DESAFIOS DO DIREITO INTERNACIONAL CONTEMPORANEOal000135
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DESAFIOS DO DIREITO INTERNACIONAL CONTEMPORANEOal000135


DisciplinaIntrodução ao Direito I88.293 materiais532.348 seguidores
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há países que conservam as regras
clássicas de divisão da competência entre os poderes constituídos para a
celebração de tratados (negociação \u2013 assinatura \u2013 aprovação legislativa \u2013
ratificação), mas admitem uma interpretação dos textos constitucionais
no sentido de que certos acordos de interpretação, complementação ou
execução de tratados preexistentes, ou de caráter administrativo ou técnico,
podem ser concluídos em forma simplificada (sem aprovação legislativa e
sem ratificação), geralmente pela troca de notas diplomáticas.
Existem países, por outro lado, que optam por introduzir em suas
Constituições uma disposição específica relativa aos acordos em forma
simplificada, quando se apresentam três alternativas: 1) prever
expressamente a celebração dos referidos acordos; 2) estabelecer uma lista
de tratados que precisam ou não da aprovação do Legislativo, de modo
que os acordos que não constarem da lista, afirmativa ou negativa, podem
ser celebrados em forma simplificada; 3) proibir a celebração desses acordos.
Várias Constituições determinam que todos os tratados
internacionais devem ser aprovados pelo Legislativo, sem exceções. Mas
nenhuma proíbe expressamente a celebração de acordos em forma
simplificada.
A multiplicação dos acordos simplificados tem sido de tal ordem
que a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, celebrada sob os
auspícios da ONU e assinada a 23 de maio de 1969, admite a existência
deles, dispondo que o consentimento de um Estado em obrigar se por um
tratado pode manifestar se pela assinatura, troca dos instrumentos
constitutivos do tratado, ratificação, aceitação, adesão, ou por quaisquer
outros meios, se assim for acordado.
No Brasil, a exigência do assentimento do Legislativo para os
tratados foi amadurecendo aos poucos, por meio da própria experiência
política nacional. Preocupados com certos tratados prejudiciais aos
interesses pátrios, concluídos durante o Primeiro Reinado, os legisladores
da época imperial já haviam exigido a aprovação parlamentar para todos
os compromissos externos, enquanto o governo fosse exercido pela
Regência Permanente (1831\u20131840).
Implantada a República, o legislador constituinte conferiu ao
Parlamento a prerrogativa de apreciar os tratados internacionais e conceder
ou não o seu consentimento a estes.
ATUALIZAÇÃO DO DIREITO DOS TRATADOS
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A Constituição de 1891, primeira Lei Fundamental republicana
do Brasil, atribuiu ao Presidente da República o poder de entabular
negociações, celebrar ajustes, convenções e tratados internacionais, tudo
submetendo, sempre, ao referendo do Congresso Nacional.Os termos
claros empregados pelo texto constitucional não foram copiados de nenhum
modelo estrangeiro.
Na vigência da Constituição de 1891, a doutrina jurídica também
foi incisiva em sustentar a compulsoriedade da submissão dos tratados ao
referendo do Congresso Nacional.
Ficou assentado, portanto, que o controle congressional dos
compromissos externos no Brasil é absoluto.
Todas as Constituições republicanas brasileiras, adotadas após a
de 1891, preceituaram, com pequenas variações nos termos empregados,
que é competência do Presidente da República celebrar tratados
internacionais, ad referendum do Congresso Nacional.
A Constituição de 1988 adotou idêntico dispositivo, no artigo 84,
VIII. Todavia estabeleceu que compete ao Congresso resolver sobre
tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimônio nacional, no artigo 49, I.
Há, assim, entre os artigos 84, VIII, e 49, I, uma aparente antinomia,
de caráter solúvel, pois se percebe, mediante a aplicação de princípios
hermenêuticos, que o legislador constituinte desejou estabelecer a
obrigatoriedade do assentimento do Congresso para os tratados
internacionais, dando ênfase para aqueles que acarretarem encargos,
gravames, ônus financeiros, para o patrimônio nacional.
Embora tenham ocorrido tentativas isoladas, tanto no terreno
doutrinário, como no próprio Legislativo, de interpretar restritivamente os
mencionados preceitos constitucionais, no sentido de que só devem passar
pelo crivo do Congresso os tratados que acarretem \u201cencargos ou
compromissos gravosos ao patrimônio nacional\u201d, prevaleceu a interpretação
extensiva, e os poderes constituídos, tanto o Executivo como o Legislativo,
não colocam em dúvida a compulsoriedade da deliberação do Congresso
para os tratados internacionais celebrados pelo Brasil, quer acarretem ou
não \u201cencargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional\u201d.
Na prática, porém, são utilizados no Brasil dois processos para a
celebração de tratados internacionais: o processo completo, que
compreende as etapas da negociação, assinatura, mensagem ao Congresso,
aprovação parlamentar, ratificação e promulgação (ou, quando for o caso,
JORNADAS DE DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO NO ITAMARATY
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mensagem ao Congresso, aprovação, adesão e promulgação); e o processo
abreviado, que compreende as etapas da negociação, assinatura ou troca
de notas e publicação.
O processo abreviado é o seguido pelos chamados acordos em
forma simplificada, cuja admissibilidade no Direito brasileiro é sustentada
por parte da doutrina jurídica nacional desde a vigência da Constituição
de 1946.
A prática desses acordos vem de longa data e não foi interrompida
pela Constituição de 1988.
Os mais numerosos são os ajustes complementares a tratados
preexistentes, que se destinam a operacionalizar tratado anterior,
devidamente aprovado. Em geral, são concluídos no quadro de acordos
de cooperação científica, técnica ou tecnológica. Tornou se hábito do
Congresso Nacional exigir que os atos celebrados em decorrência de
tratados referendados também sejam submetidos à aprovação parlamentar,
inserindo, neste sentido, preceito nos decretos legislativos.
Entretanto, há decisões do Congresso, em casos isolados, que
admitem a celebração pelo Executivo de ajustes complementares em forma
simplificada, desde que visem apenas a implementar tratado preexistente.
Segundo tais decisões, só requerem referendo do Legislativo os
atos que possam resultar em revisão de tratado preexistente ou os ajustes
complementares que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao
patrimônio nacional.
Desde 1991, a maior parte das deliberações do Congresso confirma
esse entendimento, contudo, simultaneamente ocorrem decisões que
sujeitam ao crivo do Legislativo todos os ajustes complementares a tratados
referendados.
A prática atual da formação da vontade do Estado brasileiro para
obrigar se por tratados internacionais é incerta em alguns pontos.
A Câmara dos Deputados e o Senado Federal firmaram
entendimento de que, se o texto de um tratado prevê a possibilidade de ser
revisado, modificado ou complementado por ajustes que terão vigência
imediata, sem o cumprimento de todos os trâmites constitucionais, é preciso
inserir no decreto legislativo que aprovar o tratado um preceito explicitando
que os referidos ajustes também devem passar pelo crivo do Congresso
Nacional.
Entretanto, esse posicionamento não foi regulamentado por
nenhum ato formal do Legislativo.
ATUALIZAÇÃO DO DIREITO DOS TRATADOS
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Fica a critério de cada relator ou de algum parlamentar atento
propor às comissões técnicas ou ao plenário de qualquer das Câmaras
legislativas a inserção do aludido preceito.
Logo, nos termos em que a matéria está posta atualmente, é
impossível afirmar, com certeza, se o preceito será ou não inserido pelo
Congresso Nacional.
Outrossim, os decretos pelos quais o Presidente da República
promulga os tratados, incorporando os ao Direito brasileiro, só muito
raramente reproduzem os preceitos inseridos nos decretos legislativos em
que o Congresso Nacional aprova os tratados.
Se o Executivo igualmente não está obrigado a levar ao
conhecimento do Congresso os acordos em forma simplificada, o
Parlamento não tem como