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O conceito de responsabilidade de proteger e o direito internacional humanitário

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está en contradicción con las mismas razones 
por las que se hace 
(Umberto Eco, Cinco Escritos Morales)1.
 
A intervenção amparada na rationale humanitária está entre as 
questões mais controvertidas das relações internacionais. A Carta das 
Nações Unidas, adotada em 26 de junho de 1946, menciona a não 
intervenção como um dos seus princípios norteadores. O uso da força 
é autorizado pela Carta apenas para situações de legítima defesa ou de 
ameaça à paz e à segurança internacionais. Ao longo das últimas décadas, 
surgiram várias tentativas de relativizar o alcance desses princípios, de 
modo a permitir a intervenção estrangeira nos territórios dos Estados, 
especialmente em situações de emergência humanitária. Os novos 
conceitos buscam conciliar o que seria aparentemente inconciliável: a 
soberania, de um lado, e a proteção dos indivíduos, de outro. 
O conflito tem sido abordado de duas maneiras: pela evolução do 
conceito de soberania – da soberania como autoridade para a soberania 
1 ECO, Umberto. Cinco Escritos Morales. Barcelona: Bompiani, 2007. p. 18.
Introdução
ana maria bierrenbach
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como responsabilidade – e pela expansão da definição do que constitui 
ameaça à paz e à segurança internacionais, no marco do Capítulo VII 
da Carta. Como resultado da primeira fórmula, violações maciças 
de direitos humanos dentro das jurisdições nacionais passam a ser 
objeto de responsabilidade internacional. Como resultado da segunda, 
a Organização das Nações Unidas (ONU), por meio do Conselho 
de Segurança das Nações Unidas (CSNU), passam a autorizar ações 
militares quando as ameaças derivam de crises humanitárias. Entre as 
inovações conceituais mais significativas encontram-se o direito ou dever 
de ingerência, o conceito de segurança humana e a responsabilidade de 
proteger, objeto desta tese. 
O objetivo deste trabalho é analisar a mudança de paradigma que visa 
legalizar e legitimar as chamadas intervenções humanitárias. O princípio 
da responsabilidade de proteger constitui a nova moldura jurídica e 
política dessas intervenções. O trabalho buscará reconstituir a trajetória 
de construção do novo conceito, desde a sua formulação, em 2001, 
até a sua incorporação em resolução da Assembleia-Geral das Nações 
Unidas (AGNU), em 2005. Apresentará as forças políticas que atuaram 
nos debates, os quais tradicionalmente se caracterizavam por posicionar 
em lados opostos os países desenvolvidos, defensores do conceito, e os 
países em desenvolvimento, que resistiam a ele. 
O trabalho pretende, igualmente, explorar as possibilidades de 
enquadramento do conceito no Direito Internacional Público. A tese 
verificará a relação entre a responsabilidade de proteger e o Direito 
Internacional Humanitário (DIH), também conhecido como Direito da 
Guerra ou Direito Internacional dos Conflitos Armados. Serão exploradas, 
também, as relações entre o DIH e o Direito Internacional dos Direitos 
Humanos (DIDH), ramo mais abrangente do Direito Internacional 
Público, cuja aplicação não se restringe a determinadas circunstâncias, 
como o DIH. 
O fim da Guerra Fria ampliou as possibilidades de atuação do 
CSNU, até então paralisado pela lógica da confrontação bipolar, que 
operava com base no poder de veto das grandes potências. As disputas 
ideológicas, por sua vez, cederam lugar a conflitos armados no interior 
dos Estados, motivados por diferenças étnicas e raciais, além de interesses 
econômicos. Esses conflitos resultaram no aumento do número de vítimas 
entre a população civil. Conforme estudos das Nações Unidas, cerca 
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introdução
de 90% das mortes ocorridas em conflitos armados na década de 1990 
eram civis, sobretudo mulheres e crianças No entanto, o chamado “efeito 
CNN” aumentou a pressão da opinião pública internacional em favor da 
intervenção, a partir de imperativos de ordem moral.
O conceito de manutenção da paz, as razões que justificavam as 
operações de paz e os mandatos dessas missões, também mudaram nas 
últimas décadas. Inicialmente, as operações visavam à manutenção ou 
ao restabelecimento da paz em situações de conflitos interestatais. Após 
a Guerra Fria, as Nações Unidas passaram a atuar progressivamente 
em conflitos domésticos, colocando-se entre grupos armados rivais, de 
modo a evitar consequências que pudessem representar ameaças à paz 
e à segurança regionais. No princípio, o maior objetivo dessas missões 
era garantir acordos de paz e evitar a retomada de conflitos entre grupos 
armados (manutenção da paz). Posteriormente, as operações passaram 
a compreender responsabilidades cada vez mais amplas, que iam desde 
a interferência nos conflitos (imposição da paz) à reconstrução de 
instituições sociais e políticas no pós-conflito (construção da paz), com 
vistas a propiciar condições de sustentabilidade para a paz. As missões 
passaram a ser multidimensionais, com base em três elementos: segurança, 
reconciliação política e desenvolvimento social e econômico. Permanecia, 
contudo, o princípio norteador de que as missões se realizavam em países 
soberanos, com o objetivo principal de apoiar os governos locais em seus 
esforços de pacificação e reconstrução. Nesse sentido, o consentimento 
dos governos era fator fundamental para a sua realização. 
O direito ou dever de ingerência surgiu como demanda proposta pela 
organização não governamental (ONG) Médicos Sem Fronteiras, ao final 
da década de 1980. Criada por Bernard Kouchner, como dissidência do 
Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV), que pauta sua atuação 
pela adesão estrita à neutralidade e ao consentimento das partes, a ONG 
argumentava no sentido de que o DIH e o DIDH se sobrepunham aos 
princípios da soberania, da não intervenção e da autodeterminação dos 
povos, consagrados na Carta das Nações Unidas. O novo conceito obteve 
número expressivo de apoios e chegou a ser refletido, com linguagem 
matizada, em resoluções da AGNU que se referiam ao direito à assistência 
humanitária. Não chegou, contudo, a obter consenso. 
Na década de 1990, a fórmula genérica das intervenções humanitárias 
passou a ser utilizada como justificativa para ações militares empreendidas 
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em regiões de conflito armado, como na Somália, em Ruanda ou na 
antiga Iugoslávia. Entretanto, como se verá mais adiante, os problemas 
encontrados no terreno pelas operações de paz e as dificuldades 
relacionadas à definição dos mandatos das missões fez a expressão 
“intervenção humanitária” passar a ser vista com grande desconfiança, 
sobretudo entre os países em desenvolvimento, receosos das “boas 
intenções” dos interventores. O relativo entusiasmo de alguns países 
ocidentais pelas intervenções contrastava com a apreensão de outros. Os 
desníveis de poder, representados na composição do CSNU e no poder 
de veto, fazem com que a determinação de onde e quando se realizarão 
as intervenções humanitárias constitua atribuição de grupo reduzido de 
países. A determinação seria inevitavelmente seletiva e pautar-se-ia por 
interesses nacionais, mais do que por considerações de natureza moral.
A confusão entre as expressões “intervenção humanitária” e 
“assistência humanitária” e a relação entre elas e o próprio DIH dificultam 
os debates. Um dos objetivos desta tese é, portanto, esclarecer o sentido 
dessas expressões e buscar situar a relação entre o novo princípio da 
responsabilidade de proteger e o DIH. O pressuposto é o de que a maior 
compreensão do conceito e de sua natureza jurídica contribui para os 
debates e possibilita maior clareza, tendo em vista o posicionamento a 
ser adotado pelo Brasil.
Em relatório à AGNU apresentado no ano 2000, o Secretário- 
-Geral das Nações Unidas (SGNU) Kofi Annan lançou um apelo: “Se a 
intervenção humanitária é, de fato, um assalto inaceitável à soberania, 
como podemos responder a Ruanda, a Srebrenica – a graves e