Estatuto da Cidade - Cidades históricas

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Proposta de Aplicação dos Instrumentos 
do Estatuto da Cidade à realidade 
das Cidades Patrimônio Mundial Brasileiras 
 
 
 
 
 
Norma Lacerda 
Sílvio Mendes Zancheti 
Tomas Lapa 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Caixa Econômica Federal 
Centro de Conservação Integrada Urbana e Territorial 
Olinda - 31 de Julho a 2 de Agosto de 2002 
 
Sumário 
 
1. Apresentação...................................................................................................................... 1 
2. A situação das cidades patrimônio mundial no Brasil.................................................. 1 
3. Os instrumentos do Estatuto da Cidade e o Desenvolvimento Urbano....................... 2 
Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios ......................................................... 3 
Das operações urbanas consorciadas ...................................................................................... 3 
Do IPTU progressivo no tempo .............................................................................................. 4 
Da desapropriação com pagamento em títulos ....................................................................... 4 
Do direito de preempção ........................................................................................................ 4 
Da transferência do direito de construir................................................................................. 4 
Do estudo do impacto de vizinhança ...................................................................................... 5 
4.Agenda de Trabalho ........................................................................................................... 5 
5 Apêndice .............................................................................................................................. 8 
Diamantina ........................................................................................................................... 8 
Vila Boa de Goiás .................................................................................................................. 8 
São Miguel das Missões ......................................................................................................... 9 
São Luís .............................................................................................................................. 10 
Salvador .............................................................................................................................. 10 
Brasília ............................................................................................................................... 11 
Olinda ................................................................................................................................. 12 
Ouro Preto........................................................................................................................... 12 
Congonhas........................................................................................................................... 13 
 
 
1 
1. Apresentação 
 
Este documento apresenta um conjunto de reflexões sobre a aplicabilidade dos instrumentos do 
Estatuto da Cidade à realidade das nove Cidades Patrimônio Mundial Brasileiras, tendo em vista 
os Programas de Apoio à Conservação de Centros Históricos desenvolvidos pela Caixa Econômica 
Federal. 
Com base nos depoimentos de técnicos, especialistas convidados e representantes das 
municipalidades das Cidades Patrimônio Mundial, presentes ao Seminário Estatuto da Cidade e 
Patrimônio Cultural, realizado em Olinda, nos dias 31 de julho, 1 e 2 de agosto, foram 
sintetizadas quatro categorias nas quais se situam as nove Cidades Patrimônio Mundial. 
A sintetização das distintas realidades das Cidades Patrimônio Mundial permite a visualização 
dos instrumentos, melhor aplicáveis, e facilita a compreensão do documento, uma vez que o 
objetivo não é analisar exaustivamente a aplicabilidade de todos os Instrumentos do Estatuto da 
Cidade. Os casos apresentados fundamentam-se nos depoimentos apresentados ao longo do 
Seminário e em situações genéricas, onde os principais Instrumentos do Estatuto da Cidade são 
aplicáveis. 
2. A situação das cidades patrimônio mundial no Brasil 
As cidades patrimônio mundial brasileiras apresentam características que as tornam 
representativas do conjunto das 111 cidades e sítios, patrimônio nacional, no debate sobre a 
integração do desenvolvimento local à conservação dos valores patrimoniais urbanos. As 
principais diferenças referem-se aos seguintes aspectos: 
§ Escala – cidades grandes, médias e pequenas; 
§ Formação – cidades antigas e cidades novas; 
§ Inserção regional – centros metropolitanos, periferia metropolitana, capitais estaduais, 
centros regionais, e outros; 
§ Base econômica – rural, industrial, serviços; 
§ Valor patrimonial – urbanísticos, paisagísticos, arquitetônicos e artísticos. 
Em nenhuma das cidades analisadas existe uma estratégia completamente definida. O desafio de 
elaborar e implantar estratégias locais de desenvolvimento coloca-se no mesmo nível de 
dificuldade que para qualquer outra cidade brasileira e a cultura do desenvolvimento local ainda é 
um objetivo a ser alcançado. 
Nas situações onde está em andamento a elaboração de planos estratégicos, busca-se formar 
consenso político entre atores sociais, sobre a interpretação das potencialidades e limitações, 
oferecidas pelos recursos locais, as formas de atuação para criação de programas, planos e 
projetos e a maneira de inserção da economia local no contexto de desenvolvimento regional, 
nacional e internacional. Nesses casos, o patrimônio cultural, especialmente o protegido por 
tombamento, está sendo interpretado como um ativo econômico importante para o sucesso da 
estratégia. Entretanto, este patrimônio tem sido incorporado nas estratégias de desenvolvimento 
local de forma restrita, como incentivo ao turismo ao lazer e à diversão. Poucos são os casos onde 
os recursos culturais, urbanísticos e arquitetônicos contribuem para a melhoria da qualidade de 
vida, através da habitação, da educação, do comércio ou dos serviços de apoio à população. Por 
outro lado, a inserção dos bens culturais em programas de ‘restauração’ ou ‘revitalização’ ainda 
não tem atentado, devidamente, para a manutenção da autenticidade e historicidade dos bens 
culturais, visando à conservação dos bens culturais para as futuras gerações. 
Um dos elementos de definição das estratégias de Desenvolvimento x Preservação é quanto aos 
objetivos, formato e implantação dos planos e projetos. Entre as Cidades Patrimônio Mundial 
 
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Brasileiras, não há um único formato institucional de organização e definição da participação dos 
atores. Os modelos de gestão são centralizados, participativos ou ainda há casos mistos. Além 
disso, na formação de alianças, os temas do desenvolvimento e da preservação são tratados, em 
geral, de forma separada. Apenas poucas cidades já esboçaram alianças, dirigidas aos dois temas. 
Diante do exposto, é possível identificar quatro situações distintas para descrever a posição das 
cidades patrimônio mundial brasileiras: 
Situação 1 – observa-se uma crescente consciência social, sobre a importância da preservação dos 
bens patrimoniais como elemento do desenvolvimento local. Observa-se igualmente a mobilização 
de diversos atores, envolvidos no processo de preservação, e a formação de uma estratégia de 
desenvolvimento, culturalmente orientada. As cidades de Diamantina, Goiás e, em certa medida, 
São Miguel das Missões são as que melhor se enquadram nessa situação. 
Situação 2 – apesar de estar presente na estratégia de desenvolvimento local, apreservação do 
patrimônio ainda não está disseminada e absorvida por uma gama ampla de atores sociais. Em 
conseqüência, as alianças são pouco desenvolvidas, e a participação é restrita. Nesta situação, os 
exemplos ilustrativos são os de São Luís, Salvador e Brasília. 
Situação 3 –o patrimônio ainda não é claramente reconhecido como elemento de desenvolvimento 
local. A aliança, calcada sobre preservação e desenvolvimento ainda não foi consolidada uma 
aliança, embora exista consciência coletiva da importância do patrimônio como recurso cultural. O 
caso típico é o de Olinda. 
Situação 4 – a consciência preservacionista e o desenvolvimento de uma estratégia local é um 
trabalho a ser ampliado na comunidade municipal. Contudo, observa-se um certo avanço entre os 
técnicos, que se preocupam com a integridade e a sobrevivência do patrimônio, no âmbito 
municipal, com apoio do IPHAN,. Os exemplos que mais se aproximam desta situação são os das 
cidades de Ouro Preto e Congonhas. 
3. Os instrumentos do Estatuto da Cidade e o Desenvolvimento Urbano 
Um dos principais desafios que as cidades patrimônio mundial têm a enfrentar é o controle do 
processo de expansão e desenvolvimento urbanos. Tratando-se de cidades patrimônio mundial, 
falta à população, de modo geral, a consciência social sobre a importância do patrimônio cultural 
como elemento indutor do desenvolvimento urbano. Esse processo, mais visível nas periferias 
urbanas, vem acompanhado de um crescimento de população de baixa renda, que não tem 
condições de instalar-se nas áreas mais bem equipadas e infra-estruturadas. Esses contingentes 
de população tampouco têm a consciência necessária acerca da importância do patrimônio como 
elemento indutor do desenvolvimento urbano, tornando mais agudo o quadro urbano. 
Nesse sentido, o Estatuto da Cidade oferece um conjunto de instrumentos que contribuem para a 
regulação sobre o mercado de terras, possibilitando ao poder público intervir, e não apenas 
normatizar e fiscalizar, o uso, a ocupação e a rentabilidade das terras urbanas, realizando a 
função social da cidade e da propriedade. 
O Estatuto da Cidade define o Plano Diretor como instrumento básico de desenvolvimento e 
expansão urbana (Capítulo III) e estabelece os instrumentos da gestão democrática da cidade. 
Trata-se, portanto, da figura central que deve indicar os instrumentos e o modelo de gestão. 
Quatro diretrizes gerais foram consideradas essenciais para conservação das cidades 
patrimônio mundial, independentemente de particularidades físico-territorial, econômica, 
social, cultural bem como dos seus processos de planejamento e de gestão: 
§ direito às cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à habitação, ao 
saneamento, à saúde, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte, 
aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, tanto para as presentes quanto para as 
futuras gerações; 
 
3 
 
§ gestão democrática, através da população e de associações representativas dos vários 
segmentos da comunidade, na formulação, execução e acompanhamento de planos, 
programas e projetos de desenvolvimento urbano; 
§ cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade, no 
processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; 
§ proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio 
cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico. 
As recomendações a seguir destacam instrumentos da política urbana, cuja finalidade é orientar 
governos locais e entidades, em ações de conservação das cidades patrimônio mundial: 
Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios 
Em todas as situações analisadas, um dos problemas mais comuns é o surgimento de novas áreas 
de expansão, tendo como conseqüência a fragmentação do tecido urbano e o aparecimento de 
vazios que põem em risco a preservação do patrimônio cultural edificado e da paisagem natural. A 
cidade de Brasília e seu entorno constituem o exemplo mais ilustrativo desta situação. Neste caso, 
deve-se aplicar o Art. 5º do Estatuto da Cidade que estabelece o parcelamento, edificação ou 
utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar 
as condições e os prazos para implementação da referida obrigação. 
Segundo o Guia para Implementação do Estatuto da Cidade, pelos Municípios e Cidadãos, por 
meio do instrumento da edificação compulsória, pode-se estabelecer um prazo para o loteamento 
ou construção das áreas vazias ou subutilizadas. O proprietário que não cumprir este prazo será 
penalizado pela aplicação progressiva do imposto territorial e predial urbano ( IPTU), que deverá 
ser aplicado por um período de 5 anos. Se, no caso de esgotamento do prazo, a área permanecer 
incompatível com os usos e densidades previstas, o imóvel poderá ser desapropriado, com 
pagamentos em títulos da dívida pública. 
Das operações urbanas consorciadas 
Em cidades, como Olinda e Ouro Preto, o processo de expansão, acelerado e desordenado, vem 
comprometendo a preservação do patrimônio cultural edificado e da paisagem natural. Como o 
processo já data de décadas, não se trata de remover os assentamentos. O mais indicado será a 
aplicação do Art. 32, cuja Lei municipal específica, baseada no Plano Diretor, poderá delimitar 
área para aplicação de operações consorciadas. Considera-se operação urbana consorciada o 
conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação 
dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de 
alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização 
ambiental. 
O Guia para Implementação do Estatuto da Cidade pelos Municípios e Cidadãos define estas 
operações como um tipo especial de intervenção urbanística, voltada para a transformação 
estrutural da cidade. As operações envolvem simultaneamente o redesenho tanto do espaço 
público quanto privado do setor a combinação de investimentos privados e públicos para sua 
execução e alteração, manejo e transação dos direitos de uso e edificabilidade do solo e obrigações 
de urbanização. É portanto um instrumento de implementação de projetos urbanos, e não apenas 
da atividade de controle urbano, para uma determinada área da cidade, implantado por meio da 
parceria entre proprietários, poder público, investidores privados, moradores e usuários 
permanentes. 
As operações urbanas consorciadas privilegiam um conjunto de quadras e definem para elas um 
projeto de estrutura fundiária, potencial imobiliário, formas de ocupação do solo e distribuição de 
usos distintas das regras vigentes. Trata-se da reconstrução e redesenho do tecido urbanístico, 
econômico e social de um setor específico de cidade, apontado pelo Plano Diretor, de acordo com 
os objetivos gerais da política urbana nele definidas. 
 
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Do IPTU progressivo no tempo 
Salvador e São Luís apresentam contextos metropolitanos onde o processo de degradação decorre, 
em grande parte, do surgimento de novas centralidades e do abandono de áreas tradicionais. 
Enquanto isso, proprietários de imóveis sem uso ficam aguardando intervenções do poder público 
que valorizem a área onde se localizam. Para induzir a ocupação desses terrenos, deve-se aplicar o 
Art. 7º, segundo o qual o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e 
territorial urbana ( IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de 
cinco anos consecutivos. Se, no caso de esgotamento do prazo, a área permanecer incompatível 
com os usos e densidades previstas, o imóvel poderá ser desapropriado, com pagamento em títulos 
da dívida pública. 
O Guia para Implementação do Estatuto da Cidade pelos Municípios e Cidadãos considera queeste instrumento, se bem aplicado, pode promover a estruturação de uma política fundiária que 
garanta a função social da cidade e propriedade. Para tanto, o Guia recomenda que os terrenos 
vazios ou subutilizados, que se localizarem em áreas cuja urbanização e ocupação for prioritária, 
devem ser adequadamente ocupados. 
Da desapropriação com pagamento em títulos 
Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a 
obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação 
do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública. Este é o conteúdo do Art. 8º que se aplica 
aos exemplos anteriores. 
Do direito de preempção 
Em algumas cidades, a falta de consciência da importância cultural do patrimônio edificado e a 
indiferença da população e das entidades responsáveis pela conservação integrada urbana, 
reduziram o patrimônio a trechos do tecido urbano onde se encontram monumentos isolados. A 
cidade de Congonhas ilustra esta situação, justificando-se neste caso a aplicação do Art. 26 em 
que o direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar de áreas para: i) 
criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental, e ii) 
proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico. 
O Guia para Implementação do Estatuto da Cidade pelos Municípios e Cidadãos conceitua o 
Direito de Preempção como sendo a preferência, por parte do Poder Público, para compra de 
imóveis de seu interesse, no momento da venda. Nesses casos, o Poder Público definirá a área 
sobre a qual incide este direito, desde que seja para projetos de regularização fundiária, 
programas habitacionais de interesse social, reserva fundiária, implantação de equipamentos 
comunitários, espaços públicos e de lazer e áreas de preservação ambiental. Além disto, o 
Estatuto da Cidade inclui a finalidade de ordenamento e direcionamento da expansão urbana. 
Da transferência do direito de construir 
Existem cidades onde o processo de conservação integrada urbana vem surtindo efeitos positivos, 
como Goiás, Diamantina e São Miguel das Missões. Entretanto, essas cidades não estão livres dos 
efeitos nocivos da expansão urbana desordenada. Nestes casos, aplica-se o Art. 35, segundo o qual 
Lei municipal, baseada no Plano Diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, 
privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de 
construir previsto no Plano Diretor. 
Os princípios que fundamentam a venda ou transferência do direito de construir são: o direito de 
superfície ( ou separação do direito de propriedade do direito de construir) e a função social da 
propriedade. O Guia para Implementação do Estatuto da Cidade pelos Municípios e Cidadãos 
ensina que este instrumento foi concebido de modo a permitir que os proprietários de imóveis a 
serem preservados fossem compensados pelo fato de que em seus imóveis o coeficiente ou 
densidade básicos estabelecidos para o território urbano não podem ser atingidos sob pena de 
 
5 
 
comprometer o objetivo da preservação de imóveis de interesse histórico, paisagístico ou 
ambiental. No Estatuto está prevista também a hipótese de transferência para os casos de 
regularização fundiária e programas de habitação de interesse social. 
O proprietário de um imóvel sobre o qual incide um interesse público de preservação, seja sob o 
ponto de vista ambiental, ou sob o ponto de vista do patrimônio histórico, cultural, paisagístico e 
arquitetônico, ou ainda um imóvel que esteja ocupado por uma favela que se quer urbanizar, pode 
utilizar em outro imóvel, ou vender, a diferença entre a área construída do imóvel preservado e o 
total de área construída atribuída ao terreno pelo coeficiente de aproveitamento básico, conforme 
legislação existente. A transferência somente será permitida se o proprietário participar de algum 
programa de preservação elaborado em conjunto com o poder público ou elaborado pelo setor 
privado e aprovado pelo ente técnico responsável. 
Do estudo do impacto de vizinhança 
Em cidades onde o atrativo turístico ocupa um lugar de destaque, como é o caso de praticamente 
todas as nove em questão, aplica-se o Art. 36, segundo o qual Lei municipal definirá os 
empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de 
elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). 
4.Agenda de Trabalho 
A preservação das Cidades Patrimônio do Brasil requer formas de articulação institucional entre 
os responsáveis. Essa tarefa envolve vários agentes e atores sociais, atuantes em diversos níveis 
territoriais e setoriais de intervenção. Apesar de caber ao município as tarefas de 
desenvolvimento local, sem a formação de uma rede de relações supra-local, o município encontra 
dificuldades em realizar com eficácia essa atribuição. A rede deve compreender outros municípios, 
organismos estaduais, nacionais e internacionais, agentes do setor privado e a sociedade 
organizada. O processo deve se dar nas regiões metropolitanas, nas grandes regiões do país e em 
outros países. 
 
 
6 
 
Quadro 1 
Agenda de Trabalho 
Instituições 
Recomendações 
IPHAN UNESCO Prefeituras 
Ministério 
da 
Cultura 
Caixa 
Econômica 
Federal 
Instituições 
de pesquisa/ 
treinamento 
Website’ 
Fórum de 
Cidades 
Tombadas 
 
Financiamento 
especializado 
 
Estudos sobre o 
Estatuto da 
Cidade, controle 
urbano e 
avaliação de 
impactos 
 
Capacitação 
técnica do 
IPHAN 
 
Especificação de 
critérios de 
análise de 
projetos e 
propostas de 
intervenção 
 
Campanhas de 
Educação 
Patrimonial 
 
Fundo Nacional 
de Preservação 
de Cidades 
Patrimônio. 
 
Promoção do 
monitoramento e 
controle urbano 
 
O passo seguinte será o estabelecimento de compromissos que especifiquem campos principais de 
atuação, recursos a serem alocados e prazos para sua realização. Para tanto, a agenda de trabalho 
cooperado é um instrumento eficaz pois pode flexibilizar-se em conseqüência das mudanças de 
conjuntura que afetam as instituições envolvidas. O formato da agenda a seguir foi aceito como o 
mais apropriado. Entretanto, não foi detalhado o suficiente para estabelecer o modo mais 
apropriado para a cooperação. 
 
7 
 
A proposta de uma Agenda Preliminar (Quadro 2) é uma tentativa de iniciar a rede de cooperação. 
Constitui o ponto de partida para a formulação da primeira agenda pactuada entre os agentes 
presentes no seminário e outros que vierem a ser incluídos durante seu desenvolvimento. O 
formato inicial da agenda conterá uma lista de agentes, com as tarefas principais sob sua 
responsabilidade e o horizonte temporal de sua realização. As tarefas listadas na agenda são as 
mesmas das recomendações do Seminário, pois esse constituiu o primeiro acordo entre os agentes. 
No quadro a seguir, o horizonte temporal foi dividido em três prazos – curto, médio e longo – 
correspondentes a até seis meses, um ano e dois anos, respectivamente: 
 
Quadro 2 
Proposta de Agenda Preliminar 
Instituição Tarefas Principais Horizonte temporal 
Promover a elaboração de estudos sobre instrumentos de 
monitoramento e controle urbanístico e aplicabilidade do 
Estatuto da Cidade em áreas urbanas patrimoniais. 
Médio 
IPHAN 
Promover a compatibilização dos instrumentos de 
preservação de cidades tombadas com os PDs municipais Longo 
IPHAN Regionais 
Organizar, explicitar e divulgar os critérios de análise de 
projetos e intervenção em sítios históricos, atualmente 
utilizados, ajustando-os aos das municipalidades. 
Médio 
Promover a capacitação e a ampliação do quadro de pessoal 
qualificado do IPHAN, especialmentedas regionais e 
escritórios locais. 
Médio Ministério da 
Cultura 
Criar um fundo nacional de apoio à preservação Longo 
Cooperar na formação da infra-estrutura do Fórum Médio 
CAIXA Avaliar a possibilidade de aceitar outros tipos de ativos 
como garantia de empréstimos para financiamentos de 
projetos de preservação patrimonial. 
Longo 
Promover campanhas de educação patrimonial Curto 
Explicitar critérios de análise de projetos e intervenção nas 
áreas tombadas e ajustá-los aos do IPHAN. Médio 
Prefeituras 
Organizar o Fórum das Cidades Longo 
Disponibilizar a informação de experiências de sucesso na 
aplicação de instrumentos de monitoramento e controle de 
sítios tombados 
Curto 
UNESCO 
Cooperar na formação da infra-estrutura do Fórum Médio 
Apresentar propostas de pesquisa sobre metodologias e 
sistemas de avaliação de impactos de projetos urbanos Médio Instituições de 
ensino e pesquisa Propor a formação de um Website com informações sobre 
gestão de cidades de interesse patrimonial 
Longo 
 
8 
 
5 Apêndice 
A descrição detalhada a seguir enfoca as nove Cidades Patrimônio Mundial brasileiras, 
destacando os problemas urbanos decorrentes da relação entre desenvolvimento e preservação, a 
relação entre a legislação urbanística e o processo de preservação local e as características do 
aparato de gestão, dos instrumentos, dos espaços institucionais e da participação dos atores. 
Diamantina 
Contexto de desenvolvimento e preservação 
Atualmente, o vetor de crescimento urbano que mais se evidencia na área de entorno de 
Diamantina aponta para a Serra dos Cristais. Tendo em vista as relações de complementaridade 
entre o centro histórico tombado e o espaço visual circundante, este vetor de crescimento vem 
ameaçando a integridade das áreas de proteção. No recente Plano Diretor, de 1999, procedeu-se 
ao tombamento provisório das Serra dos Cristais, na tentativa de controlar o crescimento urbano 
naquela direção. 
Legislação urbanística x processo de preservação local 
A estrutura de instrumentos urbanísticos e de preservação é, relativamente, completa. 
Diamantina foi tombada pelo IPHAN em 1938. Desde então, as edificações da área tombada têm 
sido conservadas e submetidas a controle de intervenção. A partir de 1950, foram introduzidos 
projetos modernistas de Niemeyer. Em 1998, foram feitos estudos para sua inscrição, como 
Patrimônio Cultural da Humanidade e, em 4/12/1999, o centro histórico foi inscrito na lista do 
Patrimônio Mundial. Em seguida, foram introduzidas alterações na legislação municipal, 
proibindo a ocupação de lotes vazios, exceto para instalações temporárias, além de restrições ao 
tráfego local. 
Nos últimos 10 anos, o IPHAN vem atuando na preservação do Centro Histórico, através de 
escritório técnico que fiscaliza, analisa e encaminha processos de intervenção arquitetônica e 
urbanística. Além disso, executa obras de conservação e restauro, através de equipe com formação 
específica. Quanto à Prefeitura, sua atuação estende-se sobre o restante da cidade. Com a 
inscrição na lista da UNESCO, Diamantina conseguiu elaborar a maioria dos planos de 
desenvolvimento necessários para a cidade. 
Aparato de gestão 
As iniciativas de preservação têm recebido forte apoio dos moradores e da sociedade civil 
organizada. Recentemente, o IPHAN, a Prefeitura, o IPHEA e a sociedade civil têm-se mobilizado 
para fazer revisão do Plano Diretor. Esta iniciativa tem apontado para a necessidade de vários 
estudos, sobretudo no que diz respeito ao macro-zoneamento municipal. 
Vila Boa de Goiás 
Contexto de desenvolvimento e preservação 
O estado de preservação do núcleo histórico da cidade é, em geral, muito bom. A maioria dos 
imóveis ainda pertence a famílias tradicionais. Nos últimos anos, um número significativo de bens 
foi restaurado pelo poder público e por particulares. Com relação aos danos causados pela recente 
enchente de dezembro de 2001, o sistema de gestão local, reforçado pela mobilização de vários 
atores sociais, mostrou-se eficaz na superação das dificuldades e na reconstrução das áreas 
afetadas nas margens do rio. 
O trecho da área tombada, que corresponde ao centro urbano, concentra parte do comércio 
regional e dos serviços privados e públicos. Alguns poucos trechos de ruas são predominantemente 
comerciais. A incidência do uso misto, com predominância de atividades comerciais, leva à 
necessidade de adequação de imóveis residenciais para o uso comercial, como restaurantes. A 
escala urbana acha-se mantida, mesmo nas áreas não protegidas. O tecido urbano do sítio 
 
9 
 
tombado é praticamente todo ocupado, ao longo das testadas das ruas, existindo pouquíssimos 
terrenos livres. Nos últimos anos, o entorno rural da área tombada tem sido ocupado pelos “sem-
terra”, gerando problemas de conservação da paisagem histórica. 
Legislação urbanística x processo de preservação local 
A cidade de Goiás é emoldurada pela Serra Dourada, protegida por lei estadual como Área de 
Preservação Permanente. A área urbana tombada conta com 485 imóveis e, no entorno imediato, 
estão registrados 853 imóveis. O conjunto urbanístico de Goiás está protegido pela Lei nº 06 de 
14/09/83. Além disso o município conta com a Lei Orgânica de 1990, o Plano Diretor de 1996 e 
Código Tributário de 2001. 
Aparato de gestão 
Um grande esforço da administração local, com o auxílio de organismos Federais e Estaduais, foi 
realizado para completar o quadro de instrumentos de regulação urbanística e de preservação, 
para a inclusão da cidade na Lista do Patrimônio Mundial. Praticamente todos os instrumentos 
legais necessários à gestão estão presentes. Esse esforço tem sido completado com a montagem de 
uma estrutura de gestão local, de pequeno porte, mas de grande eficiência e eficácia na aplicação 
dos instrumentos de promoção e controle da preservação da cidade. Grande parte desse sucesso é 
devido à efetiva participação da sociedade civil local na gestão. 
São Miguel das Missões 
Contexto de desenvolvimento e preservação 
Até final da década de 1980, as ruínas do Sítio Histórico eram consideradas um problema para a 
concepção de desenvolvimento do município. A ascensão recente de São Miguel das Missões à 
condição de município favoreceu a percepção pública de que o Sítio Histórico constitui o principal 
ativo para seu desenvolvimento. Os imóveis tombados são constituídos pelas Ruínas, em processo 
de consolidação, e pelo Museu das Missões. O sítio arqueológico é de propriedade da União, tem 
38 Ha, com mais ou menos 4.000 habitações na área urbana. No sítio, existe ainda a Casa do 
Zelador, projeto de Lúcio Costa de 1940. 
A municipalidade vem investindo recursos significativos na elaboração de planos de 
desenvolvimento local que consideram o sítio tombado principal foco de interesse das atividades 
produtivas, sociais e culturais. 
No Sítio Arqueológico tem sido feita a conservação dos remanescentes arquitetônicos, a 
manutenção e recuperação da vegetação existente, a conservação do prédio do Museu e de sua 
coleção. Na área de entorno, tem sido feita a conservação de estruturas periféricas e da paisagem 
urbana. 
Legislação urbanística x processo de preservação local 
A área de proteção é constituída pelas Zonas de Ocupação Controlada e de Proteção Cultural onde 
vivem 3088 habitantes. No Sítio Arqueológico, além da Zona de Ocupação Controlada, existe a 
Zona Non Aedificandi. Como critérios para análise de projetos, o IPHAN aplica instrumentos de 
controle da taxa de ocupação, dos recuos, da altura das edificações, dos usos e da densidade. Na 
Zona de Ocupação Controlada, os 
instrumentos de controle são mais rígidos, sendo exigido, além dos índices urbanísticos, um 
parecer arqueológico e a utilização de telhas cerâmicas. Excetuando a área tombada, para a qual o 
Plano Diretorda Cidade incluirá especificações, os instrumentos urbanísticos ainda se encontram 
em elaboração. 
Aparato de gestão 
Desde a constituição do município, vários planos e projetos de desenvolvimento estão sendo 
elaborados, tomando como elemento central o Sítio Tombado das Missões. Em 1993 foi realizado o 
Inventário da Imaginária Missioneira, assim como o Inventário de Elementos Pétreos. O processo 
 
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de negociação se dá sobretudo no Conselho Municipal de Turismo e Cultura, no Fórum Local de 
Desenvolvimento Sustentável do Comunidade Ativa, através da ONG Teko’a e da Associação 
Amigos das Missões. 
São Luís 
Contexto de desenvolvimento e preservação 
Desde a década de 1970, o Governo do Estado vem desenvolvendo esforços, sob a forma de planos 
e projetos de preservação para o sítio histórico, onde se destaca o Projeto de Revitalização da 
Praia Grande. Durante estas três décadas, desenvolveu-se a consciência do valor do patrimônio 
cultural local, reforçada a partir de 1998, quando da inclusão da cidade na lista do Patrimônio 
Cultural da Humanidade. Essa consciência vem sendo progressivamente apropriada pelo aparato 
de gestão municipal e pela população, em geral. Se, por uma série de razões, o Centro Histórico de 
São Luís conservou um importante conjunto arquitetônico e urbanístico, pelos mesmos motivos 
depara-se com o problema do abandono e, conseqüentemente, da degradação das estruturas 
urbanas históricas existentes. 
O crescimento urbano foi, praticamente, canalizado para fora dos limites da velha cidade. Um dos 
sustentáculos econômicos do Centro Histórico ainda está no comércio. 
Legislação urbanística x processo de preservação local 
A lei de zoneamento da cidade data da década de 1970, quando da elaboração do primeiro Plano 
Diretor. Na ocasião, já havia a preocupação com a preservação da cidade. A Lei de Zoneamento 
foi revista em 1981 e, em 1992, quando foi elaborada uma versão do Plano Diretor. Existem leis 
de tombamento estadual e municipal, apesar de que essa última não é utilizada, uma vez que o 
centro histórico está protegido por um perímetro federal e outro estadual. No total, são mais de 
5600 imóveis protegidos. 
A cidade possui, praticamente, todos os instrumentos urbanísticos necessários para organizar a 
preservação. 
Aparato de gestão 
A gestão da conservação patrimonial em S. Luís foi conduzida durante muitos anos por dois 
agentes distintos: o Governo do Estado e o IPHAN. Recentemente, o Governo Municipal passou a 
assumir responsabilidades, especialmente como agente de controle urbanístico. O papel 
desempenhado pelo Governo do Estado foi, principalmente, de promotor de planos e projetos de 
revitalização, enquanto o do IPHAN foi de fiscal e controlador das intervenções no sítio histórico. 
Nos últimos anos, observa-se um esforço de negociação e repartição de competências entre as três 
instâncias. O município dispõe hoje em dia de um Escritório Técnico, um Conselho, de um Fundo 
e de uma Proposta de Plano de Gestão para o Centro Histórico. 
Salvador 
Contexto de desenvolvimento e preservação 
Desde o início dos anos 1990, Salvador tem sido objeto do mais ambicioso e extenso programa de 
revitalização de um sítio histórico do País. Um projeto elaborado e implantado pelo Governo do 
Estado mudou radicalmente a forma de inserção do sítio histórico na cidade. Fez um esforço, 
bastante polêmico, de inserir o perímetro tombado no processo de desenvolvimento urbano da 
cidade como área de lazer, diversão e atração turística. Esse projeto foi implantado com eficiência 
e tem sido complementado por ações voltadas para melhorar a acessibilidade do centro histórico. 
Legislação urbanística x processo de preservação local 
Salvador possui praticamente todos os instrumentos urbanísticos necessários para o controle do 
seu processo de desenvolvimento e preservação. 
 
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Aparato de gestão 
Até recentemente, a gestão da conservação e revitalização do sítio histórico foi conduzida pelo 
Governo Estadual. O IPHAN restringiu suas atividades praticamente ao controle de licenças e 
fiscalização de intervenções e o Governo Municipal ficou muito tempo ausente do processo de 
revitalização. Somente nos últimos anos, veio a assumir parcela considerável da responsabilidade 
pela condução do processo. Ações conjuntas entre as três instâncias têm sido desenvolvidas dentro 
do Programa Monumenta. Por outro lado, já foram feitos os primeiros levantamentos para o 
Inventário da Realidade Sócio-Cultural do Centro Histórico. Além disso, o CECRE da UFBA tem 
trabalhado no sentido de definir normas e critérios para tombamento. 
Brasília 
Contexto de desenvolvimento e preservação 
A preservação de Brasília é uma tarefa complexa que requer um sofisticado sistema de gestão e 
planejamento. A preservação da cidade, como sítio urbano de valor universal, define-se pela 
manutenção das quatro escalas citadas no projeto de Lúcio Costa, a saber a monumental, a 
residencial, a gregária e a bucólica do Projeto Piloto. Para adequar a expansão urbana não 
prevista no plano original, em 1987, Lúcio Costa apresentou uma revisão de seu projeto que 
propunha novas manchas de expansão urbana, como os setores Sudoeste e Noroeste. 
O Plano Piloto configurou-se como a área econômica central do Distrito Federal e principal local 
de oferta de serviços e empregos. Atrai um fluxo muito grande de pessoas e veículos das cidades 
satélites, causando problemas de circulação urbana e saturação do sistema viário. As atividades 
de comércio e serviço exercem pressão para ocupar áreas fora dos limites impostos pelo Plano 
Piloto, bem como o surgimento do comércio de rua agrava os problemas de ocupação de áreas 
públicas e de circulação viária. 
Com relação à ocupação territorial, será necessário prever modos de ocupação de áreas de entorno 
ao Plano Piloto para que as características paisagísticas e ambientais do projeto original possam 
guardar a devida autenticidade. 
Legislação urbanística x processo de preservação local 
A legislação urbanística e de preservação de Brasília é bastante completa. A Lei do Plano Diretor 
de Ordenamento Territorial consolidou os planos existentes, criou o SISPLAN, o SISTURB, o 
CONPLAN e descentralizou o sistema de planejamento, criando os Planos Diretores Locais.Os 
principais problemas dizem respeito à falta de detalhamento na legislação de preservação e à 
inadequação das normas, quando do tombamento. 
Entre as ações de planejamento para Brasília, destacam-se o Plano Estratégico da Área Tombada, 
o Plano Diretor de Publicidade e o Plano Diretor do Parque da Cidade. Entre as ações de projeto, 
podem ser citadas a complementação da área central, o Estudo dos Comércios Locais e o Plano 
Urbanístico do Bairro Noroeste. Entre projetos e ações programados pelo IPHAN, podem ser 
citados, i) a realização de estudos para a definição da área de entorno de proteção ao Conjunto 
Urbanístico de Brasília; ii) a elaboração de projeto e captação de recursos externos para realização 
do Inventário do Patrimônio Cultural de Brasília, contemplando o Sítio Histórico, o patrimônio 
urbanístico e arquitetônico, os bens culturais intangíveis e o patrimônio arqueológico, e iii) 
realização de estudos e levantamentos para elaboração do dossiê de tombamento dos palácios e 
monumentos que compõem a escala monumental de Brasília. 
Aparato de gestão 
A Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitação – SEDUH é o órgão responsável pela 
formulação, coordenação e execução da política de desenvolvimento urbano, e assegura a 
preservação urbanística da área tombada do Distrito Federal. 
Existe um termo de cooperação técnica entre IPHAN, SEDUH e RA-I para subsidiar a gestão da 
área tombada, visando a agilizar decisões e alinhar conceitos e critérios. 
 
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Apesar da intensa articulação entre organismos governamentaisna gestão da preservação, não foi 
criado um sistema participativo da população e da sociedade civil que articule esses atores nas 
tarefas de preservação patrimonial. Existe clara necessidade de conscientizar a população a 
respeito da importância do tombamento da cidade. O plano Diretor Estratégico da Área de 
Preservação de Brasília representa uma tentativa de construção de um consenso entre diferentes 
segmentos, com vistas a adotar uma estratégia comum, formalizado num pacto urbano que venha 
a fortalecer e garantir a valorização de Brasília, enquanto capital e monumento. 
Olinda 
Contexto de desenvolvimento e preservação 
Desde os anos 1980, observou-se uma expansão da urbanização no entorno imediato do Sítio 
Histórico de Olinda, sendo ocupado por assentamentos urbanos irregulares, de famílias de baixa 
renda. Mangues e descampados foram ocupados, comprometendo a paisagem urbana. 
O interior do sítio continua a manter as características patrimoniais mais importantes, apesar da 
falta de controle das construções e da ocupação com novas edificações nos quintais. De modo geral, 
os imóveis particulares estão bem conservados, enquanto os monumentos apresentam sérios 
problemas. 
A infra-estrutura de turismo da cidade é deficiente e destaca-se o problema da circulação e de 
estacionamento. A realização periódica de mega-eventos, especialmente o carnaval, põe em risco a 
sobrevivência material do sítio e afasta seus residentes. 
Legislação urbanística x processo de preservação local 
Olinda possui todos os instrumentos jurídicos e de controle urbanísticos necessários para regular 
o processo de uso e ocupação da cidade. Entretanto, observam-se descompassos nas normas desses 
instrumentos, devido à ausência de integração entre desenvolvimento e preservação. 
Aparato de gestão 
A cidade foi pioneira na implantação do sistema de gestão participativo, ainda na década de 
1980. Hoje, dispõe de um Conselho de Preservação e de uma Secretaria de Patrimônio Histórico. 
Contudo, os mecanismos de negociação ainda não foram adequados à participação efetiva da 
sociedade civil. O conflito existente entre poder municipal e residentes, no que diz respeito ao 
controle urbanístico e da preservação, mostra esse descompasso. 
Ouro Preto 
Contexto de desenvolvimento e preservação 
Nas últimas décadas, Ouro Preto vem passando por um processo de crescimento urbano 
desordenado, sem relação com a forma de ocupação tradicional da cidade. Encostas e terrenos 
estão sendo ocupadas, em áreas de risco, cobrindo os morros de favelas, invadindo espaços 
públicos, áreas verdes e sítios arqueológicos. Este processo tem contribuído para deterioração da 
qualidade de vida da cidade, descaracterizando o entorno ambiental do conjunto arquitetônico 
tombado. 
Por outro lado, o sistema de transporte tem gerado um trânsito caótico, sem hierarquização do 
sistema viário, com sinalizações precárias e carência de estacionamentos. São poucas e 
insuficientes as restrições ao tráfego e o trânsito de veículos pesados vem causando danos físicos 
às edificações antigas. 
A rede de esgoto data do final do século XIX. Nas áreas de expansão recente, as redes de esgoto e 
de lixo são precárias. Os imóveis tombados em sua maioria estão em bom estado de conservação e 
têm usos compatíveis com as estruturas. Os principais problemas são o adensamento, as 
alterações dos espaços internos, a substituição de materiais e dos sistemas construtivos originais. 
Existe uma forte demanda de acréscimos, sobre-elevações e reformas, caracterizando um grande 
número de obras irregulares. Atualmente, cerca de uma centena de processos encontra-se nos 
 
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Ministérios Público Estadual e Federal. Outro problema de difícil equacionamento é a questão 
fundiária, dada a existência de posses e terras devolutas, de lotes e loteamentos irregulares. 
Na área delimitada pelo tombamento federal, o Plano Diretor define uma zona de Proteção 
Especial, três zonas de Proteção Paisagística e Ambiental, três zonas de adensamento e uma zona 
de expansão. Existem três unidades estaduais de conservação: o Parque Estadual Itacolomi, a 
Estação Ecológica de Tripuí e a área de Proteção Ambiental (APA) da Cachoeira das Andorinhas. 
Legislação urbanística x processo de preservação local 
Apesar de Ouro Preto ter sido a primeira cidade brasileira, incluída na lista do Patrimônio 
Mundial, seus instrumentos de proteção e desenvolvimento ainda não foram elaborados. A cidade 
não possui Código de Obras e Lei de Uso e Ocupação do Solo. O Código de Posturas, aprovado em 
1980, está desatualizado e o Plano Diretor, aprovado em dezembro de 1986, não foi implantado. 
Instrumentos de grande importância, como a Carta Geotécnica, não tem sido considerada nas 
ocupações urbanas. O projeto de lei municipal que deveria implantar o tombamento e o registro de 
bens móveis, imóveis e intangíveis, tampouco foi aprovado. 
O município cobra IPTU, ISS, ITBI, porém não adota nenhuma política de incentivo à preservação 
do núcleo histórico tombado. Está em andamento o inventário de Bens Móveis, incluído no 
Programa Monumenta/BID, trabalhando com cerca de 900 residências. 
Aparato de gestão 
Em Ouro Preto, o sistema de gestão ainda é uma idéia a ser construída. Praticamente inexiste 
negociação, entre instituições responsáveis pela conservação e atores sociais, com a finalidade de 
compatibilizar expansão urbana e proteção patrimonial. Os sistemas de monitoramento e controle 
estão, praticamente, sob a responsabilidade do IPHAN, o que reduz em muito a capacidade de 
ação eficaz na preservação. 
O IPHAN vem recebendo apoio de associações de moradores dos distritos de Ouro Preto, do 
Ministério Público Estadual, da Igreja Católica, da Universidade Federal de Ouro Preto, do 
Instituto Estadual de Patrimônio Histórico e Artístico - IPHEA, do Instituto Estadual de 
Florestas, das ONGs AMO Ouro Preto e Projeto Manuelzão. 
O IPHAN tem trabalhado em sintonia com a coordenação do Monumenta, porém não tem 
conseguido estabelecer uma parceria eficiente com as Secretarias de Cultura e de Obras da 
Prefeitura Municipal. A Câmara dos Vereadores vem tomando iniciativas sem sucesso no sentido 
de ajudar a produzir um Termo de Cooperação Técnica, entre as diversas entidades interessadas. 
A proposta contempla a legislação para o parcelamento, uso e ocupação do solo, nas áreas de 
interesse histórico, cultural, paisagístico e de influência de bens tombados e de seus entornos. 
A morosidade do andamento dos processos na justiça, a ausência de uma legislação de ocupação e 
uso do solo, a falta de controle de toda a área situada no perímetro tombado, contribuem para a 
ocupação desordenada, gerando uma sensação de impunidade que dificulta ainda mais o trabalho 
do IPHAN na cidade. 
Congonhas 
Contexto de desenvolvimento e preservação 
A expansão urbana de Congonhas foi muito intensa devido à rápida expansão econômica de 
empresas mineradoras e siderúrgicas na região. Por muitos anos, a ausência de uma estrutura de 
planejamento, voltada para o desenvolvimento local, levou a uma das maiores perdas 
patrimoniais do país. 
O conjunto urbano e paisagístico, tombado pelo IPHAN em 1941, encontra-se muito 
descaracterizado. Pouco restou do antigo assentamento, além da malha urbana e algumas 
referências arquitetônicas originais que desfrutam de situação privilegiada na paisagem. Dentre 
as referências, destacam-se o conjunto do Santuário do Senhor Bom Jesus de Matosinhos e a 
Igreja Matriz de Nossa Senhora da Conceição. 
 
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Igualmente em situação crítica, estão as áreas verdes remanescentes que, se não forem 
protegidas, correm o risco de desaparecer. Além disso, a circulação de veículos e de pedestres é 
desordenada. 
Legislação urbanística x processo de preservação local 
Nos últimos anos, a municipalidade e o IPHAN vêm fazendo um esforçopara montar um sistema 
de proteção e revitalização local que recupere parte do patrimônio urbano ainda existente. Foram 
realizadas ações de proteção do Santuário, da Romaria, da Ladeira do Bom Jesus e da Estação 
Ferroviária. O Município tem buscado proteger os bens restantes, por meio de tombamento de 
cerca de 600 edificações, em sua maioria moradias. Neste sentido, um inventário preliminar já foi 
realizado pelo Conselho Municipal de Patrimônio. 
Também estão sendo elaborados projetos de recuperação de partes do tecido urbano histórico, com 
o objetivo de conservar a morfologia tradicional. 
O conjunto urbano ainda não possui perímetro de tombamento oficial, mas há proposta neste 
sentido no Plano de Normas e Diretrizes de Uso e Ocupação do Solo, elaborado pelo IPHAN, em 
1988, e atualizado recentemente, por exigência do Programa Monumenta. 
Aparato de gestão 
A preservação patrimonial é uma nova atividade no município e a gestão da conservação ainda 
carece de mecanismos e instrumentos apropriados para seu efetivo desempenho. A 
municipalidade e o IPHAN vêm realizando esforços para criar mecanismos de controle e 
monitoramento, voltados para a conservação das áreas urbanas remanescentes de interesse 
patrimonial. O envolvimento da população e da sociedade civil organizada nesse processo é 
incipiente, mas mostra uma crescente expansão.