APOSTILA DIREITO ADMINISTRATIVO E ESTATUTARIO ALINE DOVAL

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Direito Administrativo e 
Estatutário 
Prof.: Aline Doval 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Direito Administrativo e Estatutário MPE 
Prof. Aline Doval Página 3 
 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
Introdução: Organização administrativa é o capítulo do Direito Administrativo que estuda a 
estrutura interna da Administração Pública, os órgãos e as pessoas jurídicas que a compõem. Para 
cumprir suas competências constitucionais, a Administração Pública dispõe de duas técnicas 
diferentes: a desconcentração e a descentralização. 
 
Concentração e Desconcentração: Concentração é o modo de cumprimento de competências 
administrativas por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem divisões internas em 
repartições e departamentos. Trata-se de situação raríssima, pois pressupõe a completa ausência 
de distribuição de tarefas. Na desconcentração, as atribuições são repartidas entre órgãos 
públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica. 
 
O conceito geral da concentração e da desconcentração é a noção de órgão público. 
Órgão público é um núcleo de competências estatais sem personalidade jurídica 
própria. É uma unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e 
da estrutura da Administração indireta. São partes de uma pessoa governamental, 
razão pela qual também são denominadas repartições públicas. 
 
Administração Pública Direta ou Centralizada: É o conjunto de órgãos públicos. Pertencem 
à Administração Direta todas as entidades federativas, ou seja, União, Estados, Distrito Federal, 
Territórios e Municípios. 
 
Centralização e Descentralização: Centralização é o desempenho de competências 
administrativas por uma única pessoa jurídica governamental. É o que ocorre, por exemplo, com 
as atribuições exercidas diretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
 
Já na descentralização, as competências administrativas são exercidas por pessoas jurídicas 
autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas e sociedades de economia mista. 
 
O instituto fundamental da descentralização é a entidade. Entidade é a unidade 
dotada de personalidade jurídica própria. Tendo personalidade autônoma, respondem 
judicialmente pelos prejuízos causados por seus agentes públicos. 
 
Desconcentração Descentralização 
Competências atribuídas a órgãos públicos 
sem personalidade jurídica 
Competências atribuídas a entidades com 
personalidade jurídica autônoma 
O conjunto de órgãos forma a Administração 
Pública Direta ou Centralizada 
O conjunto de entidades forma a 
Administração Pública Indireta ou 
Descentralizada 
Órgãos não podem ser acionados diretamente 
perante o Poder Judiciário 
Entidades descentralizadas respondem 
judicialmente pelo prejuízo causado a 
particulares 
Exemplos: Ministérios, Secretarias, Delegacias 
de Polícia ou da Receita Federal, Tribunais e 
Casas Legislativas. 
Exemplos: Autarquias, Fundações Públicas, 
Sociedades de Economia Mista, Empresas 
Públicas. 
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Entidades da Administração Pública Indireta: A Administração Pública Indireta ou 
Descentralizada é composta por pessoas jurídicas autônomas com natureza de direito público ou 
de direito privado. 
 
De direito público De direito privado 
Autarquias Empresas públicas 
Fundações públicas Fundações governamentais 
Agências reguladoras Sociedades de economia mista 
Associações públicas ------- 
 
Autarquias: São pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à Administração 
Pública Indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividades típicas da Administração 
Pública. Exemplos: INSS, BACEN, IBAMA, CADE, INCRA, UFRGS. Na maioria das vezes, o nome 
instituto designa entidades públicas com natureza autárquica. 
 
Conceito legislativo: Autarquia é um serviço autônomo, criado por lei, com personalidade 
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração 
Pública, que requeriam, para seus melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira 
descentralizada. 
 
Características: São pessoas jurídicas de direito público; são criadas e extintas por lei 
específica; são dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial; nunca exercem 
atividade econômica; são imunes a impostos; seus bens são públicos; praticam atos 
administrativos; celebram contratos administrativos; o regime normal de contratação é 
estatutário; possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública; respondem objetiva e 
diretamente pelos prejuízos causados a terceiros; sofrem controle dos tribunais de contas; 
observam regras de contabilidade pública; devem realizar licitações; estão sujeitas à vedação 
de acumulação de cargos e funções públicas; seus dirigentes ocupam cargos em comissão. 
As autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à Administração Pública Direta, mas 
sofrem um controle finalístico chamado de supervisão ou tutela ministerial. 
 
 
 
Espécies 
de 
Autarquias 
Administrativas ou de 
Serviços 
INSS, IBAMA 
Especiais Stricto sensu SUDAM, SUDENE 
Agências reguladoras ANATEL, ANEEL 
Corporativas ou 
profissionais 
CREA, CRM,... (OBS: JAMAIS OAB) 
Fundacionais PROCON, FUNASA, FUNAI 
Territoriais Territórios Federais 
 
Agências Reguladoras: Foram introduzidas no direito brasileiro para fiscalizar e controlar a 
atuação de investidores privados que passaram a exercer as tarefas desempenhadas, antes da 
privatização, pelo próprio Estado. São autarquias com regime especial, possuíndo todas as 
características jurídicas das autarquias comuns, mas delas se diferenciando em razão de suas 
peculiaridades em seu regime jurídico: os dirigentes são estáveis; e os mandatos são fixos. 
 
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Fundações Públicas: São pessoas jurídicas de direito público interno, instituídas por lei 
especifica mediante a afetação de um acervo patrimonial do Estado a uma dada finalidade 
pública. Exemplos: FUNAI, FUNASA, IBGE, FUNARTE e Fundação Biblioteca Nacional. As 
fundações públicas são espécies de autarquias. Podem exercer todas as atividades típicas da 
Administração Pública, como prestar serviços públicos e exercer poder de polícia. 
 
Fundações governamentais: São entidades dotadas de personalidade jurídica de direito 
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para ao desenvolvimento 
de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com 
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e 
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. Exemplo: Fundação Padre 
Anchieta, fundação governamental do Estado de São Paulo, mantenedora da Rádio e TV Cultura. 
 
 
Fundações públicas Fundações governamentais 
Pessoas jurídicas de direito público Pessoas jurídicas de direito privado 
Criadas por lei específica Criadas por autorização legislativa 
A personalidade jurídica surgecom a 
publicação da lei 
A personalidade jurídica surge com o registro 
dos atos constitutivos em cartório, após 
publicação de lei autorizando e do decreto 
regulamentando a instituição 
São extintas por lei específica São extintas por baixa em cartório 
Espécie do gênero autarquia Categoria autônoma 
Titularizam serviços públicos Não podem titularizar serviços públicos 
 
 
Associações Públicas: São pessoas jurídicas de direito público interno pertencentes à 
Administração Pública Indireta. Possuem alguns privilégios, tais como o poder de promover 
desapropriações e de instituir servidões; possibilidade de serem contratadas pela Administração 
Direta ou Indireta, com dispensa de licitação; o dobro do limite para contratação, por dispensa de 
licitação em razão do valor. 
 
Empresas estatais: São pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à Administração 
Pública Indireta, a saber: sociedades de economia mista e empresas públicas. Embora 
possuam a personalidade de direito privado, tais entidades sofrem controle pelos Tribunais de 
Contas, Poder Legislativo e Judiciário; devem contratar mediante prévia licitação; devem realizar 
concursos públicos; contratam pessoal em regime celetista (exceto os dirigentes que estão 
sujeitos ao regime comissionado). 
Empresas públicas: São pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização 
legislativa, com totalidade de capital público, e regime organizacional livre. Exemplos: 
BNDES, CEF, ECT, EMBRAPA e INFRAERO. Prestam serviços públicos ou exercem atividades 
econômicas. 
 
Sociedades de economia mista: São pessoas jurídicas de direito privado, criadas por 
autorização legislativa, com maioria de capital público e organizadas necessariamente como 
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sociedades anônimas. Exemplos: Banco do Brasil, Petrobras, Telebras, Eletrobras e Furnas. 
Prestam serviços públicos ou exercem atividades econômicas. 
 
Empresas públicas Sociedades de economia mista 
Totalidade do capital público Maioria do capital votante público 
Forma organizacional livre Forma obrigatória de S/A 
As da União têm causas julgadas perante a 
Justiça Federal 
Causas julgadas perante a Justiça Comum 
Estadual 
As estaduais, distritais ou municipais têm 
causas julgadas, como regra, em Varas de 
Fazenda Pública. 
As estaduais, distritais ou municipais têm 
causas julgadas em Varas Cíveis. 
 
Prestadoras de Serviço Público Exploradoras de atividades econômicas 
Imunes a impostos Não possuem imunidade 
Bens públicos Bens privados 
Responsabilidade objetiva Responsabilidade subjetiva 
O Estado responde subsidiariamente O Estado não tem responsabilidades pelos 
danos causados 
Sujeitam-se à impetração de Mandado de 
Segurança 
Não se sujeitam à impetração de Mandado de 
Segurança 
Maior influência do Direito Administrativo Menor influência do Direito Administrativo 
Obrigadas a licitar Obrigadas a licitar, exceto para bens e 
serviços relacionados com suas atividades 
finalísticas 
Ex. ECT Ex. Banco do Brasil 
 
Entes de cooperação: São pessoas jurídicas de direito privado que colaboram com o Estado 
exercendo atividades não lucrativas e de interesse social. Podem ser entidades paraestatais ou do 
terceiro setor. Não compõem o conceito de Administração Indireta. 
 
Paraestatais: São entidades que atuam ao lado do Estado, constituídos pelos serviços 
sociais autônomos (sistema S). São pessoas jurídicas de direito privado, criados mediante 
autorização legislativa, sem fins lucrativos e que executam serviços de utilidade pública (e 
não serviços públicos). Produzem benefícios para grupos ou categorias profissionais, não 
pertencem ao Estado, são custeados por contribuições compulsórias pagas pelos 
sindicalizados. Estão sujeitos ao controle estatal, inclusive por meio do Tribunal de Contas, 
não precisam contratar pessoas por concurso público, estão obrigadas a licitar e são 
imunes a impostos. 
Terceiro Setor: Designa atividades que não são nem governamentais (primeiro setor), 
nem empresariais e econômicas (segundo setor). Desse modo, o terceiro setor é composto 
por entidades privadas da sociedade civil que exercem atividades de interesse público, sem 
fins lucrativos. O regime jurídico aplicável é predominantemente privado, parcialmente 
derrogado por normas de Direito Público. São constituídas de Organizações Sociais ou 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. 
 
 
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Organizações Sociais OSCIPs 
Lei 9.637/98 Lei 9.790/99 
Exercem atividades de interesse público 
anteriormente desempenhados pelo Estado 
Exercem atividades de natureza privada 
Contrato de gestão Termo de parceria 
Outorga discricionária Outorga vinculada 
A qualificação depende de aprovação do 
Ministro de Estado ligado à área de atuação 
da entidade 
A qualificação é outorgada pelo Ministro da 
Justiça 
Podem ser contratadas por dispensa de 
licitação 
Não há previsão legal de contratação direta 
sem licitação 
Estão proibidas de receber a qualificação de 
Oscips 
Não há previsão legal equivalente 
 
 
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO 
 
PODER DE POLÍCIA: É a atividade da Administração Pública, baseada na lei e na supremacia 
geral, consistente no estabelecimento de limitações à liberdade e propriedade dos particulares, 
regulando a prática de ato ou a abstenção de fato, manifestando-se por meio de atos normativos 
ou concretos, em benefício do interesse público. 
 
 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Ato administrativo é toda a manifestação expedida no exercício da função administrativa, com 
caráter infralegal, consistente na emissão de comandos complementares à lei, com a finalidade de 
produzir efeitos jurídicos. 
 
FATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Fato administrativo é toda a atividade material no exercício da função administrativa que visa a 
efeitos de ordem prática para a Administração, ou seja, tudo aquilo que retrata alteração dinâmica 
na Administração ou movimento na ação administrativa. 
 
Os fatos administrativos podem ser voluntários, quando derivados de atos administrativos ou 
condutas administrativas, ou naturais, quando decorrentes de fenômenos da natureza. 
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
 
A Administração Pública, no exercício de suas tarefas, pratica algumas modalidades de atos 
jurídicos que não se enquadram no conceito de atos administrativos, pois nem todo o ato jurídico 
praticado pela Administração é ato administrativo, e nem todo o ato administrativo é praticado 
pela Administração. 
 
Assim, seguem as espécies de atos jurídicos que também são praticados pela Administração: 
 
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a) Ato político ou de governo: não se caracterizam como atos administrativos porque são 
praticados pela Administração Pública com ampla margem de discricionariedade e têm 
competência extraída diretamente da Constituição Federal, como a declaração de guerra, 
decreto de intervenção federal, indulto, veto a projeto de lei, etc. 
 
b) Atos meramente materiais: consistem na prestação concretade serviços, como a poda 
de uma árvore. 
 
c) Atos legislativos e jurisdicionais: são praticados excepcionalmente pela Administração 
Pública no exercício de funções atípicas, como a edição de medidas provisórias. 
 
d) Atos regidos pelo direito privado ou atos de gestão: constituem casos raros em que 
a Administração Pública ingressa em relação jurídica regida pelo direito privado em situação 
de igualdade perante o particular, isto é, destituído do poder de império, como ocorre na 
locação imobiliária ou no contrato de compra e venda. 
 
e) Contratos administrativos: são relações jurídicas bilaterais, como o contrato de 
concessão de serviço público e parceria público-privada. 
 
SILÊNCIO ADMINISTRATIVO 
 
Há situações em que a vontade da Administração Pública se expressa sem a necessidade da 
emissão do ato administrativo. A omissão da Administração pode representar aprovação ou 
rejeição da pretensão do administrado, tudo dependendo do que dispuser a norma competente. 
Se a lei estabelecer que o decurso do prazo sem manifestação da Administração implica 
aprovação da pretensão, o silêncio administrativo adquire o significado de aceitação tácita. Nessa 
hipótese, é desnecessária apresentação de motivação. Contudo, se a lei determinar que a falta de 
manifestação no prazo estabelecido importa rejeição tácita do requerimento formulado, a 
Administração poderá ser instada, inclusive judicialmente, a apresentar os motivos que 
conduziram à rejeição da pretensão do administrado. 
O silêncio administrativo não é ato administrativo, porque ausente a exterioridade de comando 
prescritivo. Trata-se de simples fato administrativo, porque o silêncio nada ordena. 
 
A lei do processo administrativo (Lei 9.784/99) não admite o silêncio administrativo, uma vez que 
nada consta no dispositivo legal acerca do significado da omissão. 
 
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Os atos administrativos são revestidos de propriedades jurídicas especiais, decorrentes da 
supremacia do interesse público sobre o privado. Essas propriedades são atributos que 
diferenciam os atos administrativos de qualquer outro ato jurídico, principalmente os atos 
privados. Cinco são os principais atributos dos atos administrativos: 
 
a) Presunção de legitimidade: Todo o ato administrativo, até prova em contrário 
(presunção relativa ou juris tantum), é considerado válido para o Direito. Trata-se de uma 
derivação da supremacia do interesse público, razão pela qual sua existência independe de 
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previsão legal específica. A presunção de legitimidade é atributo universal, inerente a 
qualquer ato da Administração. 
 
b) Imperatividade ou coercibilidade: O ato administrativo pode criar unilateralmente 
obrigações aos particulares, independentemente da anuência destes. É uma capacidade de 
vincular terceiros a deveres jurídicos derivada do chamado poder extroverso. Ao contrário 
dos particulares que só possuem poder de auto-obrigação (introverso), a Administração 
pode criar deveres para si e para terceiros. Esse atributo está presente na maioria dos atos 
administrativos, exceto, por exemplo, em atos enunciativos, como certidões e atestados, e 
em atos negociais, como permissões e autorizações. 
 
c) Exigibilidade: Atributo que permite à Administração aplicar punições aos particulares por 
violação da ordem jurídica, sem necessidade de ordem judicial. É o poder de aplicar 
sanções administrativas, tais como multas e advertências. É atributo presente na maioria 
dos atos administrativos, mas ausente nos atos enunciativos. 
 
d) Autoexecutoriedade: Atributo que permite à Administração realizar a execução material 
dos atos administrativos ou de dispositivos legais, usando a força física, se preciso for, para 
desconstituir situação violadora da ordem jurídica, dispensando autorização judicial, tais 
como o guinchamento de carro parado em local proibido, apreensão de mercadorias 
contrabandeadas, interdição de estabelecimento comercial irregular, confisco de 
medicamentos necessários para a população, em situação de calamidade pública. 
 
Apenas duas categorias de atos administrativos são autoexecutáveis: aqueles com tal 
atributo conferido por lei (fechamento de restaurante pela vigilância sanitária) e aqueles 
praticados em situações emergenciais (dispersão pela polícia de manifestação que se 
converte em onda de vandalismo). 
A autoexecutoriedade e seu controle judicial, realizado a posteriori, é balizado pelos 
princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 
 
e) Tipicidade: Atributo que representa uma garantia ao administrado, pois impede que a 
Administração pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade, vinculando 
unilateralmente os particulares, sem que haja previsão legal. Também fica afastada a 
possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já 
define os limites em que a discricionariedade será exercida. É uma derivação do princípio 
da legalidade e impede a Administração de praticar atos atípicos ou inominados. 
 
 
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
ATRIBUTO SÍNTESE ABRANGÊNCIA DICA 
Presunção de 
legitimidade 
O ato é válido até 
prova em contrário. 
Universal. Presunção relativa 
que inverte o ônus da 
prova. 
Imperatividade O ato cria 
unilateralmente 
obrigações ao 
particular. 
Maioria dos atos 
administrativos. 
Deriva do poder 
extroverso. 
Exigibilidade Aplicação de sanções 
administrativas. 
Maioria dos atos 
administrativos. 
Pune, mas não desfaz 
a ilegalidade. 
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Autoexecutoriedade Execução material 
que desconstitui a 
ilegalidade. 
Alguns atos 
administrativos. 
Só quando a lei prevê 
ou em situações 
emergenciais. 
Tipicidade Respeito às 
finalidades 
específicas. 
Todos os atos 
administrativos. 
Proíbe atos atípicos 
ou inominados 
 
 
EXISTÊNCIA, VALIDADE E EFICÁCIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Como todo o ato jurídico, o ato administrativo está sujeito a três planos lógicos: existência, 
validade e eficácia. 
 
O plano da existência ou da perfeição consiste no cumprimento do ciclo de formação do ato. O 
plano da validade envolve a conformidade com os requisitos estabelecidos pelo ordenamento 
jurídico para a correta prática do ato administrativo. O plano da eficácia está relacionado com a 
aptidão para produzir efeitos jurídicos. 
 
 
Assim, o ato administrativo pode ser: 
 
1. Existente, válido e eficaz. 
2. Existente, válido e ineficaz. 
3. Existente, inválido e eficaz. 
4. Existente, inválido e ineficaz. 
5. Inexistente. 
 
PLANO DA EXISTÊNCIA OU DA PERFEIÇÃO: Nele, importa verificar se o ato cumpriu 
integralmente o ciclo jurídico de formação, revestindo-se dos elementos e dos pressupostos 
necessários para que seja considerado um ato administrativo. 
Os atos administrativos possuem dois elementos e dois pressupostos de existência. Elementos são 
aspectos intrínsecos e pressupostos são aspectos extrínsecos. Os elementos de existência são o 
conteúdo e a forma; os pressupostos de existência são o objeto e a referibilidade à função 
administrativa. 
 
Conteúdo é a necessidade de constatação de conduta decorrente do ato. Uma folha não 
preenchida do talão de multas é ato inexistente por falta de conteúdo. Um atoque proíbe e 
permite uma mesma conduta também não possui conteúdo, pois a proibição e a permissão se 
anulam mutuamente. Também carece de conteúdo o ato materialmente impossível, como um 
decreto que proíbe a morte. Os atos juridicamente impossíveis também são inexistentes por vício 
no conteúdo, como uma ordem administrativa cujo cumprimento implica a prática de um crime. 
 
Forma é a exteriorização do conteúdo. Não haverá ato administrativo se o seu conteúdo não for 
divulgado pelo agente competente. Um texto de ato administrativo esquecido na gaveta é ato 
inexistente, pois possui conteúdo não exteriorizado. 
 
Objeto é o bem ou a pessoa a que o ato faz referência. Desaparecendo ou inexistindo o objeto, o 
ato administrativo que a ele faz menção é tido como juridicamente inexistente, tais como a 
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promoção de um servidor falecido ou um alvará autorizando a reforma de prédio em terreno 
baldio. 
 
Por fim, para que um ato exista como ato administrativo, é necessário que tenha sido praticado 
no exercício da função administrativa. Se praticado por particular usurpador de função pública, 
não se considera existente o ato administrativo. Uma medida provisória assinada por varredor de 
ruas é ato inexistente. 
 
PLANO DA VALIDADE: Para que um ato administrativo seja válido, é necessário verificar se 
ocorreu o atendimento aos pressupostos, requisitos ou elementos fixados no ordenamento 
jurídico. O art. 2º da Lei da Ação Popular (Lei nº 4.717/65) divide o ato administrativo em cinco 
requisitos: competência, objeto, forma, motivo e finalidade. 
 
PLANO DA EFICÁCIA: Analisa a aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos, tais como criar, 
declarar, modificar, preservar e extinguir direitos e obrigações. 
 
Algumas circunstâncias podem interferir na irradiação de efeitos do ato administrativo: 
 
a) Existência de vícios: alguns defeitos específicos no ato bloqueiam a produção de seus 
efeitos regulares. É o caso da inexistência jurídica, vício que impede a eficácia do ato 
administrativo. 
 
b) Condição suspensiva: suspende a produção de efeitos até a implementação de um efeito 
futuro e incerto. É o caso de um alvará concedido a taxista com a condição de que 
apresente o veículo para regularização dentro de 15 dias. 
 
c) Condição resolutiva: acontecimento futuro e incerto cuja ocorrência interrompe a 
produção de efeitos do ato administrativo. É o caso de uma permissão para a instalação de 
banca de jornal m parque público outorgada até que seja construída uma loja de revistas 
no local. 
 
d) Termo inicial: sujeita o início da produção de efeitos do ato a evento futuro e certo. É o 
caso de uma licença autorizando construção de um prédio a contar de trinta dias de sua 
outorga. 
 
e) Termo final: autoriza a produção de efeitos de um ato por um período determinado de 
tempo. É o caso da habilitação para conduzir veículos concedida pelo prazo de cinco anos. 
 
 A doutrina divide os efeitos do ato administrativo em três categorias: 
 
a) Efeitos típicos: são os efeitos próprios do ato. 
 
Exemplo: A homologação da autoridade superior tem o efeito típico de aprovar o ato 
administrativo, desencadeando sua exequibilidade. 
 
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b) Efeitos atípicos prodrômicos: são efeitos preliminares ou iniciais distintos da eficácia 
principal do ato. 
 
Exemplo: A expedição do decreto expropriatório autoriza o Poder Público a ingressar no 
bem para fazer medições. 
 
c) Efeitos atípicos reflexos: são aqueles que atingem terceiros estranhos à relação jurídica 
principal. 
 
Exemplo: Com a desapropriação do imóvel, extingue-se a hipoteca que garantia crédito de 
instituição financeira. 
 
 
MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Mérito ou merecimento é a margem de liberdade que os atos discricionários recebem da lei para 
permitir aos agentes públicos escolher, diante da situação concreta, qual a melhor forma de 
atender ao interesse público. É um juízo de oportunidade e conveniência, núcleo da função típica 
do Poder Executivo, razão pela qual é vedado ao Poder Judiciário controlar o mérito do ato 
administrativo. 
 
A margem de discricionariedade pode residir no motivo ou no objeto do ato discricionário. 
 
O juízo de oportunidade diz respeito ao momento e ao motivo ensejadores da prática do ato. A 
expedição de ato administrativo discricionário sem observância do momento e do motivo 
apropriados implica grave inoportunidade, violando o princípio da razoabilidade. 
 
O juízo de conveniência diz respeito ao conteúdo e a intensidade dos efeitos do ato jurídico 
praticado pela Administração. A desatenção a esses dois aspectos implica grave inconveniência, 
violando o princípio da proporcionalidade. 
 
REQUISITOS (de validade) DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
COMPETÊNCIA OU SUJEITO: É o poder atribuído pela lei ao agente da Administração para o 
desempenho de suas funções. É um requisito vinculado, pois é sempre a lei quem define as 
competências conferidas a cada agente. A competência administrativa possui as seguintes 
características: 
 
Natureza de ordem pública: sua definição é estabelecida pela lei, estando fora do alcance das 
partes sua alteração; Não se presume: O agente somente terá as competência expressamente 
outorgadas pela legislação; Improrrogabilidade: diante da falta de uso, a competência não se 
transfere a outro agente; Inderrogabilidade ou irrenunciabilidade: a Administração não pode 
abrir mão de suas competências porque são conferidas em benefício do interesse público; 
Obrigatoriedade: o exercício da competência administrativa é um dever do agente público; 
Incaducabilidade ou imprescritibilidade: a competência administrativa não se extingue, 
exceto por vontade legal; Delegabilidade: em regra, a competência administrativa pode ser 
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transferida temporariamente mediante delegação ou avocação. Porém, são indelegáveis as 
competências exclusivas, a edição de atos administrativos e a decisão de recursos. 
 
OBJETO: É o conteúdo do ato, a ordem por ele determinada, ou o resultado prático pretendido 
ao se expedi-lo. Todo ato administrativo tem por objeto a criação, modificação ou comprovação 
de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação da 
Administração Pública. O objeto é requisito, em regra, discricionário. 
 
FORMA: É requisito vinculado, envolvendo o modo de exteriorização e os procedimentos prévios 
exigidos na expedição do ato administrativo. Em regra, os atos administrativos deverão observar a 
forma escrita. 
 
MOTIVO: É a situação de fato e o fundamento jurídico que autorizam a prática do ato. É 
requisito em regra discricionário, pois pode abrigar margem de liberdade outorgada por lei ao 
agente público. Exemplo: a ocorrência da infração é o motivo da multa de trânsito. Não se 
confunde com motivação, que é a explicação por escrito das razões que levaram à prática do ato. 
 
FINALIDADE: Requisito vinculado. A finalidade é o objetivo de interesse público pretendido com 
a prática do ato. Sempre que o ato for praticado por motivo alheio ao interesse público, será nulo 
por desvio de finalidade. 
 
REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOSCOMPETÊNCIA OU SUJEITO VINCULADO 
OBJETO DISCRICIONÁRIO 
FORMA VINCULADO 
MOTIVO DISCRICIONÁRIO 
FINALIDADE VINCULADO 
 
 
VÍCIOS EM ESPÉCIE 
 
QUANTO AO SUJEITO (quatro defeitos) 
 
1. Usurpação de função pública: ocorre quando ato privativo da Administração é praticado 
por particular que não é agente público. Causa a inexistência do ato administrativo. 
Exemplo: multa de trânsito lavrada por particular. 
 
2. Excesso de poder: ocorre quando um agente público ultrapassa os poderes de sua 
competência. Causa a nulidade do ato administrativo. Exemplo: destruição, pela 
fiscalização, de veículo estacionado em local proibido. 
 
3. Funcionário de fato: exerce função de fato o indivíduo que ingressa irregularmente no 
serviço público, em decorrência de vício na investidura. Exemplo: ocupar cargo que exige 
provimento via concurso público, em decorrência de nomeação política. 
 
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Se o funcionário agir de boa-fé, ignorando a irregularidade de sua condição, em nome da 
segurança jurídica e da proibição de o Estado enriquecer sem causa, seus atos são 
mantidos válidos e a remuneração recebida não precisa ser restituída. Os atos do 
funcionário de fato, nesse caso, são anuláveis, com eficácia ex nunc, sendo suscetíveis de 
convalidação. 
 
Se o funcionário agir de má-fé, porque ciente da ilegalidade de sua investidura, os atos por 
ele praticados são nulos, e a remuneração por ele recebida deve ser restituída ao Erário. 
 
4. Incompetência: caracteriza-se quando o ato não se inclui nas atribuições legais do 
agente que o praticou. A incompetência torna anulável o ato, sendo suscetível de 
convalidação. 
 
QUANTO AO OBJETO (dois defeitos) 
 
1. Objeto materialmente impossível: ocorre quando o ato exige uma conduta irrealizável, 
como um decreto proibindo a morte. É causa de inexistência do ato administrativo. 
 
2. Objeto juridicamente impossível: a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do 
ato importa violação de lei, regulamento, ou outro ato normativo. É o defeito que torna 
nulo o ato, quando seu conteúdo determina um comportamento contrário à ordem jurídica. 
Porém, se o comportamento constituir crime, o ato torna-se inexistente. 
QUANTO À FORMA: O vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou 
irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato. O defeito tora anulável 
o ato administrativo, sendo possível sua convalidação. 
 
QUANTO AO MOTIVO (dois defeitos) 
 
1. Inexistência do motivo: Quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta 
o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. Ato 
nulo. 
 
2. Falsidade do motivo: Quando o motivo alegado não corresponde àquele efetivamente 
ocorrido, o ato é nulo. 
 
Se a Administração pune servidor que não praticou infração alguma, o motivo é 
inexistente; se o servidor é punido pela prática de ato diverso do realmente praticado, o 
motivo é falso. 
 
QUANTO À FINALIDADE: Ocorre desvio de finalidade quando o agente pratica ato visando fim 
diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. Torna o ato nulo. 
 
VÍCIOS EM ESPÉCIE 
DEFEITO CARACTERIZAÇÃO CONSEQUÊNCIA 
Usurpação de função pública Particular pratica ato privativo de 
servidor. 
Ato inexistente. 
Excesso de poder Ato praticado por agente competente, Ato nulo. 
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mas excedendo os limites de sua 
competência. 
Funcionário de fato Indivíduo que ingressou 
irregularmente no serviço público. 
Agente de boa-fé: ato anulável 
Agente de má-fé: ato nulo 
Incompetência Servidor pratica ato fora de suas 
funções. 
Ato anulável. 
Objeto materialmente impossível Ato exige conduta irrealizável. Ato inexistente. 
Objeto juridicamente impossível Ato exige comportamento ilegal Exigência ilegal: ato nulo. 
Exigência criminosa: ato inexistente 
Omissão de formalidade indispensável Descumprimento da forma legal para 
a prática do ato. 
Ato anulável. 
Inexistência do motivo O fundamento de fato não ocorreu. Ato nulo. 
Falsidade do motivo O motivo alegado não corresponde 
com o que de fato ocorreu. 
Ato nulo. 
Desvio de finalidade Ato praticado visando fim alheio ao 
interesse público. 
Ato nulo. 
 
 
 
 
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
ATOS VINCULADOS E ATOS DISCRICIONÁRIOS 
 
Atos vinculados são aqueles praticados pela Administração sem qualquer margem de liberdade, 
pois a lei define todos os aspectos da conduta, como ocorre na regra da aposentadoria 
compulsória de servidor público. Não podem ser revogados, pois não possuem mérito, mas podem 
ser anulados por vícios de legalidade. Atos discricionários, por sua vez, são praticados pela 
Administração dispondo de margem de liberdade para que o agente decida, diante do caso 
concreto, qual a melhor forma de atingir o interesse público, como ocorre com o decreto 
expropriatório. São caracterizados pela existência de um juízo de conveniência e oportunidade no 
motivo ou no objeto. Podem ser anulados por vícios de legalidade, ou revogados por razões de 
interesse público. 
 
ATO VINCULADO ATO DISCRICIONÁRIO 
Praticado sem margem de liberdade. Praticado com margem de liberdade. 
Ex. Aposentadoria compulsória. Ex. Decreto expropriatório. 
Não tem mérito. Possui mérito. 
Pode ser anulado, jamais revogado. Pode ser anulado ou revogado. 
Sofre controle judicial. Sofre controle judicial, exceto quanto ao mérito. 
 
ATOS SIMPLES, COMPOSTOS E COMPLEXOS 
 
Atos simples são aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, singular ou 
colegiado. Atos compostos são aqueles praticados em um único órgão, mas que dependem de 
homologação, anuência, visto, aprovação, verificação ou “de acordo” por parte de outro agente, 
como condição de exequibilidade. Atos complexos são aqueles que dependem da conjugação da 
vontade de mais de um órgão, sendo que a manifestação da vontade do segundo órgão é 
requisito de existência do ato. 
 
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-------------------------
------------- 
SIMPLES COMPOSTO COMPLEXO 
Mecanismo de 
formação 
Manifestação de um 
único órgão. 
Praticado por um agente, 
mas sujeito à aprovação de 
outro. 
Conjugação de vontades 
de mais de um órgão. 
Exemplo Decisão do conselho de 
contribuintes. 
Investidura de Ministro do 
STF. 
Isenção de IPI. 
Dica A vontade do único 
órgão torna o ato 
perfeito. 
A vontade do segundo 
agente é condição de 
exequibilidade do ato. 
A vontade do segundo 
órgão é elemento de 
existência do ato. 
O que guardar Mesmo se o órgão for 
colegiado, o ato é 
simples. 
Apareceu na prova 
“condição de 
exequibilidade” o ato é 
composto. 
No ato complexo, as duas 
vontades se fundem na 
prática de ato uno. 
 
 
OUTRAS CLASSIFICAÇÕES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
 
QUANTO AOS DESTINATÁRIOS 
 
Atos gerais ou 
regulamentares 
Dirigidos a uma quantidade 
indeterminável de destinatários. 
Editalde concurso público. 
Atos coletivos ou plúrimos Dirigidos a um grupo definido de 
destinatários 
Alteração no horário de 
funcionamento de repartição 
pública. 
Atos individuais São direcionados a um 
destinatário específico. 
Promoção de servidor público. 
 
QUANTO À ESTRUTURA 
 
Atos concretos Regulam apenas um caso, 
esgotando-se após a primeira 
aplicação. 
Ordem de demolição de prédio 
com risco de desabar. 
Atos abstratos ou normativos Tem aplicação continuada. A 
competência para sua expedição 
é indelegável. 
Regulamento do IPI. 
 
QUANTO AO ALCANCE 
 
Atos internos Produzem efeitos dentro da 
Administração. 
Portaria e instrução ministerial. 
Atos externos Produzem efeitos perante 
terceiros. 
Licenças. 
 
QUANTO AO OBJETO 
 
Atos de império Praticados pela Administração em 
condição de superioridade diante 
do particular. 
Desapropriação, multa, interdição 
de atividade. 
Atos de gestão Praticados pela Administração em 
condição de igualdade perante o 
particular. 
Locação de imóvel, alienação de 
bens públicos. 
Atos de expediente Dão andamento a processos 
administrativos. São atos de 
Numeração dos autos do 
processo. 
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rotina. 
 
QUANTO À MANIFESTAÇÃO DE VONTADE 
 
Atos unilaterais Dependem de somente uma 
vontade. 
Licença. 
Atos bilaterais Dependem da anuência das duas 
partes. 
Contrato administrativo. 
 
QUANTO AOS EFEITOS 
 
Atos ampliativos Aumentam a esfera de interesse 
do particular. 
Concessão, permissão, 
autorização. 
Atos restritivos Limitam a esfera de interesse do 
particular. 
Sanções administrativas. 
 
 
QUANTO AO CONTEÚDO 
 
Atos constitutivos Criam novas situações jurídicas. Admissão de aluno em escola 
pública. 
Atos extintivos Extinguem situações jurídicas. Demissão de servidor. 
Atos declaratórios Preservam direitos. Certidões e atestados. 
Atos alienativos Realizam transferência de bens. Venda de bem público. 
Atos modificativos Alteram situações preexistentes. Alteração do local de reunião. 
Atos abdicativos Em que o titular abre mão de um 
direito. 
Renúncia à função pública. 
 
 
 
QUANTO À SITUAÇÃO JURÍDICA QUE CRIAM 
 
Atos-regra Criam situações gerais, abstratas 
e impessoais, não produzindo 
direitos adquiridos e podendo ser 
revogados a qualquer tempo. 
Regulamentos. 
Atos subjetivos Criam situações particulares, 
concretas e pessoais. Podem ser 
modificados pela vontade das 
partes. 
Contratos. 
Atos-condição Praticados quando alguém se 
submete a situações criadas pelos 
atos-regra, sujeitando-se a 
alterações unilaterais. 
Aceitação de cargo público. 
 
QUANTO À EFICÁCIA 
 
Atos válidos Praticados pela autoridade competente atendendo a todos os 
requisitos exigidos pela ordem jurídica. 
Atos nulos Expedidos em desconformidade com as regras do sistema normativo. 
Possuem defeitos insuscetíveis de convalidação, especialmente nos 
requisitos objeto, motivo e finalidade 
Atos anuláveis Praticados pela Administração com vícios sanáveis na competência ou 
na forma. Admitem convalidação. 
Atos inexistentes Possuem um vício gravíssimo no ciclo de formação, impeditivo da 
produção de qualquer efeito jurídico. 
Atos irregulares Portadores de defeitos formais levíssimos que não produzem qualquer 
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consequência na validade do ato. 
 
QUANTO À EXEQUIBILIDADE 
 
Atos perfeitos Atendem a todos os requisitos para sua plena exequibilidade. 
Atos imperfeitos São aqueles incompletos na sua 
formação. 
Ordem não exteriorizada. 
Atos pendentes Preenchem requisitos de validade 
e existência, mas dependem de 
condição suspensiva ou de termo 
inicial para produzir efeitos. 
 
Permissão outorgada para 
produzir efeitos daqui a doze 
meses. 
Atos consumados ou 
exauridos 
Produziram todos os seus efeitos. Edital de concurso público 
exaurido após a posse de todos 
os candidatos. 
 
 
 
 
QUANTO À RETRATABILIDADE 
Atos irrevogáveis Diz-se dos atos vinculados, 
exauridos, geradores de direitos 
subjetivos e os protegidos pela 
imutabilidade da decisão 
administrativa. 
Lançamento tributário. 
Atos revogáveis Possibilidade de extinção por 
revogação a qualquer tempo. 
Autorização para bar instalar 
mesas sobre a calçada. 
Atos suspensíveis Possibilidade de ter os efeitos 
interrompidos temporariamente, 
diante de situações excepcionais. 
Autorização permanente para 
circo-escola utilizar área pública 
nos finas de semana, mas que 
pode ser suspensa quando o local 
for cedido para outro evento. 
Atos precários Criam vínculos jurídicos efêmeros 
e temporários, passíveis de 
desconstituição a qualquer tempo. 
Autorização para instalação de 
banca de flores na calçada. 
 
QUANTO AO MODO DE EXECUÇÃO 
 
Atos autoexecutórios Podem ser executados sem 
necessidade de prévia autorização 
judicial. 
Requisição de bens. 
Atos não autoexecutórios Dependem de intervenção judicial 
para produzir efeitos. 
Execução fiscal. 
 
QUANTO AO OBJETIVO VISADO PELA ADMINISTRAÇÃO 
 
Atos principais Não dependem de outros atos 
para existir. 
Decisão do conselho de 
contribuintes. 
Atos complementares Aprovam ou confirmam o ato 
principal, desencadeando a 
produção de efeitos deste. 
Visto da autoridade superior 
aposto em auto de infração. 
Atos intermediários ou 
preparatórios 
Concorrem para a prática de um 
ato principal e final. 
A publicação do edital é ato 
preparatório dentro do 
procedimento licitatório. 
Atos-condição Praticados como exigência prévia 
para a realização de outro ato. 
Concurso é ato-condição para 
posse na magistratura. 
Atos de jurisdição Envolvem decisão sobre matéria 
controvertida. 
Decisão de órgão administrativo 
colegiado revisando ato de agente 
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singular. 
 
QUANTO À NATUREZA DA ATIVIDADE 
 
Atos de administração ativa Criam uma utilidade pública Admissão de aluno em 
universidade pública. 
Atos de administração 
consultiva 
Esclarecem, informam ou 
sugerem providências 
indispensáveis para a prática de 
ato administrativo. 
Pareceres opinativos. 
Atos de administração 
controladora 
Mecanismos de exame de da 
legalidade ou do mérito dos atos 
controlados. 
Homologação de procedimento 
por autoridade superior. 
Atos de administração 
verificadora 
Apuram a existência de certos 
direitos ou situações. 
Certidão de casamento. 
Atos de administração 
contenciosa 
Decidem questões litigiosas no 
âmbito administrativo. 
Decisão de tribunal 
administrativo. 
 
QUANTO À FUNÇÃO DA VONTADE ADMINISTRATIVA 
 
Atos negociais ou negócios 
jurídicos 
Produzem diretamente efeitos 
jurídicos 
Promoção de servidor público. 
Atos puros 
(ou meros atos 
administrativos) 
Não produzem diretamente 
efeitos, mas funcionam como 
requisito para desencadear, no 
caso concreto, efeitos emanados 
diretamente da lei. 
Certidão. 
 
ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
1. Atos Normativos: São aqueles que possuem comandos, em regra, gerais e abstratos, 
para viabilizar o cumprimento da lei. 
 
a) Decretos e regulamentos: Atos administrativosprivativos dos chefes do executivo e 
expedidos para dar fiel execução à lei. Decreto é forma, regulamento é conteúdo. Como 
regra geral, decretos e regulamentos não podem criar obrigações de fazer ou de não fazer 
a particulares. 
 
b) Instruções Normativas: São atos normativos de competência dos Ministros, para viabilizar a 
execução de leis e outros atos normativos. 
 
c) Regimentos: Decorrem do poder hierárquico e são praticados para disciplinar o 
funcionamento interno de órgãos colegiados e casas legislativas. 
 
d) Resoluções: São atos inferiores aos decretos e regulamentos, expedidos por Ministros de 
Estado, presidentes de tribunais, de casas legislativas e de órgãos colegiados, versando 
sobre matéria de interesse interno dos respectivos órgãos. 
 
e) Deliberações: São atos normativos ou decisórios de órgãos colegiados. 
 
2. Atos Ordinatórios: São manifestações internas da Administração decorrentes do poder 
hierárquico disciplinando o funcionamento de órgãos e a conduta de agentes públicos. 
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a) Instruções: São ordens escritas e gerais para a disciplina e execução de determinado 
serviço público, expedidos pelo superior hierárquico aos seus subordinados. 
 
b) Circulares: São atos escritos de disciplina de determinado serviço público voltados a 
servidores que desempenham tarefas em situações especiais. 
 
c) Avisos: Atos exclusivos de Ministros de Estado para regramento de temas de competência 
interna do Ministério. 
 
d) Portarias: Atos internos que iniciam sindicâncias, processos administrativos, ou promovem 
designação de servidores para cargos secundários. Nunca podem ser baixadas pelos Chefes 
do Executivo. 
 
e) Ordens de Serviço: Determinações específicas dirigidas aos responsáveis por obras e 
serviços governamentais, autorizando seu início, permitindo a contratação de agentes 
temporários ou fixando especificações técnicas sobre a atividade. Não são atos gerais. 
 
f) Ofícios: São convites ou comunicações escritas dirigidas a servidores subordinados ou 
particulares sobre assuntos administrativos ou de ordem social. 
 
g) Despachos: São decisões de autoridades públicas manifestadas por escrito em documentos 
ou processos sob sua responsabilidade. 
 
3. Atos Negociais: Manifestam a vontade da Administração em concordância com o 
interesse de particulares. 
 
a) Licença: Ato unilateral, declaratório e vinculado que libera a todos os que preencham os 
requisitos legais o desempenho de atividades em princípio vedadas pela lei. É manifestação 
do poder de polícia administrativo. Ex. licença para construir. 
 
b) Autorização: Ato unilateral, discricionário, constitutivo e precário expedido para a realização 
de serviços ou a utilização de bens públicos no interesse predominante do particular. Ex. 
autorização para portar arma de fogo. 
 
c) Permissão: Ato unilateral, discricionário e precário que faculta o exercício de serviço de 
interesse coletivo ou a utilização de bem público. Permissão é outorga no interesse 
predominante da coletividade. Ex. permissão para taxista. 
 
d) Concessão: Ato bilateral, precedido de concorrência pública, pelo que o Estado transfere a 
uma empresa privada a prestação de serviço público mediante remuneração paga 
diretamente pelo usuário. 
 
e) Aprovação: Ato unilateral e discricionário que realiza a verificação prévia ou posterior da 
legalidade e do mérito de outro ato como condição para usa produção de efeitos. 
 
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f) Admissão: Ato unilateral e vinculado que faculta, a todos os que preencherem os requisitos 
legais, o ingresso em repartições governamentais, ou defere certas condições subjetivas. 
Ex. admissão de usuário em biblioteca pública. 
 
g) Visto: Ato vinculado expedido para controlar a legitimidade formal de outro ato de 
particular ou agente público. 
 
h) Homologação: Ato unilateral e vinculado de exame de legalidade e conveniência de outro 
ato de agente público ou de particular. A homologação é condição de exequibilidade do ato 
controlado. 
 
i) Dispensa: Ato discricionário que exime o particular do desempenho de certa tarefa. 
 
j) Renúncia: Ato unilateral, discricionário, abdicativo e irreversível pelo qual a Administração 
Pública abre mão de crédito ou de direito próprio em favor do particular. 
 
k) Protocolo Administrativo: Manifestação administrativa em conjunto com o particular 
versando sobre a realização de tarefa ou abstenção de certo comportamento em favor dos 
interesses da Administração e do particular, simultaneamente. 
 
4. Atos Enunciativos (ou de pronúncia): Certificam ou atestam uma situação existente, não 
contendo qualquer manifestação de vontade da Administração Pública. 
 
a) Certidões: Cópias autenticadas de atos ou fatos permanentes de interesse do requerente 
constantes de arquivos públicos. 
 
b) Atestados: Atos que comprovam fatos ou situações transitórias que não constem de 
arquivos públicos. 
 
c) Pareceres técnicos: Manifestações expedidas por órgãos técnicos especializados referentes 
a assuntos submetidos a sua apreciação. 
 
d) Pareceres normativos: São pareceres que se transformam em norma obrigatória quando 
aprovados pela repartição competente. 
 
e) Apostilas: Equiparam-se a uma averbação realizada pela Administração declarando um 
direito reconhecido por norma legal. 
 
5. Atos Punitivos: Aplicam sanções a particulares ou a servidores que pratiquem condutas 
irregulares. 
 
a) Multa: Punição pecuniária imposta a quem descumpre disposições legais ou determinações 
administrativas. 
 
b) Interdição de atividade: É a proibição administrativa do exercício de determinada atividade. 
 
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c) Destruição de coisas: É o ato sumário de inutilizarão de bens particulares impróprios para o 
consumo ou de comercialização proibida. 
 
 
 
EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
REVOGAÇÃO: É a extinção do ato administrativo perfeito e eficaz, com eficácia em nunc, 
praticada pela Administração Pública e fundada em razões de interesse público (conveniência e 
oportunidade). Por envolver questão de mérito, só pode ser praticada pela Administração Pública, 
e não pelo Judiciário. A revogação é de competência da mesma autoridade que praticou o ato 
revogado. O ato revocatório deve ser fundamentado. 
 
Não podem ser revogados os atos que geram direitos adquiridos; os atos exauridos; os atos 
vinculados, por não envolverem questão de mérito; os atos enunciativos e os atos preclusos. 
 
ANULAÇÃO: Anulação ou invalidação é a extinção de um ato ilegal, determinada pela 
Administração ou pelo Judiciário, com eficácia ex tunc. Em princípio, a anulação de ato 
administrativo não gera dever de indenizar o particular prejudicado, salvo se comprovadamente 
sofreu dano especial para a ocorrência do qual não tenha colaborado. 
 
A anulação não pode ser realizada quando: ultrapassado o prazo legal; houver consolidação dos 
efeitos produzidos; for mais conveniente para o interesse público manter a situação fática já 
consolidada do que determinar a anulação (teoria do fato consumado); houver possibilidade de 
convalidação. 
 
CASSAÇÃO: Modalidade de extinção que ocorrequando o administrado deixa de preencher a 
condição necessária para a manutenção da vantagem. Ex. Habilitação cassada porque o condutor 
ficou cego. 
 
CADUCIDADE: Consiste na extinção do ato em virtude de superveniência de norma legal 
proibindo situação que o ato autorizava. Aqui temos uma lei indo de encontro ao ato, 
diferentemente do que ocorre na CONTRAPOSIÇÃO, segundo a qual um ato é extinto pela 
expedição de um segundo ato com efeito contraposto. 
 
CONVALIDAÇÃO: É uma forma de suprir defeitos leves do ato para preservar sua eficácia. 
Constitui meio para restaurar a juridicidade de um ato. Pode se dar através de ratificação, 
confirmação ou saneamento. Só podem ser convalidados atos com vício de competência ou forma. 
 
CONVERSÃO: É o aproveitamento de ato defeituoso como ato válido de outra categoria, como 
um contrato de concessão outorgado mediante licitação em modalidade diversa da concorrência, 
convertido em permissão de serviço público. 
 
 
 
 
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SERVIÇOS PÚBLICOS - LEI Nº 8.987, DE 13 DE FEVEREIRO DE 1995 
 
Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no 
art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências. 
 
Capítulo I 
DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES 
 
Art. 1o As concessões de serviços públicos e de obras públicas e as permissões de serviços 
públicos reger-se-ão pelos termos do art. 175 da Constituição Federal, por esta Lei, pelas normas 
legais pertinentes e pelas cláusulas dos indispensáveis contratos. 
 
Parágrafo único. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão a revisão e as 
adaptações necessárias de sua legislação às prescrições desta Lei, buscando atender as 
peculiaridades das diversas modalidades dos seus serviços. 
 
Art. 2o Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: 
 
I - poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja competência 
se encontre o serviço público, precedido ou não da execução de obra pública, objeto de concessão 
ou permissão; 
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, 
mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas 
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; 
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou 
parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse 
público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por 
sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado 
mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado; 
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação 
de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre 
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. 
 
Art. 3o As concessões e permissões sujeitar-se-ão à fiscalização pelo poder concedente 
responsável pela delegação, com a cooperação dos usuários. 
 
Art. 4o A concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será 
formalizada mediante contrato, que deverá observar os termos desta Lei, das normas pertinentes 
e do edital de licitação. 
 
Art. 5o O poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato justificando a 
conveniência da outorga de concessão ou permissão, caracterizando seu objeto, área e prazo. 
 
 
 
 
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Capítulo II 
 
DO SERVIÇO ADEQUADO 
 
Art. 6o Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno 
atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no 
respectivo contrato. 
 
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, 
segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. 
§ 2o A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a 
sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço. 
§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de 
emergência ou após prévio aviso, quando: 
 
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, 
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
 
Capítulo III 
DOS DIREITOS E OBRIGAÇÕES DOS USUÁRIOS 
 
Art. 7º. Sem prejuízo do disposto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, são direitos e 
obrigações dos usuários: 
 
I - receber serviço adequado; 
II - receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses 
individuais ou coletivos; 
III - obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços, 
quando for o caso, observadas as normas do poder concedente. 
IV - levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as irregularidades de que 
tenham conhecimento, referentes ao serviço prestado; 
V - comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela concessionária na 
prestação do serviço; 
VI - contribuir para a permanência das boas condições dos bens públicos através dos quais lhes 
são prestados os serviços. 
 
Art. 7º-A. As concessionárias de serviços públicos, de direito público e privado, nos Estados e no 
Distrito Federal, são obrigadas a oferecer ao consumidor e ao usuário, dentro do mês de 
vencimento, o mínimo de seis datas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus 
débitos. 
 
Capítulo IV 
DA POLÍTICA TARIFÁRIA 
 
Art. 9o A tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da proposta vencedora da 
licitação e preservada pelas regras de revisão previstas nesta Lei, no edital e no contrato. 
§ 1o A tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e somente nos casos 
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expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço 
público alternativo e gratuito para o usuário. 
§ 2o Os contratos poderão prever mecanismos de revisão das tarifas, a fim de manter-se o 
equilíbrio econômico-financeiro. 
§ 3o Ressalvados os impostos sobre a renda, a criação, alteração ou extinção de quaisquer 
tributos ou encargos legais, após a apresentação da proposta, quando comprovado seu impacto, 
implicará a revisão da tarifa, para mais ou para menos, conforme o caso. 
§ 4o Em havendo alteração unilateral do contrato que afete o seu inicial equilíbrio econômico-
financeiro, o poder concedente deverá restabelecê-lo, concomitantemente à alteração. 
 
Art. 10. Sempre que forem atendidas as condições do contrato, considera-se mantido seu 
equilíbrio econômico-financeiro. 
 
Art. 11. No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder concedente 
prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de outras fontes 
provenientes de receitas alternativas,complementares, acessórias ou de projetos associados, com 
ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no 
art. 17 desta Lei. 
 
Parágrafo único. As fontes de receita previstas neste artigo serão obrigatoriamente consideradas 
para a aferição do inicial equilíbrio econômico-financeiro do contrato. 
 
Art. 13. As tarifas poderão ser diferenciadas em função das características técnicas e dos custos 
específicos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usuários. 
 
Capítulo V 
DA LICITAÇÃO 
 
Art. 14. Toda concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será 
objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos princípios da 
legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios objetivos e da 
vinculação ao instrumento convocatório. 
 
Art. 15. No julgamento da licitação será considerado um dos seguintes critérios: 
 
I - o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado; 
II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga da concessão; 
III - a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos I, II e VII; 
IV - melhor proposta técnica, com preço fixado no edital; 
V - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor valor da tarifa do serviço 
público a ser prestado com o de melhor técnica; 
VI - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior oferta pela outorga da 
concessão com o de melhor técnica; ou 
VII - melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de propostas técnicas. 
§ 1o A aplicação do critério previsto no inciso III só será admitida quando previamente 
estabelecida no edital de licitação, inclusive com regras e fórmulas precisas para avaliação 
econômico-financeira. 
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§ 2o Para fins de aplicação do disposto nos incisos IV, V, VI e VII, o edital de licitação conterá 
parâmetros e exigências para formulação de propostas técnicas. 
§ 3o O poder concedente recusará propostas manifestamente inexequíveis ou financeiramente 
incompatíveis com os objetivos da licitação. 
§ 4o Em igualdade de condições, será dada preferência à proposta apresentada por empresa 
brasileira. 
 
Art. 16. A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de exclusividade, salvo no caso de 
inviabilidade técnica ou econômica justificada no ato a que se refere o art. 5o desta Lei. 
 
Art. 17. Considerar-se-á desclassificada a proposta que, para sua viabilização, necessite de 
vantagens ou subsídios que não estejam previamente autorizados em lei e à disposição de todos 
os concorrentes. 
 
§ 1o Considerar-se-á, também, desclassificada a proposta de entidade estatal alheia à esfera 
político-administrativa do poder concedente que, para sua viabilização, necessite de vantagens ou 
subsídios do poder público controlador da referida entidade. 
§ 2o Inclui-se nas vantagens ou subsídios de que trata este artigo, qualquer tipo de tratamento 
tributário diferenciado, ainda que em consequência da natureza jurídica do licitante, que 
comprometa a isonomia fiscal que deve prevalecer entre todos os concorrentes. 
 
Art. 18. O edital de licitação será elaborado pelo poder concedente, observados, no que couber, 
os critérios e as normas gerais da legislação própria sobre licitações e contratos e conterá, 
especialmente: 
I - o objeto, metas e prazo da concessão; 
II - a descrição das condições necessárias à prestação adequada do serviço; 
III - os prazos para recebimento das propostas, julgamento da licitação e assinatura do contrato; 
IV - prazo, local e horário em que serão fornecidos, aos interessados, os dados, estudos e 
projetos necessários à elaboração dos orçamentos e apresentação das propostas; 
V - os critérios e a relação dos documentos exigidos para a aferição da capacidade técnica, da 
idoneidade financeira e da regularidade jurídica e fiscal; 
VI - as possíveis fontes de receitas alternativas, complementares ou acessórias, bem como as 
provenientes de projetos associados; 
VII - os direitos e obrigações do poder concedente e da concessionária em relação a alterações e 
expansões a serem realizadas no futuro, para garantir a continuidade da prestação do serviço; 
VIII - os critérios de reajuste e revisão da tarifa; 
IX - os critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros a serem utilizados no julgamento técnico e 
econômico-financeiro da proposta; 
X - a indicação dos bens reversíveis; 
XI - as características dos bens reversíveis e as condições em que estes serão postos à disposição, 
nos casos em que houver sido extinta a concessão anterior; 
XII - a expressa indicação do responsável pelo ônus das desapropriações necessárias à execução 
do serviço ou da obra pública, ou para a instituição de servidão administrativa; 
XIII - as condições de liderança da empresa responsável, na hipótese em que for permitida a 
participação de empresas em consórcio; 
XIV - nos casos de concessão, a minuta do respectivo contrato, que conterá as cláusulas 
essenciais referidas no art. 23 desta Lei, quando aplicáveis; 
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XV - nos casos de concessão de serviços públicos precedida da execução de obra pública, os 
dados relativos à obra, dentre os quais os elementos do projeto básico que permitam sua plena 
caracterização, bem assim as garantias exigidas para essa parte específica do contrato, 
adequadas a cada caso e limitadas ao valor da obra; 
XVI - nos casos de permissão, os termos do contrato de adesão a ser firmado. 
 
Art. 18-A. O edital poderá prever a inversão da ordem das fases de habilitação e julgamento, 
hipótese em que: 
 
I - encerrada a fase de classificação das propostas ou o oferecimento de lances, será aberto o 
invólucro com os documentos de habilitação do licitante mais bem classificado, para verificação do 
atendimento das condições fixadas no edital; 
II - verificado o atendimento das exigências do edital, o licitante será declarado vencedor; 
III - inabilitado o licitante melhor classificado, serão analisados os documentos habilitatórios do 
licitante com a proposta classificada em segundo lugar, e assim sucessivamente, até que um 
licitante classificado atenda às condições fixadas no edital; 
IV - proclamado o resultado final do certame, o objeto será adjudicado ao vencedor nas condições 
técnicas e econômicas por ele ofertadas. 
 
Art. 19. Quando permitida, na licitação, a participação de empresas em consórcio, observar-se-ão 
as seguintes normas: 
 
I - comprovação de compromisso, público ou particular, de constituição de consórcio, subscrito 
pelas consorciadas; 
II - indicação da empresa responsável pelo consórcio; 
III - apresentação dos documentos exigidos nos incisos V e XIII do artigo anterior, por parte de 
cada consorciada; 
IV - impedimento de participação de empresas consorciadas na mesma licitação, por intermédio 
de mais de um consórcio ou isoladamente. 
 
§ 1o O licitante vencedor fica obrigado a promover, antes da celebração do contrato, a 
constituição e registro do consórcio, nos termos do compromisso referido no inciso I deste artigo. 
§ 2o A empresa líder do consórcio é a responsável perante o poder concedente pelo cumprimento 
do contrato de concessão, sem prejuízo da responsabilidadesolidária das demais consorciadas. 
 
Art. 20. É facultado ao poder concedente, desde que previsto no edital, no interesse do serviço a 
ser concedido, determinar que o licitante vencedor, no caso de consórcio, se constitua em 
empresa antes da celebração do contrato. 
 
Art. 21. Os estudos, investigações, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos já 
efetuados, vinculados à concessão, de utilidade para a licitação, realizados pelo poder concedente 
ou com a sua autorização, estarão à disposição dos interessados, devendo o vencedor da licitação 
ressarcir os dispêndios correspondentes, especificados no edital. 
 
Art. 22. É assegurada a qualquer pessoa a obtenção de certidão sobre atos, contratos, decisões 
ou pareceres relativos à licitação ou às próprias concessões. 
 
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Capítulo VI 
DO CONTRATO DE CONCESSÃO 
 
Art. 23. São cláusulas essenciais do contrato de concessão as relativas: 
 
I - ao objeto, à área e ao prazo da concessão; 
II - ao modo, forma e condições de prestação do serviço; 
III - aos critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da qualidade do serviço; 
IV - ao preço do serviço e aos critérios e procedimentos para o reajuste e a revisão das tarifas; 
V - aos direitos, garantias e obrigações do poder concedente e da concessionária, inclusive os 
relacionados às previsíveis necessidades de futura alteração e expansão do serviço e conseqüente 
modernização, aperfeiçoamento e ampliação dos equipamentos e das instalações; 
VI - aos direitos e deveres dos usuários para obtenção e utilização do serviço; 
VII - à forma de fiscalização das instalações, dos equipamentos, dos métodos e práticas de 
execução do serviço, bem como a indicação dos órgãos competentes para exercê-la; 
VIII - às penalidades contratuais e administrativas a que se sujeita a concessionária e sua forma 
de aplicação; 
IX - aos casos de extinção da concessão; 
X - aos bens reversíveis; 
XI - aos critérios para o cálculo e a forma de pagamento das indenizações devidas à 
concessionária, quando for o caso; 
XII - às condições para prorrogação do contrato; 
XIII - à obrigatoriedade, forma e periodicidade da prestação de contas da concessionária ao poder 
concedente; 
XIV - à exigência da publicação de demonstrações financeiras periódicas da concessionária; e 
XV - ao foro e ao modo amigável de solução das divergências contratuais. 
 
Parágrafo único. Os contratos relativos à concessão de serviço público precedido da execução de 
obra pública deverão, adicionalmente: 
 
I - estipular os cronogramas físico-financeiros de execução das obras vinculadas à concessão; e 
II - exigir garantia do fiel cumprimento, pela concessionária, das obrigações relativas às obras 
vinculadas à concessão. 
 
Art. 23-A. O contrato de concessão poderá prever o emprego de mecanismos privados para 
resolução de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser 
realizada no Brasil e em língua portuguesa, nos termos da Lei no 9.307, de 23 de setembro de 
1996. 
Art. 25. Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-lhe responder por 
todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, sem que a 
fiscalização exercida pelo órgão competente exclua ou atenue essa responsabilidade. 
 
§ 1o Sem prejuízo da responsabilidade a que se refere este artigo, a concessionária poderá 
contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, acessórias ou complementares 
ao serviço concedido, bem como a implementação de projetos associados. 
§ 2o Os contratos celebrados entre a concessionária e os terceiros a que se refere o parágrafo 
anterior reger-se-ão pelo direito privado, não se estabelecendo qualquer relação jurídica entre os 
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terceiros e o poder concedente. 
§ 3o A execução das atividades contratadas com terceiros pressupõe o cumprimento das normas 
regulamentares da modalidade do serviço concedido. 
 
Art. 26. É admitida a subconcessão, nos termos previstos no contrato de concessão, desde que 
expressamente autorizada pelo poder concedente. 
 
§ 1o A outorga de subconcessão será sempre precedida de concorrência. 
§ 2o O subconcessionário se sub-rogará todos os direitos e obrigações da subconcedente dentro 
dos limites da subconcessão. 
 
Art. 27. A transferência de concessão ou do controle societário da concessionária sem prévia 
anuência do poder concedente implicará a caducidade da concessão. 
 
§ 1o Para fins de obtenção da anuência de que trata o caput deste artigo, o pretendente deverá: 
I - atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e 
fiscal necessárias à assunção do serviço; e 
II - comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor. 
 
§ 2o Nas condições estabelecidas no contrato de concessão, o poder concedente autorizará a 
assunção do controle da concessionária por seus financiadores para promover sua reestruturação 
financeira e assegurar a continuidade da prestação dos serviços. 
§ 3o Na hipótese prevista no § 2o deste artigo, o poder concedente exigirá dos financiadores que 
atendam às exigências de regularidade jurídica e fiscal, podendo alterar ou dispensar os demais 
requisitos previstos no § 1o, inciso I deste artigo. 
§ 4o A assunção do controle autorizada na forma do § 2o deste artigo não alterará as obrigações 
da concessionária e de seus controladores ante ao poder concedente. 
 
Art. 28. Nos contratos de financiamento, as concessionárias poderão oferecer em garantia os 
direitos emergentes da concessão, até o limite que não comprometa a operacionalização e a 
continuidade da prestação do serviço. 
 
Parágrafo único. Os casos em que o organismo financiador for instituição financeira pública, 
deverão ser exigidas outras garantias da concessionária para viabilização do financiamento. 
 
Art. 28-A. Para garantir contratos de mútuo de longo prazo, destinados a investimentos 
relacionados a contratos de concessão, em qualquer de suas modalidades, as concessionárias 
poderão ceder ao mutuante, em caráter fiduciário, parcela de seus créditos operacionais futuros, 
observadas as seguintes condições: 
 
I - o contrato de cessão dos créditos deverá ser registrado em Cartório de Títulos e Documentos 
para ter eficácia perante terceiros; 
II - sem prejuízo do disposto no inciso I do caput deste artigo, a cessão do crédito não terá 
eficácia em relação ao Poder Público concedente senão quando for este formalmente notificado; 
III - os créditos futuros cedidos nos termos deste artigo serão constituídos sob a titularidade do 
mutuante, independentemente de qualquer formalidade adicional; 
IV - o mutuante poderá indicar instituição financeira para efetuar a cobrança e receber os 
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pagamentos dos créditos cedidos ou permitir que a concessionária o faça, na qualidade de 
representante e depositária; 
V - na hipótese de ter sido indicada instituição financeira, conforme previsto no inciso IV