Direito Administrativo - Regime Jurídico (Apostila 1)

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CENTRO UNIVERSITÁRIO PADRE ANCHIETA – CURSO DE DIREITO 
DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO I 
PROFA. MS. SIMONE ZANOTELLO DE OLIVEIRA 
 
APOSTILA 1 – REGIME JURÍDICO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Esta apostila foi elaborada com base no resumo das principais obras de Direito 
Administrativo sobre o tema, destacando: 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. São 
Paulo : Atlas, 2014 
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo : Atlas, 2014. 
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo : Saraiva, 2008. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 39. ed. São Paulo : Malheiros, 
2013. 
 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 29. ed. São Paulo : 
Malheiros, 2012. 
 
 
FORMAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
O Direito Administrativo, como ramo autônomo, nasceu no final do século XVIII e início do 
século IX. Antes disso, logicamente havia normas administrativas, mas elas eram esparsas 
e ligadas principalmente ao funcionamento da Administração Pública. 
O desenvolvimento do Direito Administrativo ocorreu juntamente com o Direito 
Constitucional e com outros ramos do direito público, já no Estado Moderno. Seu conteúdo 
varia no tempo e no espaço, conforme o tipo de Estado adotado. Na formação do Direito 
Administrativo temos muita contribuição dos direitos francês, alemão e italiano. 
IMPORTANTE 
Direito Público – regula as relações jurídicas em que predomina o interesse do Estado – 
Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Urbanístico, Direito Econômico, Direito 
Financeiro, Direito Tributário, Direito Processual Civil, Direito Processual Penal, Direito 
Penal e Direito Internacional Público 
Direito Privado – regula as relações jurídica em que predomina o interesse do particular – 
Direito Civil, Direito Empresarial e Direito Internacional Privado. 
(Direito do Trabalho – não pacífico na doutrina – é considerado Direito Misto) 
 
 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 
No período colonial, na época das capitanias, os respectivos donatários detinham em mãos 
poderes absolutos que lhes eram outorgados pelo monarca português, que abrangiam a 
administração, a legislação e a distribuição da justiça. 
No período imperial, ocorre uma divisão de funções entre o Poder Legislativo, o Poder 
Judiciário, o Poder Executivo e o Poder Moderador (os dois últimos nas mãos do 
Imperador). Nessa época até havia uma administração pública organizada, mas era regida 
pelo direito privado. Por outro lado, nesse período criou-se a cadeira de Direito 
Administrativo nos cursos jurídicos, em 1856, na Faculdade de Direito de São Paulo. 
No período republicano, suprime-se o Poder Moderador, e a Administração Pública começa 
a se afastar dos modelos de direito privado. 
A partir da Constituição de 1934, em decorrência de um Estado mais atuante nos campos 
da saúde, educação, economia, assistência e previdência social, o Direito Administrativo 
evolui bastante. É nesse momento que houve um grande crescimento da máquina estatal 
e um aumento no quadro de funcionários públicos. 
 O Direito Administrativo brasileiro adotou o sistema europeu-continental, tendo como 
principais influências os direitos francês (princípios, ato administrativo, autoexecutoriedade, 
responsabilidade civil do estado, prerrogativas da Administração Pública, serviço público, 
teoria dos contratos administrativos, etc.) e italiano (autarquias, entidades paraestatais, 
interesse público, elaboração e estudo do direito administrativo, etc.) 
Também sofreu a influência do sistema “common law”, do direito norte-americano, 
principalmente com relação ao sistema de unidade de jurisdição, à jurisprudência como 
fonte do direito e a submissão da Administração Pública ao controle jurisdicional. 
O Direito Administrativo brasileiro possui uma codificação parcial (Código de 
Águas, Código de Obras, etc.). No entanto, não temos um Código Administrativo brasileiro. 
 
TENDÊNCIAS ATUAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 
As principais inovações do Direito Administrativo brasileiro foram introduzidas após a 
Constituição de 1988, com a adoção dos princípios do Estado Democrático de Direito. 
Temos, também, uma grande influência da ciência econômica e da ciência da 
administração na evolução do Direito Administrativo. 
As principais tendências do Direito Administrativo brasileiro são: 
1. Alargamento do princípio da legalidade, com a adoção dos princípios do Estado 
Democrático de Direito. Exige-se a submissão ao Direito. 
2. Fortalecimento da democracia participativa, com instrumentos de participação do 
cidadão no controle e gestão de atividades da Administração Pública. 
3. Processualização do Direito Administrativo, com a exigência constitucional do devido 
processo legal e seus formalidades essenciais. 
 
 
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4. Ampliação da discricionariedade administrativa, visando a reduzir o controle judicial 
sobre os atos da Administração. 
5. Crise na noção de serviço público, pela tendência de transformar serviços públicos 
exclusivos do Estado em atividades privadas abertas à livre iniciativa e à livre 
concorrência. 
6. Aumentos de agências reguladoras instituídas como autarquias de regime especial, 
com a outorga de função regulatória. 
7. Aplicação do princípio da subsidiariedade, com as seguintes consequências: 
privatização de empresas estatais, privatização de atividades antes consideradas 
serviços públicos, ampliação da atividade de fomento, ampliação das formas de 
parceria do setor público com o setor privado e crescimento do terceiro setor. 
8. Tentativa de instauração da chamada Administração Pública Gerencial, tendo como 
principal instrumento os contratos de gestão. 
9. Reação contra o princípio da supremacia do interesse púbico diante da existência 
dos direitos fundamentais garantidos pela Constituição. 
10. Tentativa de fuga do direito administrativo, inclusive dando fim às chamadas 
cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos. 
Obs.: Logicamente, algumas delas possuem mais propensão de ocorrer do que outras. 
 
OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
O objeto do Direito Administrativo é reger as relações jurídicas que nascem da 
Administração, fixar suas prerrogativas e obrigações, reger as garantias outorgadas aos 
particulares contra o arbítrio (conceito de Maria Sylvia Zanella Di Petro) 
 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
Durante a história, vários autores defenderam diversos conceitos do Direito Administrativo. 
Vejamos os mais recentes: 
Hely Lopes Meirelles (adotada por Diogenes Gasparini) – conjunto harmônico de princípios 
jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar 
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. 
Maria Sylvia Zanella Di Petro – ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, 
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a 
atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução 
de seus fins, de natureza pública. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Origens da palavra: 
- Ad (preposição) + ministro, as, are (verbo) – servir, executar 
- Ad manus trahere – direção ou gestão 
 
 
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Função política x função administrativa 
Função política – traça as diretrizes governamentais 
Função administrativa – executa as diretrizes governamentais 
 
FUNÇÕES DO ESTADO 
- Legislativa – função típica - estabelece regras gerais e abstratas, denominadas leis. 
- Jurisdicional – função típica - aplica a lei ao caso concreto, mediante solução de conflitos 
de interesses, por provocação 
- Executiva – função típica - também aplica a lei ao caso concreto, porém mediante atosvoltados para a realização dos fins estatais, de satisfação das necessidades coletivas. 
Obs.: Além de legislar e julgar, os Poderes Legislativo e Judiciário, respectivamente, 
também exercem funções administrativas – funções atípicas (decorrentes do poder 
hierárquico, para a movimentação da máquina e para a disciplina dos servidores). 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO ESTRITO 
- Sentido subjetivo – pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem a função 
administrativa. 
- Sentido objetivo – atividade administrativa exercida por aqueles entes. 
Portanto: a Administração Pública é o objeto de estudo do Direito Administrativo. 
 
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 
A Administração Pública pode submeter-se a regime jurídico de direito privado ou a regime 
jurídico de direito público. A opção por um ou outro é feita, em regra, pela Constituição ou 
pela lei, que irão efetuar a indicação. 
Por outro lado, quando falamos de regime jurídico administrativo, estamos tratando do 
conjunto de traços que tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública 
numa posição privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa. 
O regime jurídico administrativo é constituído do conjunto de prerrogativas e restrições a 
que está sujeita a Administração e que não se encontram nas relações entre particulares. 
Prerrogativas – colocam a Administração em posição de supremacia perante o particular, 
com o objetivo de atingir o benefício da coletividade. 
Restrições – limitam a atividade da Administração a determinados fins e princípios que, se 
não observados, implicam desvio de poder e consequente nulidade dos atos da 
Administração. 
 
 
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FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Lei – é a fonte mais importante – deve ser entendida em sentido amplo – abrange leis, 
decretos, resoluções, instruções, etc. 
Jurisprudência – os julgados dos Tribunais são considerados fontes do Direito 
Administrativo – aqui incluem-se os julgados dos Tribunais de Contas da União, dos 
Estados e dos Municípios (quando houver) 
Costume – é fonte quando preenche as omissões da lei, ou quando serve à sua 
interpretação e incidência. 
Princípios gerais do Direito – sua aplicação faz-se ante a lacuna da lei – na CF há princípios 
explícitos e implícitos (extraídos da interpretação). 
 
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Princípios – alicerces da ciência (José Cretella Júnior) – conjunto de proposições que 
alicerçam ou embasam um sistema e lhe garantem validade. 
Princípios expressos da Administração Pública previstos na Constituição Federal – art. 37, 
caput – LIMPE – Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência 
 
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
A Administração Pública só pode fazer o que a lei permite, ao contrário do particular, que 
pode fazer tudo o que a lei não proíba. 
Trata-se de uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais, em razão das 
limitações da atuação administrativa. 
A Administração Pública depende de lei para conceder direitos de qualquer espécie, criar 
obrigações ou impor vedações aos administrados, não podendo fazer essas ações por 
simples atos administrativos. Só é legítima a atividade do administrador público se estiver 
condizente com o disposto na lei. 
No entanto, destacamos a tendência atual de alargamento do princípio da legalidade, que 
submete a Administração não somente à lei, mas também ao Direito. 
 
PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE 
A Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas 
determinadas. A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, 
dirigida aos cidadãos em geral, sem determinação de pessoa ou discriminação de qualquer 
natureza. 
 
 
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A Lei Federal 9.784/99 (Lei dos processos administrativos) estabelece em seu art. 2º., 
parágrafo único, a necessidade de “objetividade no atendimento do interesse público, 
vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades”. 
Os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, 
mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário. 
 
PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
Também chamado de princípio da moralidade administrativa, ele exige que o 
comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona 
juridicamente, não deva ofender a moral, os bons costumes, as regras da boa 
administração, os princípios de justiça e equidade, a ideia comum de honestidade, 
honradez, boa-fé. 
A imoralidade administrativa produz efeitos jurídicos, porque acarreta a invalidade do ato. 
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular objetivando anular ato lesivo à 
moralidade administrativa (art. 5º., LXXIII, da CF). É possível utilizar a Lei de Improbidade 
Administrativa (Lei 8.429/92).l 
A esse princípio também temos ligado o princípio da probidade administrativa, que alguns 
autores definem como um subprincípio da moralidade administrativa. 
 
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 
Esse princípio exige ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, 
visando à transparência desses atos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei 
(para defesa da intimidade ou do interesse social e para segurança nacional). 
A publicidade objetiva dar conhecimento, controle e início dos efeitos dos atos. É chamada 
de condição de eficácia dos atos administrativos. Pode ser feita por meio de publicação em 
órgão de imprensa oficial, ou outros meios permitidos em lei (afixação em quadro de avisos, 
disponibilização em portais, notificações pessoais, etc.) 
Os efeitos da publicação oficial são: presumir o conhecimento dos interessados em relação 
ao comportamento da Administração; desencadear o prazo recursal; marcar o início dos 
prazos de prescrição e decadência; impedir a alegação de ignorância em relação ao 
comportamento da Administração. 
Lei 12.527/11 – Lei de Acesso à Informação – ferramenta importante para concretizar esse 
princípio. 
O direito à informação relativa à pessoa é garantido pelo “habeas data” – art. 5º., inc. LXXII 
da CF. 
Art. 5º., inc. XXXIV da CF: 
 
 
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É assegurado a todos, independentemente do pagamento de taxas: 
- o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou 
abuso de poder; 
- a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direito e esclarecimento 
de situações pessoais. 
 
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
Esse princípio foi inserido no ordenamento jurídico por meio da Emenda Constitucional 
19/98. Também conhecido como o “dever de boa administração”. 
Pode ser analisado sob dois aspectos: 
1. Em relação ao modo de atuação do agente público – do qual se espera o melhor 
desempenho possível de suas atribuições, para ter os melhores resultados. 
2. Em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, 
também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do 
serviço púbico. 
A relação custo-benefício deve presidir todas as ações públicas. 
 
OUTROS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
PRINCÍPIOS DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO E DA INDISPONIBILIDADE 
DO INTERESSE PÚBLICO 
Esse princípio deverá estar presente no momento da elaboração da lei, bem como no 
momento de sua execução pela Administração Pública. Também chamado de princípio da 
finalidade pública. O interesse público deve prevalecer em face do interesse particular. O 
não cumprimento desse princípio gera o chamado vício do desvio de poder ou desvio de 
finalidade, que torna o ato ilegal. E o que deve prevalecer é o interesse público primário. 
IMPORTANTE - Interesse público primário – interesse da coletividade, do povo x Interesse 
público secundário – interesse da própria AdministraçãoPública enquanto pessoa jurídica 
que é. 
No entanto, destacamos que a aplicabilidade desse princípio, não significa o total 
desrespeito ao interesse privado, já que a Administração deve obediência ao direito 
adquirido, à coisa julgada e ao ato jurídico perfeito. 
A esse princípio está atrelado o “princípio da indisponibilidade do interesse público”, 
significando que os interesses próprios da coletividade não se encontram à livre disposição 
de quem quer que seja, por inapropriáveis. Aos agentes públicos é vedada a renúncia, 
parcial ou total, de poderes ou competências, salvo autorização legal. 
 
 
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PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO 
Esse princípio exige que a Administração Pública indique os fundamentos de fato e de 
direito de suas decisões. Trata-se de formalidade necessária a qualquer ato administrativo. 
A motivação deve ser prévia ou contemporânea à prática do ato. 
A falta de motivação torna o ato nulo. A motivação deve ser explícita, clara e congruente, 
podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores 
pareceres, informações, decisões ou propostas, que nesse caso farão parte integrante do 
ato. 
 
PRINCÍPIO DA IGUALDADE OU DA ISONOMIA 
Todos os iguais em face da lei também o são perante a Administração Pública. 
A Administração Pública pode impor condições ou fazer exigências conforme a hipótese, 
para a consecução de algumas de suas ações. No entanto, a “discriminação” deve estar 
devidamente fundamentada no interesse público e a restrição deve ser imposta por lei. 
 
PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE OU DE VERACIDADE 
Também chamado de princípio da presunção de legalidade, dispõe sobre a presunção de 
verdade dos fatos e sobre a presunção de legalidade, pois se a Administração Pública 
submete-se à lei, presume-se, até prova em contrário, que todos os seus atos sejam 
verdadeiros e praticados dentro das normas legais. É uma presunção relativa (juris tantum) 
que admite prova em contrário. 
Portanto, as decisões administrativas são de execução imediata e podem criar obrigações 
para o particular, independentemente de sua concordância, e podem ser executadas pela 
própria Administração, mediante meios diretos ou indiretos de coação – são decisões 
executórias da Administração. 
 
PRINCÍPIOS DA ESPECIALIDADE E DO CONTROLE OU TUTELA 
Esse princípio dispõe sobre a ideia de descentralização administrativa, por meio da criação 
de autarquias e outros entes da Administração Indireta, para auxiliar na tarefa de prestação 
dos serviços públicos. 
E para assegurar que as entidades da Administração Indireta observem o princípio da 
especialidade, há o princípio do controle ou tutela (ou tutela administrativa), que faz com 
que a Administração Direta possa fiscalizar as atividades dos referidos entes, para garantir 
a observância de suas finalidades institucionais. 
 
 
 
 
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PRINCÍPIO DA AUTOTULELA 
Trata-se do controle exercício pela Administração sobre os próprios atos, com a 
possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, 
independentemente de recurso ao Poder Judiciário. 
Súmulas do STF que consagram esse princípio: 
SÚMULA 346 – A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. 
SÚMULA 473 – A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios 
que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos 
os casos, a apreciação judicial. 
Esse princípio também designa o poder da Administração de zelar pelos seus bens, 
inclusive por meio de medidas de polícia administrativa. 
 
PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO 
O serviço público, que representa a forma pela qual o Estado desempenha suas funções 
essenciais ou necessárias à coletividade, não pode sofrer paralisações. 
Sendo assim, pelo menos em tese, veda-se que aquele que contrata com a Administração 
Pública valha-se da exceção do contrato não cumprido, previsto no Código Civil. 
 
PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE 
Alguns doutrinadores tratam esses princípios como sinônimos. No entanto, vamos fazer a 
distinção. 
As decisões da Administração deverão ser pautadas pela razoabilidade, ou seja, pelo bom 
senso comum das pessoas, exigindo-se que sejam adequáveis, compatíveis e racionais, 
de modo a atender a finalidade pública (standards de aceitabilidade). Qualquer decisão 
extremada fere a razoabilidade. Com ela se quer um equilíbrio, um meio-termo, afastando-
se os extremos. 
A proporcionalidade está ligada à ideia de proporção entre os meios de que se utiliza a 
Administração e os fins que ela precisa alcançar. 
 
PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA PROTEÇÃO À CONFIANÇA E DA BOA-
FÉ 
Segurança jurídica – com esse princípio objetiva-se vedar a aplicação retroativa de nova 
interpretação de lei no âmbito da Administração Pública. Evita-se também a “surpresa” ou 
a “mudança excessiva de posicionamentos”. 
 
 
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Proteção à confiança – trata-se de um subprincípio da segurança jurídica – ela leva em 
conta a boa-fé do cidadão, que acredita e espera que os atos praticados pelo Poder Público 
sejam lícitos. 
Boa-fé – deverá ser observada nos processos administrativos, tanto pela Administração 
quanto pelos administrados, a atuação segundo padrões éticos de probidade e decoro. 
Refere-se à conduta leal e honesta, e à crença de que está agindo corretamente.