DAD aula 07 responsabilidade civil do estado

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Aula 07
Curso: Noções de Direito Administrativo p/ INSS (todos os cargos)
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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
Olá, amigas(os), tudo bem? 
No presente encontro, será trabalhado o item responsabilidade civil do 
Estado (ou da Administração ou Extracontratual, como preferem alguns). 
Distintamente das aulas anteriores, teremos referências doutrinárias e, 
sobretudo, jurisprudenciais, pois as posições dos Tribunais Superiores têm 
evoluído a olhos vistos. Por isso, pede-se licença para as citações de 
decisões, as quais, forçosamente, deverão ser feitas. 
Sem mais delongas, vamos ao aprendizado. 
Cyonil Borges. 
 
 
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Sumário 
1. Responsabilidade Civil do Estado .................................................. 3 
1.1. Evolução Doutrinária das Teorias de Responsabilidade Civil do Estado 3 
1.2. Teoria do Risco Administrativo ............................................................................ 13 
1.3. Responsabilidade Civil das Empresas Estatais .............................................. 16 
1.4. Responsabilidade Subjetiva da Administração Pública ............................... 18 
1.5. Responsabilidade das prestadoras de serviços públicos............................ 23 
1.6. Responsabilidade Civil por Atos Legislativos e Judiciais ............................ 25 
1.7. Responsabilidade dos agentes e o Direito de Regresso da 
Administração ...................................................................................................................... 30 
1.8. Responsabilidade por Danos Decorrentes de Obra Pública ...................... 39 
1.9. Excludentes de Responsabilidade ....................................................................... 40 
 
 
 
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1. Responsabilidade Civil do Estado 
 
1.1. Evolução Doutrinária das Teorias de Responsabilidade Civil do 
Estado 
De forma geral, a responsabilização civil do Estado encontra origem no 
Direito Civil, ramo do direito que, originalmente, trata da matéria. Em 
apertada síntese, aquele que causa prejuízo a outrem tem a obrigação de 
indenizar o dano patrimonial causado por um fato lesivo. 
Porém, diferentemente do que ocorre na relação entre os particulares, a 
responsabilização civil do Estado constitui, no mais das vezes, modalidade 
extracontratual, haja vista inexistir um pacto, isto é, um contrato a 
sustentar o dever de reparar. 
Sinteticamente, podem ser apontados com os elementos necessários para 
a definição da responsabilidade civil extracontratual do Estado: 
I) O ato lesivo causado pelo agente, que independe, na espécie, de 
culpa em sentido amplo, a qual abrange o dolo (ato intencional, 
voluntário) e a culpa em sentido estrito, a qual, por sua vez, engloba 
a negligência, a imprudência e a imperícia. Ou, ainda, o fato 
lesivo decorrente da inação/omissão do Estado, neste caso, 
necessariamente decorrente de culpa em sentido amplo; 
II) A ocorrência de um dano patrimonial/econômico ou/e moral; 
III) O nexo de causalidade entre o dano havido e o comportamento 
do agente, o que significa dizer ser necessário que o dano 
efetivamente tenha decorrido, direta ou indiretamente, da ação ou 
omissão de agente público; 
IV) A alteridade, no sentido de o prejuízo ter sido provocado por 
outrem e que não tenha se dado por culpa exclusiva do 
paciente (a possível vítima). 
Assim, a responsabilização civil da Administração Pública ocorre quando da 
existência de dano causado a alguém em face da conduta de agente público, 
no exercício da função pública. 
A doutrina ensina que a responsabilidade patrimonial extracontratual do 
Estado como sendo aquela que gera a obrigação de reparar danos 
causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos 
(ação) ou omissivos (inação), materiais ou jurídicos, lícitos ou 
ilícitos, imputáveis aos agentes públicos. 
Fixação 
(2009/FCC ± TRT/MG ± Analista) A responsabilidade extracontratual do Estado 
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a) pode decorrer de atos ou comportamentos que, embora lícitos, causem a pessoas 
determinadas ônus maior que o imposto aos demais membros da coletividade. 
b) só incide quando o agente público pratica algum ato ilícito. 
c) pode decorrer de comportamentos comissivos e omissivos, desde que presente o 
elemento doloso na conduta do agente público. 
d) somente se verifica em face de comportamentos comissivos. 
e) somente é admitida excepcionalmente, tendo em vista o princípio da supremacia do 
interesse público sobre o privado. 
Comentários 
A responsabilidade civil do Estado decorre de atos danosos, sejam lícitos ou ilícitos. 
Pauta-se na ideia da distribuição equânime do ônus. 
O erro da letra B é que o Estado responde civilmente por atos lícitos e ilícitos. O erro 
da letra C é que o Estado responde mesmo que haja apenas culpa, em sentido 
estrito. O erro da letra D é que o Estado responde também por atos omissivos, 
sendo, neste caso, a responsabilidade subjetiva. O erro da letra E é que o Estado 
responde objetivamente como regra. 
Gabarito: alternativa A. 
A responsabilidade civil difere-se das responsabilidades penal e 
administrativa. As três são independentes entre si, com sanções 
específicas a serem aplicadas em cada uma dessas esferas, quando for o 
caso, ao agente que fora o responsável direto pelos atos infracionais. 
Não há que se falar, necessariamente, de ação ilícita por parte do Estado 
para que este seja responsabilizado civilmente. Inclusive, a regra 
constitucional registra a correlação: fato lícito X responsabilização civil 
do Estado. 
Por exemplo: Caio faz cirurgia de redução de estômago em hospital do 
Estado que, embora lícita, causa-lhe complicações. Apesar de lícita, 
nem por isso afasta a responsabilidade do Estado. No mesmo hospital, 
Mévio faz operação para se embelezar. No entanto, o resultado 
continua o mesmo. Ainda assim o Estado permanecerá responsável. 
Pois bem. Superada essa rápida introdução para delinearmos o que se deve 
HQWHQGHU� TXDQWR� j� H[SUHVVmR� ³5HVSRQVDELOLGDGH� &LYLO� GD� $GPLQLVWUDomR�
3~EOLFD´��SDVVHPRV�j�TXHVWmR�VREUH�D�HYROXomR�KLVWyULFR-doutrinária. 
O conceito e a fundamentação da responsabilidade civil do Estado são 
extremamente dinâmicos e não podem ser encarados, por exemplo, à luz 
dos fundamentos jurídicos do século XIX. Diversas são as concepções 
doutrinárias a respeito da evolução do instituto ora tratado, a qual se 
apresenta, resumidamente, indo da irresponsabilidade do Estado (fase 
das regalias, do feudalismo) até a Teoria do Risco Integral (o Estado 
como segurador universal). 
1ª Teoria: A irresponsabilidade do Estado 
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No princípio, civilmente o Estado não era responsabilizado pelos danos 
causados por seus agentes. Valia, então, a máxima: The King can do no 
wrong (o rei não erra), ou, ainda, le roi ne peut mal faire (o rei não pode 
fazer mal). 
Adotada na época dos estados absolutistas, despóticos, evidentemente tal 
teoria caiu em desuso, dado o seu evidente caráter injusto, uma vez que o 
Estado, guardião do Direito que é, não poderia deixar de ser 
responsabilizado pelos danos causados a terceiros. 
Há quem diga que mesmo nos países em que se resistiu com intensidade ao 
abandono desta teoria (Inglaterra e EUA, até meados do séc. XX), ela não 
mais se sustenta. 
Algumas bancas examinadoras usam a expressão ³teoria regalista´ (isso 
mesmo, de regalias) no lugar de teoria da irresponsabilidade, ou, ainda, 
teoria feudal para designar tal período. 
E, no Brasil, vigorou ou vigora a teoria da 
irresponsabilidade? 
No sentido ora em estudo, por incrível que possa parecer, o Estado 
Brasileiro nunca foi irresponsável! Durante o Império, vigorou a dupla 
personalidade do Estado. Para a prática de atos de império 
(unilaterais, praticados com coercibilidade, com império, Poder 
Extroverso), tínhamos a irresponsabilidade. Porém, tratando-se de atos 
de gestão, na qualidade de quase particulares, o Estado respondia pelos 
atos dos funcionários. 
No entanto, mais à frente, em outros sentidos, veremos que para a 
prática de atos jurisdicionais e legislativos a regra é a irresponsabilidade 
do Estado. 
2ª Teoria: A Responsabilidade com Culpa Civil do Estado 
(natureza subjetiva) 
Após a superação da teoria da irresponsabilidade do Estado, surge a teoria 
da responsabilidade com culpa civil do Estado. Por meio dessa teoria, o 
Estado responderia apenas pelos prejuízos decorrentes de seus atos 
de gestão, desprovidos de supremacia estatal, praticados pelos seus 
agentes, não respondendo, contudo, pelos atos de império (protegidos 
pela posição diferenciada do Estado na sociedade), regidos por normas de 
direito especial, exorbitantes do direito comum. 
A responsabilização do Estado durante esse período foi baseada na dupla 
personalidade do Estado, enquanto produtor de atos de império 
(PÚBLICO), irresponsável; já quando da prática de atos de gestão 
(PRIVADO), responsável. 
Pela teoria baseada na culpa civil (teoria civilista), como dito, o Estado 
responde pelos danos causados por seus agentes, ao praticarem atos de 
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gestão, porém, só no caso de culpa ou dolo destes. Ao particular 
prejudicado, além de individualizar o causador do dano (identificar, 
nominalmente, o funcionário do Estado), incumbiria demonstrar a 
existência dos elementos de culpa em sentido amplo do agente. 
Exatamente por esse motivo a doutrina afirma ser uma teoria de natureza 
subjetiva, ou seja, em que devem ser discutidos os aspectos intencionais 
(dolo) ou não intencionais (culpa). Com outras palavras, o particular 
prejudicado tinha de discutir o que o agente pensou ou deixou de pensar, 
para que fizesse jus à reparação. 
Não há dúvida de que essa teoria é comparativamente melhor do que a 
anterior (a da irresponsabilidade). Contudo os preceitos da Teoria da 
Responsabilidade com Culpa Civil são, por vezes, de difícil aplicação, em 
razão da impossibilidade de fazer separação entre atos de império ou 
de gestão do Estado ou, ainda, de o particular identificar o agente público 
causador do dano e mais: de provar culpa ou dolo. 
3ª Teoria: A Teoria da Culpa Administrativa ou Culpa 
Anônima (natureza subjetiva) 
Esta teoria representa um estágio evolutivo da responsabilidade civil do 
Estado. Tal teoria representa uma fase de transição entre a teoria da 
culpa civilista (baseada na necessidade de comprovação da culpa) para 
o risco administrativo (objetiva, pois que aplicada independentemente 
da necessidade de comprovação de culpa em sentido amplo). 
 
O principal acréscimo na construção teórica foi quanto à desnecessidade 
de se fazer diferença entre os atos de império e os de gestão. 
Independentemente de qual categoria de ato se tratasse (império ou 
gestão), ocorrendo o prejuízo, o Estado responderia por este, desde que 
possuísse culpa quanto à situação. É dizer, o interessado possuía o dever 
de provar a culpa do Estado, mesmo que não fosse possível identificar 
o agente causador do prejuízo, talvez por isso a doutrina 
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majoritariamente aponte-a como de natureza subjetiva, em razão da 
necessidade de demonstração de culpa ou de dolo. 
Dessa maneira, haja vista a desnecessidade de se individualizar a conduta 
do agente�� D� GRXWULQD� UHFRQKHFHX� D� WHRULD� FRPR� GH� ³FXOSD� DQ{QLPD� RX�
DGPLQLVWUDWLYD´�� D� faute de service, na doutrina francesa, inspiradora da 
nossa. 
Chame-se atenção para o fato de que a culpa administrativa pode se 
consumar de três modos diversos: inexistência, mau funcionamento, ou 
retardamento do serviço. Ressalte-se que os fundamentos dessa teoria 
ainda servem de subsídio para responsabilização do Estado em algumas 
situações, como na omissão administrativa. 
4ª Teoria: Teoria do Risco Administrativo 
De acordo com essa teoria, o Estado tem o dever de indenizar o dano 
sofrido de forma injusta pelo particular, independente de falta do serviço 
ou de culpa dos agentes públicos. Existindo o dano (o FATO do serviço 
e não a FALTA), o Estado tem a obrigação de indenizar. 
A teoria do risco administrativo (inserida no ordenamento jurídico, em 
termos constitucionais, desde a CF/1946) encontra fundamentos, 
atualmente, no §6º do art. 37 da CF/1988. Vejamos: 
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que 
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
O dispositivo será esmiuçado nas linhas a seguir, mas já é possível trazer 
duas importantes observações: 
I) o risco administrativo não se aplica a todas as hipóteses em que 
órgãos/entidades do Estado causem prejuízos a terceiros, mas tão só nos 
casos em que a AÇÃO (não de omissão genérica) de uma PESSOA 
JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO ESTATAL venha a causar dano a 
particulares; 
II) as prestadoras de serviço público, independente de serem entidades 
administrativas estatais ou não, submetem-se às regras de 
responsabilização civil válidas para o Estado (com algumas ressalvas). 
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Com relação aos prestadores de serviço público, o que se percebe é que as 
entidades assumem o RISCO da atividade estatal, em contrapartida aos 
rendimentos que auferirão em decorrência da prestação dos serviços. Em 
síntese: SDUD� WRGR� µE{QXV¶� Ki� XP� FRUUHVSRQGHQWH� µ{QXV¶. Como 
exemplo: a teoria do risco administrativo vale para concessionárias e 
permissionárias de transporte coletivo, pois estas retiram dos usuários seu 
E{QXV¶ (tarifas, essencialmente). Logo responderão objetivamente 
�DVVXPLUmR�R�µ{QXV¶��SHUDQWH�RV�XVXiULRV�� 
Anote-se que o STF, mudando posição mantida até então, entende que a 
responsabilidade objetiva das concessionárias deve serestendida 
também aos terceiros NÃO USUÁRIOS dos serviços, afinal o texto 
constitucional não separou, em nenhum instante, usuários ou terceiros não 
usuários dos serviços públicos, os quais, caso prejudiciais a um particular, 
gerará, objetivamente, o dever de o prestador promover a indenização 
correspondente ao dano causado. 
Ainda que a teoria do risco administrativo não exija que o particular 
comprove a culpa da Administração, é possível que o Poder Público 
demonstre a culpa da vítima para excluir ou atenuar a indenização. 
Essa é a fundamental diferença com relação ao risco integral, como veremos 
a seguir. Assim, permite-se que a Administração possa comprovar a culpa 
do pretenso lesado no evento danoso, de forma a eximir o erário, integral 
ou parcialmente, do dever de indenizar. 
Fixação 
(2009/FCC ± TJ/SE ± Analista Judiciário) Nos casos de responsabilidade objetiva, o 
Estado só se exime de responder se 
a) o seu agente agiu com dolo, caso em que a responsabilidade é do agente. 
b) faltar o nexo entre o seu comportamento e o dano. 
c) o seu agente não agiu com culpa em sentido estrito. 
d) houver culpa concorrente do lesado. 
e) o dano foi de pequena monta. 
Comentários: 
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São elementos da responsabilidade objetiva do Estado: conduta, dano e nexo de 
causalidade. Pouco importa se a conduta do agente público foi lícita ou ilícita (dolosa 
ou culposa ± culpa em sentido amplo). 
Gabarito: alternativa B. 
5ª Teoria: Teoria do Risco Integral 
O risco integral consiste em uma modalidade exacerbada (imoderada, não-
razoável) da teoria risco administrativo. No risco integral, a Administração 
fica obrigada a indenizar os prejuízos suportados por terceiros, ainda 
que resultantes de culpa exclusiva da vítima, de eventos da natureza, 
ou de fato exclusivo de terceiros. Na realidade, no risco integral O 
Estado funciona como uma espécie ³segurador universal´��já que, mesmo 
que os danos não fossem, em nenhuma medida, de sua responsabilidade, 
ainda assim deveria indenizar o prejudicado. 
A maior parte da doutrina brasileira entende não ser aplicável o risco 
integral no Direito Administrativo, em razão do exagero contido em sua 
construção conceitual. Essa, inclusive, é a posição tida por correta pelas 
bancas organizadoras mais tradicionais, que, portanto, deverá ser adotada 
em provas de Direito Administrativo. 
Há parte da doutrina que defende ser o acidente nuclear uma aplicação 
da teoria do risco integral. No entanto, a própria Lei de Acidente 
Nuclear afirma que o Estado não responderá em havendo culpa 
exclusiva da vítima, evidência de que os posicionamentos das 
organizadoras Cespe e FCC são mais válidos nos dias atuais. 
Então, posso levar este entendimento como verdade para a 
prova? 
Mais ou menos! Em provas de concursos, não há indicação bibliográfica, e, 
bem por isso, não existem verdades absolutas. Há doutrinadores que 
sustentam, com unhas e dentes, hipóteses de risco integral (no acidente 
nuclear, no atentado terrorista e nos danos ambientais). Então, cabe o 
µjogo-de-cintura¶. 
Apesar das controvérsias doutrinárias, a não adoção da referida teoria é a 
posição que devemos levar para a prova. De fato, não há sentido jurídico 
algum em que o Estado assuma, integralmente, o dever de indenizar alguém 
que seja absolutamente culpado por eventual prejuízo causado a si mesmo. 
Por exemplo: imagina um servidor público que tenha, em razão de seu 
cargo, a atribuição de transportar material radiativo. Insatisfeito com a 
vida, o dito servidor resolve por fim a sua própria vida. Daí derrama 
garganta abaixo o produto que transporta e acaba se suicidando. 
Pergunta-se: ainda assim, o Estado estaria obrigado a indenizar a 
família? 
Deixando de lado outras informações, centrando na ideia de culpa 
exclusiva da vítima, entendemos que não há responsabilidade do 
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Estado��$OpP�GLVVR��D�³YtWLPD´��R�VHUYLGRU�VXLFLGD���DR�ILP��p�FXOSDGD��H�QmR�
vítima), uma vez que responsável, integralmente, pelo prejuízo causado a si. 
Então, ficamos assim para nossa prova: não se adota a teoria do risco 
integral no Brasil! 
Entretanto, como dito, todo o cuidado é pouco com este assunto. Veremos, 
ao final da aula de hoje, que já houve questão formulada pelo CESPE em 
que o examinador se valeu de posição doutrinária para admitir a adoção do 
risco integral, e de decisão do STJ sobre o tema. O STJ tem se posicionado 
firmemente no sentido de que a responsabilidade civil ambiental é objetiva, 
fundamentada na teoria do risco integral, não se admitindo a aplicação de 
excludentes de responsabilidade, como no REsp 1.346.430, de 18.10.2012: 
DIREITO CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA. DANO 
AMBIENTAL. 
A responsabilidade por dano ambiental é objetiva e pautada no 
risco integral, não se admitindo a aplicação de excludentes de 
responsabilidade. Conforme a previsão do art. 14, § 1º, da Lei n. 
6.938/1981, recepcionado pelo art. 225, §§ 2º e 3º, da CF, a 
responsabilidade por dano ambiental, fundamentada na teoria do risco 
integral, pressupõe a existência de uma atividade que implique riscos 
para a saúde e para o meio ambiente, impondo-se ao empreendedor a 
obrigação de prevenir tais riscos (princípio da prevenção) e de 
internalizá-los em seu processo produtivo (princípio do poluidor-
pagador). Pressupõe, ainda, o dano ou risco de dano e o nexo de 
causalidade entre a atividade e o resultado, efetivo ou potencial, não 
cabendo invocar a aplicação de excludentes de responsabilidade. 
Precedente citado: REsp 1.114.398-PR, DJe 16/2/2012 (REPETITIVO). 
REsp 1.346.430-PR, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 
18/10/2012. (Informativo de Jurisprudência nº 507) 
 
Fixação 
(FGV/2011 - TRE-PA - Analista Judiciário) No que diz respeito à responsabilidade civil 
da Administração Pública, é correto afirmar que: 
(A) a indenização em virtude de atos lesivos dos agentes públicos compreende somente os 
danos materiais. 
(B) os atos lesivos praticados por agente público no exercício de sua função geram 
responsabilidade da Administração Pública sem, contudo, autorizar o direito de regresso 
desta contra o responsável pelo dano nos casos de dolo ou culpa. 
(C) caso um servidor do TRE-PA, no exercício de sua função, agrida verbalmente um 
advogado, configurando dano moral, está implicada a responsabilidade subsidiária do 
Tribunal. 
(D) o Estado e as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos 
respondem pelos danos causados a terceiros por seus agentes, no exercício de suas 
funções. 
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(E) a responsabilidade objetiva do Estado dispensa a existência de dano causado a terceiro 
por seus agentes, no exercício de sua função, por força da adoção da teoria do risco integral 
pela Constituição de 1988. 
Comentários: 
O erro da letra A é que a indenização abrange os danos morais. A CF/1988 (§ 6o do 
art. 37) autoriza, sim, o direito de regresso contra o responsável direto pelo dano. 
Por isso, errada a letra B. 
No caso da letra C, a responsabilidade é do Estado, não propriamente do servidor. 
Este, poderá ser responsabilizado, masmediante ação regressiva. 
Na letra E, responsabilidade objetiva não dispensa a existência do dano a terceiro. 
Sem dano, não há que se falar de responsabilidade civil. Além disso, a 
responsabilidade objetiva está pautada no risco administrativo, e não no risco 
integral, o qual, para a maior parte da doutrina, não é adotada no ordenamento 
jurídico pátrio. 
A letra D está absolutamente amparada pelo § 6o do art. 37 da CF/1988, estando 
correta, portanto. 
Gabarito: alternativa D. 
(2006/FCC ± OAB/SP) No campo da Responsabilidade Extracontratual do Estado, diz-se 
que este não se converte em Segurador Universal, visto que o direito brasileiro não adota a 
teoria: 
a) do Risco Administrativo. 
b) da Responsabilidade objetiva nos casos de nexo causal. 
c) do Risco Integral. 
d) da Responsabilidade subjetiva por condutas comissivas. 
Comentários: 
Esta é a posição majoritária da doutrina, no que se refere à responsabilidade civil da 
Administração Pública: não se adota no país a responsabilidade civil pautada no risco 
integral. 
Gabarito: alternativa C. 
Fixação 
(2010/FCC ± TJ/PI ± Assessor) No que diz respeito à responsabilidade civil da 
Administração é INCORRETO afirmar: 
(A) A ação regressiva da Administração contra o agente causador direto do dano transmite-
se aos herdeiros e sucessores do servidor culpado, podendo ser instaurada mesmo após a 
cessação do exercício no cargo ou na função. 
(B) A teoria da irresponsabilidade do Estado, adotada na época dos Estados absolutos, 
repousava fundamentalmente na ideia de soberania, tendo os Estados Unidos e a Inglaterra 
abandonado tal teoria respectivamente em 1946 e 1947. 
(C) Às sociedades de economia mista e empresas públicas não se aplicará a regra 
constitucional atinente à responsabilidade do Estado, mas sim a responsabilidade 
disciplinada pelo direito privado, quando não desempenharem serviço público. 
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(D) Para que a Administração indenize prejuízos causados a particulares por atos 
predatórios de terceiros ou por fenômenos naturais, faz-se necessária a prova da culpa da 
Administração. 
(E) No Brasil, a Constituição Federal de 1934 acolheu o princípio da responsabilidade 
solidária entre Estado e funcionário. Já a Constituição de 1946 adotou a teoria da 
responsabilidade subjetiva do Estado. 
Comentários: 
Vamos direto para os comentários aos itens, lembrando que o examinador pede o 
INCORRETO nesta questão: 
- Letra A: CERTA. O encerramento da relação funcional não impede a imputação de 
responsabilidade daquele que haja causado danos à Administração. Diante disso, 
Hely Lopes Meirelles adverte que, �FRPR�DomR�FLYLO�� TXH�p�GHVWLQDGD� µD� UHSDUDomR�
patrimonial, a ação regressiva transmite-se aos herdeiros e sucessores do servidor 
culpado, podendo ser instaurada mesmo após a cessação do exercício do cargo ou 
na função, por disponibilidade, aposentadoria, exoneração ou demissão". Além 
disso, lembre-se: herda-se patrimônio, mas também as dívidas proporcionais. 
Nesse quadro, veja o que diz a Lei 8.112/1990, estatuto funcional dos servidores 
federais (art. 122): § 3o A obrigação de reparar o dano estende-se aos 
sucessores e contra eles será executada, até o limite do valor da herança 
recebida. 
- Letra B: CERTA. Questão que se tornou difícil, pois exigiu conhecimento histórico 
por parte do candidato. Mas está certa, mesmo: Inglaterra e EUA foram países 
que resistiram em abandonar a tese da irresponsabilidade civil do Estado, o que 
só ocorreu nas datas referenciadas neste item pelo examinador. 
- Letra C: CERTA. Andou bem o examinador neste item. Sociedades mistas e 
empresas que NÃO PRESTEM SERVIÇOS PÚBLICOS, isto é, aquelas que 
EXPLORAM ATIVIDADES ECONÔMICAS, SE SUBMETEM À RESPONSABILIDADE 
SUBJETIVA, esta baseada na necessidade de comprovação de culpa. Com outras 
palavras, é isso que está dito no item, o qual está certo, então. 
- Letra D: CERTA. Ainda falaremos disso adiante, mas as situações descritas no 
item são excludentes do dever que o Estado tem de indenizar os prejuízos 
incorridos por um particular, o qual, em tais casos, deve evidenciar em que 
medida o Estado poderia ter de responder pelos prejuízos que lhe foram 
causados. Por exemplo: uma árvore cai em um estacionamento público, vindo a 
atingir um carro de particular. Incumbirá a este demonstrar que o Estado se 
omitiu culposamente por não ter feito a poda da árvore ou não notado que ela (a 
árvore) tinha problemas que poderiam derrubá-la, etc. 
- - Letra E: ERRADA. A CF de 1946 foi a primeira no país que adotou a tese da 
responsabilidade objetiva do Estado, pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, viessem a causar a terceiros. A de 1934 adotava a responsabilidade 
subjetiva (e não solidária). 
Gabarito: alternativa E. 
Fixação 
(2008/FCC ± TCE-AL ± Procurador) A respeito da responsabilidade do Estado e sua 
evolução na legislação pátria, pode-se afirmar que o ordenamento jurídico 
brasileiro 
a) evoluiu da teoria da responsabilidade subjetiva para a objetiva, incluindo, atualmente, a 
possibilidade de responsabilização do Estado pela prática de atos lícitos e por danos morais. 
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b) adota a teoria da responsabilidade objetiva, mas a Constituição federal de 1988 continua 
a exigir a demonstração da culpa do agente para a responsabilização do Estado por danos 
morais. 
c) sempre adotou a teoria da responsabilidade objetiva, que foi sensivelmente ampliada 
com a promulgação da Constituição federal de 1988, quando se passou a admitir a 
responsabilização por danos morais. 
d) passou, com a Constituição federal de 1988, a adotar a teoria da responsabilidade 
objetiva para as hipóteses de erro judiciário, exigindo a demonstração da culpa do agente 
pela prática de atos lícitos. 
e) passou a adotar, com a Constituição federal de 1988, a teoria da responsabilidade 
objetiva do Estado. 
Comentários: 
O erro da letra B é que a responsabilidade civil da Administração independe da demonstração 
de dolo ou culpa. 
O erro da letra C é que só com a CF, de 1946, passou-se a adotar a tese da responsabilidade 
objetiva. 
O erro da letra D é que o Estado, de regra, não responde civilmente por erro judiciário. 
Trataremos disso mais adiante. 
O erro da Letra E é que, apesar de atual CF, no §6º do art. 37 consagrar a responsabilidade 
objetiva, baseada no risco administrativo, foi com a CF de 1946 que tal hipótese passou a ser 
adotada. 
Gabarito: alternativa A. 
1.2. Teoria do Risco Administrativo 
O art. 37, §6º, do texto constitucional é firme em estabelecer a 
responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e dos 
prestadores de serviço público, independentemente de culpa ou de dolo. 
Decorre disso o fato de o risco administrativo ser de natureza OBJETIVA. 
Vejamos: 
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos 
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado 
o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
Não vigora (e nunca vigorou) entre nós, como vimos, a teoria da 
irresponsabilidade. Mesmo na Constituição de 1824, tivemos a aplicação 
da teoria civilista, com a separação entre atos de império (o Rei não erra, 
logo, o Estado não responde) e atos de gestão (o Estado responde como se 
particularfosse). 
O dano, em si, é prejuízo, que podH� VHU�PDWHULDO� RX�PRUDO� �R� ³SUHoR�GD�
GRU´��SRU�DVVLP�GL]HU��� -i�R� fato lesivo diz respeito à ação/omissão por 
parte do causador do dano. Por fim, o nexo de causalidade, que pode ser 
entendido como o liame (o elo) entre a ação/omissão do Estado (ou de 
seus representantes, em algumas situações) com o prejuízo causado, ou 
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seja, o vínculo direto entre as duas pontas para a responsabilidade civil: a 
ação e o dano. 
Se tivermos algo que rompa com tal relação de causalidade, não 
ocorrerá a responsabilidade civil da Administração. O rompimento do 
nexo de causalidade será estudado mais à frente, quando se tratar das 
excludentes da responsabilidade do Estado. 
Entretanto, agora, é útil se esclarecer o VHQWLGR� GH� ³DJHQWH� S~EOLFR´� H� GH�
terceiros, expressões que constam do §6º do art. 37 da CF, de 1988. 
Para o conceito de agente público, será utilizado o art. 2º da Lei 8.429, de 
1992 (a Lei de Improbidade Administrativa). Vejamos: 
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo 
aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem 
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou 
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, 
emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior. 
Perceba que o alcance é bem amplo, de tal sorte a abranger, desde os 
mesários e os membros do tribunal do júri (agentes honoríficos, caráter 
transitório e sem remuneração, como visto no capítulo próprio), os 
servidores detentores de cargos e empregos públicos da Administração, 
dentre outros. Obviamente, para a responsabilização do Estado, não é 
VXILFLHQWH�³WHU�D�LGHQWLGDGH´��³D�FDUWHLULQKD´��GH�VHUYLGRU�S~EOLFR��p�FRQGLomR�
sine qua non que os atos danosos tenham sido praticados pela agente 
público, nessa qualidade. Explique-se, a partir de exemplo. 
Um policial militar, em dia de folga, quando estava na frente da sua 
casa, de bermuda e sem camisa, discute com um transeunte e acaba 
desferindo tiros de uma arma antiga, que seu avô lhe dera. 
Nesse caso, o Estado não será responsabilizado, pois o policial, apesar 
de ser agente público, não atuou nessa qualidade; sua conduta não 
pode, pois, ser imputada ao Ente Público, portanto. 
Uma questão interessante que se impõe é saber se a responsabilidade do 
Estado pode se aplicar se o servidor estiver fora do exercício da função 
pública. 
Acima foi mencionado que o Estado só é responsável se o agente público 
estiver no exercício da função pública, ainda que durante o período de 
folga. Acontece, prezado concursando, que não existem verdades absolutas 
(ao menos no Direito Administrativo). 
No Recurso Especial 782834, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu a 
indenização por danos morais do Estado do Maranhão, porque o delegado 
GHVVH�(VWDGR��DR�IXUDU�D�ILOD�GH�%DQFR��³SUD´�ID]HU�sabe lá o quê, prendeu, 
por desacato à autoridade, um aposentado que protestara. Isso mesmo. 
Apesar de o delegado não estar, rigorosamente, no exercício da função 
pública, a responsabilidade do Estado se aplicou ao caso concreto. 
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Com idêntico raciocínio, o STF, no Recurso Extraordinário 213.525, firmou a 
responsabilidade extracontratual do Estado, devido a ato praticado por 
policial contra transeunte, durante o período de folga, utilizando arma da 
corporação. Veja-se: 
1. Ocorrência de relação causal entre a omissão, consubstanciada no 
dever de vigilância do patrimônio público ao se permitir a saída de 
policial em dia de folga, portando o revólver da corporação, e o 
ato ilícito praticado por este servidor. 
2. Responsabilidade extracontratual do Estado caracterizada. 
3. Inexistência de argumento capaz de infirmar o entendimento 
adotado pela decisão agravada. 
4. Agravo regimental improvido. (STF. RE n.º 213.525/SP. Órgão 
Julgador: Segunda Turma. Ministra Relatora: Ellen Gracie. Data do 
Julgamento: 09/12/2008) 
Para ilustrar como o assunto pode ser explorado em prova, perceba o 
³FXLGDGR´�Ga ilustre organizadora FGV, ao abordar o tema. 
(2011/FGV ± OAB) Um policial militar, de nome Norberto, no dia de 
folga, quando estava na frente da sua casa, de bermuda e sem 
camisa, discute com um transeunte e acaba desferindo tiros de uma 
arma antiga, que seu avô lhe dera. 
Com base no relatado acima, é correto afirmar que o Estado 
a) será responsabilizado, pois Norberto é agente público pertencente a 
seus quadros. 
b) será responsabilizado, com base na teoria do risco integral. 
c) somente será responsabilizado de forma subsidiária, ou seja, caso 
Norberto não tenha condições financeiras. 
d) não será responsabilizado, pois Norberto, apesar de ser agente 
público, não atuou nessa qualidade; sua conduta não pode, pois, ser 
imputada ao Ente Público. 
Veja que curioso: no enunciado, a organizadora teve o zelo de registrar que 
arma utilizada foi presente do avô (gente boa esse avô, hein?). Não é 
pertencente à corporação, daí restar afastada a responsabilidade civil 
do Estado �DOWHUQDWLYD�³'´�� 
Agora, analise-se o sentido do vocábulo ³WHUFHLURV´, constante do § 6º do 
art. 37 da CF. 
A expressão tem abrangência ampla, incluindo-se todas as pessoas físicas 
e jurídicas, sejam elas servidores públicos ou não, sejam elas 
administrativas ou não. Com esse entendimento, o STF, no AI 473.381, 
esclarece que descabe ao intérprete fazer distinções quanto ao vocábulo 
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³terceiro´ contido no §6º do art. 37 da Constituição Federal, devendo o 
Estado responder pelos danos causados por seus agentes qualquer que seja 
a vítima, servidor público ou não. 
1.3. Responsabilidade Civil das Empresas Estatais 
De pronto, observe-se o estabelecido no art. 37, §6º, da CF/1988: 
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que 
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
A partir do dispositivo, necessário registrar que, além das pessoas jurídicas 
de direito público (autarquias e algumas fundações governamentais, por 
exemplo), as entidades de direito privado (empresas públicas, 
sociedades de economia mista e delegatárias de serviço público) 
também se submetem à responsabilidade de natureza objetiva. 
Porém, não é qualquer pessoa jurídica de direito privado que se 
submete à responsabilidade civil objetiva. A CF/1988, é expressa ao 
exigir que tais entidades sejam prestadoras de serviços públicos, afinal, 
nesta qualidade, são Estado ou fazem as vezes deste. 
Abra-se um parêntese para esclarecer que as empresas governamentais 
(as pessoas de direito privado do Estado) nem sempre responderão 
objetivamente, nos termos da CF. Tais entidades empresariais, empresas 
públicas, sociedades de economia mista e outras entidades empresarias, 
controladas direta ou indiretamente pelo Estado, podem ter dois campos de 
atuação. O primeiro é encontrado no art. 173 - intervenção do domínio 
econômico, como é o caso do Banco do Brasil (BB) e da Caixa Econômica 
Federal(CEF). O segundo diz respeito à prestação de serviços públicos, 
com base no art. 175 da CF/1988, exemplo do que fazem a Infraero e a 
ECT, típicas prestadoras de serviços públicos. 
Quadro Geral acerca da responsabilidade civil das 
entidades estatais 
 
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Assim, só as empresas estatais, PRESTADORAS DE SERVIÇOS 
PÚBLICOS, respondem de forma OBJETIVA pelos danos causados por seus 
agentes a terceiros. Isso ocorre porque o prestador de serviços públicos, 
como dito, assume o RISCO ADMINISTRATIVO da atividade 
desempenhada, a qual é, em sua natureza, essencialmente pública. 
Responsabilidade civil das empresas estatais 
 
As empresas interventoras do domínio econômico, por sua vez, são 
regidas, de regra, pela Legislação Civil. Logo, quando da prática de atos 
danosos, sua responsabilidade será regida pelo Código Civil de 2002 (teoria 
civilista ± de natureza SUBJETIVA). 
Fixação 
(2010/Esaf ± MTE ± AFT-adaptada) No que concerne à responsabilidade civil do Estado, 
pode-se afirmar que respondem objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a 
terceiros, na modalidade de risco administrativo, as seguintes pessoas jurídicas, exceto: 
a) Petrobras. 
b) Instituto Nacional da Seguridade Social. 
c) União. 
d) Banco Central do Brasil. 
e) Infraero. 
Comentários: 
Inicialmente, a questão foi anulada. Por isso promoveu-se pequena adaptação, para 
utilizá-la como fixação. Foi colocada a Infraero, na letra E, em lugar do BNDES. 
A responsabilidade civil do Estado atinge todas a Administração Direta e Indireta de 
Direito Público, exemplo, neste último caso, das autarquias. Ocorre que o texto 
constitucional estende a responsabilidade objetiva às prestadoras de serviços 
públicos, conquanto sejam pessoas prestadoras de serviços públicos. Nesse 
FRQWH[WR��SRGHPRV�DIDVWDU�DV�DOWHUQDWLYDV�³%´�H�³'´�(INSS e BACEN são autarquias), 
D�DOWHUQDWLYD�³&´��8QLmR�p�$GPLQLVWUDomR�'LUHWD�� 
)LFDPRV�HQWUH�DV�DOWHUQDWLYDV�³$´�H�³(´��+i�PHQomR�GH�SHVVRDV�MXUtGLFDV�GH�'LUHLWR�
Privado. Porém a Infraero é prestadora de serviços públicos, daí a correção da letra 
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A. A Petrobras é pessoa jurídica de Direito Privado e interventora no domínio 
econômico. 
Gabarito: alternativa A. 
Bom, na questão acima, vale registrar que BNDES, que constava da redação 
original da letra E, é um Banco, e, portanto, atua no mercado bancário, que 
gera excedentes contábeis (lucros). Por isso a anulação da questão, afinal o 
BNDES explora, em certa medida, atividades econômicas. 
O problema é que o BNDES é uma instituição como os Correios, que tem um 
µPL[¶�GH�DWLYLGDGHV�± algumas são econômicas; outras, serviços públicos. No 
que se refere às primeiras, vale a tese subjetiva; quanto aos últimos, 
responsabilidade objetiva. Só que tudo isso deveria ter sido explicado no 
comando da questão, o que não foi feito. Daí a anulação da questão. 
1.4. Responsabilidade Subjetiva da Administração Pública 
A responsabilidade civil do Estado é objetiva na ação de seus agentes. Na 
omissão estatal, não há que se falar de responsabilidade civil objetiva 
do Estado, mas sim subjetiva, baseada na necessidade de o potencial 
prejudicado comprovar a culpa, em sentido amplo, da Administração Pública. 
Assim, de regra, não vale para os casos de omissão Estatal a regra da 
responsabilidade objetiva da Administração Pública. Este é o 
entendimento tanto doutrinário como jurisprudencial dominante. 
No Superior Tribunal de Justiça (STJ), o tema já foi discutido em diversas 
oportunidades. Aquela Corte entende que, no caso da omissão Estatal, a 
responsabilidade do Estado é subjetiva. Para ilustrar, verifique-se o 
Recurso Especial 602.102, de 2005, no qual o STJ deixou registrado: 
...Em se tratando de ato omissivo, embora esteja a doutrina dividida 
entre as correntes dos adeptos da responsabilidade objetiva e aqueles 
que adotam a responsabilidade subjetiva, prevalece na 
jurisprudência a teoria subjetiva do ato omissivo, de modo a só 
ser possível indenização quando houver culpa do preposto. 
Nota-se que o STJ assinala que há (como quase tudo em direito...) 
divergências doutrinárias significativas. Contudo, na jurisprudência, a 
questão é mais ou menos pacífica: na omissão, a responsabilidade civil 
do Estado é do tipo SUBJETIVA, tendo a vítima o dever provar a culpa 
do agente da Administração (o preposto do Estado, no julgado do STJ) para 
que possa ter o direito de ser indenizado. 
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é idêntica àquela do 
STJ. A seguir, trecho do Recurso Extraordinário (RE) 369.820, de 2004, que 
indica isso: 
Tratando-se de ato omissivo do poder público, a 
responsabilidade civil por tal ato é subjetiva, pelo que exige 
dolo ou culpa, esta numa de suas três vertentes, a negligência, a 
imperícia ou a imprudência, não sendo, entretanto, necessário 
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individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de 
forma genérica, a falta do serviço. A falta do serviço ² faute du 
service dos franceses ² não dispensa o requisito da causalidade, vale 
dizer, do nexo de causalidade entre a ação omissiva atribuída ao poder 
público e o dano causado a terceiro. (os grifos não estão no original). 
Transcreva-se, ainda, trecho do RE 130764 do STF, em que se 
fundamentou, originariamente, a responsabilidade por atos omissivos 
(natureza SUBJETIVA): 
Responsabilidade civil do Estado. Dano decorrente de assalto por 
quadrilha de que fazia parte preso foragido vários meses antes. - A 
responsabilidade do Estado, embora objetiva por força do disposto no 
artigo 107 da Emenda Constitucional n. 1/69 (e, atualmente, no 
parágrafo 6. do artigo 37 da Carta Magna), não dispensa, 
obviamente, o requisito, também objetivo, do nexo de causalidade 
entre a ação ou a omissão atribuída a seus agentes e o dano 
causado a terceiros. - Em nosso sistema jurídico, como resulta do 
disposto no artigo 1.060 do Código Civil, a teoria adotada quanto ao 
nexo de causalidade e a teoria do dano direto e imediato, também 
denominada teoria da interrupção do nexo causal. Não obstante 
aquele dispositivo da codificação civil diga respeito à impropriamente 
denominada responsabilidade contratual, aplica-se ele também a 
responsabilidade extracontratual, inclusive a objetiva, até por 
ser aquela que, sem quaisquer considerações de ordem subjetiva, 
afasta os inconvenientes das outras duas teorias existentes: a da 
equivalência das condições e a da causalidade adequada. - No 
caso, em face dos fatos tidos como certos pelo acórdão recorrido, e 
com base nos quais reconheceu ele o nexo de causalidade 
indispensável para o reconhecimento da responsabilidade 
objetiva constitucional, e inequívoco que o nexo de causalidade 
inexiste, e, portanto, não pode haver a incidência da 
responsabilidade prevista no artigo 107 da Emenda Constitucional n. 
1/69, a que corresponde o parágrafo 6. do artigo 37 da atual 
Constituição. Com efeito, o dano decorrente do assalto por uma 
quadrilha de que participava um dos evadidos da prisão não foi o 
efeito necessário da omissão da autoridade pública que o 
acórdão recorridoteve como causa da fuga dele, mas resultou de 
concausas, como a formação da quadrilha, e o assalto ocorrido cerca 
de vinte e um meses após a evasão. Recurso extraordinário conhecido 
e provido. 
No caso acima exposto, extraído da jurisprudência do STF: há uma 
informação bem interessante: não há nexo DIRETO de causalidade, mas 
sim indireto, e, por consequência, não há responsabilidade civil do Estado. 
Entretanto, tudo dependerá da forma em que a questão foi construída. Já 
houve situações em que o STF reconheceu a responsabilidade objetiva por 
conta de prejuízos causados (RE 573595). Observemos: 
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Responsabilidade civil do Estado. Art. 37, § 6º, da Constituição do Brasil. Latrocínio 
cometido por foragido. Nexo de causalidade configurado. Precedente. A negligência 
estatal na vigilância do criminoso, a inércia das autoridades policiais diante da 
terceira fuga e o curto espaço de tempo que se seguiu antes do crime são 
suficientes para caracterizar o nexo de causalidade. Ato omissivo do Estado que 
enseja a responsabilidade objetiva nos termos do disposto no art. 37, § 6º, da 
&RQVWLWXLomR�GR�%UDVLO�´ 
E, perceba (importantíssimo!): no caso acima reconheceu-se a 
responsabilidade civil OBJETIVA em caso de ato omissivo do Estado. 
Veremos a razão disso mais adiante, mas, por ora, guarde a seguinte lição 
para sua prova: 
Em regra, na omissão, a responsabilidade do Estado é do tipo SUBJETIVA, 
baseando-se na necessidade de comprovação de culpa do agente que 
atua em nome da Administração Pública. 
Fixação 
2012/ESAF ± ACE 
Assinale a opção em que a responsabilidade civil dar-se-á de forma 
subjetiva. 
a) Responsabilidade pela omissão também chamada de serviço deficiente ou 
falta do serviço. 
b) Responsabilidade do Estado pelo ato comissivo ensejador de dano que 
seu agente cause a terceiro. 
c) Responsabilidade dos prestadores de serviço público por ato comissivo 
causador de dano ao usuário do serviço. 
d) Responsabilidade pela omissão ensejadora de serviço deficiente, 
ocasionando dano nuclear. 
e) Responsabilidade pela atuação omissiva do Estado no seu dever de 
assegurar a integridade de pessoas ou coisas. 
Comentários: 
Questão bem interessante. 
A questão exige o conhecimento da teoria da culpa administrativa ou culpa anônima, 
a qual tem natureza subjetiva, por depender da demonstração de culpa ou de dolo. 
Esta teoria representa um estágio evolutivo da responsabilidade do Estado, hoje 
adotada pela maioria dos países do ocidente. Uma fase de transição entre a 
teoria da culpa civilista (baseada na necessidade de comprovação da culpa) 
para o risco administrativo (objetiva, pois que aplicada independentemente da 
necessidade de comprovação de culpa em sentido amplo). 
O principal acréscimo foi quanto à desnecessidade de se fazer diferença entre os 
atos de império e os de gestão. Independentemente de qual categoria de ato 
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se tratasse (império ou gestão), ocorrendo o prejuízo, o Estado responderia por 
este, desde que possuísse culpa quanto à situação. 
É dizer, o interessado possuía o dever de provar a culpa do Estado, mesmo que 
não fosse possível identificar o agente causador do prejuízo, talvez por isso a 
doutrina majoritariamente aponta-a como de natureza subjetiva (demonstração de 
culpa ou de dolo). 
Dessa maneira, haja vista a desnecessidade de se individualizar a conduta do 
agente, a doutrina reconheceu a teoria como de "culpa anônima ou administrativa", 
a faute de service, na doutrina francesa, inspiradora da nossa. 
Chamo atenção para o fato de que a culpa administrativa pode consumar-se de 
três modos diversos: inexistência, mau funcionamento, ou retardamento do 
serviço. Ressalto que os fundamentos dessa teoria ainda servem de subsídio para 
responsabilização do Estado em algumas situações, como na omissão administrativa. 
Daí a correção da alternativa A. 
Os demais itens estão incorretos. Vejamos. 
Na letra B, o erro é que, no caso de atos comissivos (atos praticados), a 
responsabilidade do Estado é objetiva e pautada na teoria do risco administrativo. 
Na letra C, nos termos da CF, de 1988, em seu art. 37, §6º, da CF, a 
responsabilidade do Estado, de natureza objetiva (risco administrativo), estende-se, 
igualmente, às pessoas jurídicas de direito privado, desde que prestadoras de 
serviços públicos. E, na visão atual do STF, a responsabilidade, que independe da 
comprovação de dolo ou de culpa, é aplicável, também, àqueles que não ostentam a 
qualidade de usuários (os terceiros). 
Na letra D, o erro é que, no caso de acidente nuclear, a CF, de 1988, prevê que a 
responsabilidade do Estado independe de culpa, ou seja, está-se diante da 
responsabilidade objetiva do Estado (sendo que alguns doutrinadores consideram 
que é hipótese de risco integral, o que as bancas de concurso refutam). 
A letra E é a mais interessante! Por exemplo: o Poder Público, ao receber o menor 
impúbere na escola pública, assume o grave compromisso de velar pela sua 
integridade física, devendo empregar todos os meios necessários ao integral 
desempenho desse encargo jurídico. Incumbe ao Estado dispensar proteção 
efetiva a todos os estudantes que se acharem sob a guarda imediata nos 
estabelecimentos oficiais de ensino. Assim, descumprida essa obrigação, e 
vulnerada a integridade corporal de pessoa sob a guarda do Estrado, no caso, menor 
impúbere, emerge a responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos 
materiais, morais e estéticos, cumuláveis, conforme o caso, causados a quem, no 
momento do fato lesivo, achava-se sob guarda, vigilância e proteção das autoridades 
e dos funcionários escolares. 
Gabarito: alternativa A. 
No entanto, há situações em que os atos omissivos acarretarão a 
responsabilidade objetiva do Estado, nos termos do §6º do art. 37 da 
CF, de 1988. Examine-se essa última afirmação, que demanda maior 
atenção. 
Conforme entendimentos jurisprudenciais, o Estado tem responsabilidade 
pelas pessoas sob sua custódia e guarda (exemplo dos presidiários, dos 
estudantes, e dos internados em hospitais públicos). Nestas situações 
haverá a responsabilidade objetiva do Estado, mesmo que o prejuízo 
não decorra de ação direta de um agente do Poder Público. Quando este 
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tiver o papel de garantidor da integridade de pessoas, responderá com base 
no § 6.º art. 37 da CF/1988, ou seja, de modo objetivo. 
Eis que pode ter, para alguns, surgido a seguinte dúvida: Como pode, na 
passagem anterior não foi falado que a responsabilidade seria SUBJETIVA, 
no caso de OMISSÃO estatal? Não é isso o que ocorre no caso de pessoas e 
coisas sob a guarda do Estado? Omissão deste? 
Para que se chegue à conclusão exposta acima, é preciso conhecer o 
significado de omissão genérica e omissão específica. Um exemplo do 
autor Sérgio Cavalieri Filho elucida a distinção. Vejamos: 
Se um motorista embriagado atropela e mata pedestre que estava na 
beira da estrada, a Administração (entidade de trânsito) não 
poderá ser responsabilizada pelo fato de estar esse motorista ao 
volante sem condições. Isso seria responsabilizar a Administraçãopor 
omissão genérica. Mas se esse motorista, momentos antes, passou 
por uma patrulha rodoviária, teve o veículo parado, mas os policiais, 
por alguma razão, deixaram-no prosseguir viagem, aí haverá 
omissão específica que se erige em causa adequada do não 
impedimento do resultado. Nesse segundo caso haverá 
responsabilidade objetiva do Estado. 
Assim, se a questão não contar nenhum tipo de ³historinha´, o amigo 
concursando pode marcar, de cara, que a omissão estatal importará a 
responsabilização do Estado com base na teoria SUBJETIVA, pois, nesse 
caso, como não é possível verificar se há ou não dever de agir do 
Estado, está-se a falar da omissão genérica. 
Agora, se houver um contexto, o amigo deve perceber se com a atuação do 
Estado o dano poderia ou não ser impedido, em caso positivo, haverá 
OMISSÃO ESPECÍFICA, e, sendo assim, o caso será de responsabilidade 
OBJETIVA. 
Para ilustrar o ensinamento, veja-se, abaixo, precedente do STF: 
RE 272.839 
Morte de detento por colegas de carceragem. Indenização por danos 
morais e materiais. Detento sob a custódia do Estado. 
Responsabilidade objetiva. Teoria do Risco Administrativo. 
Configuração do nexo de causalidade em função do dever 
constitucional de guarda (art. 5º, XLIX). Responsabilidade de 
reparar o dano que prevalece ainda que demonstrada a ausência 
de culpa dos agentes públicos." (os grifos não estão no original). 
No mesmo sentido é a jurisprudência do STJ (REsp 713682), para quem 
O Estado responde objetivamente por dano advindo de morte de detento provocada 
por demais presidiários dentro do estabelecimento prisional. 
Fica a lição: 
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Quanto às pessoas sob custódia do Estado (presidiários e pessoas 
internadas em hospitais, estudantes de escolas municipais, por 
exemplo), a responsabilidade civil é do tipo objetiva, dada sua omissão 
específica com relação a estes. 
1.5. Responsabilidade das prestadoras de serviços públicos 
Viu-se, em tópicos anteriores, que a regra da responsabilidade civil 
OBJETIVA se estende ao prestador de serviços públicos, independente 
da natureza de sua personalidade ou se o prestador integra ou não a 
Administração Pública. Isso se dá em razão de a entidade prestadora de 
serviços públicos assumir o risco administrativo da atividade prestada, 
a qual é, sublinhe-se, incumbência do Estado (conforme o art. 175 da 
CF/1988), o qual não necessariamente será seu prestador. De fato, a 
Constituição Federal dá a possibilidade de delegação de serviços públicos a 
particulares (concessionárias, permissionárias e autorizatárias). 
1R� FDVR� GH� GHOHJDomR�� MXQWR� FRP� R� ³E{QXV´� GR� VHUYLoR� D� VHU� SUHVWDGR� �D�
tarifa a ser cobrada dos usuários), a entidade que presta o serviço público 
DVVXPH�R�³{QXV´, ou seja, o dever de responder por eventuais danos 
causados. Vale para o delegatário do serviço as regras que valem para o 
Estado: RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA, NO CASO DE AÇÃO. 
A responsabilidade civil é OBJETIVA do concessionário do serviço com 
relação aos USUÁRIOS do serviço. E o amigo se questiona: e com relação 
aos terceiros, é também objetiva? Atualmente, a resposta é um sonoro 
SIM! 
Os precedentes judiciais do STF que indicavam ser a responsabilidade 
adstrita aos usuários estão ultrapassados. Nos dias atuais, a 
responsabilidade objetiva aplica-se aos usuários e aos terceiros. Para 
ilustrar o que se afirma, vejam o julgado abaixo, da Suprema Corte: 
RE 591.874, DJ 18.12.2009: PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO 
PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO. CONCESSIONÁRIO 
OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. 
RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM RELAÇÃO A TERCEIROS NÃO 
USUÁRIOS DO SERVIÇO. RECURSO DESPROVIDO. 
I - A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado 
prestadoras de serviço público é objetiva relativamente a terceiros 
usuários e não-usuários do serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, 
da Constituição Federal. 
II - A inequívoca presença do nexo de causalidade entre o ato 
administrativo e o dano causado ao terceiro não-usuário do serviço 
público, é condição suficiente para estabelecer a responsabilidade 
objetiva da pessoa jurídica de direito privado. III - Recurso 
extraordinário desprovido. 
Fixação 
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2012/ESAF - PFN 
Assinale a opção que corresponde ao entendimento atualmente esposado 
pelo Supremo Tribunal Federal sobre a responsabilidade civil das empresas 
concessionárias de serviços públicos. 
a) Há responsabilidade somente perante os usuários do serviço público, na 
modalidade do risco administrativo. 
b) Há responsabilidade somente perante os usuários do serviço público, 
desde que caracterizada ao menos culpa da prestadora do serviço. 
c) É reconhecida a possibilidade de responsabilização em face de dano 
causado a não-usuário do serviço, uma vez caracterizada ao menos culpa da 
concessionária e nexo de causalidade entre a conduta e o resultado 
prejudicial. 
d) É reconhecida a possibilidade de responsabilização objetiva das 
concessionárias, mesmo em face de terceiros não-usuários do serviço. 
e) A teoria da responsabilidade subjetiva é aplicável tanto perante usuários 
como não-usuários do serviço público, considerando-se que as 
concessionárias são empresas privadas que não integram o Poder Público. 
Comentários: 
Como sobredito, a nova orientação do STF é pela extensão da responsabilidade 
objetiva das prestadoras de serviços públicos perante terceiros que não ostentem a 
condição de usuários. 
Gabarito: alternativa D. 
Fixação 
(2010/Esaf ± SEFAZ/RJ ± Fiscal de Rendas do Município) No tocante à 
Responsabilidade Civil do Estado, assinale a opção correta, conforme o entendimento mais 
recente do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria. 
a) Os atos jurisdicionais típicos podem ensejar responsabilidade civil objetiva do Estado, 
sem maiores distinções em relação aos atos administrativos comuns. 
b) É viável ajuizar ação de responsabilidade diretamente em face do agente público 
causador do dano, ao invés de ser proposta contra a pessoa jurídica de direito público. 
c) O Estado não é passível de responsabilização civil objetiva por atos praticados por 
notários. 
d) A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço 
público é objetiva em relação aos usuários, bem como em relação a terceiros não usuários 
do serviço público. 
e) Só haverá responsabilidade objetiva do Estado se o ato causador do dano for ilícito. 
Comentários: 
A regra da responsabilidade civil OBJETIVA se estende aos prestadores de serviços 
públicos, independente da natureza de sua personalidade ou se o prestador integra 
ou não a Administração Pública. Isso se dá em razão de a entidade prestadora de 
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serviços públicos assumir o risco administrativo da atividade prestada, a qual é, 
sublinhe-se, incumbência do Estado. 
É fato que o serviço público é incumbência do Poder Público (art. 175 da CF/1988), o 
qual não necessariamente será seu prestador. De fato, a Constituição Federal dá a 
possibilidade de delegação de serviços públicos a particulares (concessionárias,permissionárias e autorizatárias). 
No caso de delegação, junto com o "bônus" do serviço a ser prestado (a tarifa a ser 
cobrada dos usuários), a entidade que presta o serviço público assume o "ônus", ou 
seja, o dever de responder por eventuais danos causados aos USUÁRIOS e, segundo 
jurisprudência do STF, perante TERCEIROS, daí a correção da letra D. 
As demais alternativas estão incorretas. Vejamos. 
Na letra A, é bem verdade que os atos jurisdicionais típicos podem ensejar 
responsabilidade civil objetiva do Estado, porém isso não é a regra no sistema 
jurídico vigente. Aplica-se, por exemplo, no caso de erro judiciário em manter 
alguém preso além do tempo previsto na sentença. Portanto, não se confunde com a 
responsabilidade do Estado pela prática de atos administrativos comuns, porque, 
nesse caso, a regra é o Estado responder independentemente de dolo ou de culpa. 
Enfim, enquanto a regra é que o Estado nos atos jurisdicionais não seria 
responsabilizado civilmente, salvo em exceções, nos atos administrativos é 
exatamente o oposto: em regra, o Estado será responsabilizado civilmente pelos 
prejuízos que venha a causar, salvo nas hipóteses em que incidir alguma excludente, 
o que veremos mais adiante do que se trata. 
Na letra B, segundo atual jurisprudência do STF, o particular deve ajuizar a ação 
diretamente contra a Fazenda Pública. O direito de acionar o agente público é uma 
prerrogativa do Estado, que a exercitará mediante ação de regresso ou regressiva. 
Na letra C, a responsabilidade civil do Estado recai sobre todas as pessoas exercem 
função pública. No caso, os notários são pessoas físicas, que assumem atividade 
tipicamente pública, por delegação do Estado, escolhidos a partir de concurso público 
de provas e títulos. E, por exercerem funções públicas, fazem as vezes do Estado, e, 
bem por isso, são alcançados pelo art. 37, §6º, da CF, que fixa a responsabilidade 
civil objetiva do Estado. Nesse sentido é a jurisprudência do STJ (REsp 1163652, por 
exemplo). 
Na letra E, a responsabilidade do Estado, por atos comissivos [praticados], é do tipo 
objetiva, ou seja, há o dever de indenizar independentemente de o ato ser lícito ou 
ilícito. 
Gabarito: alternativa D. 
1.6. Responsabilidade Civil por Atos Legislativos e Judiciais 
Falemos, um pouco, sobre a responsabilidade do Estado diante do 
desempenho de outras atividades estatais (legislativas e 
jurisdicionais, por exemplo). 
A tese doutrinária dominante é que o Estado é chamado a responder na 
órbita civil pelos prejuízos causados a terceiros em razão de atos 
administrativos. Assim, na prática de atos do Estado-juiz (Poder Judiciário) e 
do Estado-legislador (Poder Legislativo), não cabe, a priori, a 
responsabilização do Estado. 
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Todavia, no que diz respeito aos atos legislativos típicos do Estado, a 
doutrina e a jurisprudência brasileiras têm admitido (por exceção) a 
responsabilização do Estado em duas hipóteses: 
- Leis de efeitos concretos; e, 
- Leis inconstitucionais, desde que declaradas pelo STF. 
Como sobredito, a regra é que os atos legislativos não levam à 
responsabilização do Estado. 
Com efeito, o Poder Legislativo, ao atuar em sua função precípua de 
produzir o direito (função legislativa), é soberano, tendo por limites apenas 
as restrições impostas pela Constituição. E mais: as leis costumam ser 
gerais, de tal sorte a atingir, indistintamente, toda uma coletividade 
enquadrada em determinado comando jurídico. Assim, tendo em conta que, 
na teoria do risco administrativo, o fundamento é a distribuição equânime 
dos ônus por toda a sociedade, não haveria lógica de indenizar o 
particular pela lei geral inconstitucional. 
3RU�H[HPSOR��D�/HL�³;´��DEVWUDWD�H�JHUDO��SUHMXGLFRX�RV�SDUWLFXODUHV�$��
B, &�H�'��HQILP�� WRGD�D� FROHWLYLGDGH�� ³'´� LQJUHVVD� FRP�XPD�DomR�GH�
responsabilidade contra o Estado. O Judiciário considera procedente a 
DomR�H�FRQGHQD�R�(VWDGR��2�(VWDGR�LQGHQL]DUi�³'´��UHSDUWLQGR�R�{QXV�
HQWUH�$��%��&�H�WRGD�D�FROHWLYLGDGH��³&´�LQJUHVVD�FRP� idêntica ação. É 
procedente. O Estado indeniza, repartindo o ônus entre A, B, ³'´ e 
toda a coletividade. Sabe o que acontece no final? Isso mesmo. Jogo 
de soma zero! O R$ não é do Estado, o dinheiro é de toda a 
coletividade administrado pelo Estado. Daí não ser lógica a 
responsabilização do Estado por erros do Legislativo. 
Mas passemos a ver as hipóteses que podem levar à responsabilização 
civil do Estado por atos legislativos. 
Leis de efeitos concretos são aquelas que não possuem caráter 
normativo, não detêm generalidade, impessoalidade, e abstração. São leis 
exclusivamente formais, provindas do Legislativo, mas que possuem 
destinatários certos, determinados. 
No caso de lei que lhe atinja, fica assegurado ao administrado, então, o 
direito à reparação do prejuízo, configurando-se a responsabilidade da 
pessoa jurídica federativa da qual haja emanado a norma. 
A razão para que tais Leis determinem o dever de o Estado arcar com os 
prejuízos causados ao particular é que tais instrumentos (leis de efeitos 
concretos) são apenas FORMALMENTE Leis, mas, MATERIALMENTE, 
aproximam-se, bastante, de atos administrativos, proporcionando, portanto, 
os mesmos efeitos de atos desta natureza (administrativos). 
Com relação às leis inconstitucionais, destaque-se que, em Estados de 
Direito, a premissa é de que as leis sejam editadas em conformidade com a 
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constituição (presunção de constitucionalidade das leis, paralela à presunção 
de legitimidade dos atos administrativos). 
O poder de criar o direito por parte do Estado, então, deve respeitar tal 
premissa exposta, cujo desrespeito poderá levar à responsabilização do ente 
público, a qual dependerá da declaração de inconstitucionalidade da 
norma por parte do STF, tanto no controle concentrado, como no difuso1. 
Vamos abordar agora um pouco de responsabilidade civil do Estado por 
outro ato típico do exercício de função: o jurisdicional. 
De início, registre-se que os atos que ora se tratam são os jurisdicionais 
típicos, praticados pelos magistrados no exercício de sua função de 
judicatura, tais como despachos, sentenças, e decisões interlocutórias. Deve 
ser feito tal registro, porque os atos administrativos praticados no 
âmbito da atividade judiciária sujeitam-se às regras de responsabilização 
normais do Estado (do tipo objetivo, com base no risco administrativo). 
Os atos jurisdicionais típicos sujeitam-se a regra assemelhada à aplicada 
aos atos legislativos: inexistência de responsabilidade por parte do 
Estado. Esse foi o entendimento do STF, que, por exemplo, no RE 111.609, 
afirmou que não incide a responsabilidade civil do Estado em relação 
a atos do Poder Judiciário, salvo nos casos expressos em lei. 
Podem ser distinguidas, contudo, duas situações específicas que podem 
levar à responsabilização do Estado por conta dos atos jurisdicionais: 
aqueles praticados pelo magistrado com intenção de causar prejuízo à 
parte ou a terceiro (conduta dolosa ou fraudulenta) e os praticados 
com erro (conduta culposa). 
O Juiz poderá praticar atos jurisdicionais com o intuito deliberado de causar 
prejuízo à parte. Neste caso, por força do que dispõe o art. 133 do Código 
de Processo Civil, o magistrado responderá por perdas e danos quando, no 
exercício de suas atribuições, proceder dolosamente, inclusivecom 
fraude, assim como quando recusar, omitir ou retardar, sem motivo 
justo, providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte. 
Nessas situações, a responsabilidade é individual do juiz, a quem caberá o 
dever de indenizar os prejuízos causados. 
Com relação ao erro, a atual Constituição estabelece que o Estado 
indenizará o condenado por erros judiciários, assim como o que ficar preso 
além do tempo fixado na sentença. (CF, art. 5º, LXXV). Tal regra, observe-
se, abrange a área criminal (penal), e não a esfera cível. 
Nesses casos, o Estado poderá ser condenado a indenizar na esfera cível 
a vítima do erro ocorrido na esfera penal. Resguarda-se, como não 
poderia deixar de ser, o direito de o Estado intentar ação regressiva contra o 
juiz causador do dano, o qual poderá que ter de ressarcir o Poder Público 
pelos prejuízos arcados. Abaixo, trecho do RE 505.393, em que o STF 
 
1
 Não adentraremos esse assunto ± controle de constitucionalidade - já que o tema é mais afeto ao Direito 
Constitucional. Para os interessados, recomenda-se a leitura do assunto em um bom livro de Direito Constitucional, 
como, por exemplo, o do Marcelo Novelino, Pedro Lenza, ou Alexandre de Moraes 
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reconheceu a responsabilidade do Estado por erro do judiciário (revisão 
criminal): 
Entendeu-se que se trataria de responsabilidade civil objetiva do 
Estado. Aduziu-se que a constitucionalização do direito à indenização 
da vítima de erro judiciário e daquela presa além do tempo devido 
(art. 5º, LXXV), reforçaria o que já disciplinado pelo art. 630 do CPP 
("O tribunal, se o interessado o requerer, poderá reconhecer o direito 
a uma justa indenização pelos prejuízos sofridos."), elevado à garantia 
individual. 
No ponto, embora se salientando a orientação consolidada de que a 
regra é a irresponsabilidade civil do Estado por atos de jurisdição, 
considerou-se que, naqueles casos, a indenização constituiria garantia 
individual, sem nenhuma menção à exigência de dolo ou de culpa do 
magistrado, bem como sem o estabelecimento de pressupostos 
subjetivos à responsabilidade fundada no risco administrativo do art. 
37, § 6º, da CF. 
Salientou-se, ainda, que muito se discute hoje sobre o problema da 
prisão preventiva indevida e de outras hipóteses de indenização por 
decisões errôneas ou por faute de service da administração da Justiça, 
as quais não se encontram expressamente previstas na legislação 
penal. Vencido o Min. Ricardo Lewandowski que fazia ressalvas à plena 
adoção da tese da responsabilidade objetiva do Estado no tocante a 
revisões criminais, em especial, nas ajuizadas com base no inciso III 
do art. 621 do CPP ("Art. 621. A revisão dos processos findos será 
admitida:... III - quando, após a sentença, se descobrirem novas 
provas de inocência do condenado ou de circunstância que determine 
ou autorize diminuição especial da pena."). 
De qualquer forma, destaque-se que a de regra continua a ser a da 
inexistência de responsabilidade civil do Estado por atos 
jurisdicionais, a qual, contudo, ocorre quando das condenações indevidas. 
Tal orientação está contida em diversos julgados do STF. Veja-se abaixo, 
ilustrativamente, trecho do RE 429.518/SC, de 2004: 
I. ± A responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos 
dos juízes, a não ser nos casos expressamente declarados em 
lei. Precedentes do S.T.F. 
II. ± Decreto judicial de prisão preventiva não se confunde com o 
erro judiciário ² C.F., art. 5º, LXXV ² mesmo que o réu, ao final da 
ação penal, venha a ser absolvido. 
Assim, ainda que o acusado seja posteriormente absolvido, não há erro 
judiciário na prisão preventiva, desde que esta seja adequadamente 
fundamentada, obedecendo aos pressupostos que a autorizam. 
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Interpretação diversa, de acordo com o STF, implicaria total quebra do 
princípio do livre convencimento do juiz, afetando de modo irremediável sua 
segurança para apreciar e valorar provas. 
Em síntese: a mera prisão preventiva não é suficiente para gerar a 
responsabilidade do Estado. 
Entretanto, como mencionado, o STF imputou responsabilidade objetiva 
ao Estado, em face de revisão criminal, afinal, nesse último caso, o 
acusado foi efetivamente condenado e, consoante o texto constitucional, 
o Estado indenizará o condenado (na prisão preventiva não há 
condenação!). 
A despeito do pré-falado, sabe-se que a jurisprudência evolui. Em recente 
julgado (RE 385.943), o STF, depois de afirmar que a prisão preventiva 
não gera direito a indenização, fez a seguinte ressalva. Vejamos: 
³5HVSRQVDELOLGDGH� FLYLO� REMHWLYD� GR� (VWDGR� �&)�� DUW�� ���� �ž���
Decretação de prisão cautelar, que se reconheceu indevida, contra 
pessoa que foi submetida a investigação penal pelo poder público. 
Adoção dessa medida de privação da liberdade contra quem não teve 
qualquer participação ou envolvimento com o fato criminoso. 
Inadmissibilidade desse comportamento imputável ao aparelho de 
Estado. Perda do emprego como direta consequência da indevida 
prisão preventiva. Inexistência de causa excludente da 
responsabilidade civil do poder público´� 
Fixação 
(2010/FCC - TRF/4ª - Área Judiciária) Em matéria de responsabilidade civil da 
Administração Pública, é correto afirmar: 
(A) A reparação do dano causado pela Administração ao particular deve ser sempre por 
meio judicial, vedada a forma amigável. 
(B) A responsabilidade civil prevista constitucionalmente, seja por ação ou por omissão, 
está fundada na Teoria do Risco Integral. 
(C) Os atos jurisdicionais são absolutamente isentos de responsabilidade civil. 
(D) A responsabilidade civil da Administração é do tipo subjetiva se o dano causado decorre 
só pelo fato ou por má execução da obra. 
(E) Os atos legislativos, em regra, não acarretam responsabilidade extracontratual do 
Estado. 
Comentários: 
De regra, o Estado não responde objetivamente por erros legislativos e judiciário, daí 
a correção da letra E. 
Os demais itens estão incorretos. Abaixo. 
A letra A está errada porque a Administração pode compor amigavelmente com o 
particular para efeito de indenização. 
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A letra B está errada porque o risco integral não é adotado entre nós. 
O erro da letra C é que há exceção para a responsabilidade do Estado por erro 
Judiciário. 
O erro da letra D é porque a responsabilidade do Estado, para atos comissivos, é 
objetiva. 
Gabarito: alternativa E. 
1.7. Responsabilidade dos agentes e o Direito de Regresso da 
Administração 
O que se sabe, até o instante, sobre a responsabilidade civil do 
Estado? 
Que a obrigação de o Estado indenizar o particular independe de culpa ou 
de dolo da Administração, isso porque a responsabilidade é OBJETIVA. 
Evidentemente, o pagamento da indenização do Estado não fica de graça, de 
tal sorte que o agente público causador do dano deverá ressarcir a 
Administração, desde que, nesse caso, tenha praticado o ato com dolo ou 
com culpa. Ou seja, a responsabilidade do servidor será SEMPRE 
SUBJETIVA, não se confundindo com a responsabilidade