Visão Panorâmica após sanção do Novo CPC

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600-4 
Processo Civil – Tutela Coletiva 
O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula 
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros 
doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais. (600.03) 
 
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Sumário 
(Continuação – AÇÃO POPULAR) ............................................................................. 3 
4. Cabimento ........................................................................................................... 3 
5. Legitimidade ........................................................................................................ 3 
5.1. Legitimidade ativa ............................................................................................... 3 
5.2. Legitimidade passiva ........................................................................................... 4 
5.3. Posição da pessoa jurídica de direito público ou privada lesada ....................... 4 
5.4. Posição do MP na Ação Popular ......................................................................... 4 
6. Outras questões processuais .............................................................................. 5 
6.1. Resposta na LAP (art. 7º, IV): .............................................................................. 5 
6.2. Sentença da ação popular (art. 7º, VI) ................................................................ 5 
6.3. Natureza da sentença que julga procedente a ação popular ............................. 5 
6.4. Responsabilidade disciplinar ............................................................................... 6 
6.5. Reexame necessário invertido ............................................................................ 6 
6.6. Efeito suspensivo da Apelação ........................................................................... 6 
6.7. Sucumbência ....................................................................................................... 6 
6.8. Competência ....................................................................................................... 7 
6.9. Prescrição ............................................................................................................ 7 
MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO .................................................................... 8 
1. Introdução ........................................................................................................... 8 
2. Breve análise histórica ........................................................................................ 8 
3. Disciplina constitucional do mandado de segurança ......................................... 9 
Aspectos gerais ............................................................................................................... 9 
Mandado de segurança coletivo .................................................................................... 9 
3.3. Análise dos elementos ........................................................................................ 9 
4. Disciplina infra-constitucional do mandado de segurança coletivo (Lei 
n.12.016/09) ......................................................................................................................... 11 
4.1. Objeto ............................................................................................................... 11 
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4.2. Legitimidade ...................................................................................................... 12 
4.3. Coisa julgada e litispendência ........................................................................... 13 
4.4 Súmulas importantes: ....................................................................................... 14 
4.5. Teoria da encampação (STJ, RMS 10.484/DF) .................................................. 14 
5. Procedimento.................................................................................................... 15 
6. Atuação do MP como fiscal da lei ..................................................................... 16 
MANDADO DE INJUNÇÃO ..................................................................................... 16 
1. Instrumentos de controle das omissões constitucionais ................................. 16 
2. Instrumentos de controle de inconstitucionalidade por omissão – lei 9869(ADI 
e ADC) 17 
2.1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDE POR OMISÃO (ADO) ....................... 17 
2.2. MANDADO DE INJUNÇÃO ................................................................................. 20 
 
 
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(Continuação – AÇÃO POPULAR) 
4. Cabimento 
Regra geral: não cabe ação popular contra ato de particular. Todavia, se o ato 
impugnado for emanado de particular, delegatário de serviço público, é equiparado a ato 
administrativo, possibilitando o cabimento da ação popular. 
No tocante ao ato administrativo pode ser: atos vinculados e discricionários. 
Exceção: cabe ação popular para impugnar atos de particular que sejam lesivos ao 
meio ambiente e ao patrimônio histórico. 
Em regra, não cabe ação popular contra lei, exceto se tiver efeitos concretos. Ex.: lei 
sobre anistia tributária. 
Não cabe ação popular contra decisões judiciais. Mas, há uma exceção, o STJ no Resp. 
906400, que admitiu ação popular para anular acordo homologado judicialmente. 
Não cabe em face de atos políticos, que possui uma atividade de governo. 
5. Legitimidade 
5.1. Legitimidade ativa 
Qualquer cidadão, aquele que se encontra em pleno exercício dos direitos políticos, 
que se inicia aos 16 anos de idade. O STJ tem entendido que é necessário que a ação seja 
instruída com cópia do título de eleitor. 
Observação1: O indivíduo condenado criminalmente, enquanto durarem os efeitos 
da condenação, não tem legitimidade para propor ação popular, porque os direitos políticos 
ficam suspensos durante o cumprimento de pena. 
Percebe-se que o estrangeiro e o Ministério Público não detêm legitimidade ativa 
para interpor ação popular. 
Observação2: O Cidadão pode ajuizar a ação fora de seu domicilio eleitoral. 
Observação3: A CRFB/88 define os chamados quase nacionais – os portugueses – 
artigo 12, possui os mesmos direitos dos brasileiros, desde que haja reciprocidade 
(assegurado os mesmos direitos aos brasileiros em Portugal). 
Observação4: em razão do princípio do interesse na resolução do mérito, permite-se 
a possibilidade de qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte, e, se o autor desistir ou 
falecer, no decorrer do processo, outro cidadão poderá se habilitar. Na impossibilidade do 
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cidadão se habilitar, o MP tem legitimidade para retomar a ação popular. Além disso, o MP 
tem legitimidade para interpor ação rescisória e para recorrer. 
5.2. Legitimidade passivaSegundo o artigo 6º, da Lei de Ação Popular (LAP), a ação será proposta: 
“ Contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, ou contra as 
autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, 
ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à 
lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo” 
Infere-se que na legitimidade passiva a lei dispõe que detém legitimidade passiva 
aquelas que, de qualquer forma, praticaram ou se beneficiaram do ato, formando-se um 
litisconsórcio passivo necessário. 
A LAP prevê, no artigo 7º, III, a possibilidade de ser integrada a lide no polo passivo, 
durante a tramitação do processo, até a prolação da sentença final. É a legitimidade passiva 
ulterior, ocasião que lhe será restituído o prazo de defesa e os atos já praticados não são 
anulados. 
Art.7º, III. Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja 
existência ou identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a 
sentença final de primeira instância, deverá ser citada para a integração do contraditório, 
sendo-lhe restituído o prazo para contestação e produção de provas, salvo, quanto a 
beneficiário, se a citação se houver feito na forma do inciso anterior. 
5.3. Posição da pessoa jurídica de direito público ou privada lesada 
Art.6º, §3º. A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja 
objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do 
autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante 
legal ou dirigente. 
Esta é a possibilidade da intervenção móvel: a pessoa jurídica de direito público ou de 
direito privado pode ficar inerte, pode defender o ato ou pode se juntar ao lado do autor. 
Existe uma posição cambiante. 
5.4. Posição do MP na Ação Popular 
O Ministério Público atuará necessariamente como custus legis, emitindo pareceres e 
sendo intimado de todos os atos. 
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Artigo 6º, §4º, dispõe que: 
O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova 
e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, 
em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores. 
O Ministério Público não pode, de forma alguma, exercer a defesa dos atos 
impugnados ou de seus autores. 
Ele é legitimado subsidiário. Não pode ser autor, caso haja hipótese de perda 
legitimidade popular, ocorrendo a sucessão processual, assumindo a qualidade de autor. 
6. Outras questões processuais 
6.1. Resposta na LAP (art. 7º, IV): 
O prazo de contestação é de 20 dias, sendo prorrogável por mais 20 dias, a 
requerimento do interessado. O Código Civil prevê o prazo em quadruplo para a fazenda 
contestar, esse prazo segundo o STJ, não se aplica à AÇÃO POPULAR. No NCPC, esse prazo 
passa a ser em dobro. Mas, O STJ reconhece o prazo em dobro para recorrer. 
Prevalece não caber reconvenção. 
6.2. Sentença da ação popular (art. 7º, VI) 
Existe uma consequência grave caso o juiz não cumpra o prazo previsto no artigo 7º, 
VI, da Lei da Ação Popular. 
VI-A sentença, quando não prolatada em audiência de instrução e julgamento, 
deverá ser proferida dentro de 15 (quinze) dias do recebimento dos autos pelo juiz. 
Infere-se que, se a sentença não for proferida dentro de 15 dias do recebimento dos 
autos pelo juiz, o juiz está sujeito a não constar na lista de merecimento do Tribunal ao qual 
está vinculado, por 02 anos, além de perder a promoção por antiguidade – uma espécie de 
sanção. 
6.3. Natureza da sentença que julga procedente a ação popular 
A sentença é predominantemente desconstitutiva. Ela também é condenatória, isso 
está no artigo 11 da Lei n. 4.717/65. 
Art.11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do 
ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática 
e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de 
dano, quando incorrerem em culpa. 
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O juiz pode condenar ao pagamento de perdas e danos, ainda que não haja pedido 
expresso na inicial, é uma condenação automática. 
6.4. Responsabilidade disciplinar 
O artigo 15, da Lei de Ação Popular (Lei 4.717/65) dispõe sobre a providência a ser 
tomada quando se verificar infringência da lei penal ou a prática de falta disciplinar, nesses 
termos: 
Art. 15. Se, no curso da ação, ficar provada a infringência da lei penal ou a prática de 
falta disciplinar a que a lei comine a pena de demissão ou a de rescisão de contrato de 
trabalho, o juiz, ex-officio, determinará a remessa de cópia autenticada das peças necessárias 
às autoridades ou aos administradores a quem competir aplicar a sanção. 
Não há como aplicar sanções disciplinares incidentalmente no processo da ação 
popular. É pacífico no STJ, caso seja verificada uma hipótese de infração disciplinar, 
encaminhar os documentos probatórios às autoridades competentes. 
6.5. Reexame necessário invertido 
A remessa não é em favor do poder público, mas em favor da coletividade. Ou seja, 
se extinguir ou julgar improcedente deve necessariamente ser levado ao conhecimento do 
tribunal. 
6.6. Efeito suspensivo da Apelação 
Ele é automático, como é a regra geral. 
6.7. Sucumbência 
Dispõe não só o artigo 5º, da CF, mas no artigo 10, 12 e 13, da Lei da Ação Popular, 
prevê o pagamento das custas. Se o autor popular for vencido fica isento do ônus da 
sucumbência, salvo má-fé. 
Artigo 10. As partes só pagarão custas e preparo a final. 
Art. 12. A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor, 
das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação 
e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado. 
Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide 
manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas. 
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6.8. Competência 
 A competência está prevista no artigo 5º, da LAP, e segue o regime da ação 
civil pública: 
Art. 5º Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, 
processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for 
para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município. 
 § 1º Para fins de competência, equiparam-se atos da União, do Distrito Federal, do 
Estado ou dos Municípios os atos das pessoas criadas ou mantidas por essas pessoas jurídicas 
de direito público, bem como os atos das sociedades de que elas sejam acionistas e os das 
pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relação às quais tenham interessepatrimonial. 
 § 2º Quando o pleito interessar simultaneamente à União e a qualquer outra pessoas ou 
entidade, será competente o juiz das causas da União, se houver; quando interessar 
simultaneamente ao Estado e ao Município, será competente o juiz das causas do Estado, se 
houver. 
 § 3º A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações, que forem 
posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos. 
 § 4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo 
impugnado. 
Deve ser salientado que não existe foro por prerrogativa de função. A competência é 
determinada conforme a origem do ato impugnado. Assim, deve ser identificada a 
autoridade que praticou o ato lesivo, onde ela se encontra localizada geograficamente, 
sendo competente o juiz de acordo com a Lei de Organização Judiciária. 
Se houver no local do ato impugnado Vara da Fazenda Pública, é ela competente 
para processar e julgar ação popular. 
A regra é que não há competência originária do STF, na ação popular. Porém, há duas 
exceções, quando todos os membros da magistratura forem interessados ou mais da 
metade do Tribunal e nos conflitos federativos, com a intervenção móvel. 
6.9. Prescrição 
De acordo com o artigo 21, da Lei da Ação Popular, a prescrição ocorre em 5 (cinco) 
anos, contado o prazo da publicidade dos atos lesivos. 
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Frise-se que o que prescreve é a via da ação popular e não o direito que pode ser 
exercido por outra via. 
E, deve se destacar que em relação a ato lesivo em face do patrimônio público e do 
meio ambiente a ação é imprescritível. 
MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO 
1. Introdução 
O mandado de segurança coletivo se diferencia do mandado de segurança individual 
no que diz respeito ao seu objeto e a sua legitimidade. 
Como o mandado de segurança, seja individual ou coletivo, é uma ação 
constitucional, remédio ou garantia constitucional que tem por objetivo impugnar atos 
ilegais abusivos praticados por autoridade públicas ou equiparadas. 
2. Breve análise histórica 
 Antes de 1934, existia a doutrina do habeas corpus, porque não havia previsão para o 
mandado de segurança. A tutela dos direitos em face de abuso de autoridade era feito por 
meio do habeas corpus. O habeas corpus substituía o mandado de segurança. 
Em 1934, foi criado o mandado de segurança para a tutela de direito certo e 
incontestável. 
Em 1937, a constituição apresentava feição antidemocrática, sendo suprimido o 
mandado de segurança. Em 1946, é novamente reinserido o mandado de segurança no 
ordenamento jurídico. 
Em 1988, a CF traz duas novidades: faz referência ao direito líquido e certo, não mais 
ao direito certo e incontestável (artigo 5º, LXIX), além de prever o mandado de segurança 
coletivo. 
Em 2009, foi criada a lei 12.016, nova lei do mandado de segurança, cujas disposições 
passaram a prever expressamente alguns entendimentos já consolidados do STF e STJ a 
respeito do mandado de segurança. 
Segundo o doutrinador Marinoni: a nova lei do mandado de segurança não inovou 
em nada, deixou de desejar, limitou o mandado de segurança coletivo, beneficiando-se o 
poder público. 
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3. Disciplina constitucional do mandado de segurança 
3.1. Aspectos gerais 
 Segundo o artigo 5º, LXIX, da CF/88, conceder-se-á mandado de segurança para 
proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o 
responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa 
jurídica no exercício de atribuições do Poder Público 
 A Constituição Federal deixa claro que o mandado de segurança serve para proteção 
de direito líquido e certo, bem como que ele é subsidiário ao habeas corpus e habeas data. 
3.2. Mandado de segurança coletivo 
 Segundo o artigo 5º, LXX, da CF/88, o mando de segurança coletivo pode ser 
impetrado por: a) partido político com representação no Congresso Nacional; b) organização 
sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há 
pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. 
 Nota-se que a CF/88 não prevê o Ministério Público como legitimado ativo para 
propor o mando de segurança coletivo. 
 4.3. Análise dos elementos 
 a) direito líquido e certo – o direito que se pretende comprovar deve ser por meio de 
prova pré-constituída, não sendo admitida a dilação probatória. Ou seja, não se presta a 
resolver controvérsia fática, comportando apenas a controvérsia jurídica. 
 
Súmula n.625 
Controvérsia sobre a matéria de direito não impede a concessão da segurança. 
 
 b) prova pré-constituída – é aquela que não admite dilação probatória, é uma 
condição especial da ação mandamental a existência de prova documental. Impede e torna 
desnecessária a dilação probatória. 
 
Observação1: não é possível a documentalização de prova oral. Isso quer dizer que não se 
presta a constituir prova pré-constituída a prova oral produzida em outro feito, reduzida a 
termo. 
 
Observação2: é possível em uma única hipótese a impetração de mandado de segurança 
sem prova documental – art. 6º, do MS, §1º e §2º, da Lei n.12.016/09. 
 
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§1º.No caso em que o documento necessário à prova do alegado se ache em 
repartição ou estabelecimento público ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo 
por certidão ou de terceiro, o juiz ordenará, preliminarmente, por ofício, a expedição desse 
documento em original ou em cópia autêntica e marcará, para o cumprimento da ordem, o 
prazo de 10 (dez) dias. O escrivão extrairá cópias do documento para juntá-las à segunda via 
da petição. 
 
§2º.Se a autoridade que tiver procedido dessa maneira for a própria coatora, a odem 
far-se-á no próprio instrumento da notificação. 
 
 Esse dispositivo prevê, assim, que a petição do mandado de segurança venha 
desacompanhada de prova pré-constituída, quando os documentos estiverem em repartição 
ou estabelecimento público ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-los, 
aplicando-se, por analogia, o incidente da exibição de documento prevista no CPC. E, em 
sendo o caso, havendo veracidade das alegações, o juiz determina a busca e apreensão do 
documento. 
 
 c) não amparado por habeas corpus ou habeas data: significa que o mandado de 
segurança é residual. Deve ser destacado que o Habeas Data tem por objetivo obter ou 
retificar informações da própria pessoa do impetrante, não serve para obter informações 
sobre terceiros. Logo se for de terceiros, cabe mandado de segurança. 
 d) atos que podem ser atacados por mandado de segurança: 
- ato administrativo: é a regra geral. Mas o artigo 5º, da Lei 12.016/09, prevê 
uma exceção – não cabe mandado de segurançado qual caiba recurso suspensivo e não é 
exigido a caução. Assim, basta recorrer administrativamente. Existindo a exigência de 
pagamento na via administrativa, caberá o mandado de segurança. Também é possível a 
desistência do recurso administrativo, para impetrar o mandado de segurança. 
Existe, contudo, a exceção da exceção: omissão da autoridade 
 
Súmula 429, do STF 
A existência de recurso administrativo com efeito suspensivo não impede o 
mandado de segurança contra omissão da autoridade. 
 
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Nesse caso, o recurso com efeito suspensivo não tem nenhum efeito, a 
administração já está inerte, passando o mandado de segurança ser a via adequada para 
afastar a ilegalidade ou abuso de poder por omissão. 
- ato legislativo: cabe em face de lei de efeito concreto, pois ela equivale a um 
ato administrativo. Cabe ainda em face de projeto de lei ou emenda constitucional, com 
vício no processo legislativo ou quando violar uma cláusula pétrea. Em sendo assim, cabe o 
controle difuso de constitucionalidade, sendo o legitimado para ajuizar o mandado de 
segurança o parlamentar com o objetivo de trancar ou anular o seguimento do PL ou da EC. 
 
 Súmula 266, do STF 
Não cabe mandado de segurança contra lei em tese, exceto as de lei de efeito 
concreto 
 
- ato judicial: contra ato judicial não cabe mandado de segurança. O artigo 5º, 
I e II, da Lei 12.016, repetiu o teor das súmulas 267 e 268, do STF. 
 
 Art.5º.Não se concederá mandado de segurança quando se tratar: 
I – de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, 
independentemente de caução; 
II – de decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo; 
III – de decisão judicial transitada em julgado 
 
Exceções: decisão do qual não caiba recurso; decisão teratológica mesmo 
após o transito em julgado. 
- atos interna corporis: não cabe - atos que estão na intimidade dos poderes, 
praticados no exercício da soberania popular. Todavia, cabe mandado de segurança se ato 
interna corporis transbordem os parâmetros constitucionais. 
Exemplo: sanção disciplinar que viola o devido processo legal. 
4. Disciplina infra-constitucional do mandado de segurança 
coletivo (Lei n.12.016/09) 
4.1. Objeto 
 Assim dispõe o artigo 21, parágrafo único, da Lei 12.016/09: 
Parágrafo único. Os direitos protegidos pelo mandado de segurança coletivo 
podem ser: 
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I – coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais, de 
natureza indivisível, de que seja titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si 
ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica; 
II – individuais homogêneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os 
decorrentes de origem comum e da atividade ou situação específica da totalidade ou 
de parte dos associados ou membros do impetrante. 
 Não foram previstos expressamente os direitos difusos. 
A discussão existe sobre a possibilidade de alcançar os direitos difusos. 
1º corrente: todos os direitos metaindividuais podem ser objeto de mandado de segurança. 
2ª corrente: os direitos difusos não foram incluídos. 
 Não há entendimento pacífico na jurisprudência, porém a lei foi bem clara no sentido 
de restringir o alcance do mandado de segurança coletivo. Em prova objetiva, deve ser 
marcada a literalidade da lei; em prova discursiva pode ser aventada que a restrição viola o 
devido acesso à justiça. 
4.2. Legitimidade 
Dispõe o artigo 21, caput, da Lei n. 12.016/09: 
Art.21. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido 
político com representação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses 
legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária, ou por organização 
sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em 
funcionamento há pelo menos 1(um)ano, em defesa de direitos líquidos e certos da 
totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na forma dos seus 
estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, 
autorização especial. 
- partido político: pode impetrar o mandado de segurança, em qualquer esfera política, 
desde que tenha ao menos um deputado ou senador efetivo (representativa no Congresso 
Nacional). 
Observação 1: se o partido perder a representação no curso da tramitação do MS – não 
perde a legitimidade, segundo o STF. 
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Observação 2: o objeto de defesa dos partidos políticos – podem defender unicamente seus 
filiados ou podem defender outros interesses? 
Há uma discussão. 
1ª corrente: somente pode na defesa de seus filiados. 
2ª corrente: o art. 21, da lei 12.016, prevê que cabe mandado de segurança coletivo por 
partido político com representação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses 
legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária. 
 Além disso, existe um precedente do STF – 196184, que decidiu que partido político 
não pode impetrar mandado de segurança. 
CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. 
LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DE PARTIDO POLÍTICO. IMPUGNAÇÃO DE 
EXIGÊNCIA TRIBUTÁRIA. IPTU. 
1. Uma exigência tributária configura interesse de grupo ou classe de pessoas, só podendo 
ser impugnada por eles próprios, de forma individual ou coletiva. Precedente: RE nº 213.631, 
rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 07/04/2000. 
2. O partido político não está, pois, autorizado a valer-se do mandado de segurança coletivo 
para, substituindo todos os cidadãos na defesa de interesses individuais, impugnar majoração 
de tributo. 
3. Recurso extraordinário conhecido e provido. 
 É um caso específico e faz algum sentido porque não tem relação com a finalidade 
partidária nem com os filiados. 
- sindicatos, entidades de classe e associações: em relação às entidades de classe, existe 
uma grande discussão se as entidades de classe e as associações seguem o mesmo regime. 
Segundo a doutrina, o requisito de funcionamento de 1 ano não se aplica aos sindicatos nem 
as entidades de classe, somente às associações. Em relação à expressão “defesa de seus 
membros e associados”: está previsto para as associações, o STF já decidiu no RE 181438, 
que o interesse protegido não precisa típico da categoria. Existem outros precedentes, 
recomenda-se a leitura das sumulas 629, do STF e a sumula 630, do STF, que logo abaixo 
estão colacionadas. 
4.3. Coisa julgada e litispendência 
 O artigo 22, da Lei 12.016/09 dispõe o seguinte: 
Art.22. No mandado de segurança coletivo, a sentença fará coisa julgada 
limitadamente aos membros do grupo ou categoria substituídos pelo impetrante. 
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O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula 
ministrada pelo professor em sala.Recomenda-se a complementação do estudo em livros 
doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais. (600.03) 
 
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 A sentença no mandado de segurança coletivo gera efeitos ultra partes, não 
alcançando todos indistintamente, de modo que seus efeitos seriam erga omnes. 
§1º. o mandado de segurança coletivo não induz litispendência para as ações 
individuais, mas os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante a título individual 
se não requerer a desistência de seu mandado de segurança no prazo de 30 (trinta) dias a 
contar da ciência comprovada da impetração da segurança coletiva 
Na verdade, não se trata, a rigor, de litispendência, mas de conexão: imagine-se que 
havendo a hipótese de um particular que ajuíza um mandado de segurança e, 
concomitantemente, há em paralelo, um mandado de segurança coletivo, esse particular, 
nos autos de sua ação, é informado do andamento do mandado de segurança coletivo, 
podendo optar por continuar com sua demanda individual ou por suspender sua ação e 
aguardar pelo desfecho do mandado de segurança coletivo. Todavia, a lei claramente prevê 
que o particular deve desistir de sua ação individual, inferindo-se que o objetivo da lei é 
desestimular o uso do mandado de segurança individual 
4.4. Súmulas importantes: 
Súmula 629 
A impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe em 
favor de associados independe da autorização desses 
Súmula 630 
A entidade de classe tem legitimação para o mandado de segurança ainda 
quando a pretensão veiculada interesse apenas a uma parte da respectiva categoria. 
 
4.5. Teoria da encampação (STJ, RMS 10.484/DF) 
É a possibilidade de ser apontada de forma equivocada a autoridade coatora, no 
mandado de segurança, situação que não resultará na extinção do processo sem resolução 
do mérito, desde que observados determinados requisitos. 
5.5.1. Requisitos: 
a) o encampante deve ser um superior hierárquico; 
b) não pode haver modificação da competência absoluta, a encampação não pode 
gerar a modificação da competência absoluta; 
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c) o encampante deve esclarecer o mérito; 
d) existência de dúvida razoável da autoridade coatora. 
Colaciono o seguinte julgado: 
 “PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DO ART. 535 , II , DO CPC . 
OMISSÃO CONFIGURADA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DAAUTORIDADE IMPETRADA. TEORIA DA 
ENCAMPAÇÃO. INAPLICABILIDADE AOCASO DOS AUTOS. RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM 
PARA REJULGAMENTO DOSEMBARGOS DECLARATÓRIOS. 1. A Primeira Seção, ao apreciar o 
MS n.º 10.484/DF , traçou os requisitos mínimos da teoria da encampação, que somente 
incide se:(a) houver vínculo hierárquico entre a autoridade erroneamente apontada e 
aquela que efetivamente praticou o ato ilegal; (b) a extensão da legitimidade não 
modificar regra constitucional de competência; (c) for razoável a dúvida quanto à 
legitimação passiva na impetração; e (d) houver a autoridade impetrada defendido a 
legalidade do ato impugnado, ingressando no mérito da ação de segurança. 2. No caso dos 
autos, não estão presentes os requisitos para a incidência da teoria da encampação, porque: 
(a) não há hierarquia entre o Inspetor da Receita Federal no aeroporto de Confins (autoridade 
impetrada) e a autoridade responsável pela arrecadação dos impostos estaduais (que 
supostamente deveria constar da impetração); e (b) a adoção da teoria promove mudança 
em regra de competência absoluta prevista na Constituição (altera a competência da Justiça 
Estadual para a Federal). 3. Afastada a encampação, e tendo sido a Corte regional omissa 
quanto ao argumento de ilegitimidade formulado pela União, deve ser anulado o acórdão 
que julgou os embargos de declaração, para que outro seja proferido, com exame expresso 
da alegação de ilegitimidade passiva ad causam. 4. Recurso especial provido.” 
 
5. Procedimento 
 O procedimento é o mesmo do previsto para o mandado de segurança individual, 
exceto quanto à regra do artigo 22, §2º, da Lei n.12.016/09. 
§2º. No mandado de segurança coletivo, a liminar só poderá ser concedida após a 
audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se 
pronunciar no prazo de 72 (setenta e duas) horas. 
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6. Atuação do MP como fiscal da lei 
 Segundo o artigo 12, da Lei n.12.016/09, o juiz ouvirá o representante do Ministério 
Público, que opinará. 
 Existe discussão se o Ministério Público é obrigado a se manifestar sempre. 
1ª corrente – se houver interesse público e interesse de incapaz, deve o Ministério Público 
se manifestar. 
2ª corrente - deve sempre se manifestar. 
 Opinião do professor, deve sempre ser intimado, mas não a obrigatoriedade de se 
manifestar. 
 
MANDADO DE INJUNÇÃO 
1. Instrumentos de controle das omissões constitucionais 
 O neoconstitucionalismo reforçou a ideia da constituição como uma norma 
imperativa, bem como atribuiu aos direitos fundamentais força de princípios, mandamentos 
de otimização – normas que ordenam que algo seja feito, respeitadas as limitações fáticas e 
jurídicas. 
Assim, a constituição possui força própria, é uma norma dotada de superatividade de 
onde se extrai o princípio da supremacia da constituição. 
Todavia, a Constituição de 1988 sofre de uma síndrome de inefetividade que consiste 
na desobediência da constituição, uma vez que há falta de regulamentação de determinadas 
normas despidas de eficácia plena. Essa patologia da inefetividade está ligada ao que se 
chama constitucionalismo ou legislação simbólica. O legislador cria diversos direitos e 
garantias constitucionais que não são colocados em prática, servindo de hálibe para o 
legislador, mas não são efetivamente exercidos. 
 Diante dessa omissão, faz-se necessários mecanismos para que seja dado 
concretização da constituição. 
Observação1: Todas as normas constitucionais possuem eficácia jurídica – alguma eficácia 
todas as normas possuem, mas apenas parte delas possui eficácia social. Mesmo a limitada, 
tem eficácia negativa, impedindo que outras normas que com ela seja incompatível seja 
introduzida no ordenamento jurídico. A síndrome é parcialmente combatida através da Ação 
Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) e Mandado de Injunção(MI). 
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2. Instrumentos de controle de inconstitucionalidade por omissão 
2.1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDE POR OMISÃO (ADO) 
A ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão foi uma inovação da Constituição 
Federal de 1988, no âmbito do controle de constitucionalidade. Somente pode ser manejada 
em relação às normas constitucionais de eficácia limitada, porque elas são aquelas que 
reclamam regulamentação ulterior para produzir efeitos positivos, são normas que, a rigor, 
produzem poucos efeitos até que haja umanorma regulamentadora – a finalidade é torná-
las efetiva. A ADO está prevista no artigo 103, §2º, da CRFB/88. 
 Em concursos públicos em prova discursiva deve ser utilizada a expressão CRFB/88. 
 É um sistema de controle abstrato concentrado de constitucionalidade. Concentrado 
quando a competência é originária do STF, e abstrato porque a inconstitucionalidade está 
inserida no pedido e é solucionada erga omnes. 
Exemplo: servidores públicos tem direito a greve nos termos da lei. Não houve 
regulamentação do direito de greve dos servidores e foi resolvido pelo STF. 
 A norma constitucional como parâmetro é uma norma de eficácia limitada. 
- Espécies de omissão: total ou parcial 
 A omissão total quando o legislador deixa integralmente de regulamentar a norma 
constitucional. Por exemplo no artigo 37, VII, da CF/88. O legislador até hoje não editou a lei, 
logo existe uma omissão total em regulamentar o artigo 37, da CF. 
 A omissão parcial existe quando houver uma integração da norma constitucional, 
mas é insuficiente, existe a omissão parcial propriamente dita e a omissão parcial relativa. 
Há uma lei regulamentando determinada matéria, mas de forma ineficiente. 
 Omissão parcial propriamente dita: existe a lei regulamentando a norma 
constitucional de eficácia limitada, mas regula de forma ineficiente. Ex.: artigo 7º, IV, 
da CF/88, prevê o direito ao salário mínimo, com objetivo de satisfazer vários outros 
direitos, mas a legislação infraconstitucional que regulamentou a norma 
constitucional o fez de forma deficiente. 
 Omissão parcial relativa: existe quando por exemplo há um benefício para 
determinada categoria, deixando de lado outra categoria. Ex.: servidores públicos 
federais têm direito a greve e a lei vem regulamentar somente para parte da 
categoria. 
Súmula 339, do STF: 
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Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos 
de servidores públicos sob fundamento de isonomia. 
 O que dela se extrai é que não é permitido ao Poder Judiciário estender benefício de 
determinada categoria a outra, dada a omissão parcial relativa. 
 
- Objeto: o erro está na omissão, qualquer um dos poderes pode ser omisso. Poder 
Judiciário, legislativo, executivo e até mesmo o Ministério Público. 
 Se for ajuizada ADO, e no curso da ação surge a norma regulamentadora que estava 
faltando, perde o objeto? O STF no julgamento da ADO 3682, decidiu que o mero envio de 
Projeto de Lei não faz perder o objeto, mas a promulgação da lei faria perder o objeto, em 
algumas vezes é mitigado pelo STF. 
 Fungibilidade: o STF no julgamento do MI 395, entendeu que não existe fungibilidade 
entre Mandado de Injunção e ADO, o MI, uma vez que a ação de controle de 
constitucionalidade por imissão é uma ação de controle abstrato e o mandado de injunção é 
uma ação de controle difuso. Logo os pedidos são distintos. 
- Competência: a ADO é de competência originária do STF – controle concentrado de 
constitucionalidade, artigo 103, §2º, da CF/88. 
- Legitimidade: ATIVA - os mesmos legitimados para ADI, prevista no artigo 103, da CF/88. 
PASSIVA – autoridade ou órgão responsável por tornar efetiva a norma constitucional. 
- Procedimento: ele está previsto na Lei 9.868/99 (Dispõe sobre o processo e julgamento da 
ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o 
Supremo Tribunal Federal). Antes de 2009, o STF entendia que o Advogado Geral da União 
(AGU) não precisava ser citado, já que não existia nenhuma lei para ele defender, mas a 
partir da edição da Lei n.12.063/091, houve previsão da possibilidade da oitiva do Advogado 
Geral da União - AGU. O Procurador Geral da República - PGR deve ser ouvido. Não existe 
prazo para a propositura da ação. 
- Parâmetro: é o que se chama de fundamento de controle, é a norma constitucional que 
está sendo violada; ao passo que o objeto é aquilo que está sendo atacado. O objeto na ADO 
é a omissão; por outro lado o parâmetro é uma norma constitucional de eficácia limitada, 
que depende de regulamentação infraconstitucional. 
- Medida cautelar: 
 
1 Acrescenta à Lei no 9.868, de 10 de novembro de 1999, o Capítulo II-A, que estabelece a 
disciplina processual da ação direta de inconstitucionalidade por omissão 
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 O artigo 12-F, da Lei n. 12.063/09, prevê o seguinte: 
Art. 12.Em caso de excepcional urgência e relevância da matéria, o Tribunal, por 
decisão da maioria absoluta de seus membros, observado o disposto no art. 22, poderá 
conceder medida cautelar, após a audiência dos órgãos ou autoridades responsáveis pela 
omissão inconstitucional, que deverão pronunciar-se no prazo de 5 (cinco) dias. 
§ 1o. A medida cautelar poderá consistir na suspensão da aplicação da lei ou do ato 
normativo questionado, no caso de omissão parcial, bem como na suspensão de 
processos judiciais ou de procedimentos administrativos, ou ainda em outra providência 
a ser fixada pelo Tribunal. 
§ 2o . O relator, julgando indispensável, ouvirá o Procurador-Geral da República, no 
prazo de 3 (três) dias. 
§ 3o.. No julgamento do pedido de medida cautelar, será facultada sustentação oral 
aos representantes judiciais do requerente e das autoridades ou órgãos responsáveis pela 
omissão inconstitucional, na forma estabelecida no Regimento do Tribunal. 
 Antes de 2009, não existia a previsão cautelar para a ADO, bem como a possibilidade 
de participação do AGU, mas a Lei n. 12.063/09 passou a prevê-los. 
- Efeitos da decisão de mérito: 
O artigo 12-H, da Lei n. 9.868/99, dispõe que: 
Declarada a inconstitucionalidade por omissão, com observância do disposto no art. 
22, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias 
 Em respeito à separação de poderes, a princípio, não é permitido ao Judiciário 
legislar, assim, a decisão tem caráter mandamental, que tem o condão de gerar a 
possibilidade de o Poder Judiciário constituir em mora o poder omisso em elaborar a norma. 
Todavia, há registro na ADO n. 3682, no STF, que decidiu, diante da negligência do 
Congresso Nacional, pela fixação do prazo de 18 meses para que adotasse as providencias 
necessárias para o cumprimento do dever constitucional. Há, portanto, precedentes, ainda 
que a lei somente preveja que se dará ciência. 
Por outro lado, no caso de órgão administrativo, no §1º do artigo 12, H, dispõe que: 
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§ 1o Em caso de omissão imputável a órgão administrativo, as providências deverão ser 
adotadas no prazo de 30 (trinta) dias, ou em prazo razoável a ser estipulado 
excepcionalmente pelo Tribunal, tendo em vista as circunstâncias específicas do caso e o 
interesse público envolvido 
 A lei somente prevê prazo para órgãos administrativos.2.2. MANDADO DE INJUNÇÃO 
 A CF/88, no artigo 5, LXXI, prevê o mandado de injunção: 
“conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora 
torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas 
inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania” 
 - Requisitos: 
 Para tornar viável a impetração de mandado de injunção é preciso a presença de dois 
requisitos: existência de norma constitucional de eficácia limitada e falta de norma 
regulamentadora tornando inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e 
das prerrogativas inerentes à nacionalidade, soberania e cidadania. 
 A grande diferença entre o Mandado de Injunção (MI) e a Ação Declaratória de 
Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) é que naquele há controle difuso por omissão, 
serve para proteger direitos subjetivos. 
- Legitimidade 
 ATIVA: MI 725: o STF decidiu até mesmo Pessoa Jurídica de Direito Público 
pode impetrar o Mandado de Injunção individual. 
 Obs. A expressão “liberdades constitucionais e as prerrogativas inerentes à 
soberania, nacionalidade e cidadania” deve ser lida de forma ampla e não restritiva. 
Qualquer omissão pode dar ensejo ao MI. 
Os preceitos do Mandado de Segurança Coletivo são aplicados para o Mandado de 
Injunção Coletivo, por analogia. São, portanto, os mesmos os legitimidados. 
 PASSIVA: autoridade que deveria editar a norma regulamentadora da norma 
constitucional. 
- Competência: 
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Não se trata de controle concentrado abstrato, mas, repise-se de controle difuso, 
portanto, o mandado de injunção não se encontra relacionado como de competência 
exclusiva do STF. 
 Para identificar a competência no Mandado de Injunção, aplica-se por analogia o 
regramento do mandado de segurança, devendo primeiramente serem observadas as 
disposições constitucionais previstas que tratam de competência dos tribunais superiores. 
“Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da 
Constituição, cabendo-lhe: 
I - processar e julgar, originariamente: 
(...) 
q) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for 
atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, 
do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da 
União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal; 
“Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça: 
I - processar e julgar, originariamente: 
(...) 
h) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for 
atribuição de órgão, entidade ou autoridade federal, da administração direta ou indireta, 
excetuados os casos de competência do Supremo Tribunal Federal e dos órgãos da Justiça 
Militar, da Justiça Eleitoral, da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal;” 
 
“Art. 121. Lei complementar disporá sobre a organização e competência dos 
tribunais, dos juízes de direito e das juntas eleitorais. 
§ 4º - Das decisões dos Tribunais Regionais Eleitorais somente caberá recurso 
quando: 
V - denegarem habeas corpus, mandado de segurança, habeas data ou mandado de 
injunção” 
 Tribunais dos Estados: de acordo com a Lei de Organização Judiciária. 
- Parâmetro: 
 Somente as normas de eficácia limitada, que trata de normas fundamentais. 
- Medida Cautelar: 
 Mandado de Injunção n. 283 e 542, o STF se utilizou do seguinte: impossibilidade da 
medida cautelar em mandado de injunção. 
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- Procedimento: 
 O mesmo do mandado de segurança. A grande questão é quanto ao efeito da decisão 
de mérito. Tem variado bastante, de acordo com as seguintes correntes: 
 1ª corrente: não concretista: o tribunal não pode suprir a omissão, somente 
pode dar ciência ao órgão ou poder para editar a lei regulamentadora. 
Mesmo efeitos da ADO (MI 107/DF) 
 2ª corrente: concretista geral: o poder judiciário diante da falta 
regulamentadora, cria essa norma regulamentadora para todos de maneira 
geral (MI 670, 708 E 712) – são referentes ao direito de greve – aplicada a lei 
dos trabalhadores geral aos servidores públicos. 
 3ª corrente: concretista individual: MI 721, pelo STF, para essa, o efeito 
concretista é apenas entre as partes. O poder judiciário apenas cria a norma 
para regulamentar o caso específico, não atuando assim como legislador. 
 4ª corrente: concretista intermediária: MI 232, do STF, para essa, o PJ deve 
dar ciência ao Poder ou órgão e se não o fizer, o PJ cria a norma 
regulamentadora. 
 Percebe-se que o Supremo varia na aplicação das diversas correntes, não havendo 
como afirmar qual é a adotada. Tudo indica que as peculiaridades de cada caso emseka a 
adoção de determinada corrente. 
 Indaga-se: a superveniência de lei regulamentadora faz o MI perder o seu 
objeto? 
 Em relação ao mandado de injunção há um precedente recente em relação ao aviso 
prévio. 
 “MI 1090, do STF, julgado em 2013”: no decorrer do processo do mandado de 
injunção, surge a lei regulamentadora do aviso prévio. O STF decidiu que ação não perde o 
objeto, porque a lei sobreveio, mas houve um vácuo entre a propositura do MI e a edição da 
lei. O autor do MI, buscou o direito retroativo, inclusive o período de “vácuo”. Por conta 
disso, foi decidido que a superveniência da lei não prejudicaria o andamento da MI. Na 
decisão, foram aplicados os parâmetros da nova lei editada, inclusive para os períodos nos 
quais a lei não tinha ainda sido editada.