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GOVERNO, ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
CONCEITO DE ESTADO 
O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado: 
I – corporação territorial dotada de um poder de mando originário; 
II – comunidade de homens, fixada sobre um território com poder de 
mando, ação e coerção; 
III – pessoa jurídica territorial soberana; 
IV – pessoa jurídica de direito público interno; 
V – entidade política, ou seja, pode elaborar as suas próprias leis. 
GOVERNO 
É o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais. É o complexo de funções 
estatais básicas. É a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o 
Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se 
apresenta nas funçõesoriginárias desses Poderes e órgãos como manifestação da 
Soberania. A constante, porém, do Governo é a sua expressão política de 
comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da 
ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelo 
menos, de autonomia política na condução dos negócios públicos. 
 
 
Elementos do Estado 
O Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo, 
Território e Governo soberano. Povo é o componente humano do Estado; 
Território, a sua base física; Governo soberano, o elemento condutor do Estado, 
que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização 
emanado do Povo. Não há nem pode haver Estado independente sem Soberania, 
DIREITO ADMINISTRATIVO
isto é, sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e de 
conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas 
decisões, inclusive, pela força, se necessário. A vontade estatal apresenta-se e se 
manifesta através dos denominados Poderes de Estado. 
Poderes de Estado 
Os Poderes de Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, são o 
Legislativo, 
o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas 
funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º). 
Esses Poderes são orgânicos e estruturais (diversamente dos poderes 
administrativos, que são incidentais e instrumentais da Administração), a cada 
um deles correspondendo uma função que lhe é atribuída com precipuidade. 
Assim, a função do Poder Legislativo é a elaboração, discussão e aprovação da 
lei; a função do Poder Executivo é a conversão da lei em ato individual e concreto 
(função administrativa); e a função do Poder Judiciário é a aplicação coativa da 
lei aos litigantes (função judicial). Os Poderes praticam atos administrativos, 
ainda que restritos à sua organização e ao seu funcionamento, e, em caráter 
excepcional, admitido pela Constituição, desempenham funções e praticam atos 
que, a rigor, seriam de outro Poder. O que há, portanto, não é a separação de 
Poderes com divisão absoluta de funções, mas, sim, a distribuição das três 
funções estatais precípuas entre órgãos independentes, mas harmônicos e 
coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal é uno e 
indivisível. 
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO 
• Entidades componentes do Estado Federal 
A organização político-administrativa do Brasil compreende a União, os 
Estados, 
o Distrito Federal e os Municípios. 
Estas entidades são autônomas, cabendo à União exercer a soberania do 
Estado brasileiro no contexto interno e à República Federativa do Brasil, pessoa 
jurídica de direito público externo, o exercício de soberania no plano internacional. 
• Competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios 
A União, pessoa jurídica de direito público interno, exerce os poderes que 
objetivam a garantia da soberania e defesa nacionais; a manutenção de relações com 
países estrangeiros, a participação em organismos internacionais e a promoção do 
desenvolvimento econômico-social do País, bem como a garantia da cidadania e dos 
direitos individuais dos cidadãos. 
 
Destacam-se, ainda, dentre outras atribuições de caráter administrativo 
da União, as seguintes: 
– declarar guerra e celebrar a paz; 
– assegurar a defesa nacional; 
– elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento econômico e 
social; 
– organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do 
Distrito Federal e dos Territórios, bem como as Polícias Civil e Militar e o Corpo de 
Bombeiros do Distrito Federal; 
– manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacional; 
– organizar, manter e executar a inspeção do trabalho; 
– emitir moeda. 
Cabe à União, privativamente, legislar sobre matérias específicas das quais 
destacam-se as seguintes: 
– Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Agrário e do Trabalho; 
– população indígena; 
 
– águas, energia (inclusive nuclear), informática, telecomunicações e radiodifusão; 
comércio exterior e interestadual; 
– nacionalidade, cidadania, naturalização e direitos referentes aos estrangeiros; 
– seguridade social; 
– diretrizes e bases da educação nacional; 
– normas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública nas diversas 
esferas de governo e empresas sob seu controle; 
– serviço postal; 
– desapropriação. 
 
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem 
competências comuns, que são exercidas de modo a que cada unidade restrinja-se 
a um determinado espaço de atuação. 
Dentre estas competências destacam-se as seguintes: 
– conservação do patrimônio público; 
– saúde e assistência públicas; 
 
– proteção dos bens de valor histórico, das paisagens naturais notáveis e dos sítios 
arqueológicos; 
– acesso à educação, à cultura e à ciência; 
– proteção ao meio ambiente e controle da poluição; 
– combate às causas da pobreza e da marginalização, promovendo a integração dos 
setores desfavorecidos. O art. 24 da Constituição Federal possibilita à União, aos 
Estados e ao Distrito Federal legislarem de forma concorrente em matérias 
específicas. 
 
Neste âmbito, a União limita-se a estabelecer normas gerais. Os Estados e o 
Distrito Federal exercem competências legislativas complementares, atendendo, cada 
um, às suas peculiaridades. 
Nos termos das competências concorrentes, os Estados e o Distrito Federal 
adaptam-se à legislação federal vigente. Cabe à União, aos Estados e ao Distrito 
Federal legislar, de forma concorrente, sobre: 
– Direito Tributário, Financeiro, Penitenciário, Econômico e Urbanístico; – orçamento; 
– produção e consumo; 
– florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, proteção do meio ambiente 
e controle da poluição; 
– proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico e paisagístico; 
– educação, cultura, ensino e desporto; 
– previdência social, proteção e defesa à saúde; 
– proteção à infância e à juventude. Aos Municípios, compete legislar sobre assuntos 
de interesse local e ainda suplementar a legislação federal e estadual, no que couber. 
 
Ao Distrito Federal, são atribuídas as mesmas competências reservadas aos 
Estados e Municípios. 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
CONCEITOS 
Segundo Hely Lopes Meirelles: “Conjunto harmônico de princípios jurídicos que 
regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, 
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. 
José Cretella Júnior entende por Direito Administrativo “o ramo do Direito 
Público interno que regula a atividade e as relações jurídicas das pessoas públicas e a 
instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas pessoas”. 
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Administrativo é “o ramo do Direi-
to Público que tempor objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas 
que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que 
exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza 
política”. 
Diógenes Gasparini vê o Direito Administrativo como uma “sistematização de 
normas doutrinárias de direito, conjunto harmônico de princípios jurídicos” destinadas 
a ordenar a estrutura e o pessoal (órgãos e agentes) e os atos e atividades da 
Administração Pública, praticadas ou desempenhadas enquanto Poder Público. 
Para nós, Direito Administrativo é o complexo de posições jurídicas e princípios 
que disciplinam as relações da Administração Pública (órgãos e entidades) e seus 
agentes públicos na busca do bem comum. 
OBJETO 
Para Hely Lopes Meirelles, a caracterização e a delimitação do objeto do Direito 
Administrativo estão nas atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e 
imediatamente os fins desejados pelo Estado. 
José Cretella Júnior diz que o Direito Administrativo tem como objeto a 
administração, isto é, “os serviços públicos são o objeto do Direito Administrativo”. 
 
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Segundo o saudoso Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo possui 
quatro fontes: a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes, sendo a lei a 
principal, formal e primordial. 
 
I – A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo, 
abrangendo esta expressão desde a Constituição até os regulamentos executivos. E 
compreende-se que assim seja, porque tais atos, impondo o seu poder normativo aos 
indivíduos e ao próprio Estado, estabelecem relações de administração de interesse 
direto e imediato do Direito Administrativo. 
II – A doutrina, formando o sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito 
Positivo, é elemento construtivo da Ciência Jurídica à qual pertence a disciplina em 
causa. A doutrina é que distingue as regras que convêm ao Direito Público e ao 
Direito Privado, e mais particularmente a cada um dos sub-ramos do saber jurídico. 
Ela influi não só na elaboração da lei, como nas decisões contenciosas e não 
contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito Administrativo. 
III – A jurisprudência, traduzindo a reiteração dos julgamentos num mesmo 
sentido, influencia poderosamente a construção do Direito, e especialmente a do 
Direito Administrativo, que se ressente de sistematização doutrinária e de codificação 
legal. A jurisprudência tem um caráter mais prático, mais objetivo que a doutrina e a 
lei, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência nos 
julgados, acabam por penetrar e integrar a própria Ciência Jurídica. Outra 
característica da jurisprudência é o seu nacionalismo. Enquanto a doutrina tende a 
universalizar-se, a jurisprudência tende a nacionalizar-se, pela contínua adaptação da 
lei e dos princípios teóricos ao caso concreto. Sendo o Direito Administrativo menos 
geral que os demais ramos jurídicos, preocupa-se diretamente com a Administração 
de cada Estado, e por isso mesmo encontra, muitas vezes, mais afinidade com a 
jurisprudência pátria que com a doutrina estrangeira. A jurisprudência, entretanto, 
não obriga quer a Administração, quer o Judiciário, porque não vigora entre nós o 
princípio norte-americano do stare decises, segundo o qual a decisão judicial superior 
vincula as instâncias inferiores para os casos idênticos. 
IV – O costume, em razão da deficiência da legislação, a prática administrativa 
vem suprindo o texto escrito, e sedimentada na consciência dos administradores e 
administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento 
reformativo da doutrina. 
Ao lado da lei, a principal fonte de qualquer direito, os autores enumeram 
outros: 
• a analogia, a eqüidade, os princípios gerais do Direito, os tratados internacio-
nais, a instrução e a circular. 
Sistema Administrativos 
 
Sistema Administrativos (ou mecanismos de controle) 
 
 São sistemas de controle exercidos sobre os atos administrativos (legais ou 
ilegítimos) editados pela Administração Pública. 
 
 
Sistema Francês ou X Sistema Inglês, Judicial Contencioso 
 ou Uno 
Administrativos 
ou Duo 
Há dualidade de Jurisdição: 
- a justiça comum (Juízos) 
- a justiça administrativa (tribunais 
administrativos) 
 
- Adotado no Brasil 
- Somente se faz coisa julgada na via judicial 
- Inafastabilidade da apreciação judicial 
- Princípio de segurança jurídica (nenhum ato ou 
ameaça de direito escapa da apreciação 
judicial). Todos os letígios serão resolvidos pela 
justiça comum, pelo poder judiciário 
Efeito vinculante = Decisão Judicial superior 
vincula as instâncias inferiores 
 
 
Regime Jurídico 
 Conjunto de regras, princípios e fundamentos que se identificam com o Direito 
Público ou com o Direito Privado (Determinado por Lei) 
 
 Regime Jurídico de Direito X Regime Jurídico 
 Privado Administrativo 
- Empresas Públicas 
- Sociedade de economia mista Art. 
173 C.F. 
- A Administração age, em regra, no 
mesmo nível do particular 
- Supremacia do interesse público, sobre o 
particular (privilégios e prerrogativas) 
- Indisponibilidade do interesse público 
(impenhorabilidade, inalie- 
nabilidade,imprescritibilidade) 
- Unilateralidade, imperatividade, auto-
executoriedade, presunção de legitimidade, etc. 
Ex.: Autarquias 
 
 
 
 
 
 
 
 
Administração Pública 
 
 Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico 
 
 Compreende órgãos, agentes e entidades (pessoas jurídicas) tendentes à 
realização das atividades administrativas ... 
– Compõem e conceito de Administração Pública subjetivo os poderes 
legislativos e judiciários e seus agentes quando no exercício de atividade 
administrativa. 
 
Administração Pública em sentido material, objetivo ou funcional. 
 
Compreende ao exercício de atividade administrativa 
– Típica do poder Executivo 
– Atípica dos demais poderes 
Atividades: 
– Fomento 
– Polícia Administrativa 
– Serviços Públicos 
– Intervenção 
 
Codificação do Direito Administrativos 
– Não há 
– Codificado: Licitações e contratos (Lei 8.666/93) 
 Estatuto dos Servidores Públicos Civis (Lei 8.112/90) 
 
 
Interpretação do Direito Administrativo 
 
Pressupostos: 
1) a desigualdade jurídica entre a Administração e os 
administrados(prevalência do interesse público sobre o interesse particular) 
 
2) Presunção relativa de legitimidade dos atos administrativos 
 
3) Poderes discricionários para a Administração atender os interesses públicos 
- limite: a norma legal 
- finalidade: o bem comum 
 
Princípios Administrativos 
 
1 - Basilares ou primados 
 A supremacia do interesse público sobre o interesse privado 
 A indisponibilidade do interesse público pela administração. 
 
2 - Legalidade 
 Impessoalidade 
 Moralidade 
 Publicidade 
 Eficiência 
 
3 – Fundamentais 
 Planejamento 
 Coordenação 
 Descentralização 
 Delegação de competência 
 Controle 
 
 
TEORIA GERAL DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Conceitos 
 
Segundo Hely Lopes Meirelles: “Ato administrativo é toda manifestação unilateral 
de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim 
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, 
ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”. 
 
J. Cretella Junior apresenta uma definição partindo do conceito de ato 
jurídico. Segundo ele, ato administrativo é “a manifestação de vontadedo 
Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por 
qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo 
Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar 
ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em maté-ria administrativa”. 
Para Celso Antonio Bandeira de Mello é a “declaração do Estado (ou de 
quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço 
público) no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante 
providências jurídicas complementares da lei, a título de lhe dar cumprimento, e 
sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”. 
Tal conceito abrange os atos gerais e abstratos, como os regulamentos e 
instruções, e atos convencionais, como os contratos administrativos. 
 
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é “a declaração 
do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com 
observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo 
Poder Judiciário”. 
A distinção deste último conceito dos demais é que nele só se incluem os 
atos que produzem efeitos imediatos, excluindo do conceito o regulamento, que, 
quanto ao conteúdo, se aproxima mais da lei, afastando, também, os atos não 
produtores de efeitos jurídicos diretos, como os atos materiais e os enunciativos. 
Traços Característicos do Ato Administrativo: 
I – posição de supremacia da Administração; 
II – sua finalidade pública (bem comum); 
III – vontade unilateral da Administração. 
Fatos Administrativos 
É a realização material do ato administrativo, ou seja, é a conseqüência do 
ato administrativo. Não goza de presunção de legitimidade. Não podendo ser 
revogado, nem anulado. 
Exemplo: A Portaria criando uma nova rotina em um Órgão Público é um ato 
administrativo e a sua implementação é o fato administrativo. 
O fato administrativo pode ser definido também como aquele evento que 
ocorrendo no âmbito da Administração Pública traz conseqüência para o Direito 
Administrativo. 
Exemplo: A morte do servidor que implica vacância de cargo 
público. 
 
Requisitos (elementos ou pressupostos) de validade 
Na doutrina de Hely Lopes Meirelles, são cinco os requisitos necessários à 
validade dos atos administrativos, 3 vinculados (Competência, Finalidade e 
Forma) e 2 discricionários (Motivo e Objeto). 
Competência 
Nada mais é do que a delimitação das atribuições cometidas ao agente que 
pratica 
o ato. É intransferível, não se prorroga, podendo, entretanto, ser avocada ou 
delegada, 
se existir autorização legal. 
Em relação à competência, aplicam-se, pois, as seguintes regras: 
I – decorre sempre da lei; 
II – é irrenunciável, seja pela vontade da Administração, seja por acordo 
com terceiros; 
III – pode ser objeto de delegação de avocação, desde que não se trate de 
competência exclusiva conferida por lei. 
Agente competente é diferente de agente capaz, aquele pressupõe a 
existência deste – todavia, capacidade não quer dizer competência, já que este 
“não é para quem quer, mas, sim, para quem pode”. 
 
O ato praticado por agente incompetente é inválido por lhe faltar um 
elemento básico de sua perfeição, qual seja o poder jurídico para manifestar a 
vontade da Administração. 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I – a edição de atos de caráter normativo; 
II – a decisão de recursos administrativos; 
III – as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
(Lei nº 9.784/99) 
 
Finalidade 
É o resultado que a Administração pretende atingir com a prática do ato e 
efeito mediato, enquanto o objeto é imediato. 
Não se confunde com o motivo porque este antecede a prática do ato, 
enquanto a finalidade sucede a sua prática, já que é algo que a Administração 
quer alcançar com sua edição. 
Há duas concepções de finalidade: uma, em sentido amplo, que corresponde 
à consecução de um resultado de interesse público (bem comum) outra, em 
sentido estrito, é o resultado específico que cada ato deve produzir, conforme 
definido em lei. 
É o legislador que define a finalidade do ato, não existindo liberdade de 
opção para o administrador. 
Infringida a finalidade do ato ou a finalidade pública, o ato será ilegal, por 
desvio de poder (ex.: desapropriação para perseguir inimigo político). 
Forma 
No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato tem muito mais 
relevância que no Direito Privado, já que a observância à forma e ao 
procedimento constitui garantia jurídica para o administrador e para a 
Administração. É pela forma que se torna possível o controle do ato 
administrativo. 
Apenas a título de esclarecimento, advirta-se que, na concepção restrita da 
forma, considera-se cada ato isoladamente e, na concepção ampla, considera-se 
o ato dentro de um procedimento (sucessão de atos administrativos da decisão 
final). 
A observância à forma não significa, entretanto, que a Administração esteja 
sujeita a formas rígidas e sacramentais. O que se exige é que a forma seja 
adotada como regra, para que tudo seja passível de verificação. Normalmente, as 
formas são mais rigorosas quando estão em jogo direito dos administrados (ex.: 
concursos públicos, licitações e processos disciplinares). 
Até mesmo o silêncio significa forma de manifestação de vontade, quando a 
lei o prevê. 
Forma é o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo 
qual o mesmo se apresenta. 
 
 
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma 
determinada senão quando a lei expressamente a exigir. 
§ 1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, 
com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável. 
86 
§ 2º Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será 
exigido quando 
houver dúvida de autenticidade. 
§ 3º A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita 
pelo órgão 
administrativo. 
§ 4º O processo deverá ter suas páginas numeradas seqüencialmente e 
rubricadas. 
(Lei nº 9.784/99) 
Motivo ou Causa 
É a situação fática ou jurídica cuja ocorrência autoriza ou determina a 
prática doato. Não deve ser confundido com motivação do ato que é a exposição 
dos motivos, istoé, a demonstração de que os pressupostos de fato realmente 
existiram. 
Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, o administrador fica vinculado 
aosmotivos declinados para a prática do ato, sujeitando-se à demonstração de 
sua ocorrência, mesmo que não estivesse obrigado a explicitá-los. 
Quando o motivo não for exigido para a perfeição do ato, fica o agente com 
afaculdade discricionária de praticá-lo sem motivação, mas se o tiver, vincula-se 
aosmotivos expostos passando a valer o ato se todos os motivos alegados forem 
verdadeiros. 
 
Teoria dos Motivos Determinantes 
Tal teoria relaciona-se com o motivo do ato administrativo. 
Segundo tal teoria, a validade do ato se vincula aos motivos indicados como 
seufundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam sua 
nulidade. 
Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei 
nãoexija a motivação, ficará ela vinculada ao motivo declinado e o ato só será 
válido se osmotivos forem verdadeiros. 
Ex.: exoneração ad nutum sob alegação de falta de verba. Se, logo após a 
exoneração, nomear-se outro funcionário para o mesmo cargo, o ato será nulo 
por vício quanto ao motivo. 
Objeto ou Conteúdo 
É o efeito imediato que ato administrativo produz, enuncia, prescreve ou 
dispõe. 
Assim como o ato jurídico, requer objeto lícito, possível, certo e moral. 
Visa a criar, a modificar ou a comprovar situações jurídicas concernentes a 
pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Porele a 
Administraçãomanifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente 
situações preexistentes. 
 
ATRIBUTOS (OU CARACTERÍSTICAS) 
Os atos administrativos, como manifestação do Poder Público, possuem 
atributosque os diferenciam dos atos privados e lhes conferem características 
peculiares. 
São atributos do ato administrativo: presunção de legitimidade, 
imperatividade eauto-executoriedade. 
Presunção de Legitimidade 
Esta característica do ato administrativo decorre do princípio da legalidade 
que informa toda atividade da Administração Pública. 
 
 
Além disso, as exigências de celeridade e segurança das atividades 
administrativas justificam a presunção da legitimidade, com vistas a dar à 
atuação da Administração todas as condições de tornar o ato operante e 
exeqüível, livre de contestações por parte das pessoas a eles sujeitas. 
A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade 
do ato administrativo, cabendo ao interessado, que o impugnar, a prova de tal 
assertiva, não tendo ela, porém, o condão de suspender a eficácia que do ato 
deriva. 
Somente através do procedimento judicial ou na hipótese de revisão no 
âmbito da Administração, poderá o ato administrativo deixar de gerar seus 
efeitos. 
Aliás, os efeitos decorrentes do ato nascem com a sua formação, ao cabo de 
todo 
o iter estabelecido nas normas regulamentares, depois de cumpridas as 
formalidades intrínsecas e extrínsecas. 
Ao final do procedimento estabelecido em lei, o ato adquire a eficácia, 
podendo, no entanto, não ser ainda exeqüível, em virtude da existência de 
condição suspensiva, como a homologação, o visto, a aprovação. 
 
Somente após cumprida a condição, adquirirá o ato a exeqüibilidade, 
ornando-se operante e válido. A eficácia é, tão-somente, a aptidão para atuar, ao 
passo que a exeqüibilidade é a disponibilidade do ato para produzir 
imediatamente os seus efeitos finais. A perfeição do ato se subordina à 
coexistência da eficácia e exeqüibilidade, requisitos obrigatórios. 
 
Imperatividade 
A imperatividade é um atributo próprio dos atos administrativos normativos, 
ordinatórios, punitivos que impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou 
execução. 
O descumprimento do ato sujeita o particular à força impositiva própria do 
Poder Público, ou seja, à execução forçada pela Administração ou pelo Judiciário. 
A imperatividade independe de o seu destinatário reputar válido ou inválido 
o ato, posto que somente após obter o pronunciamento da Administração ou do 
Judiciário é que poderá furtar-se à obediência da determinação administrativa. 
Auto-Executoriedade 
Consiste na possibilidade de a própria Administração executar seus próprios 
atos, impondo aos particulares, de forma coativa, o fiel cumprimento das 
determinações neles consubstanciadas. 
Este atributo é mais específico, próprio, se exterioriza com maior freqüência 
nos atos decorrentes do poder de polícia, em que se determina a interdição de 
atividades, demolição de prédios, apreensão e destruição de produtos 
deteriorados. 
Tais atos, evidentemente, reclamam uma atuação eficaz e pronta da 
Administração, não podendo, por isso, a sua execução ficar à mercê da 
manifestação ou da autorização de outro poder ou de outros órgãos. 
 
A auto-executoriedade, no entanto, sofre limitações, eis que não se aplica às 
penalidades de natureza pecuniária, como as multas decorrentes de infrações a 
obrigações tributárias. 
Também a utilização deste atributo administrativo fica a depender de a 
decisão que se pretenda executar ter sido precedida de notificação, acompanhada 
do respectivo auto circunstanciado, através dos quais se comprove a legalidade 
de atuação do Poder Público. 
O administrado, porém, não poderá se opor à execução do ato, alegando 
violação de normas ou procedimentos indispensáveis à validade da atuação 
administrativa. Eventual irresignação deverá ser endereçada ao Poder Judiciário, 
através de procedimentos próprios e, obtida a liminar, ficará o ato com sua 
execução sobrestada até final julgamento da lide. 
 
Classificação atos administrativos 
Os atos administrativos são classificados, quanto aos seus destinatários, em 
atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e externos; 
quanto ao seu objeto, em atos de império e de gestão e de expediente; quanto 
ao seu regramento, em atos vinculados e discricionários. 
Quanto aos Destinatários 
• Atos Gerais 
São os que possuem caráter geral, abstratos, impessoais, com finalidade 
normativa alcançando a todos quantos se encontrem na situação de fato 
abrangida por seus preceitos. 
Tais atos se assemelham às leis, revogáveis a qualquer tempo, não 
ensejando a possibilidade de ser invalidados por mandado de segurança, através 
do Poder Judiciário, salvo se de suas normas houver ato de execução violador de 
direito líquido e certo. 
Os atos gerais se sobrepõem aos individuais, ainda que emanados da 
mesma autoridade. 
Os efeitos externos de tais atos só se materializam com a sua publicação no 
órgão de divulgação da pessoa jurídica que os editou, salvo nas prefeituras que 
não os possua, hipótese em que a publicidade será alcançada com a sua afixação 
em local acessível ao público. 
• Atos Individuais 
São os que se dirigem a destinatários certos e determinados, criando uma 
situação jurídica particular. 
Tais atos podem alcançar diversas pessoas, sendo que normalmente criam 
direitos subjetivos, circunstância que impede a administração de revogá-los, 
conforme resulta extreme de dúvida do verbete nº 473, da Súmula do STF. 
Entretanto, a Administração pode anular atos individuais quando verificada a 
ocorrência de ilegalidade na sua formação, uma vez que o ato nulo não gera 
direitos. 
Quando de efeitos externos, tais atos entram em vigor a partir de sua 
publicação, podendo a publicidade limitar-se ao âmbito da Administração, quando 
se tratar de atos de efeitos internos ou restrito a seus destinatários. 
Exemplos de atos individuais: decreto de desapropriação, decreto de 
nomeação. 
 
Quanto ao Alcance 
• Atos Internos 
O ato administrativo interno é aquele cuja eficácia se limita e se restringe ao 
recesso das repartições administrativas e, por isso mesmo, incide, normalmente, 
sobre órgãos e agentes da Administração. 
O ato interno pode ser geral ou especial, normativo, ordinatório, punitivo e 
de outras espécies, conforme as exigências do serviço público. 
Sua publicidade fica restrita à repartição, prescindindo, desta forma, de 
publicação em órgão oficial, bastando a cientificação direta dos interessados. 
Normalmente, não geram direitos subjetivos, por isso que, via de regra, são 
insuscetíveis de correição através de mandado de segurança. 
• Atos Externos 
São todos aqueles que atingem administrados, contratantes, e, em casos 
especiais, os próprios servidores públicos. 
A característica de tais atos é que a publicidade se constitui em elementos 
essenciais e indispensáveis à sua validade, por isso que só produzem efeitos após 
a publicação no órgão oficial. 
Quanto ao Objeto 
• Atos de Império 
São aqueles em que a Administração se vale de sua supremacia para impor 
aos administrados e aos destinatários, em geral, o seu cumprimento obrigatório. 
Tais atos podem ser gerais ou especiais, internos ou externos, mas sempre 
unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e o seu poder de 
coerção. 
Exemplos de atos de império: a desapropriação e a interdição de atividades. 
• Atos de Gestão 
São os que a Administração pratica sem se valer da supremacia do Poder 
Público. 
Tais atos, em regra, são de natureza privada, em que as partes – 
administração e administrados – se posicionam em um mesmo patamar, de 
forma que inexiste superioridadeentre eles. 
Exemplo: contrato de locação; aquisição de imóvel. 
Eventual procedimento administrativo que anteceda a prática do ato não lhe 
retira esta característica, posto que na sua executoriedade a Administração 
exterioriza sua vontade obedecendo aos ditames do Direito Privado. 
• Atos de Expediente 
São os atos que se destinam a impulsionar os processos administrativos, 
com vistas à decisão da autoridade superior, da qual emana a vontade da 
Administração. 
A prática de tais atos está deferida a servidores subalternos, sem poder 
decisório, os quais apenas fazem tramitar os papéis no âmbito da repartição, sem 
serem vinculantes ou possuírem forma especial. 
 
 
Classificação atos administrativos 
 
Quanto ao Regramento 
• Atos Discricionários e Vinculados (Discricionariedade e 
Vinculação) 
No desempenho de suas funções, a Administração dispõe de certos poderes 
que lhe asseguram a supremacia sobre o particular, para que possa perseguir 
seus fins. 
O principal postulado de toda atividade administrativa, como veremos mais 
adiante, é o princípio da legalidade, que limita os poderes do Estado, de forma a 
impedir os abusos e arbitrariedades. São os chamados poderes regrados ou 
vinculados. 
• Atos Vinculados ou Regrados 
São aqueles nos quais a Administração age nos estritos limites da lei, 
simples-mente porque a lei não deixou opções. Ela estabeleceu os requisitos da 
prática do ato, sem dar ao administrador a liberdade de optar por outra forma de 
agir. Por isto é que se diz que, diante do poder vinculado, surge para o 
administrador um direito subjetivo de exigir da autoridade a edição do ato. 
Em outros casos, bastante freqüentes, o regramento não atinge (nem pode 
atingir) todas as situações que a atuação administrativa pretende. Nestes casos, 
a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto, 
podendo o administrado optarpor várias soluções possíveis, perfeitamente válidas 
e lícitas. É o chamado poder discricionário. 
Atos discricionários são aqueles em que o poder de atuação administrativa, 
conferido pela lei, permite ao administrador optar por uma ou outra solução, 
segundo critérios de oportunidade, conveniência, justiça e eqüidade. Mesmo 
nestes casos, a atuação do administrador não é livre, porque ele se vincula, 
obrigatoriamente, à competência, finalidade e forma (elementos vinculados). 
Daí porque discricionariedade não deve ser confundida com arbitrariedade 
(esta ultrapassa os limites da lei). 
Sob o ponto de vista prático, a discricionariedade justifica-se, quer para 
evitar o automatismo, quer para suprir a impossibilidade de o legislador prever 
todas as situações possíveis que o administrador terá de enfrentar. A dinâmica do 
interesse público exige a maleabilidade de atuação. 
A discricionariedade é previamente legitimada pelo legislador. 
Segundo a professora Di Pietro, normalmente, a discricionariedade existe: 
a) quando a lei expressamente a confere à Administração, como ocorre no 
caso de remoção ex officio do servidor; 
b) quando a lei é omissa, já que não pode prever todas as situações 
supervenientes à promulgação, autorizando a autoridade agir com certa 
liberdade; 
c) quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a 
conduta a ser anotada (ex.: poder de polícia). 
Se a lei nada estabelece a respeito, a Administração escolhe o momento que 
lhe pareça mais adequado para atingir a consecução de determinado fim. 
Em relação aos elementos do ato administrativo, advirta-se: 
– o sujeito é sempre vinculado; só pode praticar o ato aquele que tiver 
competência; 
– no que diz respeito à finalidade, também prevalece a vinculação e não-
discricionariedade. Ressalva seja feita no caso da finalidade em sentido amplo, 
correspondente ao interesse público. Neste caso, pode-se dizer que a finalidade é 
discricionária, pois ela se refere a conceitos vagos e imprecisos. No sentido 
estrito, a finalidade é sempre vinculada; 
 
– no que tange à forma, os atos são geralmente vinculados porque a lei 
previa-mente a define. Eventualmente, a lei prevê mais de uma forma possível 
para praticar o mesmo ato; 
– no motivo e no conteúdo do ato é que localiza, comumente, a 
discricionariedade. 
O motivo será vinculado quando a lei, ao descrevê-lo, usar expressões 
precisas, que não dão margem a qualquer tipo de interpretação. Ex.: 
aposentadoria do servidor com 35 anos de contribuição ou 70 anos de idade. 
Será discricionário o motivo quando a lei não o definir, deixando-o a critério 
da Administração (ex.: exoneração do servidor nomeado para cargo em 
comissão); ou quando a lei define o motivo, porém, com noções vagas, 
imprecisas, deixando a apreciação a critério da conveniência e oportunidade do 
Administrador (ex.: punição do servidor por falta grave ou procedimento 
irregular). 
O mesmo se diga em relação ao conteúdo. 
Costuma-se dizer que o ato vinculado é analisado apenas sob o aspecto da 
legalidade e que o ato discricionário deve ser analisado sob o aspecto da 
legalidade e do mérito administrativo, que diz respeito à conveniência diante do 
interesse público. 
Segundo Seabra Fagundes, “o mérito se relaciona intrínseco, à sua 
valorização sob critérios comparativos”. Em suma, é o aspecto relativo à 
conveniência e oportunidade. 
 
 
Classificação atos administrativos 
 
Quanto à Formação 
• Atos Simples 
São aqueles que decorrem da declaração de vontade de um único órgão, 
seja ele singular ou colegiado. Ex.: licença de habilitação para dirigir automóveis 
ou a deliberação de um conselho. 
• Atos Complexos 
São os que resultam da manifestação de dois ou mais órgãos 
(independentes), cuja vontade se funde para formar um ato único. As vontades 
são homogêneas e se unem para formar um só ato. Ex.: a nomeação de um 
ministro do STF. 
• Ato Composto 
Por seu turno, resulta da manifestação da vontade de dois ou mais órgãos, 
sendo a vontade de um instrumental em relação à de outro, que edita o ato 
principal. Se no ato complexo, fundem-se vontades num só ato, no ato composto, 
há dois atos, um principal e outro acessório. 
Atos que dependem de autorização, aprovação, proposta, parecer, laudo 
técnico, homologação, etc., são, geralmente, compostos. 
Ex.: uma autorização que dependa do visto de uma autoridade superior. 
Quanto ao Conteúdo 
• Constitutivo 
É o que cria uma situação jurídica individual para seus destinatários, em 
relação à Administração. Ex: nomeação de funcionário. 
• Ato Extintivo 
Põe termo a situações jurídicas individuais. Exs.: cassação de autorização, 
encampação de serviço de utilidade pública. 
• Ato Declaratório 
Visa a preservar direitos, reconhecer situações preexistentes, ou mesmo 
possibilitar seu exercício. Exs.: expedição de certidão, apostila de título de 
nomeação. 
• Ato Alienativo 
É o que opera a transferência de bens ou direitos de um titular a outro. Em 
geral reclama autorização legislativa. Ex.: venda de imóvel da Administração a 
particular. 
• Ato Modificativo 
É o que tem por fim alterar situações preexistentes, sem suprimir direitos ou 
obrigações. Ex.: mudança de horário, de percurso ou de local de reunião. 
• Ato Abdicativo 
É aquele cujo titular abre mão de um direito. É irretratável e incondicional. 
Ex.: a renúncia. 
Quanto à Eficácia 
• Ato Válido 
É aquele que provém de autoridade competente para praticá-lo e contém 
todos os requisitos necessários à sua eficácia. 
• Ato Nulo 
É o que nasce afetado de vício insanável por ausência ou defeito substancial 
em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. 
A nulidade pode ser explícita – a lei comina expressamente, indicando os 
vícios que lhe dão origem – e virtual, que decorre da infringência de princípiosespecíficos de direito público, reconhecidos por interpretação das normas 
concernentes ao ato. 
A nulidade tem efeito ex tunc, ou seja, alcança o ato desde o seu 
nascimento, ressalvados, entretanto, direitos de terceiros de boa-fé. 
O ato anulável (aquele com vício sanável e que não causou prejuízos a 
terceiros ou ao erário) admite a convalidação. 
• Ato Inexistente 
É o que possui, apenas, a aparência de ato administrativo, mas não o é. 
Normal-mente é praticado com usurpação de função pública ou assiste no campo 
do impossível jurídico, na esfera dos comportamentos que o Direito normalmente 
inadmite, isto é, dos crimes. 
Ex.: instrução baixada por autoridade policial para que subordinados 
torturem presos. 
 
Espécies 
Quanto à espécie, os atos administrativos se dividem em: normativos, 
ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos. 
 
Atos Normativos 
São os decretos, regimentos, resoluções, deliberações e regulamentos. 
Contêm um comando geral do Executivo, visando à completa aplicação da lei. 
Seu objeto é explicar a lei. 
Decreto: ato administrativo de competência exclusiva dos Chefes do Poder 
Executivo, destinados a prover situações gerais e individuais, abstratamente 
previstas de modo expresso, explícito ou implícito pela Administração. 
Decreto regulamentar ou de execução é o que explica a lei, facilitando sua 
execução, aclarando seus mandatos e orientando sua aplicação. 
Regulamento: ato administrativo posto em vigência por decreto, para 
explicar os mandamentos da lei. 
Regimento: ato administrativo de atuação interna, dado que se destina a 
reger o funcionamento de órgãos colegiados ou de corporações legislativas. 
Resolução: ato administrativo normativo expedido pelas altas autoridades 
do Executivo (não pode ser expedida pelo Chefe do Executivo, que só pode 
expedir decretos) ou pelos presidentes dos Tribunais, órgãos legislativos e 
colegiados administrativos para disciplinar matéria de sua competência específica. 
São inferiores aos regulamentos e regimentos. Existe resolução individual. 
Ordinatórios 
Visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional 
de seus agentes. 
Exs.: instruções, circulares, portarias, ordens de serviços, ofícios, 
despachos, etc. 
Negociais 
São aqueles que contêm uma manifestação de vontade do Poder Público 
coincidente com a pretensão do particular. 
Exs.: licenças, autorizações, aprovações, admissões, homologações, vistos, 
etc. 
Enunciativos 
São aqueles atos em que a Administração se limita a certificar ou atestar um 
fato ou emitir opinião sobre determinado assunto. 
Exs.: certidões, atestados e pareceres. 
Punitivos 
Contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles agentes que 
infringem disposições disciplinares dos serviços públicos. 
Exs.: multas, interdições, embargos de obras, interdições de atividades, 
suspensão, etc. 
 
 
 
 
Invalidação dos atos administrativos (ou modos de des-
fazimento) 
Revogação 
Segundo Di Pietro, “é o ato administrativo pelo qual a Administração 
extingue um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência”. 
A revogação não retroage, já que o ato foi editado em conformidade com a 
lei, seus efeitos se produzem a partir da própria revogação – são ex nunc. Isso 
significa que a revogação respeita os efeitos já produzidos pelo ato, porque o ato 
é válido. Enquanto a anulação pode ser feita pelo Judiciário ou pela própria 
Administração, a revogação é privativa da Administração, não sendo lícito ao 
Judiciário conhecer da oportunidade e conveniência. Isso não significa que a 
revogação deva ser feita fora dos limites da lei. 
� – Não podem ser revogados os atos vinculados, porque nesses casos não 
há oportunidade e conveniência a apreciar. 
� – Não podem ser revogados os atos que exauriram seus efeitos. Ex.: se a 
Administração concedeu afastamento, por dois meses, à funcionária, a revogação 
será impossível. 
� – A revogação não pode atingir meros atos administrativos, como 
certidões, atestados, votos, cujos efeitos decorrem da lei. 
� – Também não podem ser revogados os atos que geram direitos 
adquiridos, con-forme está expresso na Súmula nº 473, do STF. 
� – Também não são passíveis de revogação atos que integram um 
procedimento, pois, a cada novo ato ocorre a preclusão com relação ao anterior. 
 
Anulação 
É o “desfazimento do ato administrativo por razões de ilegalidade” (Di 
Pietro). 
Como a desconformidade com a lei atinge o ato em suas origens, a anulação 
produz efeitos retroativos à data em que foi emitido (efeito ex tunc). 
Pode a anulação ser feita pela própria Administração Pública, com base no 
seu poder de autotutela sobre os próprios atos. Nesse sentido, vejam as 
seguintes Súmulas do STF: 
“346. A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios 
atos.” 
“473. A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de 
vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-
las, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.” 
Também o Judiciário pode anular o ato, mediante provocação do 
interessado, que pode utilizar-se quer de ações ordinárias, quer de remédios 
constitucionais de controle judicial da Administração Pública (mandado de 
segurança, habeas data, mandado de injunção, ação popular). 
A anulação, feita pela própria Administração, independe da provocação do 
interessado, já que ela tem o poder-dever de zelar pela inobservância do 
princípio da legalidade. 
Discute-se, na doutrina, se a Administração está obrigada a anular o ato ou 
apenas a faculdade de fazê-lo. 
 
A Administração tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais, mas pode 
deixar de fazê-lo, em determinadas circunstâncias, quando o prejuízo resultante 
da anulação puder ser maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal. O 
interesse público é que norteará a decisão. 
Convalidação 
A convalidação – ou aperfeiçoamento ou sanatória – é o processo de que se 
vale a Administração para aproveitar atos administrativos com vícios superáveis, 
de forma aconfirmá-los no todo ou em parte. É admissível o instituto da 
convalidação dos atos administrativos anuláveis, aqueles que apresentam 
defeitos sanáveis e no qual se evidencie e não acarreta em lesão ao interesse 
público nem prejuízos a terceiros.* 
O instituto da convalidação tem a mesma premissa pela qual se demarca a 
diferença entre vícios sanáveis e insanáveis, existente no direito privado. A 
grande vantagem em sua aceitação no Direito Administrativo é a de poder 
aproveitar-se atos administrativos que tenham vícios sanáveis, o que 
freqüentemente produz efeitos práticos no exercício da função administrativa. 
Por essa razão, o ato que convalida tem efeitos ex tunc, uma vez que 
retroage, em seus efeitos, ao momento em que foi praticado o ato originário. 
Não se convalidam atos: 
1 – nulos, aqueles com vícios insanáveis; 
2 – que causaram prejuízos ao erário ou a terceiros; 
3 – com vícios de finalidade; 
4 – com vícios de matéria (competência exclusiva). 
A convalidação será feita pela própria Administração. Requer motivação e 
produz efeitos ex tunc. 
 
SINOPSE 
 
ATO ADMINISTRATIVO 
Conceito 
É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, objetivando: 
a) adquirir; 
b) resguardar;c) transferir; 
d) modificar; 
e) extinguir; 
f) declarar um direito ou impor uma obrigação a si própria ou administrado. 
 
Requisitos/elementos ou pressupostos de validade 
a) Vinculados: 
I – competência; 
II – finalidade; 
III – forma legal ou própria. 
 
b) Discricionários: 
IV – motivo ou causa; V – objeto ou 
conteúdo. 
Atributos ou característicasPresunção de Legitimidade Auto-
Executoriedade Imperatividade 
Classificação 
Quanto ao destinatário: 
a) gerais; b) individuais. 
Quanto ao alcance: 
a) internos; b) externos. 
Quanto ao objeto: 
a) de império; b) de gestão; c) de 
expediente. 
Quanto ao regramento: 
a) discricionário; b) vinculado. 
Quanto à formação: 
a) simples; b) composto; c) 
complexo. 
 
Quanto à validade: 
a) válido; 
b) nulo; 
c) inexistente. 
 
INVALIDAÇÃO 
 
 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
I - Conceito e Requisitos do Ato Administrativo: 
Ato Administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública 
que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, 
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si 
própria; a condição primeira para o seu surgimento é que a Administração aja nessa 
qualidade, usando de sua supremacia de Poder Público, visto que algumas vezes nivela-
se ao particular e o ato perde a característica administrativa; a segunda é que mantenha 
manifestação de vontade apta; a terceira é que provenha de agente competente, com 
finalidade pública e revestido na forma lega; 
 
Fato Administrativo é toda realização material da Administração em cumprimento de 
alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte, etc., só interessa ao 
Direito, em razão das conseqüências jurídicas que dele possam advir. 
 
Requisitos: 
Competência: é a condição primeira de sua validade; nenhum ato - discricionário ou 
vinculado - pode ser realizado validamente sem que o agente disponha de poder legal 
para praticá-lo; sendo um requisito de ordem pública, é intransferível e improrrogável 
pela vontade dos interessados, podendo ser delegada e avocada. 
 
Finalidade: é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente; não cabe ao 
administrador escolher outra, ou substituir a indicada na norma administrativa. 
 
Forma: revestimento exteriorizador do ato administrativo, a vontade da administração 
exige procedimentos especiais e formal legal; todo ato administrativo, é, em princípio, 
formal; e compreende-se essa exigência, pela necessidade que ele tem de ser 
contrastado com a lei e aferido, pela própria Administração, ou pelo Judiciário, para 
verificação de sua validade. 
Motivo: é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato 
administrativo; pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critério do 
administrador. 
 
Objeto: a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a 
pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. 
 
 
Mérito do Ato Administrativo: consubstancia na valoração dos motivos e na escolha 
do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada 
a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar; é aspecto 
pertinente apenas aos atos praticados no exercício de competência discricionária. 
 
Atos de Direito Privado praticados pela Administração no desempenho de suas 
atividades; em tais casos ela se nivela ao particular, abrindo mão da supremacia do 
poder, razão pela qual não pode alterá-los, revogá-los, anulá-los ou rescindi-los por ato 
unilateral. 
 
Procedimento Administrativo: é a sucessão ordenada de operações que propiciam a 
formação de um ato final objetivado pela Administração; constitui-se de atos 
intermediários, preparatórios e autônomos, mas sempre interligados, que se conjugam 
para dar conteúdo e forma ao ato principal. Ex. Concorrência. 
 
 
II - Atributos do Ato Administrativo: 
 
Presunção de Legitimidade: todos os atos administrativos nascem com ela, decorre do 
princípio da legalidade da Administração, que informa toda a atuação governamental; 
autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que 
argüidos de vícios ou defeitos que levem à invalidade; a transferência do ônus da prova 
de invalidade do ato administrativo para quem o invoca. 
 
 Imperatividade: é o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu 
cumprimento ou execução, esta presente nos atos que consubstanciam um provimento 
ou uma ordem administrativa (normativos, ordinatórios, punitivos), com a força 
impositiva própria do Poder Público; a imperatividade decorre da só existência do ato 
administrativo, não dependendo da sua declaração de validade ou invalidade; assim, 
deve ser cumprido ou atendido enquanto não for retirado do mundo jurídico por 
revogação ou anulação. 
 
Auto-executoriedade: consiste na possibilidade que certos atos administrativos 
ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente 
de ordem judicial; ao particular que se sentir ameaçado ou lesado pela execução do ato 
administrativo é que caberá pedir proteção judicial para defender seus interesses ou para 
haver os eventuais prejuízos que tenha injustamente suportado. 
 
 
 
III - Classificação dos Atos Administrativos 
 
Atos gerais e individuais: 
Atos gerais ou regulamentares são aqueles expedidos sem destinatários determinados, 
com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma 
situação de fato abrangida por seus preceitos; são atos de comando abstrato e impessoal, 
por isso, revogáveis a qualquer tempo pela Administração, mas inatacáveis por via 
judiciária, a não ser pela representação de inconstitucionalidade; prevalecem sobre os 
atos individuais, ainda que provindos da mesma autoridade. 
 
Atos individuais ou especiais são todos aqueles que se dirigem a destinatários certos, 
criando-lhes situação jurídica particular; são atos individuais os decretos de 
desapropriação, de nomeação, de exoneração, assim como as outorgas de licença, 
permissão e autorização; quando geram direito adquirido tornam-se irrevogáveis (STF 
Súmula 473). 
 
 
Atos internos e externos: 
Atos internos são os destinados a produzir efeitos no recesso das repartições 
administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da 
Administração que os expediram; não produzem efeitos em relação a estranhos; não 
dependem de publicação no órgão oficial para sua vigência. 
 
Atos externo ou de efeitos externos, são todos aqueles que alcançam os administrados, 
os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, 
obrigações, negócios ou conduta perante a Administração; só entram em vigor ou 
execução depois de divulgados pelo órgão oficial, dado o interesse do público no seu 
conhecimento. 
 
 
 
Atos de Império, de Gestão e de Expediente: 
Atos de império ou de autoridade são todos aqueles que a Administração pratica usando 
de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório 
atendimento; são sempre unilaterais, expressando a vontade do Estado e seu poder de 
coerção. 
 
Atos de gestão são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os 
destinatários; ocorre nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos 
e nos negociais com os particulares, que não exigem coerção sobre os interessados. 
 
Atos de expediente são todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e 
papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito 
a ser proferida pela autoridade competente; são atos de rotina interna, sem caráter 
vinculante e sem forma especial. 
 
 
Atos Vinculados e Discricionários: 
Atos vinculados ou regrados são aquelas para os quais a lei estabelece os requisitos e 
condições de sua realização; as imposições legais absorvem a liberdade do 
administrador; sua ação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal 
para a validade; impões-se à Administração o dever de motivá-los,no sentido de 
evidenciar a conformação de sua prática com as exigências e requisitos legais que 
constituem pressupostos necessários de sua existência e validade; permitem ao 
Judiciário revê-los em todos os seus aspectos, porque em qualquer deles poderá revelar-
se a infringência dos preceitos legais ou regulamentares que condicionam a sua prática. 
 
Atos discricionários são os que a Administração pode praticar com liberdade de escolha 
de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do 
modo de sua realização; a discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas no 
poder de a Administração praticá-lo pela maneira e nas condições que repute mais 
convenientes ao interesse público; a discricionariedade administrativa encontra 
fundamento e justificativa na complexidade e variedade dos problemas que o Poder 
Público tem que solucionar a cada passo e para os quais a lei, por mais casuística que 
fosse, não poderia prever todas as soluções, ou, pelo menos, a mais vantajosa para cada 
caso ocorrente; discricionários só podem ser os meios e modos de administrar, nunca os 
fins a atingir. 
 
 
IV - Espécies de Atos Administrativos 
 
1) Atos Normativos: são aqueles que contém um comando geral do Executivo, 
visando à correta aplicação da lei; o objetivo imediato é explicitar a norma legal a ser 
observada pela Administração e pelos administrados; estabelecem regras gerais e 
abstratas de conduta; tem a mesma normatividade da lei e a ela se equiparam para fins 
de controle judicial; quando individualizam situações e impõe encargos específicos a 
administrados, podem ser atacados e invalidados direta e imediatamente por via judicial 
comum, ou por mandado de segurança. 
 
Principais Atos Normativos: 
 
Decretos: são atos administrativos da competência exclusiva dos Chefes do executivo, 
destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo 
expresso, explícito ou implícito, pela legislação; como ato administrativo está sempre 
em situação inferior a lei, e por isso, não a pode contrariar; há duas modalidades de 
decreto geral(normativo): o independente ou autônomo (dispõe sobre matéria não 
regulada especificamente em lei) e o regulamentar ou de execução(visa a explicar a lei e 
facilitar sua execução). 
 
Regulamentos: são atos administrativos, postos em vigência por decreto, para 
especificar os mandamentos da lei ou prover situações ainda não disciplinadas por lei; 
tem a missão de explicá-la (a lei) e de prover sobre minúcias não abrangidas pela norma 
geral; como ato inferior à lei, não pode contrariá-la ou ir além do que ela permite. 
 
Instruções normativas: são atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado 
para a execução das leis, decretos e regulamentos (CF, art.87, p.único,II). 
 
Regimentos: são atos administrativos normativos de atuação interna, dado que se 
destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas; só 
se dirige aos que devem executar o serviço ou realizar a atividade funcional 
regimentada. 
 
Resoluções: são atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do 
Executivo ou pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados 
administrativos, para administrar matéria de sua competência específica. 
 
Deliberações: são atos administrativos normativos ou decisórios emanados de órgãos 
colegiados, quando normativas são atos gerais, quando decisórios, atos individuais; 
devem sempre obediência ao regulamento e ao regimento que houver para a 
organização e funcionamento do colegiado. 
 
 
2) Atos Ordinatórios: são os que visam a disciplinar o funcionamento da 
Administração e a conduta funcional de seus agentes; emanam do poder hierárquico; só 
atuam no âmbito interno das repartições e só alcançam os servidores hierarquizados à 
chefia que os expediu; dentre os atos ordinatórios merecem exame: 
 
Instruções: são ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução de 
determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico com o escopo de 
orientar os subalternos no desempenho das atribuições que lhes estão afetas e assegurar 
a unidade de ação no organismo administrativo. 
Circulares: são ordens escritas, de caráter uniforme expedidas a determinados 
funcionários incumbidos de certo serviço, ou de desempenho de certas atribuições em 
circunstâncias especiais. 
Avisos: são atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos aos 
seus ministérios. 
Portarias: são atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgão, repartições 
ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou 
designam servidores para função e cargos secundários. 
Ordens de Serviço: são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obra ou 
serviços públicos autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter 
administrativo, ou especificações técnicas sobre o modo e forma de sua realização. 
Ofícios: são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos 
e superiores e entre Administração e particulares. 
Despachos: 
a) Administrativos são decisões que as autoridades executivas proferem em papéis, 
requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação. 
b) Normativo é aquele que, embora proferido individualmente, a autoridade 
competente determina que se aplique aos casos idênticos, passando a vigorar 
como norma interna da Administração para situações análogas subseqüentes. 
 
 
3) Atos Negociais: são todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da 
Administração apta a concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa 
faculdade ao particular, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder Público; 
enquadram-se os seguintes atos administrativos: 
Licença: é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, 
verificando que o interessado atendeu todas as exigências legais, faculta-lhe o 
desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular. 
Ex: o exercício de uma profissão, a construção de um edifício em terreno próprio. 
Autorização: é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público 
torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de 
determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, 
que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração, tais como o uso especial 
de bem público, o porte de arma, etc. 
Permissão: é ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder 
Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso 
especial de bens públicos, a título gratuito ou renumerado, nas condições estabelecidas 
pela Administração. 
Aprovação: é o ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o 
mérito de outro ato ou de situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de 
outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua 
execução ou manutenção. 
Admissão: é o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público, verificando a 
satisfação de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situação 
jurídica de seu exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no ingresso aos 
estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitação. 
Visto: é o ato pelo qual o Poder Público controla outro ato da própria Administração ou 
do administrado, aferindo sua legitimidade formal pra dar-lhe exeqüibilidade. 
Homologação: é ato de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e 
a conveniência se ato anterior da própria Administração, de outra entidade, ou de 
particular, para dar-lhe eficácia. 
Dispensa: é o ato que exime o particular do cumprimentode determinada obrigação até 
então exigida por lei. Ex: a prestação do serviço militar. 
Renúncia: é o ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito ou um 
direito próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração. 
Protocolo Administrativo: é o ato pelo qual o Poder Público acerta com o particular a 
realização de determinado empreendimento ou atividade ou a abstenção de certa 
conduta, no interesse recíproco da Administração e do administrado signatário do 
instrumento protocolar. 
 
Os atos que acabamos de ver, são normalmente seguidos de atos de Direito Privado que 
completam o negócio jurídico pretendido pelo particular e deferido pelo Poder Público. 
Ex: a administração licencia uma construção, autoriza a incorporação de um banco; são 
atos bifaces. 
 
 
 
4) Atos enunciativos: são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar 
ou atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao 
seu enunciado; dentre os mais comuns estão os seguintes: 
Certidões (Administrativas): são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou 
fatos constantes no processo, livro ou documento que se encontre nas repartições 
públicas; o fornecimento de certidões é obrigação constitucional de toda repartição 
pública, desde que requerida pelo interessado; devem ser expedidas no prazo 
improrrogável de 15 dias, contados do registro do pedido. (Lei 9051/95) 
Atestados: são atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma situação de 
que tenha conhecimento por seus órgãos competentes. 
Pareceres: são manifestações de órgão técnicos sobre assuntos submetidos à sua 
consideração; tem caráter meramente opinativo; 
Normativo: é aquele que, ao ser aprovado pela autoridade competente, é 
convertido em norma de procedimento interno; 
Técnico: é o que provém de órgão ou agente especializado na matéria, não 
podendo ser contrariado por leigo ou por superior hierárquico. 
Apostilas: são atos enunciativos ou declaratórios de uma situação anterior criada por 
lei. 
 
 
5) Atos Punitivos: são os que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles 
que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens e serviços 
públicos; visam a punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular 
dos servidores ou dos particulares perante a Administração. 
Multa: é toda imposição pecuniária a que sujeita o administrado a título de 
compensação do dano presumido da infração; é de natureza objetiva e se torna devida 
independentemente da ocorrência de culpa ou dolo do infrator. 
Interdição de Atividade: é o ato pelo qual a Administração veda a alguém a prática de 
atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens; deve ser precedida de 
processo regular e do respectivo auto, que possibilite defesa do interessado. 
Destruição de coisas: é o ato sumário da Administração pelo qual se inutilizam 
alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo ou 
de uso proibido por lei. 
 
 
V - Motivação dos Atos Administrativos 
 
Pela motivação, o administrador público justifica sua ação administrativa, indicando os 
fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jurídicos ( pressupostos de 
direito) que autorizam sua prática. Portanto, deve apontar a causa e os elementos 
determinantes da prática do ato administrativo, bem como o dispositivo legal em que se 
funda. A Teoria dos Motivos Determinantes funda-se na consideração de que os atos 
administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos 
expostos, para todos os efeitos jurídicos; tais motivos é que determinam e justificam a 
realização do ato. Por aí conclui-se que, nos atos vinculados, a motivação é obrigatória; 
nos discricionários, quando facultativa, se for feita, atua como elemento vinculante da 
Administração aos motivos declarados, como determinantes do ato; se tais motivos são 
falsos ou inexistentes, nulo é o ato praticado. 
VI - Invalidação dos Atos Administrativos 
Revogação: é a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz, realizada pela 
Administração (somente por ela), por não mais lhe convir sua existência, pressupõe, 
portanto, um ato legal e perfeito, mas inconveniente ao interesse público; funda-se no 
poder discricionário de que dispõe a Administração para rever sua atividade interna e 
encaminhá-la adequadamente à realização de seus fins específicos. A revogação opera 
da data em diante (ex nunc); os efeitos que a precederam, esses permanecem de pé; 
desde que o administrador possa revogar a ato inconveniente, sua invalidação não 
obrigará o Poder Público a indenizar quaisquer prejuízos presentes ou futuros que a 
revogação eventualmente ocasione, porque a obrigação da Administração é apenas a de 
manter os efeitos passados do ato revogado. 
Anulação: é a declaração de invalidade de um ato administrativo ilegítimo ou ilegal. 
feita pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário; desde que reconheça que 
praticou um ato contrário ao direito vigente, cumpre-lhe anulá-lo, e quanto antes, para 
restabelecer a legalidade administrativa; se não o fizer, poderá o interessado pedir ao 
Judiciário que verifique a ilegalidade do ato e declare sua invalidade. Os efeitos da 
anulação dos atos administrativos retroagem às suas origens, invalidando as 
conseqüências passadas, presentes e futuras do ato anulado; e assim é porque o ato nulo 
não gera direitos ou obrigações para as partes (ex tunc). 
 
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LEI Nº 8.112, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1990 
 
Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores 
públicos civis da União, das autarquias e das 
fundações públicas federais. 
PUBLICAÇÃO CONSOLIDADA DA LEI Nº 8.112, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1990, 
DETERMINADA PELO ART. 13 DA LEI Nº 9.527, DE 10 DE DEZEMBRO DE 1997. 
 
 O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu 
sanciono a seguinte Lei: 
Título I 
Capítulo Único 
Das Disposições Preliminares 
 Art. 1o Esta Lei institui o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das 
autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas federais. 
 Art. 2o Para os efeitos desta Lei, servidor é a pessoa legalmente investida em cargo 
público. 
 Art. 3o Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na 
estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. 
 Parágrafo único. Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por 
lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em 
caráter efetivo ou em comissão. 
 Art. 4o É proibida a prestação de serviços gratuitos, salvo os casos previstos em lei. 
Título II 
Do Provimento, Vacância, Remoção, Redistribuição e Substituição 
Capítulo I 
Do Provimento 
Seção I 
Disposições Gerais 
 Art. 5o São requisitos básicos para investidura em cargo público: 
 I - a nacionalidade brasileira; 
 II - o gozo dos direitos políticos; 
 III - a quitação com as obrigações militares e eleitorais; 
 IV - o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo; 
 V - a idade mínima de dezoito anos; 
 VI - aptidão física e mental. 
 § 1o As atribuições do cargo podem justificar a exigência de outros requisitos 
estabelecidos em lei. 
 § 2o Às pessoas portadoras de deficiência é assegurado o direito de se inscrever em 
concurso público para provimento de cargo cujas atribuições sejam compatíveis com a 
deficiência de que são portadoras; para tais pessoas serão reservadas até 20% (vinte por 
cento) das vagas oferecidas no concurso. 
 § 3o As universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica federais poderão 
prover seus cargos com professores, técnicos e cientistas estrangeiros, de acordo com as 
normas e os procedimentos desta Lei. (Incluído pela Lei nº 9.515, de 20.11.97) 
 Art. 6o O provimento dos cargos públicos far-se-á mediante ato da autoridade competente 
de cada Poder. 
 Art. 7o A investidura em cargo público ocorrerá com a posse. 
 Art. 8o São formas de provimento de cargo público: 
 I - nomeação; 
 II - promoção; 
 III - (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97) 
 IV - (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97) 
 V - readaptação; 
 VI - reversão; 
 VII - aproveitamento; 
 VIII - reintegração; 
 IX - recondução. 
Seção II 
Da Nomeação 
 Art. 9o A nomeação far-se-á: 
 I - em caráter efetivo, quando se tratar de cargo isolado de provimento efetivo ou de 
carreira; 
 II - em comissão, inclusive na condição de interino, para cargos de confiança vagos. 
(Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97) 
 Parágrafo único. O servidor ocupante de cargo em comissão ou de natureza especial 
poderá ser nomeado para ter exercício, interinamente, em outro cargo de confiança, sem 
prejuízo das atribuições do que atualmente ocupa, hipótese em que deverá optar pela 
remuneração de um deles durante o período da interinidade. (Redação dada pela Lei nº 9.527, 
de 10.12.97) 
 Art. 10. A nomeação para cargo de carreira ou cargo isolado de provimento efetivo 
depende de prévia habilitação em concurso público de provas ou de provas e títulos, 
obedecidos a ordem de classificação e o prazo de sua validade. 
 Parágrafo único. Os demais requisitos para o ingresso e o desenvolvimento do servidor 
na carreira, mediante promoção, serão estabelecidos pela lei que fixar as diretrizes do sistema

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