isso, claro, demandará a análise do item no 
contexto da prova, para concluir-se pela correção ou não da assertiva. 
IV) Costumes 
Os costumes são os comportamentos reiterados e tidos por obrigatórios 
pela consciência popular. No que diz respeito ao Direito Administrativo, o 
costume é de pouca relevância, tendo em vista a ênfase na aplicabilidade do 
princípio da legalidade. 
No entanto, ainda que de menos importância, o costume constitui, sim, fonte 
para o Direito Administrativo, sendo aplicado quando da deficiência da 
legislação, sempre segundo a lei (secundum legem) e para o preenchimento 
de vácuo legislativo (praeter legem - “assunto não regulado pela lei”) e nunca 
contra a lei (contra legem). Para exemplificar, seguem duas situações: 
1) As Universidades Federais, com base no costume, concediam a seus 
professores a denominada “licença sabática”. A considerar a ausência de previsão 
legal (Lei Federal nº 8.112/1990), o Tribunal de Contas da União (TCU) 
determinou o cancelamento do direito, justamente por não serem admitidos no 
ordenamento jurídico pátrio os costumes contra legem; 
2) O Código de Águas define terrenos de marinha como aqueles que, banhados 
pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, vão até a distância de 33 metros 
para a parte da terra, contadas desde o ponto em que chega a preamar média 
de 1831. Na ausência (praeter legem) da demarcação da preamar média de 1831, 
utilizou-se, por costume, a “linha de jundu” (vegetação rasteira que marca o fim 
das praias). 
Esclareça-se, por relevante, que os costumes não se confundem com as 
chamadas praxes administrativas. 
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Como vimos, os costumes são caracterizados pela presença simultânea dos 
requisitos objetivo e subjetivo, nessa ordem, o hábito continuado e a convicção 
de obrigatoriedade. 
Já as praxes não contam com o aspecto subjetivo, pois são práticas reiteradas 
dentro da Administração, usadas pelos agentes públicos na resolução de casos 
concretos, portanto, desconhecidas dos cidadãos em geral, no que diferem dos 
costumes, espalhados na sociedade. 
Por exemplo: em caso de revelia (não comparecimento do servidor indiciado), é 
praxe a Administração nomear, para a defesa, servidor formado em Direito, 
embora a Lei Federal nº 8.112/1990, não exija, em qualquer dos dispositivos, a 
formação jurídica como requisito indispensável. 
Para a doutrina, os costumes e as praxes são fontes não organizadas (leia-se: 
não escritas) do Direito Administrativo. Com outras palavras, não como fontes 
formais, escritas, mas, sim, substanciais ou materiais. Em síntese: tanto 
as praxescomo os costumes não podem ser reconhecidos como fontes formais 
do Direito Administrativo. 
 
 
Questão 08 - FINEP - Cespe – 2009- O costume e a praxe administrativa são 
fontes inorganizadas do direito administrativo, que só indiretamente influenciam 
na produção do direito positivo. 
Comentários: 
Inorganizadas é sinônimo para fonte não escrita. 
Gabarito: CERTO. 
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V) Princípios 
Alguns editais de concursos públicos mencionam, expressamente, os princípios 
como fontes do Direito Administrativo. 
Os princípios são os vetores fundamentais que inspiram todo o modo de a 
Administração se conduzir. São de natureza pré-normativa, ou seja, preexistem, 
inclusive, à produção das leis, e, bem por isso, contam com a função 
normogenética (colaboram para a genética – formação – das leis). 
No entanto, para Alexandre de Santos Aragão, os princípios, embora dotados de 
carga normativa, não podem ser considerados, por si próprios, fontes do Direito 
Administrativo. Por exemplo: a moralidade administrativa está prevista no caput 
do art. 37 da CF, de 1988. A fonte, portanto, é a CF, e o princípio está nela 
contido. Contudo, em razão da importância, o tema “princípios” será detalhado 
em tópico próprio, com as abordagens que o assunto requer. 
 
4. Regime jurídico administrativo 
Como esclarece a Professora Maria Sylvia Di Pietro, o Direito Administrativo 
nasceu e se desenvolveu baseado em duas ideias opostas: de um lado, a proteção 
aos direitos individuais frente ao Estado, que serve de fundamento ao princípio 
da legalidade, um dos pilares do Estado de Direito; de outro lado, a de 
necessidade de satisfação dos interesses coletivos, que conduz à outorga de 
prerrogativas e privilégios para a Administração Pública, quer para limitar 
o exercício dos direitos individuais em benefício do bem-estar coletivo (poder de 
polícia), quer para a prestação de serviços públicos. 
As liberdades dos indivíduos são, para estes, verdadeiros direitos, e, portanto, 
restrições para o Estado. Por outro lado, o Estado conta com autoridade, 
sintetizada nas prerrogativas que lhe permitem assegurar a supremacia do 
interesse público sobre o particular. 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, o regime jurídico-administrativo é 
construído, fundamentalmente, em dois princípios básicos, dos quais os demais 
decorrem: o da supremacia do interesse público sobre o particular 
(prerrogativas) e o da indisponibilidade do interesse público 
(restrições). 
Portanto, relativamente ao estudo do regime jurídico-administrativo, 
percebemos que as prerrogativas são sinais de força (poderes) (p. ex.: a 
desapropriação), enquanto que as restrições representam sujeições 
(deveres) (p. ex: o cumprimento da finalidade pública), resultante em um 
binômio: poder-dever ou dever-poder de agir do Estado. 
O princípio da supremacia do interesse público, metaforicamente, significa 
que a Administração Pública é colocada em posição vertical (diferenciada) 
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quando comparada aos particulares, como já dito. No caso de confronto entre 
o interesse individual e o público, este é que, em regra, prevalecerá, tendo em 
conta ser mais amplo. Ou de outra forma: o grupo (o coletivo) é mais importante 
do que o indivíduo. Obviamente, não só de prerrogativas se faz um Estado. 
Em contrapartida da supremacia do interesse público, a indisponibilidade desse 
mesmo interesse faz com que a Administração, por intermédio de seus agentes, 
não tenha “vontade própria”, por estar investida no papel de satisfazer a vontade 
de terceiros, quais sejam, o coletivo, a sociedade. 
Com efeito, o princípio da indisponibilidade guarda uma relação muito 
estreita com o princípio da legalidade. Por este último, a Administração só 
faz o que a norma determina ou autoriza, quando e como permite, sendo, 
pois, bastante diferente da legalidade aplicada aos particulares, que podem 
fazer tudo o que não é proibido pela norma. 
Percebe-se, por fim, significativa diferença quanto à vontade administrativa X 
vontade dos particulares, que pode ser assim resumida: enquanto os 
particulares possuem ampla liberdade de vontade, podendo realizar tudo 
aquilo que não lhes seja proibido, à Administração só é lícito fazer o que 
lhe é determinado, ou ao menos autorizado pela norma. 
Antes de passarmos para o próximo tópico, há fundamental indagação a ser 
respondida, para boa compreensão de toda a matéria: O que é esse tal de 
interesse público? 
Ainda que seja quase inviável precisar-se o que é “interesse público”, não se 
pode conceituar a expressão como sendo apenas o que diz respeito ao 
Estado, em si, relacionado à entidade representante. Tampouco se pode 
conceituá-la como resultante do somatório dos interesses individuais. Dessa 
forma, a doutrina costuma segmentar o interesse público em: 
I. Primário – corresponde ao cumprimento da lei, e, portanto, ao interesse 
público propriamente dito ou finalístico. É visto de dentro para fora 
da Administração, como por exemplo, a prestação de serviços públicos. 
II. Secundário – entendido como a necessidade de a Administração lograr 
vantagens para si. Ocorre internamente à Administração (atividade-
meio): finanças públicas e nomeação de servidores, por exemplo. 
Assim, é correto afirmar que o interesse público primário não coincide, 
necessariamente, com o do Estado (o secundário, o destinado para atender 
suas conveniências internas). De fato, em um aspecto puramente “gerencial”, o 
Estado tentaria maximizar seus próprios interesses, muitas vezes não 
condizentes com aqueles dispostos na norma. 
Por outro lado, a observância dos interesses públicos não compete aos 
órgãos e entidades da Administração em si, uma vez que estes não passam 
de mera ficção jurídica. Para que os interesses públicos sejam atingidos, são 
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necessários agentes públicos, os quais tornarão concreta a atuação da 
Administração Pública. 
 
I) regime jurídico é um conjunto de normas e de princípios aplicado à 
determinada situação; 
II) o regime jurídico aplicável à Administração pode ser tanto de direito público 
(administrativo), como de direito privado (Regime Jurídico da 
Administração ou regime jurídico-administrativo, em sentido amplo); 
III) o regime jurídico-administrativo é um conjunto de prerrogativas e 
sujeições concedido à Administração Pública, para melhor cumprimento dos 
interesses públicos; 
IV) ainda que se sujeite predominantemente a normas de direito privado, 
a Administração Pública nunca se submete de forma integral a normas de tal 
ramo jurídico. Por exemplo: as empresas estatais estão sujeitas às restrições 
legais e constitucionais (realização de concurso público e de licitações, por 
exemplo); 
V) O interesse público primário representa a Administração Pública no 
sentido finalístico, extroverso, com outras palavras, é o interesse público 
propriamente dito, pois dirigido diretamente aos cidadãos (de dentro do Estado 
para fora – Administração Extroversa). Já o interesse público secundário 
diz respeito aos interesses do próprio Estado, internos, introversos, portanto, 
inconfundíveiscom os primários (propriamente ditos). Por exemplo: a 
locação de um galpão para guarnecer livros, enquanto a biblioteca passa por 
reforma. É ato interno, porém, visa à proteção do interesse público propriamente 
dito. 
4.1 Princípios expressos 
Os princípios são os vetores fundamentais que alicerçam o edifício jurídico das 
regras. Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que não observar os princípios é 
mais grave que ignorar o comando legal. 
Não há hierarquia material entre princípios. Tais postulados convivem de 
forma harmônica. 
Vamos analisar um exemplo, para facilitar a compreensão da ausência de 
hierarquização material entre princípios. 
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Imagine a construção de um prédio. Começamos por onde? Pela sua base, 
claro, seus alicerces, que devem estar nivelados, para que o prédio não corra 
risco de desmoronar. Se tivéssemos uma parte do alicerce mais elevada que as 
demais, nosso prédio certamente tombaria. 
Nosso “prédio”, daqui por diante, é a Administração Pública - seus pilares, seus 
princípios, dão suporte a toda atividade da Administração - e as janelas 
são as regras (leis). Quebrar a janela é menos grave que derrubar um dos 
alicerces, não é mesmo? 
Alguns princípios são explícitos na Constituição, e constam, por exemplo, do 
caput do art. 37 da CF/1988. Outros são encontrados de forma implícita no 
texto constitucional. Ainda assim, a Carta Política não é o único repositório 
dos princípios. Há outros expressos em textos legais (no campo 
infraconstitucional), e, ainda, a presença na doutrina pátria de inúmeros 
princípios, a partir da interpretação da ordem jurídica. 
Então, se não há hierarquia material entre os princípios, como resolver 
eventuais conflitos? 
O quadro a seguir sintetiza as formas de resolução de conflitos das leis e dos 
princípios: 
CONFLITO 
LEIS PRINCÍPIOS 
1º Hierarquia 
Princípio da 
predominância dos 
valores 
2º 
Cronológico 
3º 
Especialidade 
Para o conflito entre as leis, vale, em primeiro lugar, o entendimento de que a 
norma superior prevalece sobre a inferior (critério da hierarquia - “lex 
superior derogat inferior”), como o exemplo da prevalência da CF sobre as 
normas infraconstitucionais. Se equivalentes em termos de hierarquia, aplica-se 
a lei mais nova sobre a antiga (critério cronológico ou da anterioridade - “lex 
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posterior derogat priori”). Por fim, o critério da especialidade, em que lei especial 
derroga lei geral. 
Na realidade, em se tratando de princípios, o que acontece é que um ou mais 
princípios podem prevalecer quando comparado a outro. Nesse caso, tem-
se a aplicação do princípio da preponderância de interesses ou valores. 
 
Foi realizada uma comunicação anônima ao TCU ou ao MPF a respeito de fatos 
graves praticados no âmbito da Administração Pública. Ora, o texto 
constitucional veda o anonimato (inc. IV do art. 5º), logo, deve o TCU ou o MP 
determinar o arquivamento do processo? 
Não. Se, por um lado, a liberdade de expressão não é absoluta, impedindo o 
abuso quanto à opinião, garantindo-se a identificação do eventual denunciante, 
por outro, não há impedimento para que o TCU e o MP adotem medidas de ofício 
(por iniciativa sua) para averiguação de fatos informados mediante documentos 
apócrifos. Pergunta-se: qual seria o princípio a amparar essa apuração de 
ofício? Além da legalidade, impessoalidade e moralidade, o princípio da 
verdade real (ou material) determinaria a apuração. 
 
São princípios constitucionais expressos no caput do art. 37 da CF/1988: 
Legalidade; 
Impessoalidade; 
Moralidade; 
Publicidade e 
Eficiência. 
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Esse princípios valem para os três Poderes, de todos os entes integrantes 
da Federação Brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e 
respectivas Administrações Direta e Indireta. Façamos a leitura do teor do 
referido dispositivo constitucional: 
 
Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, 
ao seguinte: (...). 
 
O comando constitucional também se dirige a toda a Administração Indireta, 
independentemente da natureza jurídica da entidade. Assim, mesmo entidades 
da Administração Pública que explorem atividades econômicas, como o Banco do 
Brasil e a Petrobras, submetem-se aos princípios constitucionais da 
Administração Pública. 
Na verdade, além da Administração Pública, os princípios podem ser obrigatórios 
também para os particulares, quando, por exemplo, aqueles qualificados, 
discricionariamente, como Organizações Sociais (OS) e que passam a receber 
dinheiro público para operacionalizar eventual contrato de gestão celebrado com 
Ministério supervisor. Nos termos da Lei 9.637/1998 (Lei das OSs), as OS 
acham-se obrigadas, em suas aquisições, ao cumprimento dos princípios 
da Administração Pública. 
4.2 Legalidade 
O princípio da legalidade é da essência do Estado de Direito e, por isso, 
fundamental para o Direito Administrativo, já que este nasce com aquele. 
É fruto da necessária submissão do Estado à Lei. Consagra a ideia de que por 
meio da norma geral, abstrata e, portanto, impessoal, editada pelo Poder 
Legislativo, a atuação da Administração objetiva a concretização da 
vontade geral (art. 1º, parágrafo único, da CF/1988). 
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De acordo com a acepção doutrinária clássica do princípio da legalidade, a 
Administração Pública só pode fazer aquilo que a norma determina, 
permite, autoriza, de modo expresso ou implícito. 
Quando a norma traça todos os pormenores, sem deixar espaço de atuação 
por parte dos administradores, ter-se-á atuação vinculada. 
 
Na esfera federal, a aquisição de bens e de serviços comuns, enquadrados como 
padronizados, devem ser adquiridos pela modalidade Pregão, pois o art. 4º do 
Decreto 5.450/2005 assim o determina. Na esfera federal, o uso dessa 
modalidade é obrigatório, de uso vinculado. 
Já quando a norma deixa certa liberdade de escolha aos administradores 
verificar-se-á a atuação discricionária. Mesmo que conte com certa liberdade 
(discricionariedade), a Administração só faz o que lei estabelece. Por isso, 
alguns afirmam que o princípio da legalidade “precede” todos os demais. 
No entanto, essa “precedência” não tem sentido hierárquico. 
 
Em âmbito federal, a Lei 8.112/1990 deixa ao critério da Administração a 
concessão da licença-capacitação (art. 87); logo, atuação discricionária. 
A Administração Pública só pode agir da maneira que a lei determinar ou 
autorizar, enquanto o particular age do modo que julgue mais 
conveniente, desde que a lei (não apenas a Constituição) não o proíba. 
Ou seja, o agente público não pode fazer tudo o que não sejaproibido em lei, 
mas sim só o que a norma autoriza ou determina. Para o particular, o 
princípio da legalidade terá caráter mais restritivo que impositivo: não sendo 
proibido em norma, é possível ao particular fazer. 
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4.3 Impessoalidade, finalidade ou isonomia 
De acordo com Lucas Rocha Furtado, o princípio da impessoalidade admite seu 
exame sob os seguintes aspectos: 
 Dever de isonomia por parte da Administração Pública; 
 Dever de conformidade ao interesse público; 
 Imputação dos atos praticados pelos agentes públicos diretamente 
às pessoas jurídicas em que atuam. 
Portanto, num primeiro contexto, temos uma face da impessoalidade 
encontrada no art. 37, inc. II, da CF/1988, por exemplo. Ao se exigir concurso 
público para o acesso aos cargos públicos, o legislador prezou pelo mérito, sem 
criar discriminações benéficas ou detrimentosas, em observância ao princípio 
da isonomia ou igualdade. No entanto, não significa dizer que as leis não 
possam criar critérios para a seleção dos candidatos, como no caso do RE 
148095/MS, onde o STF reconheceu que, em se tratando de concurso público 
para agente de polícia, mostra-se razoável a exigência, por lei, de que o 
candidato tenha altura mínima de 1,60m. Por sua vez, no AI 518863/DF a mesma 
corte entendeu que a exigência de altura não é razoável para o cargo de escrivão 
de polícia, dado as atribuições do cargo, para as quais o fato altura é irrelevante. 
Num segundo contexto, a impessoalidade significa que o administrador 
público só deve praticar atos voltados à consecução do interesse público. 
Assim, o tratamento conferido aos administrados em geral deve levar em 
consideração não o “prestígio” social por estes desfrutado, mas sim suas 
condições objetivas em face das normas que cuidam da situação, tendo em conta 
o interesse público, que deve prevalecer. A atuação impessoal determina uma 
atuação finalística da Administração, voltada ao melhor atendimento dos 
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interesses públicos. Por isso, o princípio da impessoalidade é sinônimo de 
finalidade pública. 
Por fim, um terceiro contexto, pelo princípio da impessoalidade, os atos e 
provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os 
pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o 
funcionário. A pessoa jurídica à qual é vinculado o agente responde pelo 
dano causado por este, nitidamente devido à impessoalidade da atuação 
funcional (teoria do órgão ou da imputação volitiva). 
 
Questão 09 - ECT – CESPE – 2011 - Entre as acepções do princípio da 
impessoalidade, inclui-se aquela que proíbe a vinculação de atividade da 
administração à pessoa do gestor público, evitando-se, dessa forma, a realização 
de propaganda oficial para a promoção pessoal. 
Comentários: 
Pelo princípio da impessoalidade, os atos e provimentos 
administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, 
mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o 
funcionário. 
Gabarito: CERTO. 
Vejamos algumas aplicações práticas do princípio da impessoalidade: 
 § 1º do art. 37 da CF/1988: "A publicidade dos atos, programas, obras, 
serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, 
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, 
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos". 
 Art. 18 da Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo Federal): 
regras de impedimento e de suspeição. Responda rápido: se alguém 
fosse responsável pelo julgamento de processo administrativo em que o 
acusado é pessoa com quem teve graves problemas de convivência, o 
resultado não tenderia a ser desfavorável? Por conta disso, para evitar a 
parcialidade no julgamento, é conveniente que o agente público se 
reconheça impossibilitado de julgar (em suspeição ou impedido, conforme o 
caso), evitando-se, inclusive, eventual responsabilização administrativa. 
 Atos praticados por agente de fato (putativo ou necessário): é, por 
exemplo, o particular que ingressou na Administração Pública de forma 
irregular (agente putativo). De acordo com a teoria da aparência, seus 
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atos praticados serão considerados válidos perante terceiros de boa-fé. 
O agente necessário, por sua vez, é aquele que atua em casos de 
emergência, fazendo as vezes do agente público, como no caso do cidadão 
que orienta o trânsito, haja vista o mau funcionamento do semáforo. 
 Art. 100 da CF/1988: o regime célere e eficaz de pagamento de 
dívidas do Estado - precatórios. A inscrição em precatórios observa, de 
regra, uma ordem cronológica de apresentação, sendo proibida a 
designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias. 
4.4 Moralidade 
A conduta da Administração deve ser mais exigente do que simples cumprimento 
das leis. Deve-se divisar o justo do injusto, o lícito do ilícito, o honorável do 
desonorável, o conveniente do inconveniente. A moralidade passa a ser 
pressuposto de validade dos atos do Estado. Em toda a atuação estatal deverão 
estar presentes princípios da lealdade, da boa-fé, da fidelidade funcional, dentre 
outros, atinentes à moralidade. 
Lealdade, boa-fé, honestidade são preceitos éticos desejados pela sociedade que 
nos remunera direta ou indiretamente. Por isso, o princípio da moralidade 
pode ser considerado, a um só tempo, dever do administrador e direito 
público subjetivo. 
O legislador constitucional, sensibilizado com a moralidade, traz algumas 
aplicações práticas do princípio da moralidade. Vejamos: 
 Art. 5º, LXXIII (ação popular): a proteção da moralidade 
administrativa, nesse caso, depende de iniciativa exclusiva de 
qualquer cidadão (não é qualquer particular, cuidado); 
 Art. 37, § 4º, e 85, V, (atos de improbidade administrativa): em 
conformidade com parte da doutrina, a probidade é um aspecto da 
moralidade. De acordo com o Dicionário Aurélio (eletrônico), 
probidade diz respeito à integridade de caráter, honradez, ou seja, 
conceito estreitamente correlacionado com o de moralidade 
administrativa 
 Art. 70 (princípios da legitimidade e economicidade, das quais 
irradia a moralidade): a Constituição Federal vigente consagra os 
controles interno e externo, sendo este, em termos parlamentares, 
a cargo das Casas Legislativas com o auxílio técnico dos Tribunais de 
Contas. O controle parlamentar está previsto, ainda, no art. 50 e 
seus parágrafos, além do § 3º do art. 58 da CF/1988, que dá poderes 
de investigação próprios das autoridades judiciais às Comissões 
Parlamentares de Inquérito – CPIs. A esses órgãos incumbe controlar 
os atos da Administração, inclusive sob o aspecto da 
moralidade. 
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O conceito de moralidade é um conceito jurídico indeterminado. 
 
O art. 1º da Lei 10.520/2002 diz que o Pregão, uma das modalidades de 
licitação,