ATUALIZADA ADM II RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 2016.1

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2016.1 
 
ADM II 
Prof. Francisco De Poli 
de Oliveira 
 
 
 
UNESA 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
Jurisprudência, Doutrina e Resumo 
Esquematizados 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – 2016.1 
Profº. Francisco De Poli de Oliveira – UNESA 
 
1 
 
 
SUMÁRIO 
 ITEM PÁGINA 
I. INTRODUÇÃO AO TEMA 
 
1.1 Denominação da Matéria 1-7 3 
1.2 Distinção entre Responsabilidade Civil e Penal 8-11 4 
1.3 Distinção entre Obrigação e Responsabilidade 12-15 4 
1.4 Distinção entre Ressarcimento, Reparação e Indenização 16-21 4 
1.5 Evolução Histórica 22-23 5 
 
II. DESENVOLVIMENTO 
 
2.1 Pressupostos da Responsabilidade Civil “lato Sensu” 24-28 7 
2.2 Espécies de Responsabilidade Civil 29-31 7 
2.3 Evolução Histórica 32 8 
2.3.1 Teoria da Irresponsabilidade Estatal 33-40 8 
2.3.2 Teoria da Responsabilidade Subjetiva (teoria da responsabilidade com culpa, teoria 
intermediária, teoria mista ou teoria civilista) (1874 até 1946) 
 
41-54 
 
10 
2.3.3 Teoria da Responsabilidade Objetiva (teoria da responsabilidade sem culpa ou 
teoria publicista) (1947 até hoje) 
 
55-74 
 
12 
2.3.3.1 Teoria do Risco Integral 75-80 15 
2.3.3.2 Teoria do Risco Administrativo 81-83 17 
2.4 Dano Indenizável: atributos suscetíveis à indenização 84-85 19 
2.5 Responsabilidade gerada por Atos Lícitos 86-89 19 
2.6 A Questão dos Danos por Omissão 90-99 20 
2.6.1 Relações de Custódia 100-107 21 
2.6.1.2 Presos Foragidos 108 22 
2.6.1.3 Queda de Placa de Trânsito 109 23 
2.6.1.4 Prisão Indevida 110 27 
2.6.1.5 Criança Agredida por outra em Escola Pública 111 27 
2.6.1.6 Proteção aos Detentos 112-113 27 
2.6.2 Discussão sobre a Tese da Reserva do Possível 114-117 27 
2.7 A Questão da Vedação ou não da Denunciação à Lide 118-122 29 
2.8 Entendimento do Art. 37, § 6º, da CRFB 123-130 30 
2.8.1 A Responsabilidade na Constituição de 1988 31 
2.8.1.2 A Teoria da Imputação Volitiva de Otto Gierke presente no Art. 37, § 6º, da CRFB 131-132 31 
2.8.1.3 As Teorias Emanadas do Art. 37, § 6º, da CRFB 133-134 31 
2.9 A Ação Indenizatória 135-138 32 
2.10 A Ação Regressiva 139-145 33 
2.10.1 A Dupla Garantia da Ação Regressiva do Estado contra o Agente Público 146 35 
2.11 Questões Específicas de Responsabilidade do Estado 35 
2.11.1 As Relações de Custódia 147 35 
2.11.2 A Responsabilidade dos Servidores Civis da União (Lei nº. 8.112/90) 148-152 35 
2.11.3 A Responsabilidade dos Concessionários de Serviços Públicos 153-165 36 
2.11.4 A Responsabilidade Pré-negocial 166-167 40 
2.11.5 A Responsabilidade por Danos causados por Agente fora do Exercício da Função 168-169 40 
2.11.6 A Responsabilidade dos Notários e Registradores 170-172 40 
2.11.7 A Responsabilidade por Atos Legislativos, Regulamentares e Jurisdicionais 173-190 41 
2.11.7.1 Omissão legislativa 191-198 44 
2.11.8 A Responsabilidade do Estado por Ato Jurisdicional 199-218 45 
2.12 A Responsabilidade Subsidiária e Solidária do Estado 219-223 48 
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III. RESUMO ESQUEMATIZADO 224 50 
 
3.1 Generalidades 225-227 50 
3.2 Responsabilidade no Direito Privado 228-233 50 
3.3 Responsabilidade no Direito Administrativo 234-244 51 
3.4 Situações Excepcionais 245-252 53 
3.5 Excludentes de Responsabilidade 253-264 56 
3.6 Teoria do Risco Integral 265-267 59 
3.7 Ação de Reparação (Indenizatória) e Ação Regressiva 59 
3.7.1 Ação de Reparação (danos) 268-278 59 
3.7.2 Ação Regressiva 279-283 65 
3.8 A Responsabilidade por Atos Legislativos e Jurisdicionais 68 
3.8.1 Responsabilidade por Atos Legislativos 284-292 68 
3.8.2 Responsabilidade por Atos Jurisdicionais 293-301 70 
3.9 O Verdadeiro Alcance do Art. 37, § 6º, da CRFB 302-309 73 
 
 
IV. ATUALIZAÇÕES 
 
4.1 Lei nº. 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) - A Responsabilidade Administrativa e Civil 310-311 77 
4.2 Ação Indenizatória – A posição da 4ª Turma do STJ (posição isolada) 312-314 79 
4.3 Ação Indenizatória – Denunciação à Lide 315-318 80 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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I. INTRODUÇÃO AO TEMA 
1.1 Denominação da Matéria 
1. De acordo com a TEORIA DO ÓRGÃO PÚBLICO, as condutas praticadas por agentes públicos, no 
exercício de suas atribuições, DEVEM SER IMPUTADAS AO ESTADO. 
 
2. Significa dizer que, QUANDO O AGENTE PÚBLICO ATUA, considera-se que O ESTADO ATUOU. E 
isso com base no PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE, que dita ser a FUNÇÃO ADMINISTRATIVA exercida 
por AGENTES “SEM ROSTO”. 
 
3. Então, pode-se dizer que: 
 
4. Dessa regra, é de suma importância abordarmos dois aspectos nela inseridos: A NATUREZA 
PATRIMONIAL e o fato de ter que estar situada NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO ADMINISTRATIVA. 
 
5. Vejamos: 
 
 
 
 
 
 
 
 
6. Esquematicamente: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7. Esses danos indenizáveis podem ser materiais, morais ou estéticos. 
O Estado responde pelos prejuízos patrimoniais causados pelos agentes públicos a particulares, em 
decorrência do exercício da função administrativa 
NATUREZA 
PATRIMONIAL 
Significa dizer que a responsabilidade é civil e extracontratual, pois 
vincula-se a danos sofridos em relações jurídicas de sujeição geral. 
NO EXERCÍCIO DA 
FUNÇÃO ADM 
Indica que não há responsabilidade civil do Estado quando o dano 
for causado por agente público fora de suas funções públicas. 
RESPONSABILIDADE 
CIVIL DO ESTADO 
Dever estatal de 
ressarcir os particulares 
Prejuízos civis e 
extracontratuais 
AÇÕES OMISSÕES 
Agentes Públicos no exercício da 
Função Administrativa 
(Art. 37, §6º, CRFB) 
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1.2 Distinção entre Responsabilidade Civil e Penal 
8. Faz-se necessário tecer alguns comentários com a finalidade de distinguir institutos importantes, 
um dos outros. 
 
9. 1ª DISTINÇÃO: RESPONSABILIDADE CIVIL x PENAL. 
 
10. Ambas DECORREM de atos ilícitos, portanto não há distinção nesse aspecto. Essa vai ocorrer, 
contudo, em relação à GRADUAÇÃO DA LESÃO DO BEM JURÍDICO TUTELADO. 
 
11. Assim, na RESPONSABILIDADE PENAL a lesão é mais grave, o que irá implicar numa sanção 
preventiva ou repressiva. Na RESPONSABILIDADE CIVIL, essa lesão é menos grave, havendo, portanto, 
uma sanção reparatória ou ressarcitória1. 
 
1.3 Distinção entre Obrigação e Responsabilidade 
12. 2ª DISTINÇÃO: a segunda distinção refere-se à diferença entre OBRIGAÇÃO e 
RESPONSABILIDADE. 
 
13. Enquanto a OBRIGAÇÃO é o dever jurídico ORIGINÁRIO ou PRIMÁRIO, a RESPONSABILIDADE é 
um dever jurídico DERIVADO ou SECUNDÁRIO. 
 
14. Assim, havendo a violação da obrigação (dever jurídico primário) teremos, por via de 
consequência, uma espécie qualquer de responsabilidade por essa violação (dever jurídico secundário). 
 
15. Esquematizando: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.4 Distinção entre Ressarcimento, Reparação e Indenização 
16. 3ª DISTINÇÃO: a terceira distinção diz respeito aos institutos do RESSARCIMENTO, da 
REPARAÇÃO e da INDENIZAÇÃO. 
 
17. RESSARCIMENTO (dano MATERIAL) e REPARAÇÃO (dano MORAL) decorrem de atos ILÍCITOS 
geradores de um DANO. Assim, se ocorrer um ATO ILÍCITO, este gerará um DANO que gerará, por via de 
consequência, um RESSARCIMENTO ou REPARAÇÃO. 
 
1 Mais adiante será demonstrada a distinção técnica entre ressarcir, reparar e indenizar. 
DEVER JURÍDICO 
ORIGINÁRIO 
ou 
 
PRIMÁRIO 
DERIVADO 
ou 
 
SECUNDÁRIO 
OBRIGAÇÃO RESPONSABILIDADE 
 A violação gera 
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18. Os atos LÍCITOS, por sua vez, não geram dano, mas sim uma PERDA ou PREJUÍZO, que ensejará 
uma INDENIZAÇÃO. 
 
19. Vejamos o seguinte exemplo: um carro bate no outro causando danos. A hipótese será de ATO 
ILÍCITO, culposo, que gera DANOS MATERIAIS e enseja o ressarcimento. Diferentemente da hipótese de 
imóvel desapropriado por ente público, que se trata de ATO LÍCITO, mas gera PREJUÍZO e dá ensejo à 
indenização. 
 
20. Esquematizando (responsabilidade civil do Estado x intervenção do Estado na propriedade: 
 
 
 X 
 
 
 
 
 
 
 
 
21. Esquematizando (ressarcimento x reparação x indenização): 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.5 Evolução Histórica 
22. Para uma compreensão mais didática e objetiva da evolução histórica da Responsabilidade do 
Estado, iremos nos valer de uma linha do tempo. 
 
23. Linha do tempo: 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO 
ESTADO 
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA 
PROPRIEDADE 
ATO ILÍCITO 
RESSARCIMENTO 
ATO LÍCITO 
INDENIZAÇÃO 
ATOS 
ILÍCITOS 
DANO 
MATERIAL MORAL 
Obrigação de 
REPARAR 
Obrigação de 
RESSARCIR 
LÍCITOS 
PREJUÍZO 
Obrigação de 
INDENIZAR 
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II – DESENVOLVIMENTO 
 
(França) - Lei Francesa de 
28 Pluvioso do Ano VIII – 
indenização decorrente de 
obra pública 
(Brasil) - CRFB sem 
previsão de 
responsabilidade estatal 
(França) - Aresto Blanco: 
reconhecimento da 
responsabilidade estatal 
1800 1824 1873 
(Brasil) - CRFB sem 
previsão de 
responsabilidade estatal 
 
(Brasil) - CC adota a Teoria 
Objetiva 
(Brasil) - Ambas CRFB 
preveem a 
Responsabilidade Objetiva 
(Brasil) - CRFB criou a 
Responsabilidade Objetiva 
(Brasil) - Ambas CRFB 
mantém a 
Responsabilidade Objetiva 
(Brasil) - A CF estende a R. 
Obj. para prestadores de 
serviços públicos 
1891 1916 1934/37 
IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO RESPON- 
SABILIDADE SUBJETIVA 
1946 
 RESPONSABILIDADE OBJETIVA 
1967/69 1988 
(Brasil) - Novo Código Civil 
reconhece a Teoria 
Objetiva 
(Brasil) - STF: Conc. Sv. 
Pub. respondem 
subjetivamente perante 
terceiros 
(Brasil) - STF: agente 
público só responde em 
ação regressiva 
2002 2005 2006 
 
(Brasil) - STF: 
concessionários 
respondem objetivamente 
perante usuários e 
terceiros 
2009 
 
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II - DESENVOLVIMENTO 
2.1 Pressupostos da Responsabilidade Civil “Lato Sensu” 
24. São três os pressupostos: o de índole objetiva, que é o DANO; o de índole subjetiva, que é o 
AGENTE, e o de índole causal, que é o NEXO DE CAUSALIDADE. 
 
25. Esquematizando: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
26. Então, só haverá o estabelecimento da responsabilidade civil a partir do momento em que 
houver uma CONDUTA DO AGENTE (culposa, dolosa, omissiva ou comissiva), ocasionando um DANO 
(moral ou material), e com relação entre uma coisa (conduta do agente) e outra (dano), ou seja, o NEXO 
DE CAUSALIDADE. 
 
27. Assim, qualquer que seja a espécie de responsabilidade civil, inclusive a objetiva, pressupõe a 
conduta culposa ou dolosa do agente. 
 
28. O que poderá ser dispensada, na OBJETIVA, é a PROVA DA CULPA, mas permanecerá 
imprescindível a existência de uma CONDUTA e que ela gere um DANO. 
 
 
2.2 Espécies de Responsabilidade Civil 
29. Existem duas espécies do gênero responsabilidade civil: a extracontratual (ou aquiliana), e a contratual. 
 
30. A extracontratual pode ser objetiva ou subjetiva, e tem como fonte a lei. Já a contratual se refere à uma 
obrigação (dar ou fazer), e a sua fonte é o contrato. 
 
31. Esquematizando: 
 
 
 
 
 
PRESSUPOSTOS 
 DA RESPONSABILIDADE 
CIVIL 
SUBJETIVO OBJETIVO CAUSAL 
Conduta do 
Agente 
Dano Nexo de 
Causalidade 
Culposa, dolosa, 
omissiva ou 
comissiva 
Material 
ou 
 Moral 
Entre a 
Conduta 
e o 
Dano 
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2.3 Evolução Histórica 
32. Até chegar aos dias atuais, a teoria da responsabilidade do Estado passou por três fases distintas 
(principais), que serão estudadas a seguir. 
 
2.3.1 Teoria da Irresponsabilidade Estatal (até 1837) 
33. Trata-se de uma teoria própria dos Estados Absolutistas, nos quais a vontade do Rei tinha força 
de lei. 
 
34. Em face da ideia exacerbada de soberania, bem como da concepção político-teológica que 
sustentava a origem divina do poder, onde os governantes eram considerados “representantes de Deus 
na terra”, escolhidos e investidos diretamente pela própria divindade, não seria possível admitir que os 
súditos pleiteassem qualquer indenização por danos decorrentes da atuação governamental. 
RESPONSABILIDADE 
CIVIL 
 
(GÊNERO) 
DUAS ESPÉCIES 
EXTRACONTRATUAL 
OU 
AQUILIANA 
 
OBJETIVA 
 
SUBJETIVA 
Dispensável a 
prova da culpa 
ou dolo 
Necessária a 
prova da culpa 
ou dolo 
A FONTE É A LEI 
 (Art. 159, CC) 
CONTRATUAL 
(com ou sem instrumento) 
 
OBRIGAÇÃO 
 
DAR 
 
FAZER 
A FONTE É O CONTRATO 
 (ART. 1056, CC) 
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35. A lógica, portanto, era simples: eventuais prejuízos causados pelo Estado deveriam ser atribuídos 
à providência divina e, se Deus não erra, os governantes nomeados por Ele também não erram! 
 
36. O espírito desse período pode ser traduzido por duas frases: “the king can do no wrong” (o rei 
não erra) ou “le roi ne peut mal faire” (versão francesa), e “quod principi placuit habet legis vigorem” 
(aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei). 
 
37. Foi o direito francês, contudo, que começou a superar esse período da irresponsabilidade 
estatal. 
 
38. Em 17 de fevereiro de 1800 (28 de Pluvioso do ano VIII no calendário francês pós-
revolucionário), foi promulgada uma lei disciplinando o ressarcimento de danos advindos de obras 
públicas. 
 
39. Mas a superação total dessa teoria da irresponsabilidade do Estado deveu-se à decisão de 8 de 
fevereiro de 1873, tomada pelo Tribunal de Conflitos na França, conhecida como Aresto Blanco2. 
 
2 Em 3 de novembro de 1871, Agnès Blanco, 5 anos, ao passar em frente a uma fábrica de processamento de tabaco, foi atropelada e 
ferida gravemente por um vagonete que saiu subitamente de dentro do estabelecimento, tendo uma perna amputada. 
O vagonete pertencia a uma empresa estatal de manufatura de tabaco de Bordeaux e era conduzido por quatro empregados. 
Inconformado, o pai da menina, Jean Blanco, ingressou, em 24 de janeiro de 1872, no tribunal de justiça (civil) com uma ação de 
indenização (reparação de danos) contra o Estado, alegando a responsabilidade civil (patrimonial) pela falta cometida por seus quatro 
empregados. A chamada faut duservice. Surgiu, então, um conflito entre a jurisdição judicial (causas entre particulares – civil) e a 
jurisdição administrativa (causas em que o Estado é parte), sendo o Tribunal de Conflitos responsável por decidir de quem era a 
competência para julgar a causa. A corte, composta por quatro membros de cada jurisdição, enfrentou um impasse, posto que houve um 
empate (4 x 4). O Ministro da Justiça, Jules Dufaure, presidente do Tribunal de Conflitos, denominado Guardião dos Selos, desempatou, 
usando sua prerrogativa do Voto de Minerva, em favor do Conselho do Estado, a jurisdição administrativa. 
Diante dessa decisão superior, prevaleceu a decisão do Conselho do Estado que concedeu uma pensão vitalícia à vítima, lançando, assim, 
as bases da Teoria do Risco Administrativo que estabelece a responsabilidade objetiva do Estado por danos causados pelos seus agentes. 
Essa decisão do Tribunal de Conflitos é uma das onze em que foi determinante o voto do Guardião dos Selos devido a um empate entre 
seus membros. Alguns doutrinadores indicam que esse empate revela o caráter profundamente político desse julgamento que teve por 
fundamento uma interpretação contrária e um pouco teleológica da Lei de 16-24 de agosto de 1790. Entendem que é importante situá-la 
em seu contexto político. 
Assim, o Conselho de Estado, corpo criado sob a égide do regime napoleônico, que se encontrava no banco dos réus desde a abdicação de 
Napoleão III, retoma suas funções sob o fundamento tradicional de sua competência, o Poder Público, que era muitas vezes sinônimo de 
opressão aos olhos dos republicanos. A prestação de serviço público adequado teria lhe permitido encontrar seu futuro. 
Essência do Caso 
“Considerando que a responsabilidade que pode incumbir ao Estado os danos causados aos particulares, causados pelas pessoas 
empregadas pelo serviço público, não pode ser regida pelos princípios que são estabelecidos no Código Civil, para as relações jurídicas de 
particular a particular; que esta responsabilidade não é plena nem absoluta; que ela tem suas regras especiais que variam de acordo com 
as necessidades do serviço e a necessidade de conciliar o direito do Estado (direito público) com os direitos privados (direito civil).” Arrêt 
Blanco du Tribunal des Conflits sur Légifrance (www.legifrance.gouv.fr) 
Comentário 
A decisão do Caso Blanco, segundo o grande jurista francês, Gaston Jèze, figura como a pedra angular do Direito Administrativo francês. Na 
verdade, ela define tanto a competência da jurisdição administrativa como o conteúdo do Direito Administrativo. A decisão reconhece o 
Serviço Público como o critério para definir a competência da jurisdição administrativa, afirma a especificidade das regras aplicáveis aos 
serviços públicos e estabelece um nexo entre o fundamento do direito aplicável e a competência da jurisdição administrativa. Isso é o que 
os juristas chamam de princípio da ligação (elo) entre a competência e o fundamento. Convém ressaltar que a importância dada ao caso 
Blanco resulta de uma reconstrução mitológica do Direito Administrativo, feita no início do século XX sob a influência do Comissário do 
Governo Jean Romieu. Antes disso, na verdade, a decisão Blanco não foi praticamente mencionada, nem nas obras de doutrina, nem nas 
conclusões dos comissários do governo. 
Além disso, essa abordagem é extremamente discutida. Na verdade, duas escolas doutrinárias se enfrentam sobre esse assunto: a escola 
do serviço público (Duguit) e a do poder público (Hauriou). A principal diferença entre elas reside no critério de aplicação do Direito 
Administrativo. É igualmente importante ressaltar que o caso Blanco confirma, em grande parte, os termos de uma decisão anterior, no 
caso Rothschild, de 6 de dezembro de 1855, na qual já havia o entendimento de que o Estado deve responder pelos danos causados por 
seus agentes, quando no exercício de suas funções. 
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40. Atualmente, não há mais nenhum caso de país ocidental que adote a teoria regalista ou da 
irresponsabilidade, tendo sido os EEUU e a Inglaterra os últimos a abandonarem essa teoria. 
 
2.3.2 Teoria da Responsabilidade Subjetiva (teoria da responsabilidade com culpa, teoria intermediária, 
teoria mista ou teoria civilista) (1874 até 1946) 
41. Essa teoria foi a primeira tentativa de explicação a respeito do dever estatal de indenizar 
particulares por prejuízos decorrentes da prestação de serviços públicos. 
 
42. Para a sua aplicação prática foi necessária uma nova concepção política denominada de TEORIA 
DO FISCO, que sustentava o fato de o Estado possuir dupla personalidade: uma PESSOA SOBERANA e 
uma PESSOA EXCLUSIVAMENTE PATRIMONIAL. 
 
43. Esquematizando: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
44. A lógica na qual se apoiava essa teoria era a do DIREITO CIVIL, pois o fundamento da 
responsabilidade é a CULPA. 
 
45. Há, nessa teoria, a necessidade de a vítima comprovar, para receber a indenização, a 
ocorrência SIMULTÂNEA de quatro requisitos: ATO, DANO, NEXO CAUSAL e CULPA ou DOLO. 
 
46. Então, para a TEORIA subjetiva, É NECESSÁRIO DEMONSTAR SEMPRE que o agente público 
atuou com a intenção deliberada de lesar (DOLO), com CULPA, ERRO, FALTA DO AGENTE, FALHA, 
ATRASO, NEGLICÊNCIA, IMPRUDÊNCIA, IMPERÍCIA. 
 
TEORIA DO FISCO 
DUPLA PERSONALIDADE 
PESSOA 
SOBERANA 
PESSOA 
PATRIMONIAL 
INFALÍVEL 
ENCARNADA NA FIGURA 
DO MONARCA “FISCO” 
SUSCETÍVEL DE 
RESSARCIR 
PARTICULARES 
INSUSCETÍVEL DE 
CONDENAÇÃO 
INDENIZATÓRIA 
PREJUÍZOS 
DECORRENTES DA 
ATUAÇÃO DE AGENTES 
PÚBLICOS 
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47. A grande dificuldade na sobrevivência dessa teoria diz respeito à HIPOSSUFICÊNCIA DO 
ADMINISTRADO frente ao Estado, pois a dificuldade de a vítima comprovar judicialmente a ocorrência 
de culpa ou dolo do agente público prejudicava a aplicação e funcionamento prático dessa teoria. 
 
48. Mas, atenção: essa teoria ainda é aplicada, excepcionalmente, no direito público brasileiro, em 
relação aos DANOS POR OMISSÃO e na AÇÃO REGRESSIVA. 
 
49. Essa teoria se subdivide em duas: responsabilidade subjetiva por CULPA DO AGENTE e 
responsabilidade subjetiva por CULPA DO SERVIÇO. 
 
50. A diferença entre elas reside no fato de que na primeira (culpa do agente) é imprescindível que 
o agente causador do dano seja individualizado. O Estado responderia pelos danos causados pelo 
agente desde que este fosse certo, determinado. O fato gerador dessa responsabilidade é a falta 
cometida pelo agente, ou seja, A CULPA DO AGENTE. 
 
51. Na CULPA DO SERVIÇO, o Estado será responsável mesmo que não individualizando o agente, 
mas é OBRIGATÓRIA A PROVA DA FALTA DO SERVIÇO. 
 
52. Falta do serviço é gênero que compreende três espécies: inexistência, retardamento e mau 
funcionamento. 
 
53. Esquematizando (1): 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
54. Esquematizando (2): 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FALTA DO SERVIÇO 
(GÊNERO) 
ESPÉCIES 
INEXISTÊNCIA 
DO 
SERVIÇO 
RETARDAMENTO 
DO 
SERVIÇO 
MAU 
FUNCIONAMENTO 
DO 
SERVIÇO 
CULPA ANÔNIMA 
 OU 
FALTA DE SERVIÇO 
FORMAS 
DE 
CONSUMAÇÃO 
1. Inexistência do serviço; 
2. Mau funcionamento; 
3. Retardamento 
Reconhecimento da existência da culpa 
O lesado não precisaria identificar o agente estatal causador do dano. 
Bastava-lhe comprovar o mau funcionamento do Serviço Público mesmo 
diante da impossibilidade de apontar o agente que o provocou. 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – 2016.1 
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12 
 
 
 
 
 
 
 
2.3.3 Teoria da Responsabilidade Objetiva (teoria da responsabilidade sem culpa ou teoria publicista) 
(1947 até hoje) 
55. Essa teoria AFASTA A NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE CULPA OU DOLO DO AGENTE 
PÚBLICO, fundamentando o dever de indenizar na noção de RISCO ADMINISTRATIVO (art. 927, 
parágrafo único, do CC3). 
 
56. Significa dizer que a essa responsabilidade PRESCINDE DE QUALQUER INVESTIGAÇÃO QUANTO 
AO ELEMENTO SUBJETIVO, ou seja, quem presta um serviço público ASSUME O RISCO DOS PREJUÍZOS 
que eventualmente causar, INDEPENDENTEMENTE DA EXISTÊNCIA DE CULPA OU DOLO. 
 
57. Essa teoria, portanto, TRANSFERE O DEBATE SOBRE CULPA OU DOLO PARA A AÇÃO REGRESSIVA, 
conforme norma do art. 37, § 6º, da CRFB (ver tópicos 2.3.3 e 2.10). 
 
58. Então, o pagamento da indenização é efetuado após a comprovação, PELA VÍTIMA, de três 
requisitos: 
 
 
 
 
 
59. Nessa teoria, portanto, não há indagação sobre a FALTA DO SERVIÇO (faut du service), como 
seria necessário na teoria subjetiva. BASTA UM FATO DO SERVIÇO que tenha causado danos ao 
particular. 
 
60. Pode-se afirmar, portanto, que essa teoria possui 03 (três) fundamentos básicos: 
 
 
 
 
 
61. Na inversão do ônus da prova, que é o seu principal fundamento, A PROVA CABE À 
ADMINISTRAÇÃO NA CONTESTAÇÃO. Na inicial o cidadão prejudicado por um ato da Administração 
Pública não terá o ônus probatório, ele não terá que comprovar se o agente agiu com culpa ou dolo. 
 
3 Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo. 
Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade 
normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem. 
 
 
 
LESADO 
O LESADO TINHA QUE: 
1. Comprovar que o fato danoso se originava do mau funcionamento do 
serviço (o Estado atuou culposamente); 
2. Provar o elemento culpa (ônus da prova). 
 
 
 
 
 
 
ATO DANO NEXO 
CAUSAL 
INVERSÃO DO ÔNUS DA 
PROVA (sua principal 
característica) 
COMPROVAÇÃO DO 
DANO 
NEXO 
DE 
CAUSALIDADE 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – 2016.1 
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13 
 
Não há essa obrigação, pois, há uma inversão do ônus da prova. 
 
62. Assim, na inicial, o cidadão terá que comprovar o dano e o nexo de causalidade deste dano com 
ato do agente público. Como há a inversão do ônus da prova, caberá a Administração, na contestação, 
questionar as excludentes de responsabilidade ou atenuantes de responsabilidade. 
 
63. Exemplo: cidadão é atropelado e vem a falecer por um veículo do Ministério da Fazenda em 
serviço. A família do cidadão pede indenização, comprovando o dano através do atestado de óbito, e o 
nexo de causalidade através do registro de ocorrência. A administração para eximir-se do pagamento 
pode alegar excludentes de responsabilidade, como por exemplo, no caso em que o cidadão resolve 
suicidar- e se joga em cima do carro em movimento. 
 
64. O objetivo da teoria objetiva, portanto, é o de facilitar a vida do cidadão já prejudicado por um 
ato administrativo. Ela tenta reequilibrar todo o tratamento desigual que a Administração tem no 
exercício da função. Assim, a teoria objetiva tira o ônus probatório das costas do cidadão, passando-o 
para a Administração. 
 
65. A Administração poderá alegar em sua contestação as EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE 
(CULPA EXCLUSIVA DA VÍTIMA, CASO FORTUITO OU FORÇA MAIOR) e as ATENUANTES DE 
RESPONSABILIDADE (CULPA CONCORRENTE DA VÍTIMA). Obs.: Sérgio Cavalieri não utiliza a expressão 
caso fortuito, e sim fortuito interno e fortuito externo. 
 
66. Nas ATENUANTES DE RESPONSABILIDADE o Estado não se exime de sua responsabilidade, mas 
DIMINUI O VALOR DA INDENIZAÇÃO. 
 
67. Exemplo 01: cidadão propõe uma ação de indenização com base na teoria objetiva em face do 
Estado. Nessa ação poderá haver questionamento de culpa ou dolo? Sim, pois o Estado tem que fazer 
uso do ônus probatório na contestação. Ao usar o ônus probatório o Estado poderá alegar as 
excludentes da responsabilidade ou as atenuantes de responsabilidade. 
 
68. Exemplo 02: Um ônus atropela e mata um cidadão. TEORIA OBJETIVA. Comprovação do dano: o 
estado de óbito. Nexo de causalidade: registro de ocorrência. Não se confunde com a responsabilidade 
por contrato de transporte (Direito Civil/Código de Defesa do Consumidor). 
 
69. Uma das excludentes mais famosas é a CULPA EXCLUSIVA DA VÍTIMA. Assim, poderá haver 
questionamento de culpa ou dolo na ação principal, desde que levantado pela Administração na 
contestação. 
 
70. Desta forma, a culpa e o dolo não foram retirados da ação principal, mas sim DESLOCADOS DA 
PETIÇÃO INICIAL PARA A CONTESTAÇÃO, CABENDO AO PODER PÚBLICO ASSUMIR O ÔNUS PROBATÓRIO 
DA CULPA E DOLO DA VÍTIMA. 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – 2016.1 
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14 
 
71. Esquematizando: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
72. Estão abraçadas pela teoria objetiva tanto as pessoas jurídicas de direito público (Administração 
Pública direta, autárquica e fundacional) quanto as pessoas de direito privado prestadoras de serviços 
públicos (delegatários de serviço público), Art. 37, § 6.º da CF/88. 
 
73. Esquematicamente: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CONTESTAÇÃO 
DO 
PODER PÚBLICO 
ÔNUS PROBATÓRIO 
EXCLUDENTE 
DE 
RESPONSABILIDADE 
ATENUANTE 
DE 
RESPONSABILIDADE 
CULPA 
EXCLUSIVA 
DA 
VÍTIMA 
CASO 
FORTUITO 
e/ou 
FORÇA 
MAIOR 
CULPA 
CONCORRENTE 
DA 
VÍTIMA 
TEORIA OBJETIVA 
 
ATINGE AS SEGUINTES 
ENTIDADES 
PESSOA JURÍDICA 
DIREITO PÚBLICO 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
DIRETA 
AUTARQUIA E 
FUNDACIONAL 
PESSOA JURÍDICA 
DIREITO PRIVADO 
DELEGATÁRIAS 
DE 
SERVIÇO PÚBLICO 
ESTATAIS 
PRESTADORAS 
DE 
SERVIÇO PÚBLICO 
CONCESSIONÁRIOS E 
PERMISSIONÁRIOS 
DE 
SERVIÇO PÚBLICO 
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15 
 
74. Essa teoria possui duas CORRENTE INTERNAS: a TEORIA DO RISCO INTEGRAL e a TEORIA DO 
RISCO ADMINISTRATIVO. 
 
2.3.3.1 Teoria do Risco Integral 
75. A TEORIA DO RISCO INTEGRAL reza que basta a comprovação do ATO, do DANO e do NEXO 
CAUSAL para determinar a condenação estatal em qualquer circunstância. 
 
76. Atenção: não se confunde Teoria Objetiva com a Teoria do Risco Integral (Teoria do Risco 
Suscitado – Celso Antônio Bandeira de Melo). 
 
77. A teoria do risco integral não admite excludente de responsabilidade, no entanto DEVERÁ 
HAVER O NEXO DE CAUSALIDADE. Os doutrinadores criticam essa teoria, pois transforma o Estado 
em um segurador universal, já que tudo o que acontece passa a ser culpa do Estado. A TEORIA DO 
RISCO INTEGRAL INDEPENDE DE CULPA. 
 
78. Assim, essa teoria só é aplicada em grau de exceção, nos seguintes casos: 
 
TEORIA DO RISCO INTEGRAL 
SITUAÇÃO 
EXCEPCIONAL 
COMENTÁRIOS DISPOSITIVO LEGAL 
Acidentes de 
trabalho 
(infortunística) 
A ocorrência de eventual acidente de trabalho 
impõe ao Estado o dever de indenizar em 
quaisquer casos. 
 
Indenização 
coberta pelo 
seguro obrigatório 
para automóveis 
(DPVAT) 
Basta a simples prova do acidente e do dano 
decorrente, independentemente da existência de 
culpa, haja ou não resseguro, abolida qualquer 
franquia de responsabilidade do usuário.Lei 6.196/74 
 Art. 5º - O pagamento da 
indenização será efetuado 
mediante simples prova do 
acidente e do dano decorrente, 
independentemente da existência 
de culpa, haja ou não resseguro, 
abolida qualquer franquia de 
responsabilidade do segurado. 
Atentados 
terroristas em 
aeronaves 
A União assumiu as despesas de responsabilidade 
civil perante terceiros na hipótese de ocorrência 
de danos a bens e pessoas, passageiros ou não, 
provocados por atentados terroristas, atos de 
guerra ou eventos correlatos, ocorridos no Brasil 
ou no exterior, contra aeronaves de matrícula 
brasileira operadas por empresas brasileiras de 
transporte aéreo público, excluídas as empresas 
de táxi-aéreo. Trata-se, a bem da verdade, de 
UMA RESPONSABILIDADE ESTATAL POR ATO DE 
TERCEIRO. 
Sua motivação foi decorrência dos ataques de 11 
de setembro de 2001 nos EEUU. 
Lei nº. 10.309/2001 e Lei nº. 
10.744/2003. 
Art. 1º, Lei nº. 10.744/2003 - Fica a 
União autorizada, na forma e 
critérios estabelecidos pelo Poder 
Executivo, a assumir despesas de 
responsabilidades civis perante 
terceiros na hipótese da 
ocorrência de danos a bens e 
pessoas, passageiros ou não, 
provocados por atentados 
terroristas, atos de guerra ou 
eventos correlatos, ocorridos no 
Brasil ou no exterior, contra 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – 2016.1 
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16 
 
aeronaves de matrícula brasileira 
operadas por empresas brasileiras 
de transporte aéreo público, 
excluídas as empresas de táxi 
aéreo. 
Dano ambiental Apesar da dicção do art. 225, §§ 2º e 3º, da CRFB, 
que suscita a teoria do risco integral, deve-se 
adotar, em concursos, a APLICAÇÃO DA TEORIA 
DO RISCO ADMINISTRATIVO para danos 
ambientais (defendida majoritariamente pelos jus 
ambientalistas). 
Art. 225. Todos têm direito ao 
meio ambiente ecologicamente 
equilibrado, bem de uso comum 
do povo e essencial à sadia 
qualidade de vida, impondo-se ao 
Poder Público e à coletividade o 
dever de defendê-lo e preservá-lo 
para as presentes e futuras 
gerações. 
(...) 
§ 2º - Aquele que explorar 
recursos minerais fica obrigado a 
recuperar o meio ambiente 
degradado, de acordo com solução 
técnica exigida pelo órgão público 
competente, na forma da lei. 
§ 3º - As condutas e atividades 
consideradas lesivas ao meio 
ambiente sujeitarão os infratores, 
pessoas físicas ou jurídicas, a 
sanções penais e administrativas, 
independentemente da obrigação 
de reparar os danos causados. 
 
Dano nuclear É defendida por alguns administrativistas a 
aplicação da teoria do risco integral para a 
reparação de danos produzidos por atividades 
nucleares, já que essa atividade constitui 
monopólio da União (art. 177, V, da CRFB). 
Ocorre que a Lei nº. 6.653/77 – Lei de 
Responsabilidade Fiscal, prevê DIVERSAS 
EXCLUDENTES que afastam a obrigação de 
indenizar os danos causados por atividades 
nucleares. 
Assim, se HÁ EXCLUDENTES, não há que se falar 
em teoria do risco integral, mas sim na teoria do 
risco administrativo. 
 
 
79. Obs.: Deve-se adotar no Rio de Janeiro a expressão "Teoria do Risco Integral", mas em São 
Paulo é aconselhável utilizar a expressão "Teoria do Risco Suscitado". 
 
80. Esquematicamente: 
 
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2.3.3.2 Teoria do Risco Administrativo 
81. O nosso ordenamento positivo ADOTA A RESPONSABILIDADE OBJETIVA NA ESPÉCIE (ou variação) 
DO RISCO ADMINISTRATIVO. Essa variação (risco administrativo) obviamente que é menos vantajosa 
para a vítima que a do risco integral, pois ela RECONHECE AS EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE 
ESTATAL, que nada mais são que aquelas circunstâncias que, ocorrendo, irão AFASTAR O DEVER DE 
INDENIZAR. 
 
82. Essas excludentes são em número de três. São elas: 
 
TEORIA OBJETIVA – VARIAÇÃO DO RISCO ADMINISTRATIVO 
Excludentes da 
responsabilidade 
estatal 
Significado Exemplos 
1ª) Culpa exclusiva 
da vítima 
Ocorre quando o prejuízo sofrido pela vítima é 
consequência da INTENÇÃO DELIBERADA DO 
PREJUDICADO, ou seja, ele foi o único 
causador do evento danoso. Significa dizer que 
ele se utilizou dos serviços públicos para 
causar um dano a si próprio. 
 
 
 Particular que comete suicídio 
em estação rodoviária; 
 Particular que se joga na 
frente de viatura da 
Administração para ser por ela 
atropelado; 
 Etc. 
TEORIA DO RISCO INTEGRAL 
OU 
RISCO SUSCITADO 
NECESSÁRIO O 
NEXO 
DE 
CAUSALIDADE 
NÃO ADMITE 
EXCLUDENTES DE 
RESPONSABILIDADE 
INDEPENDE DA 
EXISTÊNCIA 
DE CULPA 
 
DANO 
NUCLEAR 
 
 
DANO 
AMBIENTAL 
 
 
DPVAT 
 
 
ACIDENTE 
TRABALHO 
 
 
ATENTADOS 
TERRORISTAS 
 
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Obs.: CULPA CONCORRENTE: há casos em que 
tanto a vítima quando os agentes públicos 
cometem, POR CULPA RECÍPROCA, a 
ocorrência do prejuízo. São as denominadas 
CONCAUSAS. 
Nesses casos, o deslinde se dará, 
obrigatoriamente, via PROVAS PERICIAIS, onde 
deverá ser determinado o MAIOR CULPADO. 
Dessa MAIOR CULPA desconta-se a MENOR 
CULPA, via procedimento denominado de 
COMPENSAÇÃO DE CULPAS. 
Importante salientar que a CULPA 
CONCORRENTE não é EXCLUDENTE DE 
RESPONSABILIDADE, mas sim FATOR DE 
MITIGAÇÃO DA MESMA. Aplica-se, portanto, 
nesse procedimento, a TEORIA SUBJETIVA. 
 Muito comum em acidentes 
de trânsito, onde tanto o 
particular quanto o agente 
público cometem, 
concorrentemente, infrações 
(ambos cruzam o sinal 
vermelho, por exemplo). 
2ª) Força Maior Trata-se de um acontecimento 
INVOLUNTÁRIO, IMPREVISÍVEL e 
INCONTROLÁVEL, capaz de ROMPER COM O 
NEXO CAUSAL entra a ação da Administração e 
o prejuízo sofrido pelo particular. 
A FORÇA MAIOR não se confunde com CASO 
FURTUITO. Naquela, como já dissemos, ocorre 
a exclusão da responsabilidade estatal. Nessa, 
não. 
CASO FURTUITO é um evento decorrente da 
AÇÃO HUMANA ou de FALHA DA 
ADMINISTRAÇÃO (rompimento de uma 
barragem, por exemplo). 
 Tsunami, que causa destruição 
de propriedades imóveis e 
móveis. 
3ª) Culpa de 
Terceiros 
Estará presente quando o prejuízo pode ser 
atribuído a pessoa estranha aos quadros da 
Administração Pública. 
 Dano causado por multidão. 
 Obs.: Em caso de danos 
causados por atos de 
multidão, SOMENTE é possível 
RESPONSABILIZAR o Estado 
caso se COMPROVE SUA 
PARTICIPAÇÃO CULPOSA. 
AS EXCLUDENTES DE CAUSALIDADE ROMPEM O NEXO CAUSAL ENTRE A CONDUTA E O RESULTADO 
LESIVO. 
 
 
 
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19 
 
83. Quadro comparativo entre a TRI e a TRA: 
 
TEORIA DO RISCO INTEGRAL (TRI) X TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO (TRA) 
TEORIA DO RISCO INTEGRAL TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO 
Aspecto radical da Teoria Objetiva Aspecto mitigado da Teoria Objetiva 
Inadmissibilidade de excludentes Admite excludentes (culpa exclusiva da vítima, 
força maior e fato de terceiro) 
A vítima fica em posição vantajosa A vítima fica em posição menos vantajosa 
É adotada excepcionalmente (atentados 
terroristas em aeronaves, DPVAT e acidentes de 
trabalho, por exemplo) 
É a regra geral 
 
2.4 Dano Indenizável: atributos suscetíveis à indenização 
84. Para que um dano seja indenizável ele terá que possuir dois atributos: ser ANORMAL e 
ESPECÍFICO. 
 
85. Vamosnos valer de um esquema para melhor entender esses atributos ensejadores do dever de 
indenizar. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.5 Responsabilidade gerada por Atos Lícitos 
86. Existem situações nas quais a Administração Pública ATUA EM CONFORMIDADE COM O DIREITO, 
mas, mesmo assim, causa prejuízo aos administrados (particulares). Esses danos são denominados de 
DANOS DECORRENTES DE ATOS LÍCITOS, passíveis de INDENIZAÇÃO (ver itens 19 a 20). Como exemplo, 
podemos citar as obras de melhorias em ruas que impactam o comércio local, provocando prejuízos ao 
comércio, etc. 
 
87. Então, para que se possa configurar a responsabilidade civil do Estado, é IRRELEVANTE A 
LICITUDE OU ILICITUDE DO ATO LESIVO. Basta, portanto, a existência de um PREJUÍZO causado pela 
AÇÃO ou OMISSÃO da Administração Pública. 
 
88. Há, contudo, algumas especificidades em se tratando de obras públicas. Vejamos, 
 
DANO 
 
(Atributos 
ensejadores do 
dever de 
indenizar) 
1º ATRIBUTO: O dano tem que ser ANORMAL, ou seja, tem que ultrapassar os 
inconvenientes naturais (e esperados!) da vida em sociedade. Como exemplo de 
um dano NORMAL, não suscetível de indenização, citamos os inconvenientes de 
uma obra pública em rua residencial. 
2º ATRIBUTO: O dano tem que ser ESPECÍFICO, ou seja, tem que alcançar 
destinatários determinados (um indivíduo ou uma classe delimitada de 
indivíduos. Como exemplo de um dano GERAL, não suscetível de indenização, 
citamos o aumento de tarifas de transporte público. 
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20 
 
esquematicamente: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
89. Então, a Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado é aplicável tanto nas CONDUTAS ILÍCITAS 
quanto às LÍCITAS. 
 
2.6 A Questão dos Danos por Omissão 
90. Sabe-se que o Estado não responde apenas pelas condutas comissivas, ou seja, pelas suas ações. 
Ele responde também pelas CONDUTAS OMISSIVAS, ou seja, quando ele DEIXA DE AGIR, e assim não 
consegue impedir um resultado lesivo. 
 
91. Os exemplos são inúmeros. Dentre eles destacamos os seguintes: buracos na via pública 
causando prejuízo a motoristas e veículos, assaltos, bala perdida, etc. 
 
92. Mas a questão mais importante é a seguinte: nos DANOS POR OMISSÃO, aplica-se a TEORIA 
OBJETIVA ou a SUBJETIVA? 
 
93. A doutrina majoritária e o STF entendem que a teoria aplicável é a SUBJETIVA (RE 179.1474). 
 
4 EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. DANO MORAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO 
PÚBLICO E DAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO. ATO OMISSIVO DO PODER PÚBLICO: 
MORTE DE PRESIDIÁRIO POR OUTRO PRESIDIÁRIO: RESPONSABILIDADE SUBJETIVA: CULPA PUBLICIZADA: FAUTE DE SERVICE. C.F., art. 37, 
§ 6º. I. - A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço 
público, responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, ocorre diante dos seguintes requisitos: a) do dano; b) da ação 
administrativa; c) e desde que haja nexo causal entre o dano e a ação administrativa. II. - Essa responsabilidade objetiva, com base no risco 
administrativo, admite pesquisa em torno da culpa da vítima, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade da pessoa 
jurídica de direito público ou da pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público. III. - Tratando-se de ato omissivo do 
poder público, a responsabilidade civil por tal ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, numa de suas três vertentes, negligência, 
PREJUÍZO CAUSADO 
POR OBRA 
PÚBLICA 
O RESPONSÁVEL DIRETO 
PELA LESÃO PATRIMONIAL 
É O ESTADO 
O RESPONSÁVEL DIRETO 
PELA LESÃO PATRIMONIAL 
É O EMPREITEIRO (contratado 
pelo Estado) 
O ESTADO DEVERÁ RESSARCIR 
INTEGRALMENTE O 
DANO 
A RESPONSABILIDADE É 
OBJETIVA 
O EMPREITEIRO DETÉM 
A RESPONSABILIDADE 
PRIMÁRIA 
A RESPONSABILIDADE É 
SUBJETIVA (o Estado responde 
subsidiariamente) 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – 2016.1 
Profº. Francisco De Poli de Oliveira – UNESA 
 
21 
 
94. Esses DANOS POR OMISSÃO, contudo, somente serão passíveis de indenização quando for 
configurada a OMISSÃO DOLOSA ou CULPOSA da Administração. Significa dizer, em linhas gerais, que o 
Estado só pode ser condenado a ressarcir prejuízos decorrentes de sua OMISSÃO quando a legislação 
considera obrigatória essa ou aquela conduta. Que foi omitida pela Administração. 
 
95. Em resumo: 
 
 
 
 
 
96. Temos, portando, gênero OMISSÃO, com as suas espécies: dolosa e culposa. Vejamos 
esquematicamente: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
97. Ao se aplicar a TEORIA SUBJETIVA, por certo que a vítima terá o ônus de demonstrar a ocorrência 
do DOLO ou da CULPA, além dos demais requisitos, quais sejam, a OMISSÃO, DANO e NEXO CAUSAL. 
 
98. Contudo, em face da HIPOSSUFICIÊNCIA da vítima diante do Estado, ocorrerá a INVERSÃO DO 
ÔNUS DA PROVA relativa à CULPA ou DOLO, restando PRESUMIDA a responsabilidade do Estado 
naquelas omissões que causaram, comprovadamente, prejuízo ao particular. 
 
99. Assim, cabe ao Estado realizar a comprovação de que não agiu com dolo ou culpa. 
 
2.6.1 Relações de Custódia 
100. As RELAÇÕES DE CUSTÓDIA nada mais são que a denominação dada para as RELAÇÕES DE 
SUJEIÇÕES ESPECIAIS. 
 
 
imperícia ou imprudência, não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma 
genérica, a faute de service dos franceses. IV. - Ação julgada procedente, condenado o Estado a indenizar a mãe do presidiário que foi 
morto por outro presidiário, por dano moral. Ocorrência da faute de service. V. - R.E. não conhecido. 
 
A OMISSÃO QUE GERA RESPONSABILIDADE É AQUELA 
VIOLADORA DE UM DEVER DE AGIR! 
OMISSÃO 
CULPOSA DOLOSA 
O Agente age com negligência 
no exercício da função 
administrativa, causando dano 
Não há uma intenção deliberada 
de omitir-se 
Há uma intenção deliberada de 
omitir-se 
O Agente age com a intenção 
deliberada de se omitir, não 
evitando e causando dano 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – 2016.1 
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101. Insta salientar que a Teoria da Responsabilidade do Estado foi desenvolvida para resolver 
questões que envolvem PREJUÍZOS DE ORDEM PATRIMONIAL em face de terceiros (particulares), 
existentes nas RELAÇÕES EXTRACONTRATUAIS ou SUJEIÇÕES DE ORDEM GERAL. 
 
102. Esquematicamente: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
103. Nessas SUJEIÇÕES ESPECIAIS, a responsabilidade do Estado é mais acentuada do que naquelas 
de sujeição geral, já que o Estado tem o dever de garantir a integridade das PESSOAS e BENS 
CUSTODIADOS. Por isso mesmo que aqui a RESPONSABILIDADE DO ESTADO É OBJETIVA, INCLUSIVE EM 
FACE DE ATOS DE TERCEIROS. 
 
104. Em TODOS os casos envolvendo as RELAÇÕES DE CUSTÓDIA, o Estado tem o DEVER de 
INDENIZAR a vítima do dano, MESMO QUE A CONDUTA LESIVA NÃO TENHA SIDO PRATICADA POR 
AGENTE PÚBLICO. 
 
105. Salienta-se, contudo, que essa RESPONSABILIDADE OBJETIVA é na modalidade do RISCO 
ADMINISTRATIVO, ou seja, ela permite a existência de EXCLUDENTES (CULPA EXCLUSIVA DA VÍTIMA 
(preso que comete suicídio, por exemplo) e FORÇA MAIOR (preso que vem a falecer por causas 
naturais). Essas excludentes, portanto, AFASTAMA OBRIGAÇÃO DO ESTADO INDENIZAR. 
 
106. Por último, em relação ao FATO DE TERCEIRO, tal não se constitui em excludente de 
responsabilidade nos casos de CUSTÓDIA, em função do DEVER DE VIGILÂNCIA que é atribuído ao 
Estado nas relações de SUJEIÇÃO ESPECIAL. 
 
107. Listaremos, a seguir, alguns exemplos temáticos das relações de custódia. 
 
2.6.1.2 Presos Foragidos 
108. O STF entende INEXISTIR RESPONSABILIDADE DO ESTADO em razão de crimes praticados por 
presos foragidos, MESES APÓS A FUGA (RE 130.7645). 
 
5 Responsabilidade civil do Estado. Dano decorrente de assalto por quadrilha de que fazia parte preso foragido vários meses antes. - A 
responsabilidade do Estado, embora objetiva por força do disposto no artigo 107 da Emenda Constitucional n. 1/69 (e, atualmente, no 
parágrafo 6º do artigo 37 da Carta Magna), não dispensa, obviamente, o requisito, também objetivo, do nexo de causalidade entre a ação 
ou a omissão atribuída a seus agentes e o dano causado a terceiros. - Em nosso sistema jurídico, como resulta do disposto no artigo 1.060 
do Código Civil, a teoria adotada quanto ao nexo de causalidade e a teoria do dano direto e imediato, também denominada teoria da 
interrupção do nexo causal. Não obstante aquele dispositivo da codificação civil diga respeito a impropriamente denominada 
responsabilidade contratual, aplica-se ele também a responsabilidade extracontratual, inclusive a objetiva, até por ser aquela que, sem 
 
 
RELAÇÕES 
EXTRACONTRATUAIS 
 
DE SUJEIÇÃO GERAL 
 
DE SUJEIÇÃO ESPECIAL 
RELAÇÕES DE CUSTÓDIA 
(Responsabilidade OBJETIVA, 
inclusive em face de atos de 3º) 
 
 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – 2016.1 
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23 
 
2.6.1.3 Queda de Placa de Trânsito 
109. O município POSSUI RESPONSABILIDADE CIVIL em razão de danos materiais e morais 
decorrentes da queda de placa de trânsito que atingiu o teto de um veículo (Ag 11923406). 
 
quaisquer considerações de ordem subjetiva, afasta os inconvenientes das outras duas teorias existentes: a da equivalência das condições 
e a da causalidade adequada. - No caso, em face dos fatos tidos como certos pelo acórdão recorrido, e com base nos quais reconheceu ele 
o nexo de causalidade indispensável para o reconhecimento da responsabilidade objetiva constitucional, e inequívoco que o nexo de 
causalidade inexiste, e, portanto, não pode haver a incidência da responsabilidade prevista no artigo 107 da Emenda Constitucional n. 
1/69, a que corresponde o parágrafo 6º do artigo 37 da atual Constituição. Com efeito, o dano decorrente do assalto por uma quadrilha 
de que participava um dos evadidos da prisão não foi o efeito necessário da omissão da autoridade pública que o acórdão recorrido 
teve como causa da fuga dele, mas resultou de concausas, como a formação da quadrilha, e o assalto ocorrido cerca de vinte e um 
meses após a evasão. Recurso extraordinário conhecido e provido. 
 
6 STJ - Ag 1192340. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ART. 544 DO CPC. RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE 
INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO, POR ATO OMISSIVO. QUEDA DE PLACA DE 
SINALIZAÇÃO, ATINGINDO O TETO DE AUTOMÓVEL. NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A OMISSÃO ESTATAL E O DANO. SÚMULA 07/STJ. 
DANO MORAL. REVISÃO DO QUANTUM INDENIZATÓRIO. Processo Ag 1192340 Relator(a) Ministro LUIZ FUX Data da Publicação 
27/10/2009 Decisão AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 1.192.340 - MG (2009/0096642-2) RELATOR: MINISTRO LUIZ FUX AGRAVANTE: 
MUNICÍPIO DE UBERABA ADVOGADO: CAMILA DRUMOND ANDRADE E OUTRO(S) AGRAVADO: CÁSSIA DIONÉIA SILVEIRA MENDES 
ADVOGADO: ADAIR MIRANDA DECISÃO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ART. 544 DO CPC. RECURSO ESPECIAL. 
ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO, POR ATO OMISSIVO. 
QUEDA DE PLACA DE SINALIZAÇÃO, ATINGINDO O TETO DE AUTOMÓVEL. NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A OMISSÃO ESTATAL E O DANO. 
SÚMULA 07/STJ. DANO MORAL. REVISÃO DO QUANTUM INDENIZATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO 
DEMONSTRADA. IMPOSIÇÃO DE MULTA. ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, CPC. DESCABIMENTO. SÚMULA 98/STJ. 1. Ação indenizatória em 
face de Município, por danos materiais e morais, em razão de queda de placa de sinalização de trânsito, atingindo o teto de veículo 
automotor. 2. A jurisprudência desta Corte tem se posicionado no sentido de que em se tratando de conduta omissiva do Estado a 
responsabilidade é subjetiva e, neste caso, deve ser discutida a culpa estatal. Este entendimento cinge-se no fato de que na hipótese de 
Responsabilidade Subjetiva do Estado, mais especificamente, por omissão do Poder Público, o que depende é a comprovação da inércia 
na prestação do serviço público, sendo imprescindível a demonstração do mau funcionamento do serviço, para que seja configurada a 
responsabilidade. Diversa é a circunstância em que se configura a responsabilidade objetiva do Estado, em que o dever de indenizar 
decorre do nexo causal entre o ato administrativo e o prejuízo causado ao particular, que prescinde da apreciação dos elementos 
subjetivos (dolo e culpa estatal), posto que referidos vícios na manifestação da vontade dizem respeito, apenas, ao eventual direito de 
regresso (Precedentes: REsp 721439/RJ; DJ 31.08.2007; REsp 471606/SP; DJ 14.08.2007; REsp 647.493/SC; DJ 22.10.2007; REsp 893.441/RJ, 
DJ 08.03.2007; REsp 549812/CE; DJ 31.05.2004). 3. In casu, o Tribunal de origem entendeu tratar-se da responsabilidade subjetiva do 
Estado, em face de conduta omissiva, consoante assentado: "[...] Da análise dos autos, vê-se estarem reunidos todos os elementos 
caracterizadores da responsabilidade civil do requerido. Com efeito, o acidente em questão ocorreu no dia 09/10/2006, quando a autora, 
juntamente com seu marido e filho de sete meses, transitava com veículo de sua propriedade pela Rua Dr. Paulo Pontes, momento em 
que, ao adentrar no cruzamento da Av. Guilherme Ferreira, o carro foi atingido por placa de sinalização que se despendeu, danificando o 
teto do bem e causando grande susto nos passageiros. Em que pese a insistência do réu em negar a prática de qualquer omissão e em 
imputar toda a culpa ao mau tempo, tenho que a responsabilidade pela ocorrência do acidente só pode ser atribuída ao Município de 
Uberaba, a quem incumbe zelar pela conservação das vias públicas, fixando as placas de forma a suportar intempérie que, como visto nos 
autos, não foi tão significativo, pois, conquanto haja divergência quanto a intensidade da chuva, consta no boletim de ocorrência tão-
somente que ventava no momento do acidente, não tendo o réu produzido prova segura da alegada caracterização de caso fortuito. [...]" 
(fl. 191, dos autos digitalizados) 4. Desta forma, as razões expendidas no voto condutor do acórdão hostilizado revelam o compasso entre o 
entendimento esposado pelo Tribunal local e a circunstância de que o evento ocorreu por ato omissivo da municipalidade, em não fixar a 
placa de sinalização de forma a suportar intempéries naturais, havendo nexo de causalidade entre a omissão estatal e o dano ocorrido. 5. 
Deveras, em se tratando de responsabilidade subjetiva, além da perquirição da culpa do agente há de se verificar, assim como na 
responsabilidade objetiva, o nexo de causalidade entre a ação estatal comissiva ou omissiva e o dano. A doutrina, sob este enfoque 
preconiza: "Se ninguém pode responder por um resultado a que não tenha dado causa, ganham especial relevo as causas de exclusão do 
nexo causal, também chamadas de exclusão de responsabilidade. É que, não raro, pessoas que estavam jungidas a determinadosdeveres 
jurídicos são chamadas a responder por eventos a que apenas aparentemente deram causa, pois, quando examinada tecnicamente a 
relação de causalidade, constata-se que o dano decorreu efetivamente de outra causa, ou de circunstância que as impedia de cumprir a 
obrigação a que estavam vinculadas. E, como diziam os antigos, 'ad impossibilia nemo tenetur'. Se o comportamento devido, no caso 
concreto, não foi possível, não se pode dizer que o dever foi violado. [...]" (pág. 63). E mais: "[...] é preciso distinguir 'omissão genérica' do 
Estado e 'omissão específica'[...] Haverá omissão específica quando o Estado, por omissão sua, crie a situação propícia para a ocorrência do 
evento em situação em que tinha o dever de agir para impedi-lo. Assim, por exemplo, se o motorista embriagado atropela e mata pedestre 
que estava na beira da estrada, a Administração (entidade de trânsito) não poderá ser responsabilizada pelo fato de estar esse motorista 
ao volante sem condições. Isso seria responsabilizar a Administração por omissão genérica. Mas se esse motorista, momentos antes, 
passou por uma patrulha rodoviária, teve o veículo parado, mas os policiais, por alguma razão, deixaram-no prosseguir viagem, aí já haverá 
omissão específica que se erige em causa adequada do não-impedimento do resultado. Nesse segundo caso haverá responsabilidade 
objetiva do Estado. [...]" (pág. 231) (Sérgio Cavalieri Filho, in "Programa de Responsabilidade Civil", 7.ª Edição, Editora Atlas) 6. In casu, o 
dano ocorrido, qual seja, a queda de uma placa de sinalização de trânsito, atingindo veículo automotor que transitava pela via, revela nexo 
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de causalidade entre a suposta omissão do Estado. É que o Tribunal de origem assentou que cabe ao município fixar as placas de trânsito 
de forma a suportar as intempéries causadas pelo mau tempo, sendo certo que o recorrente não logrou êxito em comprovar que a 
intensidade da chuva e do vento no momento do evento danoso ultrapassaram os limites da normalidade. Dessa sorte, não há que se falar 
em violação do artigo 334, do Código de Processo Civil. 7. O quantum indenizatório devido a título de danos morais deve assegurar a justa 
reparação do prejuízo sem proporcionar enriquecimento sem causa do autor, além de levar em conta a capacidade econômica do réu, 
devendo ser arbitrado pelo juiz de maneira que a composição do dano seja proporcional à ofensa, calcada nos critérios da exemplaridade e 
da solidariedade. 8. A modificação do quantum arbitrado a título de danos morais somente é admitida, em sede de recurso especial, na 
hipótese de fixação em valor irrisório ou abusivo, inocorrentes no caso sub judice. Precedentes jurisprudenciais desta Corte: RESP 681482 / 
MG ; Rel. Min. JOSÉ DELGADO, Relator(a) p/ Acórdão Min. LUIZ FUX, DJ de 30.05.2005; AG 605927/BA, Relatora Ministra Denise Arruda, DJ 
de 04.04.2005; AgRg AG 641166/RS, Relatora Ministra Nancy Andrighi, DJ de 07.03.2005; AgRg no AG 624351/RJ, Relator Ministro Jorge 
Scartezzini, DJ de 28.02.2005; RESP 604801/RS, Relatora Ministra Eliana Calmon, DJ de 07.03.2005; RESP 530618/MG, Relator Ministro 
Aldir Passarinho Júnior, DJ de 07.03.2005; AgRg no AG 641222/MG, Relator Ministro Fernando Gonçalves, DJ de 07.03.2005 e RESP 
603984/MT, Relator Ministro Francisco Falcão, DJ de 16.11.2004. 9. A divergência jurisprudencial, ensejadora de conhecimento do recurso 
especial pela alínea "c", deve ser devidamente demonstrada, conforme as exigências do parágrafo único do art. 541 do CPC, c/c o art. 255, 
e seus parágrafos, do RISTJ, impondo-se ao recorrente demonstrar que as soluções encontradas pelo decisum recorrido e paradigma 
tiveram por base as mesmas premissas fáticas e jurídicas, havendo entre elas similitude de circunstâncias, sendo insuficiente para esse fim 
a mera transcrição de ementas. (Precedentes: REsp n.º 425.467 - MT, Relator Ministro Fernando Gonçalves, Quarta Turma, DJ de 
05/09/2005; REsp n.º 703.081 - CE, Relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ de 22/08/2005; AgRg no REsp n.º 463.305 - PR, 
Relatora Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJ de 08/06/2005) 10. A exclusão da multa, imposta com base no art. 538, parágrafo 
único, do CPC, é medida que se impõe quando opostos os embargos para fins de prequestionamento, ante a ratio essendi da Súmula 98 do 
STJ. 11. Agravo de instrumento conhecido para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa parte, dar-lhe parcial provimento, 
apenas para excluir a multa imposta com base no art. 538, parágrafo único, do CPC (artigo 544, § 3.º, c/c artigo 557, do CPC). Vistos. Cuida-
se de agravo de instrumento interposto pelo MUNICÍPIO DE UBERABA, com fulcro no art. 544 do CPC, em face da decisão de fls. 236/238, 
dos autos digitalizados, que negou seguimento a recurso especial. Noticiam os autos que CÁSSIA DIONÉIA SILVEIRA MENDES ajuizou ação 
de indenização em desfavor do ora agravante, em decorrência do desprendimento de placa de sinalização de trânsito, atingindo o teto do 
veículo da autora, conduzido pelo seu marido, estando também presente no habitáculo do automóvel o filho recém-nascido do casal. 
Sustentou a omissão da municipalidade, em fixar corretamente a referida placa. O juízo monocrático julgou procedente o pedido, e 
condenou o Município de Uberaba/MG ao pagamento de R$ 1.104,00 (mil cento e quatro reais) a título de danos materiais, e R$ 2.000,00 
(dois mil reais), por danos morais. Manejado recurso de apelação pelo município, a 8.ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de 
Minas Gerais, por maioria, negou provimento ao apelo, em aresto assim ementado: EMENTA: ADMINISTRATIVO - CONSTITUCIONAL - AÇÃO 
DE INDENIZAÇÃO - ACIDENTE DE VEÍCULO PROVOCADO POR QUEDA DE PLACA DE SINALIZAÇÃO - RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO 
MUNICÍPIO - MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. - 1 - Pela teoria da responsabilidade subjetiva, aplicada no caso de omissão do Município na 
prestação de serviço público, a obrigação de indenizar decorre da comprovação do evento danoso, da conduta ilícita do agente e do 
nexo causal entre um e outra. - 2 - Se o conjunto probatório revela que a placa de sinalização caiu sobre o veículo da autora em virtude de 
falta de manutenção, resta configurada a omissão do Município nos serviços de conservação e fiscalização das vias públicas, o que enseja a 
sua responsabilidade de reparar os danos materiais e morais pleiteados na inicial da ação indenizatória. - 3 - Recurso não provido. Opostos 
embargos de declaração, os mesmos restaram rejeitados, com aplicação de multa de 1% (um por cento), nos seguintes termos: EMENTA: 
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - OMISSÃO NÃO CARACTERIZADA - EXPRESSA MANIFESTAÇÃO - RECURSO MANIFESTAMENTE PROTELATÓRIO 
- MULTA DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 538 DO CÓDIGO DO PROCESSO CIVIL - IMPOSIÇÃO. 1 - É de se rejeitarem os embargos 
declaratórios quando a matéria já foi completamente examinada no acórdão embargado. 2 - Ausentes as situações ensejadoras dos 
embargos declaratórios e evidenciada a pretensão de rediscutir matéria expressamente enfrentada pelo julgado, caracteriza-se o intuito 
protelatório do recurso, impondo-se a aplicação da multa prevista no parágrafo único do art. 538 do CPC. 3 - Embargos rejeitados e multa 
aplicada. Em seu recurso especial, interposto com base no artigo 105, III, a e c, da Constituição Federal de 1988, a ora agravante aduz 
violação dos artigos 186 e 927, do Código Civil Brasileiro, artigos 334 e 538, do CPC, além de dissídio jurisprudencial. Sustenta, em síntese, 
a ausência de nexo de causalidade entre a conduta do agente e o evento danoso, uma vez que o evento danoso ocorreu em função de 
fortes ventos e da chuva. Pleiteia, ademais,a redução do quantum estabelecido a título de danos morais, e o afastamento da multa 
imposta por ocasião do julgamento dos embargos de declaração opostos contra o acórdão. Não foram oferecidas contrarrazões, consoante 
certidão de fl. 234, dos autos digitalizados. É o relatório. DECIDO. Ab initio, o recurso especial não reúne condições de admissibilidade pela 
alínea "c" do permissivo constitucional, ante a ausência de cumprimento dos requisitos insertos no art. 255, § 2.º, do RISTJ. É que o 
recorrente, ora agravante, na tentativa vã de comprovar o dissídio pretoriano alegado, limitou-se a transcrever ementa de arestos 
paradigmáticos, sem, no entanto, transcrever trechos do mesmo que identificariam as circunstâncias fáticas das demandas, esquivando-se, 
destarte, de proceder o devido confronto analítico dos julgados recorrido e paradigma, o que, segundo entendimento pacífico desta Corte, 
não se revela suficiente à demonstração da divergência ensejadora da abertura da via especial. Neste sentido, oportuna a colação, à guisa 
de exemplo, dos seguintes julgados: PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO REVISIONAL. IMPUGNAÇÃO AO VALOR DA CAUSA. ARTIGO 
258 DO CPC. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. NÃO DEMONSTRAÇÃO. 1 - Na fixação do valor da causa, em ação onde se discute a revisão 
de cláusulas contratuais, esta Corte adota o princípio de que o valor da causa deva equivaler ao valor do benefício almejado pela parte. 2 - 
Malgrado a tese de dissídio jurisprudencial, há necessidade, diante das normas legais regentes da matéria (art. 541, parágrafo único, do 
CPC c/c art. 255 do RISTJ), de confronto, que não se satisfaz com a simples transcrição de ementas, entre trechos do acórdão recorrido e 
das decisões apontadas como divergentes, mencionando-se as circunstâncias que identifiquem ou assemelhem os casos confrontados. 
Ausente a demonstração analítica do dissenso, incide a censura da súmula 284 do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 3 - Recurso 
conhecido em parte (letra 'a') e, nesta extensão, parcialmente provido. (REsp n. º 425.467 - MT, Relator Ministro Fernando Gonçalves, 
Quarta Turma, DJ de 05/09/2005) TRIBUTÁRIO. DENÚNCIA ESPONTÂNEA. PARCELAMENTO DO DÉBITO. ART. 138 DO CTN. MULTA 
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MORATÓRIA. INCIDÊNCIA. SÚMULA 208/TFR. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. COTEJO ANALÍTICO. AUSÊNCIA. 1. A Primeira Seção desta Corte, 
revendo jurisprudência em torno do parcelamento do débito, concluiu que este não equivale a pagamento e, portanto, não se trata de 
hipótese de denúncia espontânea, capaz de ensejar o afastamento da multa moratória. Súmula 208 do extinto TFR. 2. A mera transcrição 
da ementa ou de excertos de votos, por mais ilustre que o sejam, não são o bastante para caracterizar o dissídio jurisprudencial, porque, 
além de sua prova, é imprescindível que a recorrente evidencie a divergência, vale dizer, faça a demonstração analítica das circunstâncias 
que identifiquem ou assemelhem os casos confrontados. Hipótese inexistente no caso em testilha. 3. Recurso especial improvido. (REsp n. 
º 703.081 - CE, Relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ de 22/08/2005) AGRAVO REGIMENTAL. PROCESSUAL CIVIL. CORREÇÃO 
MONETÁRIA. RECURSO INCAPAZ DE INFIRMAR OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO RECORRIDA. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. 1. Quando o 
agravante deixa de infirmar a fundamentação da decisão agravada, essa deve ser mantida. 2. omissis 3. É inviável a apreciação de recurso 
especial fundado em divergência jurisprudencial, quando o recorrente não logra demonstrar o suposto dissídio pretoriano por meio do 
cotejo analítico, com a transcrição dos trechos dos acórdãos em que se funda a divergência, além da demonstração das circunstâncias que 
identifiquem ou assemelhem os casos confrontados, não bastando, para tanto, a mera transcrição da ementa e de trechos do voto 
condutor do acórdão paradigma. 4. Agravo regimental desprovido. (AgRg no REsp n. º 463.305 - PR, Relatora Ministra Denise Arruda, 
Primeira Turma, DJ de 08/06/2005). A jurisprudência desta Egrégia Corte tem se posicionado no sentido de que em se tratando de conduta 
omissiva do Estado a responsabilidade é subjetiva e, neste caso, deve ser discutida a culpa estatal. Tal entendimento cinge-se no fato de 
que na hipótese de Responsabilidade Subjetiva do Estado, mais especificamente, por omissão do Poder Público, o que depende é a 
comprovação da inércia na prestação do serviço público, sendo imprescindível a demonstração do mau funcionamento do serviço, para 
que seja configurada a responsabilidade. Diversa é a circunstância em que se configura a Responsabilidade Objetiva do Estado, em que o 
dever de indenizar decorre do nexo causal entre o ato administrativo e o prejuízo causado ao particular, que prescinde da apreciação dos 
elementos subjetivos (dolo e culpa estatal), posto que referidos vícios na manifestação da vontade dizem respeito, apenas, ao eventual 
direito de regresso. Neste sentido são os precedentes desta Corte: ADMINISTRATIVO – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATO 
OMISSIVO – QUEDA DE ENTULHOS EM RESIDÊNCIA LOCALIZADA À MARGEM DE RODOVIA. 1. A responsabilidade civil imputada ao Estado 
por ato danoso de seus prepostos é objetiva (art. 37, § 6º, CF), impondo-se o dever de indenizar quando houver dano ao patrimônio de 
outrem e nexo causal entre o dano e o comportamento do preposto. 2. Somente se afasta a responsabilidade se o evento danoso resultar 
de caso fortuito ou força maior, ou decorrer de culpa da vítima. 3. Em se tratando de ato omissivo, embora esteja a doutrina dividida entre 
as correntes da responsabilidade objetiva e da responsabilidade subjetiva, prevalece, na jurisprudência, a teoria subjetiva do ato omissivo, 
só havendo indenização culpa do preposto. 4. Recurso especial improvido. (REsp 721439/RJ; Relatora Ministra ELIANA CALMON, DJ 
31.08.2007) ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - OMISSÃO - FALTA DO SERVIÇO - RESPONSABILIDADE SUBJETIVA - 
MORTE DE POLICIAL DURANTE TRANSFERÊNCIA DE PRESO - NÃO-COMPROVAÇÃO DA CULPA ESTATAL (PUBLICIZADA) - IMPOSSIBILIDADE 
DE REVISÃO DOS FATOS NO RECURSO ESPECIAL PARA CARACTERIZAÇÃO DA CULPA E DO IMPRESCINDÍVEL NEXO - SOBERANIA DA 
INSTÂNCIA ORDINÁRIA NAS PROVAS - ARTS. 302 E 535 DO CPC - NÃO-VIOLAÇÃO. 1. Desenvolvida fundamentação bastante para a 
compreensão dos motivos afivelados ao convencimento e fonte da conclusão, mostra-se despicienda a exaustão de todas as razões postas, 
não se consubstanciando ofensa ao artigo 535, II, CPC. Deveras, vezes a basto tem sido exaltado que a finalidade da jurisdição é compor a 
lide e não a discussão exaustiva em torno de padrões legais e de todos os enunciados do contraditório. Demais, privativamente incumbe 
ao julgador estabelecer as normas jurídicas aplicáveis ao caso concreto, atividade excluída da vontade dos litigantes. (REsp 197.921/DF, 
Rel. Min. Milton Luiz Pereira, DJ 23.10.2000) 2. Se a Fazenda Estadual se esmerou em combater especificamente todos os pontos da inicial, 
em sua contestação, não há falar em presunção de veracidade dos fatos narrados. 3. A responsabilidade do Estado por omissão é subjetiva. 
Jurisprudência predominantes do STF e do STJ. Desde a inicial, vieram os recorrentes discutindo a falta do serviço estatal por omissão, o 
que é bem diferente de se discutir o fato do serviço para aplicação da responsabilidade objetiva. 4. Ir além, para analisar o que requerido 
pelos recorrentes em sede de recurso especial, implica revolvimento da matéria fática, uma vez que, em razão da devolutividade vinculada 
deste recurso, não se pode, a esta altura, ir além para verificar se a omissão do Estado em garantir ao policial assassinado a devida escolta 
paraa transferência do preso teria sido causa determinante para a ocorrência do sinistro. Assim, também não se pode desbordar do 
quadro fático pré-estabelecido para analisar a existência do necessário nexo causal entre a alegada omissão e o evento fatídico. Recurso 
especial improvido. (REsp 471606/SP; Relator Ministro HUMBERTO MARTINS, DJ 14.08.2007) RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 
POLUIÇÃO AMBIENTAL. EMPRESAS MINERADORAS. CARVÃO MINERAL. ESTADO DE SANTA CATARINA. REPARAÇÃO. RESPONSABILIDADE 
DO ESTADO POR OMISSÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. 1. A responsabilidade civil do Estado por 
omissão é subjetiva, mesmo em se tratando de responsabilidade por dano ao meio ambiente, uma vez que a ilicitude no comportamento 
omissivo é aferida sob a perspectiva de que deveria o Estado ter agido conforme estabelece a lei. 2. A União tem o dever de fiscalizar as 
atividades concernentes à extração mineral, de forma que elas sejam equalizadas à conservação ambiental. Esta obrigatoriedade foi alçada 
à categoria constitucional, encontrando-se inscrita no artigo 225, §§ 1º, 2º e 3º da Carta Magna. 3. Condenada a União a reparação de 
danos ambientais, é certo que a sociedade mediatamente estará arcando com os custos de tal reparação, como se fora auto indenização. 
Esse desiderato apresenta-se consentâneo com o princípio da equidade, uma vez que a atividade industrial responsável pela degradação 
ambiental – por gerar divisas para o país e contribuir com percentual significativo de geração de energia, como ocorre com a atividade 
extrativa mineral – a toda a sociedade beneficia. 4. Havendo mais de um causador de um mesmo dano ambiental, todos respondem 
solidariamente pela reparação, na forma do art. 942 do Código Civil. De outro lado, se diversos forem os causadores da degradação 
ocorrida em diferentes locais, ainda que contíguos, não há como atribuir-se a responsabilidade solidária adotando-se apenas o critério 
geográfico, por falta de nexo causal entre o dano ocorrido em um determinado lugar por atividade poluidora realizada em outro local. 5. A 
desconsideração da pessoa jurídica consiste na possibilidade de se ignorar a personalidade jurídica autônoma da entidade moral para 
chamar à responsabilidade seus sócios ou administradores, quando a utilizam com objetivos fraudulentos ou diversos daqueles para os 
quais foi constituída. Portanto, (i) na falta do elemento "abuso de direito"; (ii) não se constituindo a personalização social obstáculo ao 
cumprimento da obrigação de reparação ambiental; e (iii) nem se comprovando que os sócios ou administradores têm maior poder de 
solvência que as sociedades, a aplicação da disregard doctrine não tem lugar e pode constituir, na última hipótese, obstáculo ao 
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cumprimento da obrigação. 6. Segundo o que dispõe o art. 3º, IV, c/c o art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/81, os sócios/administradores 
respondem pelo cumprimento da obrigação de reparação ambiental na qualidade de responsáveis em nome próprio. A responsabilidade 
será solidária com os entes administrados, na modalidade subsidiária. 7. A ação de reparação/recuperação ambiental é imprescritível. 8. 
Recursos de Companhia Siderúrgica Nacional, Carbonífera Criciúma S/A, Carbonífera Metropolitana S/A, Carbonífera Barro Branco S/A, 
Carbonífera Palermo Ltda., Ibramil - Ibracoque Mineração Ltda. não-conhecidos. Recurso da União provido em parte. Recursos de Coque 
Catarinense Ltda., Companhia Brasileira Carbonífera de Araranguá (massa falida), Companhia Carbonífera Catarinense, Companhia 
Carbonífera Urussanga providos em parte. Recurso do Ministério Público provido em parte. (REsp 647.493/SC; Relator Ministro JOÃO 
OTÁVIO DE NORONHA, DJ 22.10.2007) AÇÃO INDENIZATÓRIA. DANO MORAL. REDUÇÃO DO VALOR FIXADO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ 
NA HIPÓTESE. PRECEDENTES. ESTABELECIMENTO ESCOLAR. ALUNO. FALECIMENTO. MENOR ATINGIDA POR BALA PERDIDA. 
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO ESTADO. OMISSÃO. DEVER DE VIGILÂNCIA. NEXO CAUSAL PRESENTE. I - Incide, na hipótese, o óbice 
sumular 7/STJ no tocante ao pedido de revisão do valor fixado pela instância ordinária a título de danos morais: 200.000,00 (duzentos mil 
reais) relativo ao falecimento da menor atingida por bala perdida no pátio da escola, pois, na hipótese, o mesmo não se caracteriza como 
ínfimo ou excessivo a possibilitar a intervenção deste eg. STJ. Precedentes: REsp n. º 681.482/MG, Rel. p/ acórdão Min. LUIZ FUX, DJ de 
30/05/2005; EDcl no REsp nº 537.687/MA, Rel. Min. JORGE SCARTEZZINI, DJ de 18/09/2006; AgRg no Ag nº 727.357/RJ, Rel. Min. DENISE 
ARRUDA, DJ de 11/05/2006. II - O nexo causal, in casu, se verifica porque o município tem o dever de guarda e vigilância, sendo 
responsável pelo estabelecimento escolar que, por sua vez, deve velar por seus alunos: “. O Poder Público, ao receber o menor estudante 
em qualquer dos estabelecimentos da rede oficial de ensino, assume o grave compromisso de velar pela preservação de sua integridade 
física..." (RE nº 109.615-2/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 02/08/96). III - Presentes os pressupostos da responsabilidade subjetiva do 
Estado. Precedente análogo: REsp nº 819789/RS, Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, DJ de 25/05/2006. IV - Recurso parcialmente conhecido e, 
nessa parte, improvido. (REsp 893.441/RJ; Relator Ministro FRANCISCO FALCÃO, DJ 08.03.2007) RECURSO ESPECIAL. DNER. 
RESPONSABILIDADE CIVIL POR ACIDENTE CAUSADO EM RODOVIA FEDERAL. LEGITIMIDADE PASSIVA. OMISSÃO DO ESTADO. 
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. MÁ CONSERVAÇÃO DA RODOVIA FEDERAL. CULPA DA AUTARQUIA. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. 
REDUÇÃO. 300 SALÁRIOS MÍNIMOS. PRECEDENTES. (REsp 549812/CE; Relator Ministro FRANCIULLI NETTO, DJ 31.05.2004). In casu, o 
Tribunal de origem entendeu tratar-se da responsabilidade subjetiva do Estado, em face de conduta omissiva, consoante assentado (fl. 
191, dos autos digitalizados): (...) Da análise dos autos, vê-se estarem reunidos todos os elementos caracterizadores da responsabilidade 
civil do requerido. Com efeito, o acidente em questão ocorreu no dia 09/10/2006, quando a autora, juntamente com seu marido e filho de 
sete meses, transitava com veículo de sua propriedade pela Rua Dr. Paulo Pontes, momento em que, ao adentrar no cruzamento da Av. 
Guilherme Ferreira, o carro foi atingido por placa de sinalização que se despendeu, danificando o teto do bem e causando grande susto nos 
passageiros. Em que pese a insistência do réu em negar a prática de qualquer omissão e em imputar toda a culpa ao mau tempo, tenho 
que a responsabilidade pela ocorrência do acidente só pode ser atribuída ao Município de Uberaba, a quem incumbe zelar pela 
conservação das vias públicas, fixando as placas de forma a suportar intempérie que, como visto nos autos, não foi tão significativo, pois, 
conquanto haja divergência quanto a intensidade da chuva, consta no boletim de ocorrência tão-somente que ventava no momento do 
acidente, não tendo o réu produzido prova segura da alegada caracterização de caso fortuito. (...). Desta forma, as razões expendidas no 
voto condutor do acórdão hostilizado revelam o compasso entre o entendimento esposado pelo Tribunal local e a circunstância de que o 
evento ocorreu por ato omissivo da municipalidade, em não fixar a placa de sinalização de forma a suportar intempéries naturais, havendo 
nexo de causalidade entre a omissão estatal e o dano ocorrido. Deveras, em se tratando de responsabilidade subjetiva, além da 
perquirição da culpa do agente há de se verificar, assim como na responsabilidade objetiva, o nexo de causalidade entre a ação estatal 
comissiva ou omissiva e o dano. A doutrina, sob este enfoque preconiza: