DESAFIOS DO DIREITO INTERNACIONAL CONTEMPORANEOal000135
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DisciplinaIntrodução ao Direito I88.301 materiais533.043 seguidores
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que não se
compara a nenhuma outra, nem à lei e nem ao contrato.
Logo, o poder de celebrar tratados deveria corresponder, no
conjunto das competências dos poderes do Estado, a uma função própria,
original, que, subordinada, como a lei, à Constituição, formasse,
paralelamente ao Poder Legislativo, um poder diferente, independente,
mas que não se equiparasse também ao Executivo, pois, se, por um lado,
seus titulares devem ser os mesmos, por outro, as funções são diferentes,
como demonstrou John Locke.
Em geral, as Constituições não fornecem uma resposta oportuna,
homogênea e sistemática às exigências das relações exteriores.
2. COMPETÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO
As Constituições disciplinam a competência do Legislativo na
celebração de tratados por meio de uma visão estática dos meios de criação
de obrigações internacionais.
Visto que a política externa \u2013 materializada juridicamente por
intermédio dos tratados internacionais \u2013 tem como centro de impulsão o
Poder Executivo, que acumula os poderes de guerra e a atividade
diplomática, convém deixar claro que isso não significa que deva ser
minorada a importância da participação do Poder Legislativo no campo
das relações exteriores.
A adoção de um regime representativo e democrático requer que
se faça efetivo o princípio da soberania popular no domínio da política
externa, até o limite permitido pela natureza da sociedade internacional.
Não há motivo que justifique os órgãos representativos de um
povo terem truncadas suas possibilidades de participação, quando a
atividade política \u2013 e sua instrumentação jurídica \u2013 ultrapassar as fronteiras
do Estado.
13 CHAILLEY, Pierre. La Nature Juridique des Traités Internationaux selon le Droit
Contemporain. Paris: Sirey, 1932. p. 334 35.
JORNADAS DE DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO NO ITAMARATY
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É o que afirma Antonio Remiro Brotons, acrescentando que o
envolvimento das câmaras legislativas em questões de política externa não
deve prejudicar a ação do Executivo, em uma área para a qual esse poder
tem melhor aptidão.
Tampouco se pode exigir do Parlamento um conformismo
incondicional com fatos consumados.14
Há fortes razões que advogam pela importância e pela necessidade
da participação do Legislativo nos assuntos atinentes à política externa.
Na qualidade de representação nacional, o Parlamento tem o direito
de velar para que os interesses do País não sejam afetados por erros ou má
fé do Executivo na direção das relações exteriores. Qualquer falta cometida
pode gerar graves conseqüências para a nação. Portanto, é muito perigoso
conceder ao Executivo absoluta liberdade para agir no domínio das relações
internacionais.
Os atos de política externa engajam a nação toda. O regime da
soberania nacional, nascido da democratização dos sistemas políticos,
inaugurado pelas revoluções francesa e norte americana, impõe que a nação
não seja comprometida por vontade outra que a própria. Por isso, em oposição
ao método secular que reduzia a política externa à condição de problema
pessoal dos monarcas, surgiu a noção moderna de que a nação não pode se
vincular a outra senão em virtude de sua vontade, expressa quer diretamente
(hipótese teórica, de aplicação muito difícil), quer pela representação nacional,
isto é, por intermédio do Parlamento, eleito pelo povo.
Permitir que o Executivo possa assumir compromissos externos
sem a intervenção do Legislativo é renunciar à soberania nacional e ao
direito da nação de controlar o seu próprio destino.
O Parlamento deve estar sempre atento para defender as suas
prerrogativas contra usurpações do Executivo no âmbito da ação exterior
do Estado.
Se o Executivo receber excessiva liberdade para dirigir as relações
exteriores, ficará comprometida, em sua integralidade, a competência
legislativa e financeira do Parlamento.
Os tratados internacionais freqüentemente acarretam mudanças
nos preceitos legais vigentes.
Como guardião do tesouro nacional, o Parlamento tem o dever de
impedir o Executivo de assumir encargos financeiros prejudiciais ao País.
14 BROTONS, Antonio Remiro. La Acción Exterior del Estado. Op. cit., p. 16-7.
ATUALIZAÇÃO DO DIREITO DOS TRATADOS
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Não se pode negar ao Parlamento o direito de participar da política
externa sem abalar o pleno exercício de suas faculdades legislativas e
financeiras.
O direito das Câmaras de intervir na formação da vontade do
Estado justifica se até pela sua função de órgão supremo, tanto para legislar
como para controlar as finanças nacionais.
A Constituição brasileira de 1988 contém o seguinte dispositivo:
Artigo 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
[...]
XI \u2013 zelar pela preservação de sua competência legislativa em
face da atribuição normativa dos outros Poderes;
Há entendimento generalizado de que só o Executivo pode exercer
adequadamente a função de dirigir a política externa.
Entretanto, as razões que recomendam a concessão dessa
responsabilidade ao Executivo \u2013 continuidade, segredo, rapidez etc. \u2013 não
impedem absolutamente que o Legislativo exerça um papel de caráter
passivo, mas igualmente importante, nas relações exteriores.
Existiriam inconvenientes e dificuldades, se o Legislativo tomasse
parte diretamente na negociação de tratados ou em outras ações
diplomáticas, mas é impossível negar o direito do Parlamento de apor seu
veto, quando estimar que um ato é nocivo ao interesse nacional.
Os rumos da política externa e os métodos da ação diplomática
devem ser confiados ao Executivo, mas o Parlamento precisa exercer
controle sobre a atividade governamental, desempenhando não um papel
ativo e positivo, mas passivo e negativo.
S. R. Chow apontou a existência de três espécies de controle do
Parlamento sobre a política externa, segundo as fontes de onde provém:
1) Controle constitucional. É o controle que o Parlamento exerce
em decorrência de preceitos constitucionais. Geralmente, a Constituição
prescreve que todos ou alguns acordos internacionais devem ser
formalmente submetidos à aprovação do Legislativo para que possam se
tornar obrigatórios. Neste caso, o Parlamento adquire o direito de exercer
controle formal sobre o Executivo no campo da celebração de tratados.
2) Controle legislativo. É o controle que o Parlamento exerce,
legislando sobre assuntos que são de sua competência exclusiva. Às vezes,
mesmo não estando prevista na Constituição a compulsoriedade da
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aprovação do Legislativo para os tratados, há certos acordos celebrados
pelo Executivo que precisam de lei para se tornar executórios; ou então a
declaração de guerra ou o emprego da força armada no exterior não podem
ser operacionalizados sem um voto de crédito pelo Parlamento. Assim, o
Executivo vê-se obrigado a pedir ao Legislativo a sua colaboração antes
de adotar as decis\ufffd\ufffdes definitivas. O Parlamento pode, portanto, exercer
um controle legislativo sobre a política externa.
3) Controle político. É o controle que o Parlamento exerce em
virtude de sua influência sobre o Executivo na política do País em geral.
Ocorre especialmente nos regimes parlamentaristas, onde a
responsabilidade do Gabinete é aplicada em toda a sua plenitude. Para
não provocar a oposição do Legislativo, o Governo vê-se obrigado a
observar a opinião das Câmaras na condução da política externa.15
Os controles constitucional e legislativo são de natureza normativa,
advêm das disposições do ordenamento jurídico, enquanto o controle
político resulta da prática parlamentar.
Mas o controle constitucional e o controle legislativo são diferentes
do ponto de vista do seu valor jurídico.
Sob o regime do controle legislativo, um ato internacional pode
ser inexecutável no plano interno, por falta de lei que determine a sua
execução, mas será válido no plano externo.
No regime do controle constitucional, o ato internacional praticado