DESAFIOS DO DIREITO INTERNACIONAL CONTEMPORANEOal000135
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sem a formalidade da aprovação do Parlamento pode ser não só inexecutável
no âmbito interno, como será nulo no plano externo.
As três espécies de controle parlamentar não se excluem
mutuamente.
Existem países onde o controle constitucional funciona
adequadamente, enquanto os demais são pouco eficientes. Em outros, os
controles legislativo e político predominam. É possível, porém, que os
três tipos de controle atuem ao mesmo tempo na fiscalização dos atos
internacionais.
Se os atos do governo em geral estão sujeitos à fiscalização do
Legislativo, não há razão para excluir do controle do Parlamento os atos
referentes às relações exteriores.
15 CHOW, S.R. Le Contrôle Parlementaire de la Politique Étrangère en Angleterre,
en France et aux États Unis. Paris: Librairie Moderne de Droit et de Jurisprudence,
1920. p. 31-3.
ATUALIZAÇÃO DO DIREITO DOS TRATADOS
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A Constituição do Brasil (1988) estabelece claramente:
Artigo 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
[...]
X \u2013 fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas
Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração
indireta;
Assim, se o Executivo preside a política, tanto interna quanto externa,
ao Legislativo compete controlar as ações governamentais, concedendo lhes
a sua aprovação, o seu estímulo, ou, quando for o caso, a sua censura.
A problemática essencial da determinação da competência dos
poderes constituídos para a celebração de tratados e para a direção e o
controle da política externa consiste em buscar uma conciliação entre duas
exigências contraditórias: por um lado, a exigência de que o Estado tenha
unidade de ação, para que possa enfrentar os desafios da sociedade
internacional; por outro, a exigência de que a representação nacional tenha
controle sobre a ação do Estado, para que sejam mantidos os princípios
democráticos.
Não é fácil obter essa conciliação.
\u201cCombinar os poderes, regulamentá los, moderá los e fazê los agir
[...] é obra prima de legislação que o acaso raramente produz e que também
raramente deixa se à prudência fazer\u201d, sabiamente ponderou Montesquieu.16
A realidade do mundo contemporâneo exige a busca de novas
fórmulas para o relacionamento entre o Executivo e o Legislativo no
processo de celebração de tratados.
As Constituições vigentes em geral disciplinam a competência do
Legislativo na celebração de tratados mediante uma visão estática dos meios
de criação de obrigações internacionais.
Ocorre que o progresso das relações internacionais dinamizou a
produção de normas jurídicas, diversificando amplamente os seus meios
de criação e levando vários destes meios a ficarem excluídos da previsão
estática das regras constitucionais.
Por isso, em muitas Constituições, surge uma área cinzenta, que
torna sombrias as normas referentes às relações exteriores, dando margem
ao aparecimento de incertezas constitucionais.
16 MONTESQUIEU. Op. cit., p. 96.
JORNADAS DE DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO NO ITAMARATY
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Para sair dessa faixa sombria, há necessidade de uma ótica renovada,
que encare com coragem a fluidez e a celeridade da produção de acordos
internacionais.
Infelizmente, poucos Estados têm audácia para inovar neste
domínio.
As Constituições da Dinamarca e da Suécia são exemplos dignos
de menção, pois adotaram fórmulas que asseguram ampla participação do
Parlamento \u2013 e não simples controle \u2013 nas decisões da política externa.
As referidas Constituições estabeleceram órgãos parlamentares
reduzidos e representativos, sempre prontos para entrar em ação, que devem
ser informados a respeito da evolução das relações exteriores e consultados
sobre decisões importantes.
3. RELAÇÕES EXTERIORES E DEMOCRACIA
A aptidão da democracia para lidar com as relações exteriores tem
sido questionada desde que as revoluções do final do século XVIII instituíram
o controle do Legislativo sobre a política externa, mediante a obrigatoriedade
da aprovação parlamentar dos tratados negociados pelo Executivo.
No Ancien Régime, as relações exteriores forneceram o ambiente
onde floresceu com sua maior pureza o absolutismo real.
A política estrangeira, como foi destacado anteriormente, era
considerada assunto da estrita atribuição pessoal do Monarca: debaixo de
suas ordens ou das ordens dos seus auxiliares diretos agiam os encarregados
de missões diplomáticas.
A diplomacia era para os Reis, sobretudo, a gestão dos negócios
de sua família. Os problemas concernentes a casamentos e dotes adquiriam
importância fora do comum. Mera ruptura de promessa de casamento,
por exemplo, podia ser considerada causa legítima de guerra.
Os embaixadores nada mais eram do que intendentes das Casas Reais.
O Direito Internacional disciplinava as relações entre Príncipes
Soberanos. Os povos eram comparados aos menores ou incapazes. Os
Reis dispunham dos súditos, sem precisar do seu consentimento.
No tempo das monarquias absolutas, explicou Harold Nicolson,
\u201co Estado, com todos os seus habitantes, era tido como propriedade do
Soberano reinante\u201d.17
17 NICOLSON, Harold. Diplomacy. London: Thornton Butterworth, 1939. p. 60.
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Luís XIV, assim como Catarina II ou Frederico, o Grande, só para
citar alguns exemplos mais conhecidos, mantinham a conduta da política
externa nas suas próprias mãos. Eram a \u201cautoridade soberana\u201d, não apenas
nominalmente, mas de fato.
Essa nota característica da política externa das monarquias foi tão
forte e vigorosa por tanto tempo que arraigou a idéia de que as democracias
não têm aptidão para defender os interesses do País no exterior.
A unidade do poder, em uma monarquia, simplifica singularmente
as relações diplomáticas.
O próprio Jean-Jacques Rousseau, um dos filósofos que mais
influíram para o ideário da Revolução Francesa, afirmou que os assuntos
inerentes à política externa não devem ser tratados pelo povo.
Nas Lettres Écrites de la Montagne (1764), Rousseau escreveu:
Pelos princípios estabelecidos no Contrato Social, vimos que, malgrado
a opinião geral, as alianças de Estado a Estado, as declarações de guerra
e os tratados de paz não são atos de soberania, mas de governo; e este
sentimento está conforme o uso das nações que melhor conheceram os
verdadeiros princípios do direito político. O exercício exterior do poderio
não convém ao povo, as grandes máximas do Estado não estão, de forma
alguma, ao seu alcance; ele deve deixá las aos seus chefes, os quais,
sempre mais esclarecidos sobre essas questões, não terão nenhum
interesse em fazer com potências estrangeiras tratados desvantajosos
para a pátria; a ordem recomenda que o povo deixe toda a ostentação
exterior e se limite unicamente ao concreto. O que essencialmente
interessa a cada cidadão é a observância das leis dentro do País, a
propriedade dos bens e a segurança individual. Tudo irá a contento se
esses três pontos forem observados; deixemos os Conselhos negociarem
e tratarem com o estrangeiro; não é desse ponto que vêm os perigos
que devem ser mais temidos. [...] Um tratado é ato de governo, não de
legislação. Conseqüentemente, é da competência do governo.18
No entendimento de B. Mirkine Guetzévitch, essa concepção é
rudimentar e até mesmo ingênua, pois Rousseau sustentou, em outras
palavras, que, sendo as leis observadas no âmbito interno, podem os
18 ROUSSEAU, Jean Jacques. Oeuvres Complètes de J.J. Rousseau.
Paris: Bureau de la Societé des Publications Illustrès, 1846. v.3, p. 147.
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cidadãos deixar que os governantes negociem livremente com o
estrangeiro.19
Não viu Rousseau, portanto, qualquer relação entre a política
externa e a liberdade dos cidadãos.
É necessário considerar, ponderou Joseph Barthélemy, que, em
meados do século XVIII, época na qual Rousseau escreveu as Cartas da
Montanha, o serviço militar não era obrigatório,