DESAFIOS DO DIREITO INTERNACIONAL CONTEMPORANEOal000135
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DESAFIOS DO DIREITO INTERNACIONAL CONTEMPORANEOal000135


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política
externa tão eficiente quanto o regime monárquico, pois, se esse sistema
desfruta, desde o ponto de vista dos seus partidários, de certos meios
particulares e de certas vantagens especiais, eles são, sem dúvida, exagerados.
A democracia não é menos apta que a monarquia para gerir os
destinos do País no exterior.
É, principalmente, do gosto pelo tema que ela carece: \u201cÁvida de
justiça, igualdade, liberdade e reformas sociais, a democracia se interessa
menos pela direção da política além fronteiras do que pela condução da
política nacional.\u201d29
27 REAY, Lord. La Démocratie et la Diplomatie. Revue d\u2019Histoire Diplomatique,
Paris, 10e année:351-52, 1896.
28 Le Figaro, 27 de maio de 1916. Apud BARTHÉLEMY, Joseph. Démocratie et Politique
Étrangère. Paris: Félix Alcan, 1917. p.14.
29 BARTHÉLEMY, Joseph. Ibid., p.87.
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 Ademais, mesmo que se admita a superioridade da monarquia
para o equacionamento das relações exteriores, ela padece de um grave
defeito: está morta, pelo menos na sua forma absoluta.
Nem os mais extremados defensores modernos da monarquia
pretendem restaurar o poder real como existia, por exemplo, nos tempos
de Luís XIV.
O sentimento democrático emergiu por toda a parte e está
definitivamente implantado na consciência dos povos.
Não há como suprimir o sufrágio universal. É possível apenas
melhorá lo.
As modernas monarquias que adotam o sufrágio para a escolha
de representantes populares e estão submetidas ao império da Constituição
e das leis são formas de democracia.
No clássico Les Démocraties Modernes, James Bryce frisou
que: \u201cSejam quais forem as falhas das democracias modernas no domínio
da política externa, elas são mais desculpáveis que os erros praticados por
Monarcas e Oligarquias no passado, pois esses foram mais funestos quanto
à manutenção da paz e ao progresso da humanidade.\u201d30
Com efeito, a tese da superioridade monárquica é falsa, porque
está alicerçada na concepção de um governo ideal, que reúne todas as
qualidades e não possui nenhum defeito para conduzir a política externa.
Ao mesmo tempo, a tese também está baseada na falsa premissa
de que o povo é uma massa sem vontade própria, inerte e obediente.
Enfim, os defensores da tese das virtudes da monarquia ficam
absortos na contemplação do passado, hipnotizados por uma conjuntura
pretérita que está irremediavelmente superada, e na qual destacam as glórias
e dissimulam os fracassos.
Entretanto, é forçoso admitir que, na evolução constitucional de
todos os países, o progresso democrático é bem mais lento, e ainda hoje
menos completo, no campo da política externa, do que no campo da política
doméstica.
A direção da política externa precisa ficar a cargo do Executivo e
a intervenção do Legislativo neste domínio só pode ocorrer sob a forma
de controle das ações governamentais.
Destarte, a aptidão dos governos democráticos no trato das relações
exteriores continua sendo uma questão polêmica.
30 BRYCE, James. Les Démocraties Modernes. Paris: Payot, 1924. v. 2, p. 423.
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Nos Estados Unidos da América, Walter Lippmann declarou, em
1917:
A razão pela qual confiamos em um homem, mais do que em muitos, é
porque um homem pode negociar e muitos não podem fazê lo. Duas
massas de povo não têm como tratar uma com a outra. [...] O povo
americano inteiro não pode tomar uma caneta e redigir nota aos sessenta
e cinco milhões de pessoas que habitam a Alemanha. [...] As reais
qualidades necessárias para a negociação \u2013 perspicácia, contato direto,
adaptabilidade, inventividade, noção de proporcionalidade entre ceder
e exigir \u2013 são qualidades que as massas populares não possuem.31
George F. Kennan, diplomata e historiador, autor do famoso artigo
\u201cMotivações da Conduta Soviética\u201d, publicado sob o pseudônimo de \u201cMr.
X\u201d, na revista Foreign Affairs, em julho de 1947, entre outros importantes
trabalhos, filiou se à tese de que os sistemas políticos democráticos são
particularmente mal equipados para enfrentar os desafios das relações
internacionais. Expressou grande receio de que uma população
desinformada e emotiva possa impedir que um Estado pratique ações
necessárias para sua segurança e bem estar. Por outro lado, os caprichos
da opinião de parlamentares e as concessões que precisam ser feitas para
obter consenso político podem igualmente afetar o andamento da política
externa. A paralisia, a indecisão e a rigidez, no entendimento de Kennan,
são os defeitos mais comuns das relações exteriores de Estados
democráticos.32
Na Grã Bretanha, Harold Nicolson tentou sistematizar, na sua
conhecida obra Diplomacy, de 1939, os perigos e dificuldades a que estão
expostos os governos democráticos na condução dos assuntos
internacionais.
Teoricamente, os perigos para a diplomacia democrática são:
1) Irresponsabilidade. O povo em geral não está preparado para
assumir a responsabilidade do controle da política externa.
2) Ignorância. Nem sempre os fatos da política internacional são
apresentados ao povo de maneira clara. Mais perigosas ainda são certas
31 Apud WRIGHT, Quincy. The Control of American Foreign Relations. New York:
Macmillan, 1922. p. 365.
32 WILLIANS, P. & SMITH, M.H. The Conduct of Foreign Policy in Democratic
and Authoritarian States. The Year Book of Worlds Affairs, London, 1976:205, 1976.
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formas de conhecimento popular. O diplomata profissional passa a vida
estudando a política externa e é cauteloso em não tirar conclusões
precipitadas nem fazer generalizações apressadas. O cidadão comum não
tem o mesmo cuidado.
3) Demora. O monarca absoluto ou o ditador podem decidir e
executar uma ação no espaço de poucas horas. O governo democrático
age lentamente.
4) Imprecisão. As democracias tendem a preferir fórmulas vagas a
definições precisas.33
Já do ponto de vista da prática, os perigos que cercam a diplomacia
democrática são os seguintes:
1) Publicidade. Os regimes totalitários usam a imprensa como
veículo de propaganda, enquanto os democráticos a usam para propósitos
de formação e educação.
2) Participação de políticos. Os governos democráticos tendem a
permitir que políticos tomem parte de negociações internacionais. A
diplomacia não é a arte de conversar, mas a arte de negociar acordos de
forma precisa e técnica, tarefa para a qual só estão preparados os diplomatas
profissionais.34
Mesmo identificando todos esses problemas teóricos e práticos,
Harold Nicolson sublinhou que isso não quer dizer que considera a
diplomacia dos países democráticos mais ineficiente ou perigosa que a
dos não democráticos. Ao contrário, classifica a diplomacia democrática
como \u201cinfinitamente preferível a qualquer outro sistema\u201d, mas acha que
ela ainda não encontrou a sua própria fórmula de atuação.35
Essa fórmula pode ser descoberta se as democracias atingirem
três metas.
Em primeiro lugar, Nicolson insiste na necessidade de o povo
aprender a distinção entre \u201cpolítica externa\u201d, que é matéria para o Executivo
resolver, com a aprovação do Legislativo, e \u201cnegociação\u201d, que é a execução
da política externa, e deve ser geralmente confiada ao discernimento dos
diplomatas profissionais.
33 NICOLSON, Harold. Op. cit., p. 90-7.
34 Ibid., p. 97-101.
35 Ibid., p. 101.
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Em segundo lugar, é preciso fortalecer o caráter profissional do
corpo diplomático e ampliar as suas bases, democratizando o acesso de
pessoas de todas as camadas da população ao serviço exterior.
Finalmente, em terceiro lugar, é conveniente promover
continuamente a educação do povo, de modo que adquira razoável
assimilação dos princípios de bom senso que devem presidir as relações
internacionais.36
Oportuno é mencionar, ainda, mais alguns dados que comprovam
as virtudes da democracia