Ponto 1 - Introdução ao Direito Administrativo

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DIREITO ADMINISTRATIVO
Prof. Durval Carneiro Neto
INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO
Sumário: 1) A evolução do Estado e o contexto histórico do surgimento do Direito Administrativo. 2) Objeto e conceito do Direito Administrativo. 3) Administração Pública nos sentidos subjetivo e objetivo. 4) As mutações do Direito Administrativo (a amplitude da atividade administrativa). 5) Princípios da administração pública. 
1) A EVOLUÇÃO DO ESTADO E O CONTEXTO HISTÓRICO DO SURGIMENTO DO DIREITO ADMINISTRATIVO.
“Onde há a Sociedade, aí estará o Direito”, já diziam os romanos (Ubi Societas Ibi Jus).De fato, qualquer grupo social, por mais rudimentar que fosse, sempre pressupôs a existência de normas de convivência, sem as quais os homens não poderiam delimitar o alcance da grande variedade de interesses frente às limitações materiais da vida. 
“O ser humano encontra-se em estado convivencial e pela própria convivência é levado a interagir; assim sendo, acha-se sob influência de outros homens e está sempre influenciando outros. E como toda interação produz perturbação nos indivíduos em comunicação recíproca, que pode ser maior ou menor, para que a sociedade possa se conservar é mister delimitar a atividade das pessoas que a compõe mediante normas jurídicas. (...) Somente as normas de direito podem assegurar as condições de equilíbrio imanentes à própria coexistência dos seres humanos, possibilitando a todos e a cada um o pleno desenvolvimento das suas virtualidades e a consecução e gozo de suas necessidades sociais, ao regular a possibilidade objetiva das ações humanas”.�
 
Já o Estado, como produto da convivência humana, nem sempre existiu na realidade social, sendo, portanto, uma criação posterior ao Direito.
Tempos remotos houve em que os homens conviveram em sociedade sem se submeter a qualquer fator de autoridade organicamente instituída, isto é, sem que existissem as figuras dos governantes e dos governados. Nestas sociedades primitivas, como disse Hans Kelsen, predominava o princípio da autodefesa.
“Nas ordens jurídicas primitivas a reação da sanção à situação de fato que constitui o ilícito está completamente descentralizada. É deixada aos indivíduos cujos interesses foram lesados pelo ato ilícito. Estes têm poder para determinar, num caso concreto, a verificação do tipo legal do ilícito fixado por via geral pela ordem jurídica e para executar a sanção pela mesma determinada. Domina o princípio da autodefesa”.�
Tal ausência do poder organizado fazia com que o homem vivesse no chamado “estado da natureza”, onde ele usava a própria força para garantir os seus direitos, gerando, por outro lado, insegurança social e predominando a chamada “lei do mais forte”.
Passou-se então a ver que se fazia necessário a criação de um ente político com força dominante e soberana sobre a sociedade, um “mal necessário” como chegaram a afirmar alguns: o ideal era que o homem pudesse viver sem se submeter a uma força superior, o que, todavia, não se mostrou possível.
“A ameaça contínua de conflitos internos e fragilidade dos meios de proteção levaram comunidades à insegurança. Essa situação de fraqueza e impotência para defender seus direitos levou os homens no estado da natureza a idealizarem e a criarem um ente superior aos grupos, visando à segurança e ao resguardo das pessoas e respectivas propriedades. A esse ente transferiu-se parte do poder de cada membro, para que ele se organizasse de modo a proteger a todos e garantir-lhes a propriedade”.� 
Caminhou-se assim para uma centralização da ordem jurídica na figura do Estado, cuja atuação deveria se dar através de órgãos e agentes, de acordo com o que Kelsen chamou de princípio da divisão do trabalho, restringindo ao máximo o princípio da autodefesa:
“Com o decorrer da evolução, esta reação da sanção ao fato ilícito é centralizada em grau cada vez maior, na medida em que tanto a verificação do fato ilícito como a execução da sanção é reservada a órgãos que funcionam segundo o princípio da divisão do trabalho: aos tribunais e às autoridades executivas. O princípio da autodefesa é limitado o mais possível. Mas não pode ser completamente excluído. Mesmo no Estado moderno, no qual a centralização da reação coercitiva contra o fato ilícito atinge o grau máximo, subsiste um mínimo de autodefesa. É o caso da legítima defesa”.� 
Surgiu a figura do Estado, em seu conceito clássico de nação politicamente organizada, composto basicamente de três elementos (povo, território e soberania), como produto das necessidades sociais. Uma organização instrumental imprescindível para a convivência humana.
“Desta forma, o Estado, cujos elementos essenciais são a população, o território e o poder, defini-se como uma ordem jurídica relativamente centralizada, limitada no seu domínio espacial e temporal de vigência, soberana ou imediata relativamente ao Direito Internacional e que é, globalmente ou de um modo geral, eficaz”.�
Desde o seu surgimento, o Estado vem passando por constantes transformações ao longo do tempo e no espaço, de acordo as forças políticas e os fatores reais de poder predominantes em cada época e lugar, sobretudo, conforme a finalidade a que se propõe.
“Alexandre Groppali acrescenta mais um elemento componente do Estado, que é a finalidade. Ela seria o objetivo para o qual o Estado orientaria a consecução das suas atividades. A estrutura estatal não seria um fim em si mesmo, uma entidade acima dos valores fundamentais da pessoa humana, mas teria natureza instrumental, através da qual o Estado atenderia aos interesses da coletividade. Para o mencionado autor, toda estrutura estatal existe para cumprir um determinado objetivo, que é fixado de acordo com as circunstâncias histórico-político-sociais”.� 
Nessa variada tipologia de formas históricas de Estados, Jorge Miranda� cita o Estado oriental, o Estado grego, o Estado romano, o Estado medieval, e o Estado moderno.
No âmbito do Estado moderno, até meados do século XVIII, por exemplo, cultivou-se a idéia do Estado-Polícia (também chamado de Estado-providência ou Estado-fim), em que predominavam os regimes absolutistas, não havendo espaço para as liberdades individuais. Nesta época, a figura do Estado estava voltada basicamente às questões de segurança e garantia da ordem pública. Não existiam normas que limitassem o agir do Estado perante os indivíduos, conforme foi retratado na clássica obra “O Príncipe” de Maquiavel e simplificado na célebre frase de Luís XIV (O Rei Sol): “O Estado sou eu” (l’Etat c’est moi).
No Estado de Polícia, o detentor do poder estatal vale-se de um “direito ilimitado para administrar; não se reconhecem direitos do indivíduo frente ao soberano; o particular é um objeto do poder estatal, não um sujeito que se relaciona com ele”.� Na monarquia absolutista, vista por Bossuet, “Deus estabelece os reis como seus ministros e reina através deles sobre os povos... Os príncipes agem, portanto, como ministros de Deus”. Nesse contexto da teoria divina, os franceses entendiam que o rei não fazia mal (le roine ne peut mal faire) e os ingleses entendiam que o rei não errava (the king can not wrong). 
Numa síntese de como se dava o exercício do poder político no regime absolutista, assinala Carlos Ari Sundfeld:
“a) O Estado, sendo o criador da ordem jurídica (isto é, sendo incumbido de fazer as normas), não se submetia a ela, dirigida apenas aos súditos. O Poder Público pairava sobre a ordem jurídica.
 b) O soberano, e, portanto, o Estado, era indemandável pelo indivíduo, não podendo este questionar, ante um tribunal, a validade ou não dos atos daquele. Parecia ilógico que o Estado julgasse a si mesmo ou que, sendo soberano, fosse submetido a algum controle externo.
 c) O Estado era irresponsável juridicamente: le roi ne peut mal faire, the king can do no wrong. Destarte, impossível seria exigir ressarcimento por algum dano causado por autoridade pública.
 d) O Estado exercia,em relação aos indivíduos, um poder de polícia. Daí referirem-se os autores, para identificar o Estado da época, ao Estado-Polícia, que impunha, de modo ilimitado, quaisquer obrigações ou restrições às atividades dos particulares. Em conseqüência, inexistiam direitos individuais contra o Estado (o indivíduo não podia exigir do Estado o respeito às normas regulando o exercício do poder político), mas apenas direitos dos indivíduos nas suas recíprocas relações (o indivíduo podia exigir do outro indivíduo a observância das normas reguladoras de suas relações recíprocas).
 e) Dentro do Estado, todos os poderes estavam centralizados nas mãos do soberano, a quem cabia editar as leis, julgar os conflitos e administrar os negócios públicos. Os funcionários só exerciam poder por delegação do soberano, que jamais o alienava”.�
No final do século XVIII, sobretudo com o advento da Revolução Francesa, ocorre o enfraquecimento do Estado absolutista e o surgimento do Estado liberal e constitucional, no qual se busca garantir os Direitos do Homem e do Cidadão, destacando-se como exemplos o Estado Francês de 1789, o Estado da Virgínia de 1776 e os Estados Unidos da América de 1787.
 
Surge a figura do Estado de Direito (ou Estado-meio), num primeiro momento caracterizado pelo individualismo liberal, passando-se a considerar o Estado como um instrumento para a satisfação dos interesses individuais e exigindo-se dele o respeito aos direitos naturais e inalienáveis do homem. Tal liberalismo clássico reduziu ao mínimo as tarefas do Estado e elevou ao máximo a liberdade individual, seja no campo jurídico, seja no campo econômico (laissez faire, laissez passer). 
Em suma, enquanto o Estado absolutista colocava-se acima dos direitos individuais, a partir da Revolução passou-se a instituir limitações ao agir do Estado, abrindo-se espaço para o desenvolvimento do movimento constitucionalista e para o surgimento das primeiras normas regulando a atuação do Estado, advindas inicialmente dos julgados do Conselho de Estado Francês. 
“A transformação do Estado absolutista em Estado de Direito verificou-se, como visto antes, com a implantação da teoria da divisão de poderes do Estado: Legislativo, Executivo e Judiciário, desenvolvida por Montesquieu. A França foi um dos primeiros países a adotar a tripartição de poderes, antecedida pelos Estados Unidos da América do Norte. Hoje, a tripartição é adotada na maioria dos Estados modernos. Visto apenas pelo prisma positivista, o Estado de Direito é aquele que se submete às leis por ele próprio criadas, voltadas para a promoção do interesse social. É salutar ter em cognição que as leis devem ser justas e democráticas, de modo a traduzir os verdadeiros e reais interesses da sociedade. As leis, divorciadas desses valores, são injustas e contrariam a idéia de Estado de Direito. Assim, pode-se considerar Estado de Direito aquele que prima pela democracia, zela pela moralidade pública e administrativa, promove a Justiça, a segurança pública e o bem-estar coletivo e, ainda, se submete às leis por ele criadas”.�
Essa transição do Estado-Polícia para o Estado de Direito é também comentada por Carlos Ari Sundfeld:
“Perceba como as normas sobre o exercício do poder se ampliam. Até então, todas as épocas anteriores, destinavam-se a impor – praticamente sem limites e sem controles – a obediência das pessoas às determinações do poder político. Agora, cuidarão ainda de fazer prevalecer o poder político sobre os indivíduos (que pagarão impostos ao Estado, submeter-se-ão ao seu julgamento, obedecerão às leis por ele produzidas); mas também – e sobretudo – de organizar o Estado para limitar e controlar seu poder (os cidadãos escolhem em eleições os parlamentares, o Parlamento faz normas para regular a cobrança de impostos pelo Executivo, um Tribunal pode anular a lei feita pelo Parlamento, o indivíduo pode mover uma ação judicial para se furtar da cobrança ilegal de impostos...).
Cunha-se, a partir de então, o conceito de Estado de Direito, isto é, de um Estado que realiza suas atividades debaixo da ordem jurídica, contrapondo-se ao superado Estado-Polícia, onde o poder político era exercido sem limitações jurídicas, apenas se valendo de normas jurídicas para se impor aos cidadãos”.�
Pela primeira vez na história, foram sistematizados critérios jurídicos para dirimir os conflitos entre administrados e a Administração Pública, dando origem a doutrinas clássicas que procuravam apontar a dicotomia existente entre o Direito público e o Direito privado�.
Somente aí surgiu o Direito Administrativo como ramo do Direito Público, cujo principal personagem é o Estado de Direito.
 
Conforme aponta a doutrina, “na Época Moderna, os autores costumam indicar o dia 28, Pluvioso do Ano VIII (1800), em que a Revolução Francesa editou sua primeira lei reguladora da pública administração, como ‘data de nascimento’ do Direito Administrativo”.�
“Muito corrente entre os autores franceses, italianos e pátrios a menção à lei do 28 pluvioso do ano VIII (1800) como ato de nascimento do direito administrativo, a qual pela primeira vez deu à administração francesa uma organização juridicamente garantida e exteriormente obrigatória. Denominada por Debbasch de constituição administrativa napoleônica, esta lei de 1800 contém, em síntese, preceitos sobre organização administrativa e sobre solução de litígios contra a Administração”.�
“O novo (Estado), que se sucedeu à Revolução Francesa, pode ser sintetizado nos seguintes pontos: a) formação de conjunto sistemático de preceitos obrigatórios para autoridades administrativas de todos os níveis, muitos dos quais limitativos de poder; b) reconhecimento de direitos de particulares ante a Administração, com previsão de remédios jurisdicionais; c) quanto à ciência, elaboração doutrinária abrangente de todos os aspectos legais da atividade administrativa; d) elaboração jurisprudencial vinculativa para a Administração e norteadora da construção de novos institutos jurídicos”.�
Cretella Júnior aponta que “o famoso caso Blanco, fato ocorrido em 1873, na cidade francesa de Bordeaux, quando a menina Agnès Blanco foi atropelada por trem público, assinala o momento culminante da autonomia do direito administrativo, expressa no notável voto do conselheiro David, do Tribunal de Conflitos de Paris que, usando método próprio para julgar, deixou de lado o Código Civil e colocou o feito em termos de direito público, derrogatórios e exorbitantes do direito comum”.� 
2) OBJETO E CONCEITO DO DIREITO ADMINISTRATIVO.
Conforme visto, o surgimento do Direito Administrativo esteve estritamente relacionado à queda do absolutismo, sobretudo após a Revolução Francesa.
Até então, como assinala Hely Lopes Meirelles, “o absolutismo reinante e o enfeixamento de todos os poderes governamentais nas mãos do Soberano não permitiam o desenvolvimento de quaisquer teorias que visassem a reconhecer direitos aos súditos, em oposição às ordens do Príncipe”.�
Com o ideal do liberalismo, propagado inicialmente na Revolução Francesa de 1789, propiciou-se a ascensão de uma política inspirada no pensamento de Aristóteles e que havia sido sistematizada pelo Barão de Montesquieu, em 1748, na clássica obra “O Espírito das Leis” (“L’Esprit des Lois”), preconizando a separação dos poderes, isto é, a tripartição das funções do Estado em executivas, legislativas e judiciais.
O cerne da obra de Montesquieu está na assertiva de que somente o poder teria a força para deter o poder. Com isso, impediu-se a concentração de poderes nas mãos de uma só pessoa, de forma que se pudessem garantir as liberdades individuais contra os abusos dos governantes.
Seguindo o critério formal, reconheceu-se que o Estado deveria desempenhar três funções distintas e independentes: legislativa, jurisdicional e administrativa.
Celso Antônio Bandeira de Mello aponta que a função legislativa “é a função que o Estado, e somente ele, exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas,que inovam inicialmente na ordem jurídica, isto é, que se fundam direta e imediatamente na Constituição”. 
“Função jurisdicional é a função que o Estado, e somente ele, exerce por via de decisões que resolvem controvérsias, com força de ‘coisa julgada’, atributo este que corresponde à decisão proferida em última instância pelo Judiciário e que é predicado desfrutado por qualquer sentença ou acórdão contra o qual não tenha havido recurso tempestivo”.� Por meio da função jurisdicional se aplica a lei aos casos concretos. 
Por fim, segundo o citado autor, a função administrativa “é a função que o Estado, ou quem lhe faça às vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais vinculados, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judiciário”.�
“Na prática, a função administrativa tem sido considerada de caráter residual, sendo, pois, aquela que não representa a formulação da regra legal nem a composição de lides in concreto. Mais tecnicamente pode dizer-se que função administrativa é aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacente à ordem constitucional e legal, sob regime de direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica. 
Enquanto o ponto central da função legislativa consiste na criação do direito novo (ius novum) e o da função jurisdicional descansa na composição de litígios, na função administrativa o grande alvo é, de fato, a gestão dos interesses coletivos na sua mais variada dimensão, conseqüência das numerosas tarefas a que se deve propor o Estado moderno.
Exatamente pela ilimitada projeção de seus misteres é que alguns autores têm distinguido governo e administração, função administrativa e função política, caracterizando-se esta por não ter subordinação jurídica direta, ao contrário daquela, sempre sujeita a regras jurídicas superiores”.�
Exercendo a função administrativa, o Estado promove a gestão dos bens, interesses e serviços públicos, os quais constituem um patrimônio da coletividade. Diógenes Gasparini ressalta que a natureza da atividade ou função administrativa é a de um “munus público” e o seu fim é sempre o interesse público ou o bem da coletividade.�
A função administrativa é, em regra, exercida pelo Poder Executivo. Todavia, os Poderes Legislativo e Judiciário também a exercem, ainda que atipicamente, porquanto, apesar de serem órgãos que desempenham respectivamente as funções legislativa e judiciária, também têm, em seu bojo, setores administrativos.
Portanto, a atividade administrativa é predominante no Poder Executivo; mas não é exclusiva deste Poder.
Aliás, a recíproca é verdadeira, pois há casos o Poder Executivo exerce atividades típicas da função legislativa (ex: edição de medidas provisórias em caso de relevância e urgência – CF/88, art.62).
Da mesma forma, em alguns casos o Poder Legislativo exerce atividades típicas da função judiciária (ex: julgamento de impeachement do Presidente da República – CF/88, art.52, I; Comissões Parlamentares de Inquérito – CF/88, art.58, §3º) e o Poder Judiciário exerce atividades típicas da função legislativa (ex: elaboração dos Regimentos Internos dos Tribunais – CF/88, art.96, I, a).
O importante é salientar que a qualificação da função (legislativa, judiciária e executiva) não está relacionada com o Poder que a exerce (Legislativo, Judiciário e Executivo), mas sim com a natureza do ato praticado. 
Sobre o tema escreve José dos Santos Carvalho Filho:
“A cada um dos Poderes de Estado foi atribuída determinada função. Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a função normativa (ou legislativa); ao Executivo, a função administrativa; e, ao Judiciário, a função jurisdicional.
Entretanto, não há exclusividade no exercício das funções pelos Poderes. Há, sim, preponderância. As linhas definidoras das funções exercidas pelos Poderes têm caráter político e figuram na Constituição. Aliás, é nesse sentido que se há de entender a independência e a harmonia entre eles: se, de um lado, possuem sua própria estrutura, não se subordinando a qualquer outro, devem objetivar, ainda, os fins colimados pela Constituição.
Por essa razão é que os Poderes estatais, embora tenham suas funções normais (funções típicas), desempenham também funções que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (funções atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize”.�
Compreendida o que vem a ser a função ou atividade administrativa, convém agora apontá-la como o objeto do Direito Administrativo, conforme o conceito dado por Celso Antônio Bandeira de Mello: “O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina o exercício da função administrativa, assim como os órgãos que a desempenham”.
Neste mesmo sentido, vejamos as definições atribuídas ao Direito Administrativo por outros doutrinadores:
“O Direito Administrativo pode ser definido como o ramo do Direito Público que concentra os princípios e normas jurídicas regentes dos órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, em todos os seus níveis – União, Estados, Distrito Federal e Municípios -, bem como regente das atividades públicas direcionadas a realizar os fins almejados pelo Estado” (Alexandre de Moraes).
“Conjunto de princípios jurídicos que disciplinam a organização e a atividade do Poder Executivo, inclusive dos órgãos descentralizados, bem como as atividades tipicamente administrativas exercidas pelos outros Poderes” (Carlos S. de Barros).
“Disciplina Jurídica reguladora da atividade do Estado, exceto no que se refere aos atos legislativos e jurisdicionais, à instituição de órgãos essenciais à estrutura do regime e à forma necessária da atividade destes órgãos” (Tito Prates da Fonseca). 
“Ordenamento jurídico da atividade do Estado-poder, enquanto tal, ou de quem faça as suas vezes, de criação de utilidade pública, de maneira direta e imediata” (Oswaldo Aranha Bandeira de Mello). 
“O ramo do Direito Público Interno que regula a atividade das pessoas jurídicas públicas e a instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas pessoas” (José Cretella Júnior).
“Conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado” (Hely Lopes Meirelles).
“Ramo do Direito Público que estuda o conjunto de princípios, de conceitos, de técnicas e de normas que regem as atividades jurídicas do Estado como gestor de interesses públicos, cujo efetivo atendimento lhe é cometido pela ordem jurídica para a segurança e em benefício dos administrados” (Diogo de Figueiredo Moreira Neto)
 
“O ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Publica, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública” (Maria Sylvia Zanella Di Pietro).
“O Direito Administrativo é o conjunto de normas jurídicas pertencentes ao Direito Público, tendo por finalidade disciplinar e harmonizar as relações das entidades e órgãos públicos entre si, e desses com os agentes públicos e com os administrados, prestadores de serviços públicos ou fornecedores do Estado, na realização da atividade estatal de prestar o bem-social, excluídas as atividades legislativa e judiciária” (Edmur Ferreira de Faria).
Em síntese, portanto, o Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que surgiu para regulamentar a atividade administrativa do Estado, pautando a conduta da Administração Pública e dos administrados, com vistas aos interesses públicos.
Convém ressaltar, contudo, que nem todas as atividades relacionadas à função administrativa estão sistematicamente inseridas no campo do DireitoAdministrativo. Algumas atividades específicas, apesar de afetas à função administrativa, passaram a compor, pela sua importância e peculiaridades, ramos autônomos do Direito. São exemplos as atividades enfocadas pelo Direito Tributário e pelo Direito Previdenciário.
3) ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS SENTIDOS OBJETIVO E SUBJETIVO
A doutrina costuma apontar o conceito de Administração Pública em sentido subjetivo e em sentido objetivo, devendo o estudante ter atenção para saber distinguir quando o emprego da expressão se dá num ou noutro sentido.
Segundo Alexandre de Moraes, “a Administração Pública pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos, e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado”.�
Na mesma linha, Maria Sylvia Zanella Di Pietro leciona que “basicamente, são dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a expressão Administração Pública: a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa; b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo”.�
Para alguns autores, em seu sentido subjetivo a expressão deve ser grafada com as iniciais maiúsculas (“Administração Pública”), enquanto no sentido objetivo se emprega as iniciais minúsculas (“administração pública”). Assim pensa José dos Santos Carvalho Filho:
“O sentido objetivo, pois, da expressão – que aqui deve ser grafada com iniciais minúsculas – deve consistir na própria atividade administrativa exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando, enfim, a função administrativa. (...) A expressão pode também significar o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas. Toma-se aqui em consideração o sujeito da função administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar este sentido da noção anterior, deve a expressão conter as iniciais maiúsculas: Administração Pública”.�
Saliente-se, porém, que esta distinção no tocante ao emprego de iniciais maiúsculas e minúsculas não é uniforme na doutrina, de modo que a distinção há de ser feita com vistas ao contexto em que se utiliza a expressão.
4) AS MUTAÇÕES DO DIREITO ADMINISTRATIVO (A AMPLITUDE DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA).
O Direito, como instrumento de regulação e pacificação social, tem o seu conteúdo variável conforme os ideais políticos e os fatores de poder vigentes em cada época. Daí se dizer que o Direito deve estar sempre em constante evolução, para que se adapte a cada realidade em que pretende operar.
Como ramo do Direito, o Direito Administrativo também está sujeito a tais variações, razão pela qual muitos de seus conceitos e institutos clássicos vêm sofrendo reformulações e modificações estruturais, sobretudo a partir do final do Século XX.
“O surgimento e sistematização do direito administrativo responderam a concepções e necessidades práticas de uma época e, ao mesmo tempo, significaram todo um esforço de legitimação, em nível de preceitos jurídicos, do exercício do poder estatal em determinado setor de atuação, a Administração Pública. A construção clássica desempenhou papel relevante na busca de objetivação do poder público e na garantia dos direitos individuais. Mas, ante as transformações da sociedade e do Estado, torna-se necessário realizar uma espécie de controle de validade das concepções tradicionais, o que, na verdade, corresponde à própria idéias de ciência”.� 
Tais mutações do Direito Administrativo, como bem assinala Diogo de Figueiredo Moreira Neto, estão diretamente relacionadas às fases evolutivas por que passou a administração pública, citando-se a fase do absolutismo, a fase do liberalismo clássico, a fase do estatismo e a fase da democracia.�
Na fase do absolutismo, como já visto, ainda não existia o Direito Administrativo, pois prevalecia a vontade do rei, caracterizando a chamada “administração regaliana”. 
Na fase do liberalismo clássico, no século XIX, os anseios individuais foram supervalorizados, como forma de combate ao modelo absolutista e segundo os ideais da completa liberdade de mercado pugnada por Adam Smith (laissez faire, laissez passer). O Estado intervinha muito pouco nos direitos individuais.
“Com a evolução do Liberalismo e, principalmente, do Constitucionalismo emerge a necessidade de afirmação do indivíduo frente ao Estado, o que leva à concepção de Direito Administrativo entendido como um arcabouço legal apto a limitar e procedimentalizar o poder do Estado e garantir os direitos dos indivíduos”.�
“Inúmeras expressões aparecem na doutrina para designar o Estado do século XIX: Estado liberal, Estado censitário, Estado burguês, Estado nacional-burguês, État gendarme, Estado legislativo, Estado guarda-noturno, Estado-neutro, Estado máquina, Estado-aparato, Estado-mecanismo, Estado-catedral, Estado da potência e da razão, Estado garantista, Estado autoridade, Estado abstencionista. (...) O Estado do século XIX agrupa indivíduos autônomos, independentes, livres, dotados de igualdade política e jurídica. Como oposição ao Estado absoluto consagraram-se liberdades e direitos dos indivíduos; estes, de súditos, deveriam ascender ao grau de cidadão. Daí os valores desse Estado: garantia da liberdade, da convivência pacífica, da segurança, da propriedade; o Estado é instrumento de garantia dos direitos individuais, disso decorrendo sua utilidade e necessidade (...) Outro aspecto refere-se à autonomia da atividade econômica em relação à ingerência do Estado, como reação ao domínio absolutista que editava regras reguladoras de preços e padrões de mercadorias, disciplinava o treinamento de aprendizes e controlava as inovações e a concorrência, tudo com o objetivo de assegurar a balança comercial positiva, reforçar reservas de ouro do país e gerar riquezas taxáveis. Consagrava-se a absolutização do princípio da livre iniciativa, segundo Giannini, que tinha valor positivo, como liberdade de empreender, e valor negativo, como remoção de obstáculos ao exercício da liberdade de iniciativa econômica, e portanto, como abstenção, dos poderes públicos, no tocante a intervenções limitativas”.�
Na fase do estatismo, surgida após a crise do capitalismo liberal e o posterior advento do Estado do Bem Estar Social (Welfare State) em meados do século XX, foi marcada pela presença maciça do Estado como um fim em si mesmo, passando a prevalecer o interesse do Estado paternalista frente aos interesses individuais, o que caracterizou a chamada “administração burocrática”.
“Estado intervencionista, Estado-providência, Estado de bem-estar, Estado assistencial, Estado pluriclasse, Estado social, Estado social-democrata, Estado de associações, Estado distribuidor, Estado nutriz, Estado empresário, Welfare State, Estado manager, Estado de prestações, estado de organizações, Estado neocorporativo, Estado neocapitalista, Estado promocional, Estado responsável, Estado protetor, Estado pós-liberal, Estado telocrático são nomenclaturas diversas que intitulam esse modelo de Estado, na tentativa de traduzir, mediante um único adjetivo ou substantivo, sua característica principal. (...) Se o Estado do século XIX era estruturalmente simples e era possível delinear modelos ao menos coerentes, o Estado atual apresenta-se estruturalmente complexo, o que explicaria que não tenha sido sistematizado em modelos ou que inexista teoria de organização e de funcionamento do novo Estado.(...) A nova concepção dá ao Estado uma tarefa ampliada, bem mais difícil de realizara contento, que a manutenção da ordem pública reclamada do Estado liberal. Exige do Estado a tarefa de propiciar a todos o bem-estar, a felicidade na terra. Assim, do ponto de vista axiológico, os valores da personalidade individual, como liberdade, segurança e igualdade jurídicas, completam-se com a garantia de condições essenciais da vida e com a correção de desigualdades econômico-sociais”.�
Por fim, na fase da democracia reconheceu-se a falência do modelo estatal maçante, colocando-se em primeiro lugar a eficiência da gestão administrativa na satisfação dos interesses sociais, o que configurou a chamada “administração gerencial”. 
“desde a década de 60 assiste-se à pregação doutrinária pela democracia administrativa, que alguns resultados já produziu. (...) Embora a passos lentos, muitas normas e medidas vem sendo implantadas em vários ordenamentos do mundo ocidental para que a democracia administrativa se efetive. À preocupação com a democracia da investidura soma-se, na época atual, a preocupação com a democracia de funcionamento ou de operação, expressa também na doutrina publicista recente e nas constituições promulgadas nas décadas de 70 e 80, com reflexos nas formulações clássicas da Administração pública e do direito administrativo”.�
“A fase da democracia, ascendendo como prevalecente o interesse da sociedade, caracterizando a etapa da administração gerencial. No Brasil, esse segunda transição juspolítica, da administração burocrática para a gerencial, está tendo seu início antes que se houvesse completado a primeira, pois as atividades e comportamentos do Estado-administrador continuam aferrados a conceitos e princípios do patrimonialismo, do paternalismo e do assistencialismo personalizantes e ineficientes, herdados ainda da Colônia e pouco tocados no Império. Ainda assim, essa segunda transição começou a ser realizada através de um processo convencionalmente denominado de reforma administrativa, desenvolvido em duas etapas: uma etapa constitucional, necessária para a afirmação e reformulação dos novos conceitos e princípios aplicáveis, e uma etapa legislativa ordinária, que deverá complementá-la e dar-lhe exeqüibilidade”.�
“Estava feita a distinção entre a democracia clássica, voltada à escolha dos governantes, e a democracia emergente deste final do Século XX, voltada à escolha de como se quer ser governado”.�
Em síntese, o “modelo gerencial” na administração pública surgiu como forma de flexibilizar a atuação burocrática do Estado, introduzindo-se mecanismos de avaliação de desempenho e resultados e de qualidade e eficiência dos serviços públicos, com participação popular e exercício da cidadania.
Buscou, assim, a “democratização” do aparato estatal e a maior atuação da sociedade, com a redução do caráter político das decisões administrativas (“despolitização”), para se adotar um modelo de administração pública consensual (“consensualidade”) em que se estimula uma maior participação dos administrados cooperando e colaborando na definição dos rumos da atuação administrativa eficiente.
Reportam-nos aqui às conclusões de Diogo de Figueiredo Moreira Neto sobre o tema:
 “Na relativamente breve mais fascinante trajetória bicentenária do Direito Administrativo podemos distinguir uma nítida evolução conceptual em que a Disciplina surge, em seu período de formação, no Estado Páleo-Liberal, ainda pouco desvencilhada das instituições da monarquia absoluta; submete-se, progressivamente, a requisitos de legalidade, com o aperfeiçoamento das exigências juspolíticas caracterizadoras do Estado de Direito; e atende, finalmente, às demandas de legitimidade, possibilitando o advento do Estado Democrático contemporâneo. Assim, o Direito Administrativo nasceu como um direito do Estado enquanto administrador, passou a ser um direito do Estado e dos administrados, e tornou-se hoje, com seu núcleo constitucional e como seu prolongamento, um direito comum dos administrados face ao Estado administrador”.� 
“Quanto ao princípio da consensualidade, sua aplicação leva à substituição, sempre que possível, da imperatividade pelo consenso nas relações Estado-sociedade e à criação de atrativos para que os entes da sociedade civil atuem em diversas formas de parceria com o Estado”.�
Entre cada uma das fases assinaladas, pode-se dizer que o direito administrativo se submete a uma crise entre o velho e novo paradigma, passando por uma transformação a fim de adaptar a cada nova realidade, consoante saliente Odete Medauar:
“O termo crise, de uso freqüente na atualidade para o direito em geral, para o Estado, para determinadas figuras jurídicas, referido ao direito administrativo expressa a situação de passagem para um novo momento de sua elaboração. Adquirido o status de ciência autônoma, edificada sua estrutura sistemática fundamental, seu nível de maturidade permite que evolua, sem riscos de diluição das suas características científicas. Parece habitual a atitude de qualificar como crise a situação de renovação de antigas regras e equilíbrios. Também freqüente se torna a afirmação de que as crises constituem oportunidades de mudança dos sistemas humanos; é na medida em que há crises dos modos de raciocínio que surgem possibilidades de mudança. Este é o significado da crise atribuída ao direito administrativo: a passagem para um momento de modificação de antigas concepções.
Esse momento revela mudanças que vêm se realizando no direito administrativo no sentido de sua atualização e revitalização, para que entre em sintonia com o cenário atual da sociedade e do Estado. Algumas tendências podem ser extraídas: a) desvecilhamento de resquícios absolutistas, sobretudo no aspecto da vontade da autoridade impondo-se imponente; b) absorção de valores e princípios do ordenamento consagrados na Constituição; c) assimilação da nova realidade do relacionamento Estado-sociedade; d) abertura para o cenário sócio-político-econômico em que se situa; e) abertura para conexões científicas interdisciplinares; f) disposição de acrescentar novos itens à temática clássica”.� 
Tais considerações servem para que estudioso do Direito Administrativo tenha sempre em mente o contexto político-social vigente em cada época, conferindo uma interpretação sistemática às normas e princípios administrativos que compõe o chamado “Regime Jurídico Administrativo”.
5) PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o regime jurídico administrativo constrói-se sobre dois princípios nucleares: a supremacia do interesse público sobre o particular e a indisponibilidade do interesse público pela Administração.
Supremacia do interesse público sobre o particular – “já em fins do século XIX começaram a surgir reações contra o individualismo jurídico, como decorrência das profundas modificações ocorridas nas ordens econômica, social e política, provocadas pelos próprios resultados funestos daquele individualismo exarcebado. O Estado teve que abandonar a sua posição passiva e começar a atuar no âmbito da atividade exclusivamente privada. O Direito deixou de ser apenas instrumento de garantia dos direitos do indivíduo e passou a ser visto como meio para consecução da justiça social, do bem comum, do bem estar coletivo. Em nome do primado do interesse público, inúmeras transformações ocorreram: houve uma ampliação das atividades assumidas pelo Estado para atender às necessidades coletivas, com a conseqüente ampliação do próprio conceito de serviço público. O mesmo ocorreu com o poder de polícia do Estado, que deixou de impor obrigações apenas negativas (não fazer) visando resguardar a ordem pública, e passou a impor obrigações positivas, além de ampliar o seu campo de atuação, que passou a abranger, além da ordem pública, também a ordem econômica e social. Surgem, no plano constitucional, novos preceitos que revelam a interferência crescente do Estado na vida econômica e no direito de propriedade; assim são as normas que permitem a intervenção do Poder Público no funcionamentoe na propriedade das empresas, as que condicionam o uso da propriedade e a exploração de determinados bens, como as minas e demais riquezas do subsolo, as que permitem a desapropriação para a justa distribuição da propriedade; cresce a preocupação com os interesses difusos, como o meio ambiente e o patrimônio histórico e artístico nacional. Tudo isso em nome dos interesses públicos que incumbe ao Estado tutelar. É, pois, no âmbito do direito público, em especial do Direito Constitucional e Administrativo que o princípio da supremacia do interesse público tem a sua sede principal”.
Celso Antônio ressalta, porém, que o interesse público não se contrapõe necessariamente aos interesses privados. O interesse público é a dimensão pública dos interesses individuais dos partícipes da sociedade. Vale dizer, o interesse público diz respeito a cada pessoa enquanto membro da sociedade.
Indisponibilidade do interesse público pela Administração – “não se acham, segundo esse princípio, os bens, direitos, interesses e serviços públicos à livre disposição dos órgãos públicos, a quem apenas cabe curá-los, ou do agente público, mero gestor da coisa pública. Aqueles e este não são seus senhores ou seus donos, cabendo-lhes por isso tão-só o dever de guardá-los e aprimorá-los para a finalidade a que estão vinculados. O detentor dessa disponibilidade é o Estado. Por essa razão, há necessidade de lei para alienar bens, para outorgar concessão de serviço público, para transigir, para renunciar, para confessar, para relevar a prescrição (RDA, 107:278) e para tantas outras atividades a cargo dos órgãos e agentes da Administração Pública. É a ordem legal, afirma Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso, cit, p.23), que dispõe sobre essas atividades, possibilitando ou proibindo a disponibilidade dos bens, direitos, interesses e serviços públicos. Em razão desse princípio o Supremo Tribunal Federal já assentou que o poder de transigir ou de renunciar não se configura se a lei não o prevê (RDA: 128:178), e Clenício da Silva Duarte afirmou que a relevação de prescrição é renúncia de direito que importa em liberalidade, cuja efetivação depende de autorização legislativa (RDA, 107:278). Aos agentes públicos, por força desse princípio, é vedada a renúncia, parcial ou total, de poderes ou competências, salvo autorização legal (art.2º, parágrafo único, II, da Lei federal n.9784/99). Em razão desse princípio, não pode a Administração Pública deixar de usar os meios judiciais e extrajudiciais para repelir a turbação, o esbulho e a indevida utilização de áreas públicas (RT, 726:236)”.
PRINCÍPIOS EXPRESSOS NO ART.37 DA CF/88:
Legalidade – Ao contrário do que ocorre em relação aos entes de Direito Privado, que podem fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, à Administração Pública somente é dado fazer o que a lei previamente autoriza. É a chamada legalidade estrita que impõe observância em todas as áreas submetidas ao regime jurídico administrativo. O art.2º, p. único, I, da Lei 9784/99 impõe expressamente à Administração uma atuação conforme a lei e o Direito. Como disse Seabra Fagundes, o administrador público deve aplicar a lei de ofício. Valiosas mais uma vez as lições de Celso Antônio Bandeira de Mello, quando diz que “o princípio da legalidade contrapõe-se, portanto, e visceralmente, a quaisquer tendências de exacerbação personalista dos governantes. Opõe-se a todas as formas de poder autoritário, desde o absolutista, contra o qual irrompeu, até as manifestações caudilhescas ou messiânicas típicas dos países subdesenvolvidos. O princípio da legalidade é o antídoto natural do poder monocrático ou oligárquico, pois tem como raiz a idéias de soberania popular, de exaltação da cidadania. Nesta última se consagra a radical subversão do anterior esquema de poder assentado na relação soberano-súdito (submisso)”.
“É extremamente importante o efeito do princípio da legalidade no que diz respeito aos direitos dos indivíduos. Na verdade, o princípio se reflete na conseqüência de que a própria garantia desses direitos depende de sua existência, autorizando-se então os indivíduos à verificação do confronto entre a atividade administrativa e a lei. Uma conclusão é inarredável: havendo dissonância entre a conduta e a lei, deverá aquela ser corrigida para eliminar-se a ilicitude. Não custa lembrar, por último, que, na teoria do Estado moderno, há duas funções estatais básicas: a de criar a lei (legislação) e a de executar a lei (administração e jurisdição). Esta última pressupõe o exercício da primeira, de modo que só se pode conceber a atividade administrativa diante dos parâmetros já instituídos pela atividade legiferante. Por isso é que administrar é função subjacente à de legislar. O princípio da legalidade denota exatamente essa relação: só é legítima a atividade do administrador público se estiver condizente com o disposto na lei”.
Impessoalidade – É interpretado em dois sentidos. Primeiro, diz-se que o Administrador não pode prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, devendo praticar os seus atos sem ter em mira interesse pessoais nem de terceiros, mas sim o interesse público. Em segundo lugar, as ações da Administração não devem ser imputadas à pessoa do administrador, que apenas age por delegação do Estado e em nome do povo. Daí porque o art.37, §1º, da Carta Magna, assim como os arts.18 a 21 da Lei 9784/99, proíbem que conste nome, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal. Outrossim, o art.2º, p. único, III, da Lei 9784/99 impõe que a Administração busque objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades. A publicidade das ações do governo deverá ter estritamente caráter educativo, informativo ou de orientação social. Infelizmente, na prática é muito comum se ver obras públicas indevidamente relacionadas à figura pessoal do administrador. É razoável, todavia, a utilização de placas de inauguração constando os nomes dos administradores, para fins de lembrança histórica.
“O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia. Por outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, vedando-se, em conseqüência, sejam favorecidos alguns indivíduos em detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros. Aqui reflete a aplicação do conhecido princípio da finalidade, sempre estampado na obra dos tratadistas da matéria, segundo o qual o alvo a ser alcançado pela Administração é somente o interesse público, e não se alcança o interesse público se for perseguido o interesse particular, porquanto haverá nesse caso sempre uma atuação discriminatória”.
Moralidade Administrativa – A Administração Pública deve atuar segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé (art.2º, p. único, IV, da Lei 9784/99). Este princípio assume grande importância quando se investigam atos da Administração formalmente legais, mas que, em sua substância, não visam o interesse público, traduzindo verdadeiro desvio de finalidade (nem tudo que é legal, é honesto). Como assinala José Afonso da Silva, “a idéia subjacente ao princípio é a de que a moralidade administrativa não é a moralidade comum, mas moralidade jurídica”. Segundo Hauriou, a moralidade administrativa não é meramente formal, porque tem conteúdo jurídico a partir de regras e princípios da Administração. Por outro lado, Maria Sylvia Di Pietro salienta que o direito ampliou o seu círculo para abranger matéria que antes dizia respeito apenas à moral. “O desvio de poder ou finalidade passou a ser visto como ilegalidade, sujeito, portanto, a controle judicial”. Com isso, a moralidade administrativa teve o seu campo reduzido, o que não impede, diante do critério do direito positivo brasileiro, o reconhecimento de sua existência como princípio autônomo.“A falta de moralidade administrativa pode afetar vários aspectos da atividade da Administração. Quando a imoralidade consiste em atos de improbidade, que, como regra, causam prejuízo ao erário público, o diploma regulador é a Lei n. 8429, de 2/6/1992, que prevê as hipóteses configuradoras da falta de probidade na Administração, bem como estabelece as sanções aplicáveis a agentes públicos e a terceiros, quando responsáveis por esse tipo ilegítimo de conduta. Ao mesmo tempo, contempla os instrumentos processuais adequados à proteção dos cofres públicos, admitindo, entre outras, ações de natureza cautelar de seqüestro e arresto de bens e o bloqueio de contas bancárias e aplicações financeiras, sem contar, logicamente, a ação principal de perdimento de bens, ajuizada pelo Ministério Público ou pela pessoa de direito público interessada na reconstituição de seu patrimônio lesado. Outro instrumento relevante de tutela jurisdicional é a ação popular, contemplada no art.5o, LXXIII, da vigente Constituição”.
Publicidade - A Administração Pública deve sempre agir com transparência, praticando a mais ampla divulgação possível dos seus atos, que, consoante assinala José dos Santos Carvalho Filho, propicia “a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem”. Celso Antônio Bandeira de Mello aponta que em um Estado Democrático de Direito, no qual todo poder emana do povo (CF, art.1o, parágrafo único), “não pode haver ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida”. Há determinados atos em que a publicidade é requisito de eficácia, como ocorre, por exemplo, na licitação. Nestes casos, Hely Lopes Meirelles ressalta que a publicação que produz efeitos jurídicos é a do órgão oficial (Diário Oficial e jornais contratados), e não a divulgação pela imprensa particular, pela televisão ou pelo rádio, ainda que em horário oficial.
“A publicação para surtir os efeitos desejados é a do órgão oficial. De sorte que não se considera como tendo atendido o princípio da publicidade a mera notícia, veiculada pela imprensa falada, escrita ou televisiva, do ato praticado pela Administração Pública, mesmo que a divulgação ocorra em programas dedicados a noticiar assuntos relativos ao seu dia-a-dia, como é o caso da Voz do Brasil, conforme já decidiu o STF ao julgar o RE 71.652 (RDA, 111:145). Órgão oficial é o jornal, público ou privado, destinado à publicação dos atos estatais. A Lei federal n.8666/93, chamada de Lei federal das Licitações e Contratos da Administração Pública, sendo para a União o Diário Oficial da União, e, para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o que for definido nas respectivas leis. Se não for, por lei, exigida essa forma de publicidade, os mesmos efeitos são alcançados mediante a afixação dos atos, contratos e outros instrumentos jurídicos em quadro de editais, colocado em local de fácil acesso na sede do órgão emanador”.
O art.2º, p. único, V, da Lei 9.784/99 determina a divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição. Logo, a regra da publicidade somente pode encontrar ressalva nas hipóteses legais de sigilo ou quando imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (CF, art.5o, XXXIII, parte final). Destacam-se ainda, com exceção à regra, os atos e atividades “ligados a certas investigações, a exemplo dos processos disciplinares, de determinados inquéritos policiais (art.20 do CPP) e dos pedidos de retificação de dados (art.5º, LXXII, b, da CF), desde que prévia e justificadamente sejam assim declarados pela autoridade competente. Para esses pode-se falar em sigilo”. A Lei 8.159/91 há algum tempo já fixa regras de acesso e sigilo dos documentos públicos (arts. 22 a 24). Recentemente, a Lei 11.111/2005 regulamentou a parte final do art.5º, XXXIII, da CF/88, estabelecendo que certos documentos públicos podem ser classificados em no mais alto grau de sigilo, hipótese em que o seu acesso será restrito por um prazo máximo de trinta anos, a contar da data de sua produção, podendo esse prazo ser prorrogado, por uma única vez, por igual período (art.6º c/c art.23, §2º, da Lei 8.159/91). Não obstante, poderá o Poder Judiciário, em qualquer instância, determinar a exibição reservada de qualquer documento sigiloso, sempre que indispensável à defesa de direito próprio ou esclarecimento de situação pessoal da parte (art.24 da Lei 8.159/91).
Eficiência - A Emenda Constitucional n.19, de 04/06/1998, inseriu este princípio no caput do art.37 da CF. Posteriormente, constou também no art.2º da Lei 9784/99. Trata-se de princípio intimamente relacionado ao modelo gerencial adotado na administração pública moderna, no qual se priorizam os resultados e qualidade dos serviços prestados pelo Estado. Impõe-se a todo agente realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional, tendo em meta resultados positivos e satisfatório atendimento das necessidades coletivas. Traduz-se no dever de boa administração e se manifesta sob dois aspectos: o modo de atuação do agente público e o modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública. Maria Sylvia Di Pietro adverte que “a eficácia que a Constituição exige da Administração não deve ser confundida com a eficiência das organizações privadas, nem é, tampouco, um valor absoluto diante dos demais” (não se pode tudo em nome da eficiência, sob pena de se comprometer a segurança jurídica).
“Vale a pena observar, entretanto, que o princípio da eficiência não alcança apenas os serviços públicos prestados diretamente à coletividade. Ao contrário, deve ser observado também em relação aos serviços administrativos internos das pessoas federativas e das pessoas a ela vinculadas. Significa que a Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter a qualidade total da execução das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo organograma em que se destaquem as funções gerenciais e a competência dos agentes que devem exercê-las. Atualmente os publicistas têm apresentado vários estudos sobre a questão concernente ao controle da observância do princípio da eficiência. A complexidade que envolve o tema é compreensível: de um lado, há que se respeitar as diretrizes e prioridades dos administradores públicos, bem como os recursos financeiros disponíveis e, de outro, não se pode admitir que o princípio constitucional deixe de ser respeitado e aplicado. Os controles administrativos (de caráter interno e processado pelos próprios órgãos administrativos) e legislativo são reconhecidamente legítimos e indubitáveis à luz dos arts. 74 e 70 da Lei Maior, respectivamente. O controle judicial, entretanto, sofre limitações e só pode incidir quando se tratar de comprovada ilegalidade. Como tem consagrado corretamente a doutrina, o Poder Judiciário não pode compelir a tomada de decisão que entende ser de maior grau de eficiência, nem invalidar atos administrativos invocando exclusivamente o princípio da eficiência. Note-se que a idéia não pretende excluir inteiramente o controle judicial, mas sim evitar que a atuação dos juízes venha a retratar a devida interpretação no círculo de competência constitucional atribuída aos órgãos da Administração”.
OUTROS PRINCÍPIOS RECONHECIDOS:
Presunção de Legitimidade ou Veracidade - Presume-se que o administrador agiu de acordo com a lei e que os fatos por ele considerados são verdadeiros. Tal presunção é relativa (juris tantum), isto é, admite prova em contrário, mas impõe a inversão do ônus da prova a favor da Administração. Não obstante, pensamos existirem casos em que cabe à Administração demonstrar a validade dos seus atos, por ser ela a única detentora dos meios de prova para tanto. Nesses casos, a presunção de legitimidadenão deve ser comodamente invocada pela Administração, sob pena de deixar o administrado completamente vulnerável ao arbítrio dos agentes públicos.
“Esse princípio, que alguns chamam de princípio da presunção de legalidade, abrange dois aspectos: de um lado, a presunção de verdade, que diz respeito à certeza dos fatos; de outro, a presunção da legalidade, pois, se a Administração Pública se submete à lei, presume-se, até prova em contrário, que todos os seus atos sejam verdadeiros e praticados com observância das normas legais pertinentes. Trata-se de presunção relativa (juris tantum) que, como tal, admite prova em contrário. O efeito de tal presunção é o de inverter o ônus da prova. Como conseqüência dessa presunção, as decisões administrativas são de execução imediata e têm a possibilidade de criar obrigações para o particular, independentemente de sua concordância e, em determinadas hipóteses, podem ser executadas pela própria Administração, mediante meios diretos ou indiretos de coação. É o que os franceses chamam de decisões executórias da Administração Pública”.
Hierarquia – A hierarquia é fenômeno que existe no interior de uma entidade administrativa estruturada e com distribuição e escalonamento de funções entre agentes, sob uma relação de subordinação. Deste princípio decorrem dois poderes da Administração: poder hierárquico e poder disciplinar. O poder hierárquico está relacionado com a capacidade de dar ordens, rever a atuação, delegar e avocar. Já o poder disciplinar se relaciona com o poder de aplicar sanções. R. Friede sustenta que “os poderes hierárquico e disciplinar são correlatos, mas inconfundíveis. Enquanto no uso do poder hierárquico a Administração Pública distribui e escalona (organiza) as suas funções executivas, no desempenho do poder disciplinar a Administração Pública controla o desempenho dessas funções, bem como a conduta interna de seus agentes, punindo-os pelas eventuais faltas cometidas”.
“Em consonância com o princípio da hierarquia, os órgãos da Administração Pública são estruturados de tal forma que se cria uma relação de coordenação e subordinação entre uns e outros, cada qual com atribuições definidas em lei. Desse princípio, que só existe relativamente às funções administrativas, não em relação às legislativas e judiciais, decorre uma série de prerrogativas para a Administração: a de rever os atos dos subordinados, a de delegar e avocar atribuições, a de punir; para o subordinado surge o dever de obediência”.
Especialidade – Tem estreita relação com o fenômeno da descentralização administrativa, pelo qual o Estado busca por lei a criação de pessoas jurídicas administrativas para desempenhar especificamente atividades por ele transferidas. É a chamada Administração indireta, de que são exemplo as autarquias, as fundações, as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Celso Ribeiro Bastos assinala também que mesmo dentro da Administração direta deve haver o respeito à distribuição de competências conferidas aos órgãos adequados.
“Quando o Estado cria pessoas jurídicas públicas administrativas – as autarquias – como forma de descentralizar a prestação de serviços públicos, com vistas à especialização de função, a lei que cria a entidade estabelece com precisão as finalidades que lhe incumbe atender, de tal modo que não cabe aos seus administradores afastar-se dos objetivos definidos na lei; isto precisamente pelo fato de não terem a livre disponibilidade dos interesses públicos. Embora esse princípio seja normalmente referido às autarquias, não há razão para negar sua aplicação quanto às demais pessoas jurídicas, instituídas por lei, para integrarem a Administração Pública Indireta. Sendo necessariamente criadas ou autorizadas por lei (conforme norma agora expressa no art.37, incisos XIX e XX, da Constituição), tais entidades não podem desvirtuar-se dos objetivos legalmente definidos”.
Controle ou Tutela – Não há hierarquia entres as entidades da Administração indireta e a Administração direta. Todavia, cabe a esta exercer o controle ou tutela administrativa sobre aquelas, também chamado de “supervisão ministerial”. Celso Bastos salienta que embora os entes descentralizados estejam fora do poder hierárquico e disciplinar da Administração centralizada, poderá haver intervenção pelo Poder Público a que se vincula nos casos de desgarre, de desvio da lei feita pelo extravasamento da sua competência, com o efeito de corrigir a atuação dessas entidades, colocando-as novamente nos trilhos estritamente legais com a devida obediência ao já mencionado princípio da especialidade. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, “enquanto os poderes do hierarca são presumidos, os do controlador só existem quando previstos em lei e se manifestam apenas em relação aos atos nela indicados”.
“Para assegurar que as entidades da Administração Indireta observem o princípio da especialidade, elaborou-se outro princípio: o do controle ou tutela, em consonância com o qual a Administração Pública direta fiscaliza as atividades dos referidos entes, com o objetivo de garantir a observância de suas finalidades institucionais. Colocam-se em confronto, de um lado, a independência da entidade que goza de parcela de autonomia administrativa e financeira, já que dispõe de fins próprios, definidos em lei, e patrimônio também próprio destinado a atingir aqueles fins; e, de outro lado, a necessidade de controle para que a pessoa jurídica política (União, Estado ou Município) que instituiu a entidade da Administração Indireta se assegure de que ela está agindo de conformidade com os fins que justificam a sua criação. A regra é a autonomia; a exceção é o controle; este não se presume; só pode ser exercido nos limites definidos em lei”.
Autotutela – Não se confunde com a tutela acima comentada. A autotutela tem a ver com o controle exercido pela Administração sobre os seus próprios atos. A Súmula 473 do STF assim dispõe: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados dos vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. Diógenes Gasparini ressalta que tal prerrogativa de invalidar ou revogar seus próprios atos somente se aplica aos atos praticados sob o regime jurídico administrativo, não se estendendo aos atos e contratos que a Administração praticar sob a égide do Direito Privado. Nesses casos a declaração de nulidade somente poderá ser obtida junto ao Poder Judiciário.
“Enquanto pela tutela a Administração exerce controle sobre outra pessoa jurídica por ela mesma instituída, pela autotutela o controle se exerce sobre os próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judiciário. É uma decorrência do princípio da legalidade; se a Administração Pública está sujeita à lei, cabe-lhe, evidentemente, o controle de legalidade. (...) Também se fala em autotutela para designar o poder que tem a Administração Pública de zelar pelos bens que integram o seu patrimônio, sem necessitar de título fornecido pelo Poder Judiciário. Ela pode, por meio de medidas de polícia administrativa, impedir quaisquer atos que ponham em risco a conservação desses bens”.
Continuidade do Serviço Público – Como as necessidades públicas são contínuas, as funções essenciais à coletividade não podem parar. Daí porque a greve no serviço público se cerca de requisitos especiais a serem regulamentados em lei específica (CF, art.37, VII). Da mesma forma, aquele que contrata com a Administração não poderá invocar a seu favor a exceção do contrato não cumprido (exceptio non adimpleti contractus), de que trata o art.1092 do Código Civil. Ainda que a Administração não cumpra a sua parte no contrato administrativo, o contratante deverá dar continuidade ao serviço contratado, buscando, se for o caso, uma indenizaçãopelos prejuízos sofridos. Cretella Júnior afirma que a continuidade “não significa que todos os serviços devem funcionar de maneira permanente, porque muitos deles são por natureza intermitentes, como, por exemplo, o serviço público eleitoral, o serviço das comissões de bolsas de estudos, mas significa que o serviço deve funcionar regularmente, isto é, de acordo com a natureza e conforme o que prescrevem os estatutos que os organizam”.
“Por esse princípio entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar. Dele decorrem conseqüências importantes: 1. a proibição de greve nos serviços públicos; essa vedação, que antes se entendia absoluta, está consideravelmente abrandada, pois a atual Constituição, no artigo 37, inciso VII, determina que o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica; também em outros países já se procura conciliar o direito de greve com a necessidade do serviço público. Na França, por exemplo, proíbe-se a greve rotativa que, afetando por escalas os diversos elementos de um serviço, perturba o seu funcionamento; além disso, impõe-se aos sindicatos a obrigatoriedade de uma declaração prévia à autoridade, no mínimo cinco dias antes da data prevista para o seu início; 2. necessidade de institutos como a suplência, a delegação e a substituição para preencher as funções públicas temporariamente vagas; 3. a impossibilidade, para quem contrata com a Administração, de invocar a exceptio non adimpleti contractus nos contratos que tenham por objeto a execução de serviço público; 4. a faculdade que se reconhece à Administração de utilizar os equipamentos e instalações da empresa que com ela contrata, para assegurar a continuidade do serviço; 5. com o mesmo objetivo, a possibilidade de encampação da concessão de serviço público”.
Razoabilidade e da Proporcionalidade – Celso Ribeiro Bastos aponta que o princípio da razoabilidade “consiste na exigência de que os atos administrativos não sejam praticados apenas com respeito aos ditames quanto a sua formação e execução, mas que também guardem no seu conteúdo uma decisão razoável entre as razões que os ditaram e os fins que se procura atingir”. Assim sendo, o princípio da razoabilidade impõe limitações à discricionariedade administrativa, traduzindo o controle de decisões manifestamente inadequadas para alcançar a finalidade legal. Já a proporcionalidade está contida na razoabilidade; é um de seus elementos, especificamente no tocante à relação entre meios e fins. É este o seu objeto específico. Em suma, na prática de um ato administrativo, o Poder Público deverá utilizar um meio adequado (razoabilidade) e na estrita medida do necessário (proporcionalidade) para o alcance da finalidade a que se propõe. O eminente autor cita que “não cabe, por exemplo, diante de mero início de tumulto administrativo, que pode ser facilmente debelado com simples exibição de força policial, passar-se de logo a utilizar de instrumentos mortíferos, como tiros de metralhadoras e coisas do gênero”. Nos termos do art.2º, p.único, VI, da Lei 9784/99, a Administração deve buscar a adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público. A doutrina costuma apontar três aspectos que compõem o princípio da proporcionalidade: a adequação (deve haver uma relação de causalidade entre meio e fim, isto é, o meio deve ser idôneo à produção do fim), necessidade (inexistência de outro meio mais suave, isto é, menos restritivo a direitos individuais) e proporcionalidade em sentido estrito (o meio deve produzir mais vantagens do que desvantagens).
“Embora a Lei n.9784/99 faça referência aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, separadamente, na realidade, o segundo constitui um dos aspectos contidos no primeiro. Isto porque o princípio da razoabilidade, entre outras coisas, exige proporcionalidade entre os meios de que se utiliza a Administração e os fins que ela tem que alcançar. E essa proporcionalidade deve ser medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive; e não pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto. Com efeito, embora a norma legal deixe um espaço livre para decisão administrativa, segundo critérios de oportunidade e conveniência, essa liberdade às vezes se reduz no caso concreto, onde os fatos podem apontar para o administrador a melhor solução (cf.Celso Antônio Bandeira de Mello, in RDP 65/27). Se a decisão é manifestamente inadequada para alcançar a finalidade legal, a Administração terá exorbitado dos limites da discricionariedade e o Poder Judiciário poderá corrigir a ilegalidade”. 
Motivação - A Administração deve sempre indicar os fundamentos de fato e de direito de suas decisões (art.2o, p.único, VII, da Lei 9784/99), qualquer que seja a espécie o ato administrativo (discricionário ou vinculado). Trata-se de formalidade necessária para se permitir o controle de legalidade. Celso Antônio Bandeira de Mello salienta que “a motivação deve ser prévia ou contemporânea à expedição do ato. Em algumas hipóteses de atos vinculados, isto é, naqueles em que há aplicação quase automática da lei, por não existir campo para interferência de juízos subjetivos do administrador, a simples menção do fato e da regra de Direito aplicada pode ser suficiente, por estar implícita a motivação”.
“A motivação é necessária para todo e qualquer ato administrativo, consoante já decidiu o STF (RDP, 34:141). Hoje, com mais razão, essa afirmação é de todo pertinente, pois a Constituição Federal exige que até as decisões administrativas dos Tribunais sejam motivadas (art.93, X). Daí a correta observação de Lúcia Valle Figueiredo (Curso de direito administrativo, 3. ed., ver. E atual., São Paulo, Malheiros, 1998, p.43): ‘Ora, se, quando o Judiciário exerce função atípica – a administrativa – deve motivar, como conceber esteja o administrador desobrigado da mesma conduta?’. Não obstante, tem-se apregoado que a motivação só é obrigatória quando se tratar de ato vinculado (casos de dispensa de licitação) ou quando, em razão da lei ou da Constituição, ela for exigida. Nesta última hipótese, não importa a natureza vinculada ou discricionária do ato, ela é indispensável à sua legalidade. Em princípio, pode-se afirmar que a falta de motivação ou a indicação de motivos falsos ou incoerentes torna o ato nulo, conforme têm entendido nossos Tribunais (RDA, 46:189 e RDA 48:122). No âmbito federal essa discussão não mais se coloca, pois a Lei 9784/99, em seu art.50, prevê a necessidade de motivação dos atos administrativos sem fazer qualquer distinção entre os vinculados e os discricionários, embora mencione nos vários incisos desse dispositivo quando a motivação é exigida. Referidos incisos, no entanto, mencionam situações que podem estar relacionadas tanto a atos administrativos vinculados como a discricionários, o que reforça o entendimento de que ambos devem ser motivados”.
Segurança Jurídica – No campo administrativo, busca permitir tornar previsível a atuação estatal, garantindo a estabilidade da ordem jurídica. O art.2o, p.único, XIII, da Lei 9784/99 prevê que a interpretação da norma administrativa deve ocorrer da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada a aplicação retroativa de nova interpretação, em respeito à boa-fé dos administrados. Celso Antônio diz que, “por força mesmo deste princípio, (conjugadamente com os da presunção de legitimidade dos atos administrativos e da lealdade e boa-fé), firmou-se o correto entendimento de que as orientações firmadas pela Administração em dada matéria não podem, sem prévia e pública notícia, ser modificadas em casos concretos para fins de sancionar, agravar a situação dos administrados ou denegar-lhes pretensões, de tal sorte que só se aplicam aos casosocorridos depois de tal notícia”.
“O princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação de determinadas normas legais, com a conseqüente mudança de orientação, em caráter normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. Essa possibilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situação será passível de contestação pela própria Administração Pública. Daí a regra que veda a aplicação retroativa. O princípio tem que ser aplicado com cautela, para não levar ao absurdo de impedir a Administração de anular atos praticados com inobservância da lei. Nesses casos, não se trata de mudança de interpretação, mas de ilegalidade declarada retroativamente, já que os atos ilegais não geram direitos. A segurança jurídica tem muita relação com a idéia de respeito à boa-fé. Se a Administração adotou determinada interpretação como a correta e a aplicou a casos concretos, não pode depois vir a anular atos anteriores, sob o pretexto de que os mesmos foram praticados com base em errônea interpretação. Se o administrado teve reconhecido determinado direito com base em interpretação adotada em caráter uniforme para toda a Administração, é evidente que a sua boa-fé deve ser respeitada. Se a lei deve respeitar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, por respeito ao princípio da segurança jurídica, não é admissível que o administrado tenha seus direitos flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no tempo. Isso não significa que a interpretação da lei não possa mudar; ela freqüentemente muda como decorrência e imposição da própria evolução do direito. O que não é possível é fazê-la retroagir a casos já decididos com base em interpretação anterior, considerada válida diante das circunstâncias do momento em que foi adotada”.
Há inúmeros julgados do STF prestigiando o vetor de segurança jurídica, com diversos focos de significação, por aplicação de vários institutos jurídicos nele inspirados: decadência; prescrição; preclusão; coisa julgada; direitos adquiridos; ato jurídico perfeito; imodificabilidade, por ato unilateral da Administração, de certas situações jurídicas subjetivas previamente definidas em ato administrativo; adstrição às formas processuais; irretroatividade da lei;
Proteção à confiança e boa-fé – Também denominado princípio da “confiança legítima”, é considerado por Odete Medauar como decorrência básica do princípio da segurança jurídica. Diz respeito à continuidade das leis, à confiança dos indivíduos na subsistência das normas. Isso não protege genericamente os cidadãos contra qualquer alteração legal, pois cada situação terá a pecualiaridade para detectar, ou não, a confiança suscitada. O STF já considerou que a segurança jurídica não obsta que lei nova ou ato administrativo conforme situações jurídicas, desde que resguardado o princípio da legalidade, pois não limita de modo absoluto o poder de conformação do legislador.
Apresenta-se mais ampla que a preservação dos direitos adquiridos, porque abrange direitos que não são ainda adquiridos, mas se encontram em vias de constituição ou suscetíveis de se constituir; também se refere à realização de promessas ou compromissos da Administração que geraram, no cidadão, esperanças fundadas; visa, ainda, a proteger particulares contra alterações normativas que, mesmo legais, são de tal modo abruptas e radicais que suas conseqüências revelam-se chocantes. René Chapus salienta que esse princípio, apesar de ainda não consagrado explicitamente no direito francês, vem sendo aos poucos embasando a jurisprudência administrativa. Judith Martins-Costa ressalta que no Brasil o estudo do tema encontra importante contribuição em Almiro do Couto e Silva, ao invocá-lo como vetor de limitação ao poder de revogar, bem como de flexibilização dos efeitos da decretação de nulidade de atos administrativos, na linha do que escreveu Hauriou já na década de 20, e, no Brasil, Miguel Reale (Revogação e anulamento do ato administrativo).
Controle Judicial dos Atos Administrativos – A legalidade de todos os atos administrativos pode ser objeto de controle não apenas pela própria Administração Pública (princípio da autotutela), mas também pelo Poder Judiciário, a quem cabe sempre a palavra final, com efeito de coisa julgada, nos litígios envolvendo a Administração. O art.5º, XXXV, da CF/88 reza que toda lesão ou ameaça de lesão a direito pode ser apreciada pelo Judiciário. O direito brasileiro adotou o sistema inglês de jurisdição única, segundo o qual apenas os órgãos que integram o Poder Judiciário detêm competência para exercer tipicamente a função jurisdicional, não existindo, entre nós, e ao contrário do sistema francês, tribunais administrativos com essa finalidade específica (contencioso administrativo). Logo, as decisões da Administração Pública não fazem coisa julgada em relação aos particulares por ela atingidos, podendo estes, querendo, acessar ao Poder Judiciário visando a alteração do posicionamento da Administração. 
“Todo ato administrativo, seja ele vinculado ou discricionário, está sujeito a controle de legalidade por parte do Judiciário. Isso significa que vige entre nós o sistema da jurisdição única ou sistema inglês, que se contrapõe ao sistema do contencioso administrativo ou sistema francês. No Direito brasileiro, cumpre ao Poder Judiciário, em sede definitiva, o controle tanto dos atos dos particulares e como dos atos administrativos”.
� Maria Helena Diniz. Curso de Direito Civil Brasileiro, 15. ed. São Paulo: Saraiva, 1999, v 1, p. 06-07.
� Hans Kelsen. Teoria Pura do Direito, 6. ed. . São Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 43.
� Edimur Ferreira de Faria. Curso de Direito Administrativo Positivo, 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 67.
� Kelsen, op. cit., p. 43.
� Idem, p. 321.
� Walber de Moura Agra. Manual de Direito Constitucional. São Paulo: RT, 2002, p. 68-69.
� Teoria do Estado e da Constituição. Rio de Janeiro: Forense, 2002.
� Agustín Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo. 7. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, t 1, p. II.1.
� Fundamentos de Direito Público. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 34-35.
� Edimur Ferreira, op. cit., p. 68.
� Idem, p.36.
� Ressalte-se que esse dualismo tradicional entre o Direito público e o Direito privado, objeto de extensa discussão entre os doutrinadores, segundo diversas teorias (do interesse dominante; do sujeito da relação etc.), já foi há muito criticado por Hans Kelsen, por considerá-lo de caráter meramente ideológico e não científico. De fato, pode-se dizer que a linha que separa o Direito público do Direito privado está cada vez mais obscurecida, haja vista as crescentes e complexas mutações na forma de prestação das atividades estatais, conforme será visto mais à frente. Neste sentido, Cretella Júnior diz que “não só a divisão da ciência do direito, em dois ramos – público e privado -, como também a subdivisão do direito público em diversos campos é mais de natureza pedagógica do que de índole científica”. Op. cit., p. 08.
� Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 52.
� Odete Medauar. O Direito Administrativo em evolução. São Paulo: RT, 1992, p. 10.
� Idem, p. 19-20.
� Direito Administrativo Brasileiro. 2. ed. Rio de janeiro: Forense, 2002, p. 09.
� Direito Administrativo Brasileiro. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 45.
� Curso de Direito Administrativo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p.35.
� Idem, p. 36.
� José dos Santos Carvalho Filho, op. cit., p. 4.
� Direito Administrativo. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p.52.
� Op. cit., p.3.
� Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002, p.91.
� Op. cit., p.45.
� Op. cit., p. 6-7.
� Odete Medauar. Op. cit., p. 225-226.
� Mutações do Direito Administrativo. 2. ed.