Ponto dos Concursos - Administração Pública para AFT

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1 – APRESENTAÇÃO 
 
Olá, caro estudante: 
Dando continuidade à preparação para o concurso de Auditor Fiscal do 
Ministério do Trabalho, vou ministrar um curso sobre a disciplina 
Administração Pública. 
Vou fazer uma breve apresentação, já que sou também responsável 
pelo curso de Sociologia do Trabalho, iniciado no dia 5 de maio. 
Psicóloga por formação, há 34 anos, quase toda a minha vida 
profissional se deu na Universidade Federal de Minas Gerais – instituição 
onde fui professora por vinte e cinco anos. Desde 90, também sou 
docente do curso de especialização em Engenharia de Segurança do 
Trabalho da UFMG. 
Como consultora e instrutora em programas e cursos de treinamento 
para empresas públicas e privadas, tive a oportunidade de conviver 
com os problemas vividos por seus dirigentes, servidores e empregados. 
Constatei que essas empresas, no dia-a-dia, não são tão diferentes, 
como pensamos. Em ambas há disputas políticas, muito trabalho, 
pessoas esforçadas e algumas negligentes. Há lealdade e deslealdade. 
Existem pessoas bem preparadas e competentes nas duas. 
A maior diferença é quanto à natureza dos problemas que se 
apresentam e o tempo que se leva para solucioná-los. Enquanto as 
empresas privadas são rápidas e decidem sem muito planejamento, as 
empresas públicas são lentas, planejam muito antes de decidir. 
Com relação ao concurso, vemos que, com a publicação do edital, a 
expectativa é de que a prova seja realizada ainda na primeira quinzena 
de junho. Temos, portanto, pouco tempo para a preparação. Minha 
proposta é que o curso seja bastante objetivo e curto, englobando os 
tópicos do programa de maneira concisa e simples. 
Devido a essa exigüidade de tempo, não terei como tratar cada tópico 
do edital de forma muito profunda. Procurarei abordar os temas mais 
importantes, que têm sido reiteradamente cobrados pela ESAF em 
provas de Administração Pública. 
 
 
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2 – PROGRAMA 
No edital, a disciplina Administração Pública possui peso 1, com 10 
questões. Há uma mudança em relação à última prova, realizada pela 
ESAF em 2003, quando foram cobradas 20 questões, com peso 2. Já a 
matéria é a mesma, não houve nenhuma alteração. São oito tópicos, 
mas optei por desenvolvê-los em três aulas (além desta aula 
demonstrativa), da seguinte maneira: 
Aula 0 – Visão geral sobre a Administração Pública. Convergências e 
diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. 
Aula 01 – A gestão tradicional. As novas tecnologias gerenciais: 
reengenharia e qualidade. Impactos sobre a configuração das 
organizações públicas e sobre os processos de gestão. Excelência nos 
serviços públicos. Gestão de resultados na produção de serviços 
públicos. O paradigma do cliente na gestão pública. 
Aula 02 – Gerência de recursos humanos e gestão estratégica. As 
trajetórias de conceitos e práticas relativas ao servidor público. 
Aula 03 – Tecnologia da informação, organização e cidadania. 
Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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AULA 0: VISÃO GERAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Você, que já está estudando para concursos públicos, deve possuir uma 
boa base para o estudo da disciplina, já que seus fundamentos estão 
presentes em todo curso de Direito Administrativo. 
O que o edital está cobrando são suas convergências e diferenças com a 
administração privada e alguns tópicos que tratam da modernização do 
serviço público, considerado lento, burocratizado, ineficiente. 
A ESAF está cobrando tópicos - excelência nos serviços públicos, 
paradigma do cliente na gestão pública, gestão de resultados na 
produção de serviços públicos – que, até há bem pouco tempo, não 
eram sequer discutidos ou aceitos em nosso meio. 
 
1. INTRODUÇÃO 
Imagine um rapaz, recém-formado em Direito, com o idealismo de seus 
26 anos, em 1831, visitando uma nação, que está se constituindo como 
um Estado, cinqüenta anos depois de se tornar independente. 
Eis o que ele relatou de sua viagem, em seu livro: A Democracia na 
América, alguns anos depois: 
“Os funcionários públicos, nos Estados Unidos, ficam confundidos em 
meio à multidão dos cidadãos, não têm nem palácios, nem guardas, 
nem trajes cerimoniais. Essa simplicidade dos governantes não se deve 
unicamente a uma tendência particular do espírito americano, mas aos 
princípios fundamentais da sociedade. Aos olhos da democracia, o 
governo não é um bem, é um mal necessário. 
...Admiro essa atitude natural do governo da democracia, dentro 
daquela força interior que se prende mais que ao funcionário ao homem, 
mais que aos sinais exteriores do poder, percebo qualquer coisa de viril 
que admiro. 
...Nenhum dos funcionários públicos dos Estados Unidos tem uma 
vestimenta característica, mas todos recebem um salário” (pg. 157). 
 
Imagine se aquele jovem voltasse hoje à América. Ele descobriria que 
ainda existe uma democracia. Descobriria que os poucos funcionários 
daquela época passaram a 13 milhões de americanos, em 1970, 
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servindo aos governos nacional, estadual e municipal. Seu número era 
igual ao da população de 1831. Ficaria ainda mais impressionado com 
seu país - a França - e a maioria dos países do mundo. Quase todos se 
tornaram democracias, com milhões de servidores públicos para fazê-las 
funcionar bem. 
É a Administração Pública a responsável pela máquina do Estado. Se a 
máquina não anda, o povo fica insatisfeito, ameaçando a democracia. 
De fato, conforme Alexis de Tocqueville observou, o governo é um mal 
necessário à democracia. A maioria do povo só vê o governo pelos 
impostos, os serviços públicos ruins, ou, então, pelos grandes 
escândalos. Mas vê também o carteiro, a professora do filho, o médico 
do serviço público. Desconhece o verdadeiro papel de uma 
Administração Pública eficiente: zelar pela imagem do governo e do 
Estado, oferecendo bons serviços à população, cumprindo as políticas 
públicas estabelecidas, executando o que deve ser feito. Calados e 
reservados, os milhões de servidores públicos cumprem o seu dever 
para com o povo e para com o governo, seja no nível nacional, estadual 
ou municipal. 
Os servidores públicos são aqueles trabalhadores diretamente 
envolvidos na prestação de serviços governamentais básicos, fazendo 
funcionar a Administração Pública: a atividade ligada à implementação 
das políticas públicas e/ou a realização das metas públicas. Cabe-lhes 
executar as leis e realizar os objetivos do Estado. 
Mas o que é o Estado e o Governo? 
O Estado pode ser entendido como uma nação: o Estado Brasileiro. Para 
ser reconhecida como um Estado, pelas outras nações, é preciso que 
uma nação exerça o poder e a autoridade. Não basta que o chefe da 
nação decida fechar uma empresa estrangeira e expulsá-la de seu 
território. Para fazer isso, essa nação precisa se tornar um Estado forte, 
ter poder ou soberania. Só pela força política será reconhecido pelos 
outros Estados constituídos. O Estado (com letra maiúscula) é, portanto, 
o conjunto de poderes políticos que constituem uma nação: um 
organismo político administrativo que tem ação soberana, ocupa um 
território, é dirigido por um governo próprio e se constituipessoa 
jurídica de direito público internacionalmente reconhecida. 
Uma nação precisa governar, pois sem capacidade de governo, o povo 
não torna legítimo esse governo, não aceita sua autoridade. Assim, o 
Estado precisa de Governo: a Administração superior, o poder 
executivo. 
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Tanto o Estado como o Governo precisam de leis, de fazê-las cumprir e 
executá-las. 
Desse modo, nascem os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo. E o 
Governo precisa da Administração Pública, para fazer funcionar a 
máquina ou o aparelho do governo, executando aquilo que deve ser 
feito. 
Há três níveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Desse 
modo, em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: a 
alta administração federal, estadual e municipal, a média, baixa e os 
funcionários. 
Portanto, os administradores públicos ocupam variadas posições nos 
órgãos do governo. A alta administração federal, no Brasil, é composta 
pelo Presidente, Vice-Presidente, ministros, ocupantes de cargos de 
natureza especial, secretários nacionais, presidentes e diretores de 
fundações, autarquias, empresas públicas e estatais. Ao todo, são 1.312 
autoridades, regidas pelo Código de Conduta da Alta Administração, 
aprovado em 2.000, sob o zelo da Comissão de Ética Pública da 
Presidência da República. 
Contudo, nem todos os dirigentes ou ocupantes de funções públicas são 
servidores do quadro permanente de funcionários. Isso ocorre em vários 
países. Pessoas de fora da Administração Pública, sem passar por 
concursos abertos, ocupam cargos no governo (cargos de confiança). 
Enquanto ocupam oficialmente cargo ou função pública, mesmo sem 
pertencer ao quadro do funcionalismo, são considerados servidores 
públicos, devendo se pautar pelos mesmos princípios éticos em sua 
conduta, podendo ser punidos por atos considerados impróprios 
(improbidade administrativa.) 
A Administração é também uma atividade política, porque não se pode 
governar sem a divisão de poder e acordos com lideranças políticas. Há 
impossibilidade de uma administração estritamente técnica e 
profissional. Muitas vezes, isso pode gerar desvios nos objetivos e 
perda de eficiência, pela interferência nos planos e programas 
estabelecidos, alterando as prioridades e corrompendo a Administração. 
Com certeza, você deve conhecer fatos que falam muito alto sobre os 
escândalos nas administrações de vários países, em virtude de escolhas 
das pessoas erradas para compor o Governo. 
 
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2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ADMINISTRAÇÃO 
PRIVADA – DIFERENÇAS 
Administração é também chamada Gestão, assim como administradores 
ou gestores são usadas como sinônimos. Do latim Administratione, a 
Administração significa um conjunto de princípios, normas e funções 
com o objetivo de ordenar os fatores de produção e controlar sua 
produtividade e eficiência, para se obter determinado resultado 
(segundo definição do dicionário Aurélio). 
Uma definição da Administração ou Gestão Pública, segundo a 
abordagem legal, é “a gestão de bens e interesses qualificados da 
comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo 
os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum” 
(segundo Hely Meirelles). 
Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja 
feita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos 
(impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) e 
adequada, segundo os meios para atingir os fins (eficiência), em todos 
os níveis de poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ou 
indiretamente ou feita por meio de uma fundação ligada a algum órgão 
do Estado. 
Alguns autores consideram tão diferente a empresa pública da empresa 
privada que não aceitam utilizar o nome “empresa” para as primeiras. 
Este nome, na verdade significa empreender, empresariar, o que dá 
idéia de negócio e de lucro. Deve-se usar instituição ou organização 
pública, de acordo com essa opinião. Preferimos, contudo, utilizar a 
denominação de empresas públicas e privadas, apesar de suas 
limitações. 
A Administração pode ser pública ou privada. Neste último caso, 
significa que ela não é direcionada a todos, mas é voltada para o que 
não é público, aquilo que não se refere ao povo da nação ou cidadãos de 
um Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dos 
proprietários ou dos acionistas de uma empresa. 
 
Podemos entender melhor esta diferença entre a Administração Pública 
e a das Empresas, pelos princípios gerais que regem os administradores 
públicos: 
1 – Legalidade: a Administração Pública (AP), e, por extensão, o 
agente público, só pode fazer o que a lei permite e aí está uma 
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grande diferença da Administração privada. Esta pode fazer tudo que a 
lei não proíbe. 
2 – Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí a 
necessidade da realização de compra por licitações e recrutamento de 
pessoal por concursos públicos. O princípio da impessoalidade também 
engloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente público são 
imputados à entidade administrativa em que ele atua. 
A Constituição de 1988 ainda prevê que a publicidade pública deva ser 
impessoal - “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e 
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, 
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, 
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades 
ou servidores públicos” (art 37, XXI, 1º ). 
3 – Moralidade: representa o elemento ético de todo ato 
administrativo. Não se reduz à moral comum, e sim à moral jurídica: o 
bom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o errado, 
o justo e o injusto, o bem e o mal... 
4 – Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pela 
AP, seja através de diários oficiais, jornais, publicação de avisos de 
licitação e editais, etc. O princípio da publicidade também assegura, aos 
cidadãos, o direito de receber, dos órgãos públicos, informações de 
interesse particular, geral ou coletivo, ressalvadas “aquelas cujo sigilo 
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art 5º, 
XXXIII, CF). 
5 – Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergência 
com a gestão privada, buscando critérios de maior rapidez e presteza no 
atendimento ao público. Busca-se, com este princípio, uma alternativa à 
burocracia da AP. 
A Administração de empresa privada não tem princípios tão bem 
definidos como os que regem a Administração Pública. Cada uma 
segue sua própria filosofia, geralmente orientada por seus fundadores 
ou por critérios de responsabilidade social. 
Portanto, há uma diferença fundamental na natureza das duas 
administrações: enquanto uma é voltada para o bem público, a 
outra é voltada para o bem privado, como já falamos. A primeira 
representa os interesses do Estado, lidando com recursos que são 
gerados pelo contribuinte (através de impostos), portanto, o cuidado ao 
lidar com eles representa, na verdade, o zêlo pelo patrimônio de todos. 
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As empresas privadas lidam com recursos dos próprios donos e 
acionistas, ou seja, o cuidado é voltado para o interesse de algumas 
pessoas (ou milhares, se acionistas), que se dispuseram ao risco de um 
negócio. O contribuinte, contudo, não pode escolher onde seus impostos 
serão aplicados,ele é obrigado a aceitar as decisões que o afetam. 
Portanto, há uma diferença fundamental na natureza da Administração 
pública e privada. 
A terceira diferença é quanto ao objetivo das empresas e das 
organizações públicas. Enquanto as primeiras são empresas, isto é, 
empreendimentos que visam lucros, as segundas, não buscam 
resultados econômicos em suas atividades. Mesmo que empresas 
ligadas ao governo, como as estatais ou autarquias, tenham lucro com 
suas operações, como é o caso de exploração e refino de petróleo, 
energia elétrica, atividades bancárias, entrega de cartas e encomendas 
(todas altamente lucrativas), este resultado se dá por serem monopólios 
estatais, mas elas não podem, a rigor, visar lucros em suas atividades. 
Mesmo que o mercado as desfavoreçam, elas têm de continuar 
operando. No entanto, tal mentalidade tem se modificado bastante nos 
últimos anos. 
A quarta diferença é quanto ao alcance das decisões públicas e 
privadas. Se uma empresa privada lança um produto que prejudica os 
consumidores, que podem ser milhões de pessoas, uma decisão pública 
equivocada, como, por exemplo, ficar dependente de um único 
fornecedor de energia, ou remédio, afetará não só as pessoas, mas 
indústrias, ou todo o sistema de saúde e assistência à população, 
prejudicando-a a longo prazo. Do mesmo modo, se deixar de executar 
um serviço, como a manutenção das estradas ou fiscalização do 
transporte ou saneamento, toda a população de uma região inteira e a 
economia sofrem. Sempre as necessidades coletivas devem guiar as 
decisões na administração pública, ao contrário das empresas, cujo 
principal foco é a racionalidade econômica e técnica. A autoridade das 
decisões públicas está baseada nesta diferença: o interesse coletivo. 
A quinta diferença entre elas é a transparência. Enquanto aceita-se 
que os negócios de uma empresa possam ser protegidos, por questões 
de competição ou de segredos industriais, o mesmo não ocorre na 
administração pública, salvo naquelas áreas de segurança do Estado. 
Outra diferença importante é a avaliação do resultado ou 
desempenho da organização pública e privada. Se uma empresa 
privada der prejuízo ou não conseguir margens de lucro que compensem 
seus investimentos, ela irá à falência ou será vendida pelo preço que 
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cubra parte desses investimentos. Portanto, seus objetivos podem ser 
avaliados pelos retornos sobre os investimentos, lucratividade etc. 
No entanto, uma organização pública pode funcionar dezenas de anos 
com déficits. O resultado econômico ou financeiro é uma medida de seu 
desempenho, de sua eficácia, porém, não diz se ela atingiu seus 
objetivos. Como avaliar se ela é efetiva? Ela tem de considerar os fins a 
que se propõe, porém isso é bastante difícil. 
Avaliar objetivos públicos é uma tarefa difícil. Saber se os alunos de 
uma escola aprenderam a ler é mais espinhoso do que ler os balancetes 
mensais, ou dizer se foi lucrativa. Em segundo lugar, medir a 
produtividade e dizer se uma empresa é eficiente é simples: basta 
avaliar quanto ela produziu em tantas horas de trabalho ou qual a sua 
fatia de mercado. Existem várias maneiras. Nas organizações públicas 
isso é muito difícil. Pode-se avaliar o número de atendimentos feitos 
pelo número de médicos ou o número de alunos atendidos por 
professor. Os alunos podem não ter aprendido nada. 
Outro ponto de divergência é quanto à natureza dos empregos 
que elas oferecem. Os trabalhadores das empresas privadas são 
empregados assalariados, regidos por leis trabalhistas. Na empresa 
pública, são servidores públicos, com códigos de conduta e previsões de 
punição se agirem de forma imprópria. 
Outras diferenças existem: a forma de recrutamento e seleção de 
pessoal, as estruturas mais verticalizadas e burocratizadas nas 
organizações públicas, as carreiras e promoções, a remuneração. 
Contudo, as diferenças abaixo são as mais importantes: 
As regras para seu funcionamento, a natureza dos objetivos, os 
objetivos, o alcance e a profundidade das decisões, a transparência, a 
avaliação de seus resultados, a natureza dos empregos. 
 
 
 
 
 
 
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3. SERVIDORES PÚBLICOS E ADMINISTRADORES PÚBLICOS 
 
Já esboçamos na Introdução as diferenças e características de ambos. 
No entanto, é bom nos aprofundarmos nesta questão, para 
compreendermos os limites da Administração Pública. 
Existem as expressões cargo, emprego e função pública, mas elas não 
são sinônimos. 
Os cargos públicos não podem ser criados aleatoriamente. Eles são 
criados por leis específicas. Pode-se ocupar um cargo por concurso ou 
por recrutamento direto (se for cargo de confiança). 
Empregos são regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) e 
são temporários ou podem ser transformados em estáveis, por lei. 
Assim, um concurso pode estar recrutando para cargos públicos e para 
empregos. 
Os servidores públicos são aqueles que seguem uma carreira já definida, 
com planos de carreira, promoções e aumentos salariais de acordo com 
essas promoções. Além disso, são regidos por sistema jurídico próprio, e 
não pela CLT, ao contrário dos empregos. Há, portanto, servidores e 
empregados públicos, participando da administração pública, mas 
regidos por contratos diferentes. 
O cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades 
cometidas a um servidor, com as características essenciais de criação 
por lei, denominação certa, número certo, pagamento pelos cofres 
públicos e provimento em caráter efetivo ou em comissão. Cargos em 
comissão são os cargos de confiança. 
Os cargos públicos só vagam quando o servidor se afasta por algum 
motivo (aposentadoria, morte, exoneração, promoção etc.) e, neste 
caso, pode ser substituido por outro servidor. Os pagamentos são 
chamados vencimentos ou remuneração (vencimentos mais vantagens 
permanentes ou temporárias) e têm um teto. 
Portanto, o servidor público ocupa um cargo público e está sob um 
regime especial de trabalho, juridicamente definido. Esse regime pode 
ser nacional, estadual ou municipal. 
Quem são os servidores? São todos aqueles que trabalham para os 
níveis de governo (federal, estadual, municipal), incluindo os militares e 
funcionários administrativos dos poderes legislativo e judiciário, 
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ocupando determinado cargo e submetendo-se a um regime de leis 
específicas em sua conduta como funcionário, podendo sê-lo por 
concurso ou nomeação em confiança. 
3.1. Direitos e deveres do servidor público civil e militar 
Ao ser nomeado para um cargo público, os servidores públicos passam 
por um estágio probatório de três anos, no qual serão avaliados em seu 
desempenho e só então serão efetivados no cargo. 
Isso não significa que os servidores sejam intocáveis e não possam ser 
demitidos. 
Se cometer falta grave, terá direito a se defender em um processo 
administrativo. Poderá ainda ser demitido se houver sentença judicial 
transitada em julgado (quando não cabe mais recurso), no caso de 
algum delito. Duas novidades, para o serviço público, foram criadas com 
a avaliação periódica dos servidores públicos e o corte de despesas, 
para se obter maior eficiência. Se o desempenho for considerado de 
forma negativa e o servidor não puder se defender justamente, poderá 
ser demitido, assim como quando houver necessidade de cortar 
despesas com pessoal. 
Servidores civis e militares diferem em seu regime jurídico, cada um 
tem o seu. Isso porque a administração pública voltada para asociedade civil é bastante diferente da administração militar e do serviço 
que esta presta à sociedade. São questões de segurança, preparação de 
jovens para defender a nação, proteção de fronteiras etc. 
Seus direitos e deveres são, por isto, diferentes, como é o direito de se 
organizar em sindicatos e participação em greves. Enquanto o servidor 
civil é livre para se associar aos sindicatos, ou participar de movimentos 
grevistas, mas dentro de lei que limita esta participação, o mesmo não 
ocorre com os militares. A greve é considerada uma falta gravíssima no 
meio militar, porque coloca em risco a segurança pública. 
Acumular cargos remunerados é também proibido aos servidores civis, 
em qualquer tipo de empresa pública. As exceções permitidas são nos 
cargos de médicos e professores, desde que sejam dois empregos de 
médicos, ou dois cargos de professores, ou no caso destes, houver 
acumulação com um cargo de natureza técnico-científica com a de 
professor, sempre considerando a compatibilidade de horários. 
A aposentadoria dos servidores públicos se dá por: tempo de serviço, 
voluntariamente, por invalidez ou compulsoriamente aos 70 anos. A 
Constituição lhes assegura a possibilidade de acumular a aposentadoria 
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do serviço público, dentro do Regime Próprio de Previdência Social, com 
outra, formada pela contribuição dos servidores ativos, aposentados ou 
pensionistas. São os Regimes de Previdência Complementar - 
conhecidos como Fundos de Pensão. 
 
3.2. Tipos de empresas públicas, relações com outras 
empresas e usuários de seus serviços 
Para você ter uma idéia da complexidade da Administração Pública, há, 
segundo o SIORG (serviço que centraliza as informações sobre a 
estrutura dos órgãos do poder executivo, ligado ao Ministério de 
Planejamento, Orçamento e Gestão), 53 mil órgãos governamentais, 
com 49.500 pessoas responsáveis, em 1400 cidades do país. 
Diretamente ligadas à Presidência da República, existem 49 órgãos, 
entre Ministérios, Secretarias, Conselhos, Gabinetes e assessorias. O 
próprio governo ignora quantos funcionários tem. 
Quanto aos tipos de empresas públicas, existem os órgãos 
governamentais (como os ministérios, por exemplo), as autarquias, as 
empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações. 
As sociedades de economia mista (por exemplo, a Petrobrás e a Cemig) 
caracterizam-se pela propriedade mista entre governo (que detém a 
maior parte do controle acionário) e acionistas particulares. Existem 
ainda as fundações ligadas aos órgãos do governo, como por exemplo, a 
Fundação Getúlio Vargas, que é muito conhecida. Elas têm maior 
liberdade de captar recursos e oferecer serviços remunerados, mas 
ainda assim são empresas públicas, funcionando graças ao órgão 
federal, estadual ou municipal ao qual está ligada. 
As autarquias são entidades autônomas, auxiliares e descentralizadas da 
administração pública, sujeita à fiscalização e tutela do Estado, com 
patrimônio constituído por recursos próprios e com os objetivos de 
executar serviços importantes para a coletividade. Por exemplo, a Caixa 
Econômica, as Universidades Federais, os Institutos de Previdência. 
Do mesmo modo que os cargos públicos, as entidades da Administração 
Pública Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista, 
autarquias ou fundações pública) só podem ser criadas por leis 
específicas. Do mesmo modo, suas subsidiárias (empresas filiadas) ou 
participação de algum órgão público em sociedade privada, só podem 
ser criadas por lei específica. Tal conduta visa o bem do patrimônio 
público e sua proteção. 
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As relações com outras empresas, como é o caso de contratos de 
compras, obras, serviços e vendas de algum bem, passam por uma lei 
de licitação pública, com exceção de alguns casos especificados em lei. 
Isso é feito para seguir os princípios que regem a Administração Pública. 
A licitação é o processo administrativo pelo qual se seleciona a 
proposta mais vantajosa para um contrato, podendo ocorrer por 
pregão - que é um leilão de preços - por concorrência pública, 
por tomada de preços, convite ou concurso. Cada uma dessas 
formas tem seu próprio regulamento. Todas essas regras visam 
salvaguardar os recursos públicos e os orçamentos. 
Contudo, sabemos por vários fatos veiculados na imprensa que muitas 
licitações são burladas por cartéis e quadrilhas que combinam preços e 
serviços, tornando extremamente difíceis os controles sobre os 
resultados. 
As relações com os usuários ou clientes dos serviços públicos também 
são objeto de lei constitucional, visando proteger o cidadão ou 
contribuinte em seu direito a receber uma boa prestação de serviços. O 
Código de Defesa do Consumidor representa uma definição deste direito 
na prática. 
Os usuários podem reclamar, buscar informações sobre atos do governo 
e devem ser ouvidos sobre a qualidade dos serviços, periodicamente. 
Cabem ações disciplinares sobre aqueles que se mostram negligentes ou 
que abusam de sua autoridade no exercício do cargo. 
 
3.3. Contratos de gestão 
Em virtude da dificuldade de o Estado poder atender à complexidade de 
funções e serviços exigidos por uma população tão grande, distribuida 
por um enorme território e uma sociedade cada vez mais consciente de 
seus direitos, são feitos contratos com outras empresas para prestar 
serviços. Um dos exemplos é o contrato com as Pioneiras Sociais, que 
gerenciam os Hospitais Sarah Kubistcheck. Outra situação em que 
cabem contratos de gestão, por exemplo, é a coleta de lixo e limpeza de 
uma cidade ou transportes coletivos. São difíceis de administrar, 
exigindo equipamentos, grande número de trabalhadores, uniformes, 
treinamento etc. Desse modo, quase todas as prefeituras têm contratos 
com empresas licitadas. 
Esses contratos tornaram-se possíveis constitucionalmente, através de 
uma emenda que garante autonomia gerencial, orçamentária e 
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financeira dos órgãos da administração pública para fazê-lo, obedecendo 
a certos critérios regidos pela lei (Emenda Constitucional número 19, de 
1988). 
A fixação de metas de desempenho, criando a figura do agente público - 
aquele que dirige ou trabalha na empresa que possui um contrato de 
gestão pública - permite que estas empresas sejam acompanhadas e 
vigiadas, de modo que, se cometerem atos de improbidade 
administrativa, não seguindo os princípios da administração pública, 
podem ser punidos severamente, do mesmo modo que qualquer 
administrador público, assim como as pessoas jurídicas de direito 
público e privada prestadoras de serviços públicos. 
É bom lembrar que o agente público pode ser acionado, 
simultaneamente, nas três esferas: administrativa, civil e criminal. As 
três responsabilidades são independentes. 
Isto ocorre porque o Estado tem uma responsabilidade objetiva, fazendo 
com que a Fazenda Pública seja obrigada a reparar o dano causado a 
terceiros por agentes públicos. 
Depois de mostrar as diferenças entre a Gestão Pública e Privada e os 
fundamentos legais da Administração Pública, gostaria de finalizar com 
os desafios da Administração Pública brasileira. 
Recomendo a vocês uma atenção especial aos artigos da Constituição 
Federal que se referem à Administração Pública - artigos 37 a 43 - que 
interessam, sobretudo, ao Direito Administrativo. 
 
4. OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA 
Segundo Guerreiro Ramos, o maior desafio da Administração Pública, no 
Brasil, é sair do formalismo: adiferença entre o que está no papel e o 
que acontece na realidade. A Administração Pública brasileira é um 
conjunto de prescrições, por meio de leis. Ela se desenvolveu sem 
considerar as características próprias da sociedade brasileira, por 
inspirar-se em outros modelos, completamente distantes da nossa 
história. 
De fato, muitas idéias, programas e modelos de serviços públicos são 
considerados os melhores do mundo, como, por exemplo, o da 
Previdência Social. Contudo, na aplicação prática, o que se vê são filas, 
pessoas que esperam dez anos por uma aposentadoria, fraudes e 
desvios. 
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O Brasil, por ser uma sociedade complexa e um país imenso, com 
grandes desigualdades regionais, procurou constituir-se como um 
Estado unificado, centralizado. Os Estados Unidos, ao contrário, 
procuraram descentralizar suas decisões, constituindo-se em uma 
federação de Estados independentes. Desse modo, sua Constituição é 
simples e pouco detalhada. Nós, ao contrário, detalhamos em excesso a 
Constituição Federal, exatamente para criar um pensamento único. O 
cipoal de leis e seu excessivo detalhamento criam esse formalismo. 
Neste sentido, o formalismo, em seus diversos significados, mostra uma 
Administração Pública criada como uma expressão das elites 
dominantes, com o deslocamento de objetivos sociais, e um excessivo 
controle baseado em leis. Há uma nítida discrepância entre a conduta 
concreta e as normas prescritas, pois estas normas parecem querer 
prever tudo, controlar tudo e todos. 
Em minha opinião, o excesso de leis que regulam a Administração 
Pública brasileira é retrato da falta de confiança na sociedade. O 
formalismo brasileiro é a representação dessa desconfiança. 
Embora vários autores o tenham detectado desde as primeiras 
iniciativas de constituir-se o Estado brasileiro, nenhum deles mostrou 
como isto afetou ou afeta o desenvolvimento nacional. 
O formalismo não é uma doença ou patologia própria do nosso país. Em 
geral, acontece com países colonizados, como foi o nosso (mas não 
aconteceu com nossos vizinhos americanos), como uma estratégia na 
relação com o mundo externo. As colônia antigas são receptivas às 
influências dos colonizadores, apesar de sua realidade estar abaixo do 
nível histórico de tais influências. 
Isso faz surgir uma dualidade: o que é verdade e o que parece verdade, 
mas ninguém acredita. São dois opostos que continuamente criam 
efeitos mútuos. 
A modernização da Administração Pública, por esse motivo, constitui um 
problema difícil, exigindo-se uma ação administrativa e política 
combinada, com o esforço de todos para a superação dos obstáculos. 
A modernização, transformação ou mudança da Administração das 
empresas públicas, qualquer que seja o nome que se dê ao seu 
aperfeiçoamento, terá de ser um processo voluntário e político para 
superar este passado, marcado por grande decepção de todos os 
brasileiros com grande parte dos serviços prestados ao povo. É claro 
que temos água, luz, educação, serviços de saúde, segurança, coleta de 
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lixo, aposentadoria, muitos dos quais não tínhamos até meados do 
século XX. 
Mas qual a qualidade deles? O que pagamos em impostos está sendo 
bem retribuído com serviços? 
Existem no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão vários 
projetos, a cargo do Conselho de Reforma do Estado (criado pelo 
decreto 1.738, de 1995). Fazem parte desses projetos o Programa de 
Qualidade e Participação na Administração Pública e a Rede Governo, 
visando a criação de uma infra-estrutura integrada de comunicação e 
serviços. 
A busca de qualidade e excelência na gestão pública poderá dar 
resultados porque foca o usuário ou cliente. A gestão da 
qualidade cria uma perspectiva diferente da tradicional, pois 
torna-se importante conhecer esses clientes, quem são e o que 
eles necessitam ou desejam. 
Teremos que passar de uma administração tradicional para uma gestão 
de qualidade, para buscar maior satisfação do cidadão com os serviços 
prestados e a maior eficiência no uso dos recursos. 
A gerência tradicional que tolera erros, compactua ou cala sobre eles 
não poderá mais ser praticada. O modelo burocrático, com seus 
departamentos trabalhando isoladamente, obedecendo a uma estrutura 
verticalizada já não funciona mais no mundo onde todos se consideram 
poderosos. Assim, cidadãos insatisfeitos quebram guichês, agridem 
funcionários sem saber que estes não podem fazer mais do que fazem 
por falta de recursos, pessoal ou materiais. Será preciso dar poder de 
decisão àqueles que estão na linha de frente do balcão e lidam 
diretamente com os clientes. Mudar as estruturas de poder e fazê-lo 
baixar do topo para as bases será verdadeiramente o desafio que espera 
a Administração no Brasil. 
Você que fará parte, em breve, da Administração Pública, terá de 
conhecer esses desafios e participar dessa transformação. Só assim 
teremos um país melhor e mais humano, onde o indivíduo mais simples 
e humilde seja tratado como cidadão respeitado. 
E, se por acaso, um jovem estrangeiro, de 26 anos, visitar o país, no 
futuro, que ele possa se admirar e escrever em seu livro: “existe aqui 
uma democracia e o governo não é um mal, mas um bem.” 
 
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Questões de concurso 
 
(AFT – ESAF – 2003) – Assinale a opção correta: 
a) As organizações da iniciativa privada são criadas por lei, 
destinadas a produzir bens e/ou prestar serviços, tendo como finalidade 
gerar lucro, atuando num mercado competitivo. 
b) As organizações públicas são criadas pelo poder público, 
destinadas a produzir serviços, bens e utilidades para a população, bem 
como organizar a realização de atividades públicas. 
c) As organizações públicas se constituem de entes com 
personalidade jurídica própria, como os estados-membros, sociedades 
anônimas, sociedades limitadas, fundações. 
d) As organizações privadas se constituem de entes com 
personalidade jurídica própria, como autarquias, sociedades de 
economia mista, fundações. 
e) A administração pública se estrutura em conselho de 
administração e conselho fiscal; e a administração privada em 
administração direta e indireta. 
Resposta correta: letra B. De fato, esta é a própria definição de uma 
organização pública que deve ser criada por lei específica, pelo poder 
público. 
 
(AFT – ESAF – 2003) – As opções a seguir apresentam características 
das organizações da administração pública e do setor privado. Assinale a 
opção correta: 
a) As organizações do setor privado se regem por regulamentos e 
normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o 
que a regra permite”. Já as organizações da administração pública 
podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus 
regulamentos e normas podem ser mais simples. 
b) São princípios das organizações do setor privado a legalidade, 
impessoalidade, publicidade e eficiência, exigindo dos seus gestores a 
observância de regulamentos e normas. 
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c) As organizações da administração pública se regem por 
regulamentos e normas dispostos de forma genérica e simples, exigindo 
de seus gestores criatividade e flexibilidade. Já as organizações do setor 
privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma 
exaustiva, exigindo de seus gestores capacidade de administração. 
d) As organizações da administração pública se regem porregulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só 
podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações do setor privado 
podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus 
regulamentos e normas podem ser mais simples. 
e) São princípios das organizações da administração direta a 
competitividade, a conquista de mercados e a responsabilidade social, 
exigindo dos seus gestores criatividade e flexibilidade. 
Resposta correta: letra D. 
Pela natureza dos “negócios” da administração pública e privada, as 
regras sobre eles e como conduzí-los são bastante diferentes, como 
explicamos na Introdução. A Administração Pública sujeita-se ao 
princípio da legalidade e só pode fazer o que a lei permite. A 
Administração Privada, ao contrário, pode fazer tudo o que a lei não 
proíbe. 
 
FONTES DE CONSULTA 
CARR, David K. & LITTMAN, Ian. Excelência nos Serviços Públicos. 
Qualitymark, 1992. 
GUERREIRO RAMOS. Administração e contexto brasileiro. FGV,1983. 
TOCQUEVILLE,Alexis de. A Democracia na América. USP, 1987. 
LAPALOMBARA, Joseph. A Política no Interior das Nações. UNB, 1982. 
CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA de 1988. 
ESTATUTO DO SERVIDOR PúBLICO - site do MPO. 
 
 
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AULA 1 - OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 
PARADIGMAS ANTIGOS E NOVOS 
 
Tópicos: Introdução. A gestão tradicional. Os novos paradigmas 
na gestão. Impactos sobre a configuração das organizações 
públicas e nos processos de gestão. Gestão de resultados. 
Excelência nos serviços públicos. O paradigma do cliente. As 
novas tecnologias gerenciais: Qualidade e Reengenharia. 
Conclusões. 
 
Olá. Espero poder ajudá-lo a compreender bem os assuntos acima, 
para que você tenha um bom desempenho no concurso. 
Hoje, vou começar a aula com um pequeno questionário. Responda-o 
mentalmente. O objetivo é facilitar o entendimento sobre a questão da 
Qualidade e da Reengenharia. 
 
Questionário 
 
Avalie se você está estudando dentro de uma filosofia da Qualidade 
total, respondendo sim ou não às perguntas abaixo: 
 
A - Liderança e visão 
1. Você está criando uma visão sobre o seu futuro? 
2. Está procurando melhorar continuamente o seu desempenho? 
3. Está buscando fortalecer a sua capacidade de influenciar outras 
pessoas e envolvê-las com sua visão sobre o futuro? 
 
B - Informação e Análise 
4. Busca dados suficientes para dizer em quê pode melhorar? 
5. Seu nível de conhecimento hoje é melhor do que há 1 ano? 
6. Você acha que está melhor ou pior do que os outros candidatos? 
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C - Planejamento estratégico 
7. Você estabeleceu objetivos para os seus estudos? 
8. Você conhece as forças que o impulsionam positivamente para 
ajudá-lo a atingir os objetivos? 
 9. Você conhece suas fraquezas que bloqueiam sua aprendizagem? 
 10. Ao traçar um plano para seus estudos, considerou estas forças 
 e fraquezas? 
 
D - Utilização de Recursos Humanos 
 11. Todos à sua volta estão apoiando seus esforços? 
 12. Você procura um trabalho em equipe para aprender? 
 13. Você confia nas pessoas que lhe prestam ajuda? 
 
E - Satisfação do cliente 
 14. Você tem clareza sobre suas expectativas? 
 15. Você está satisfeito com o modo como estuda ou aprende? 
 
F - Resultados 
 16. Você definiu indicadores para avaliar seu desempenho? 
 17. Como sabe que está no caminho da Qualidade total? 
 
G - Processos de aprendizagem 
 18. Existe alguma maneira de você simplificar mais seus estudos? 
 19. Você já pensou em mudar radicalmente seu modo de estudar e 
 aprender, “reengenheirando” tudo? 
 20. Seus processos de aprendizagem são adequados aos objetivos? 
 
 
Espero que ao avaliar as 20 questões acima, de acordo com os itens 
de qualidade, você possa compreender melhor como melhorar os 
resultados de seu próprio processo de aprendizagem. 
Este pequeno questionário é um exemplo de como as empresas são 
avaliadas para certificação ou para premiação da qualidade. É claro 
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que os questionários são bem mais complexos e são testados antes. 
Apenas escolhi alguns itens da qualidade, como exemplo. 
Como você verá, a organização dos tópicos no texto não é a mesma 
do programa. Eles serão encontrados no decorrer da leitura. Fiz esta 
modificação para que você desenvolva um raciocínio sobre o assunto e 
não precise decorar. É bom fazer fichas com os conceitos. Assim, você 
pode fazer uma leitura rápida, na véspera do concurso. 
Vamos passar agora a compreender os diversos paradigmas sobre a 
Administração Pública. 
Um paradigma é um padrão ou um quadro de referência. 
Na primeira parte, vou falar do paradigma patrimonialista, na 
segunda, do paradigma burocrático, na terceira, do paradigma 
gerencial e na quarta, do pós-burocrático. 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
Qual a relação entre conduzir um barco e a administração de um 
governo? 
Segundo Karl Deutsch, a idéia de governo é como o timoneiro de um 
navio. Ele precisa saber dirigir os negócios do navio e de auxiliares que 
o ajudem a navegar, contando com mapas e idéias sobre o mundo a 
ser percorrido. 
A política, como a navegação, é a arte do possível e da aprendizagem 
de um mundo, para estabelecer prioridades e corrigir as ações. Pela 
política, um governo coordena o processo de aprendizagem da 
sociedade, de modo que ela possa autodirigir-se, mudando suas 
prioridades, seja pela via representativa, seja pela revolução, em 
casos extremos. 
A centralização excessiva, a erosão da autoridade governamental, a 
defasagem entre objetivos e resultados geram a contestação e a 
articulação entre segmentos sociais insatisfeitos. Quanto maior o nível 
intelectual e educacional, tendo como contraponto as dificuldades 
financeiras governamentais, a ineficácia e a desorganização da 
administração pública, maior sua tendência às ações revolucionárias. 
O desempenho decadente das elites governamentais nos períodos de 
quase-ruptura - como a corrupção, a ineficácia, a falta de 
adaptabilidade e de auto-confiança - somam-se às bases: está 
formada a idéia revolucionária, segundo Samuel Huntington, um 
estudioso da política. 
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4
Desse modo, torna-se importante, aos administradores públicos, o 
domínio de técnicas e conhecimentos teóricos sobre a Administração, o 
desenvolvimento de suas habilidades, papéis e comportamentos, 
assim como a leitura dos ambientes sociais e políticos, o 
“conhecimento do mundo e das idéias”, a que se referiu Deutsch. 
 
AS IDÉIAS SOBRE O MUNDO ADMINISTRATIVO 
 
Entre 1880 e 1930, a maioria dos países ocidentais estava em 
processo de industrialização, iniciado com a Revolução Industrial. 
Neste mundo, a natureza do trabalho humano havia se transferido da 
produção agrária para a produção fabril. A riqueza das nações passou 
a ser gerada pela produção de bens materiais. A visão predominante 
sobre a natureza humana era a de um ser racional e econômico. Neste 
mundo recém-inaugurado, a tarefa do gerente era pouco mais que ser 
um capataz, controlando os comportamentos e o desempenho dos 
trabalhadores, para obter produtividade. 
As idéias sobre a Administração desenvolveram-se de forma coerente 
com esta visão de mundo e das pessoas. 
A ESCOLA CLÁSSICA(ou teoria da Administração ou Universal), 
representada principalmente por Henry Fayol, um industrial francês, 
considerava, como funções básicas de todos os administradores, o 
planejamento, a organização, a direção, o controle e a coordenação, 
seguindo alguns princípios: 
 
1º - O trabalho deve ser dividido em especializações, para se obter 
controle e eficiência; 
2º - Deve haver autoridade e responsabilidade, isto é, uma empresa 
precisa do poder de dar ordens e de obediência, de acordo com o nível 
de autoridade e de responsabilidade; 
3º - Deve existir unicidade de comando, ninguém deve ter mais de um 
chefe; 
4º - Cada indivíduo deve receber uma remuneração justa; 
5º - Deve existir o espírito de equipe (esprit de corps), pela 
comunicação e união, elevando o moral e o desempenho. 
 
Como consequência de tais princípios, a maioria das empresas adotou 
uma estrutura dividida em departamentos especializados (por 
exemplo, finanças, produção), criando uma escala de autoridade 
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(hierarquia) em forma de pirâmide, com um organograma 
(representação gráfica da empresa) onde se desenhavam as funções 
organizacionais e os cargos, com os responsáveis e os tipos de 
comunicação vertical e horizontal entre eles. 
 
A ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO CIENTÍFICA (O TAYLORISMO), 
representada por Frederick Taylor, um consultor americano, que 
havia sido operário, considerou, como a principal atividade gerencial, 
agir pelo princípio da exceção, isto é, apenas quando as coisas saissem 
das normas e procedimentos. Observando e medindo o trabalho dos 
operários, planejou cuidadosamente como cada tarefa (o quê, como, 
por quem) deveria ser realizada. Em seguida, selecionava a pessoa 
certa para o lugar certo, treinava-a, inclusive no uso dos movimentos 
corretos, distribuindo a carga de trabalho entre os trabalhadores, de 
modo que cada gerente pudesse acompanhar e controlar o 
desempenho individual e coletivo. 
Se você já viu o filme de Charles Chaplin, “Tempos Modernos”, 
compreende bem as idéias tayloristas, através daquela sátira. 
 
A ESCOLA ESTRUTURALISTA - O MODELO BUROCRÁTICO. Max 
Weber, um dos fundadores da Sociologia, é o principal representante 
da escola chamada estruturalista, cujo nome vem da ênfase dada à 
estrutura organizacional. 
Para ele, a empresa e o gerente devem se comportar de modo 
racional, baseando-se em uma autoridade técnica-profissional 
(racional-legal) para obter a eficiência, sendo esta a maneira ideal de 
administrar uma empresa. 
Ser racional, ter racionalidade, significa que as ações humanas são 
coerentes com os fins a que se propõem. Somos seres racionais, 
portanto, buscamos aquilo que nos parece ter maior chance de 
sucesso. Este tipo de racionalidade formal ou instrumental, contudo, 
difere da racionalidade substantiva ou moral, na qual o sucesso de 
uma ação não é importante (por exemplo, se alguém precisa decidir se 
faz ou não uma prova, sua racionalidade formal lhe dirá que sim, pois 
acha que terá sucesso. Mas, sua racionalidade moral lhe dirá que sim, 
apesar de não estar bem preparado, devido ao compromisso e ao 
dever como estudante). 
Para Weber, as empresas públicas ou privadas buscam a racionalidade 
instrumental. Elas desejam o sucesso, a eficiência, os resultados. 
Portanto, deve utilizar a autoridade racional-legal, pois esta é baseada 
no profissionalismo, no saber (há ainda a autoridade tradicional, que é 
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a obediência, pelo costume e a autoridade carismática, baseada na 
personalidade e no carisma de uma pessoa). 
A burocracia é um modelo de organização ideal para qualquer 
empreendimento, devido ao seu grau de racionalidade, construida 
pelos seguintes princípios: 
 
1º - Os cargos devem ser regidos por normas, de acordo com funções 
específicas de competência e responsabilidades (divisão do trabalho e 
especialização); 
2º - A empresa deve ser organizada em uma estrutura de cargos 
hierarquizados, com cargos superiores controlando os de menor 
responsabilidade (hierarquia de autoridade); 
3º - As normas de conduta devem ser padronizadas (padronização); 
4º - Deve haver separação clara entre a propriedade dos donos e a da 
administração (impessoalidade); 
5º - Todas as ações devem ser documentadas e arquivadas 
(formalização). 
 
Portanto, o que é a burocracia? É a instituição administrativa que usa 
os princípios da racionalidade, impessoalidade, formalidade, etc. 
Assim, ela encontra na área pública e privada um de seus elementos 
principais, pois é o tipo de organização apta a realizar, de modo 
eficiente, as tarefas administrativas, em grande escala, mediante o 
trabalho organizado racionalmente de muitos indivíduos. Ela cria a 
profissionalização de seus empregados, porque é baseada na 
competência e no mérito, não em favores a uma pessoa. 
Há, contudo, um sentido pejorativo na palavra burocracia, que passou 
a ser sinônimo de papelada, perda de tempo, ineficiência. De fato, as 
disfunções (efeitos negativos) da burocracia são a dificuldade em 
encontrar respostas rápidas, adaptar-se às mudanças de qualquer 
natureza. Outra é o corporativismo (esprit de corps na união de 
categorias profissionais) e a oligarquização (poder nas mãos de poucas 
pessoas) das cúpulas dirigentes, que passaram a multiplicar os orgãos 
e normas para reforçar o poder dos burocratas. Outro problema 
apontado é o relacionamento funcional, baseado em atributos 
pessoais, a utilização de sinais de status social, o conformismo e a 
resistência à mudança. Ou seja, os burocratas tendem a “puxar-
sacos”, tornam-se cegos ao que é certo, como foi, por exemplo, o caso 
dos nazistas que executaram pessoas, porque tinham de “seguir as 
normas”. 
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A burocracia, como qualquer sistema social, não é neutra. Há uma 
superioridade técnica nela, mas não uma neutralidade. Os conflitos de 
valores que surgem em qualquer empresa pública exigem 
posicionamento e compromisso, não a obediência cega. 
As três escolas da Administração têm muito em comum. Elas vêem o 
mundo empresarial como uma máquina ou uma estrutura física a ser 
controlada e “engrenada” pela administração, com as pessoas passivas 
e obedientes, mas agindo com grande eficiência técnica. 
De 1930 a 1960, começaram a proliferar as idéias sobre a 
Administração, pois esta havia se tornado uma função importante e 
valorizada na sociedade industrial. Surge uma reavaliação sobre a 
natureza humana, com a descoberta de que os seres humanos não são 
totalmente racionais: são motivados por necessidades e desejos de 
participar socialmente. Nascia o homem social, logo superado pelo 
homem auto-realizador. 
 
A ESCOLA NEOCLÁSSICA. Esta escola inclui a chamada ESCOLA DE 
RELAÇÕES HUMANAS E A ESCOLA COMPORTAMENTAL (ou 
Behaviorista). Ambas reconhecem a importância dos indivíduos na 
organização. 
A primeira, representada por Elton Mayo, com seus experimentos em 
Hawthorne (um bairro americano) descobriu, entre 1927 e 1933, 
através de efeitos da iluminação no desempenho de grupos de 
trabalhadores, que o sistema social – a comunicação, a relação de 
amizade dos grupos informais, as relações humanas - tinha forte 
influência na produtividade, ao contrário do que supunham os teóricos 
anteriores. 
A escola comportamental inclui as idéias de Maslow (que considera as 
necessidades humanas escalonadas em 5 níveis – sobrevivência, 
segurança, sociais, auto-estima ou competência e auto-realização), as 
idéias de DouglasMcGregor (na qual as expectativas da 
administração determinam o comportamento dos empregados: se são 
negativas, eles se comportam de forma indolente - a teoria X. Se são 
positivas, eles respondem com alto compromisso, conforme a teoria 
Y), de Likert (para quem existem sistemas de participação 
autoritários, o sistema 1 até o sistema de total participação, o sistema 
4, dentro das organizações), de Chris Argyris (que descobriu como a 
comunicação educada e formal, aprendida na infância, pode gerar 
comportamentos defensivos e perigosos em uma empresa), de F. 
Herzberg (para quem os fatores higiênicos, que satisfazem as 
necessidades de sobrevivência, segurança, sociais não motivam os 
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empregados, que só se motivam pelas necessidades mais elevadas de 
auto-estima e auto-realização, através de fatores motivacionais) e as 
idéias arrojadas de David McClelland (para quem o desenvolvimento 
econômico está relacionado a alta necessidade de realização dos 
membros de uma sociedade). 
De acordo com todas estas descobertas, viu-se que o trabalho dos 
administradores é compreender os individuos como seres humanos, 
agindo em função de necessidades e do clima organizacional, cálido ou 
negativo, existente dentro de qualquer empresa. Além disso, passou a 
caber-lhes a tarefa de criar oportunidades, incentivos, desenvolver um 
bom clima e permitir a participação dentro das organizações. 
De 1960 a 1980, o mundo começou a mudar suas paisagens. A 
sociedade engatinhava em direção à economia pós-industrial, onde a 
riqueza não é somente gerada pela produção de bens industrializados, 
mas, sobretudo, por conhecimento e serviços. 
Surge a ESCOLA MODERNA DE ADMINISTRAÇÃO, na qual se inclui 
a TEORIA DA CIÊNCIA ADMINISTRATIVA e a Pesquisa Operacional, 
que utilizam a informação, os modelos matemáticos para tomar 
decisões, com o uso de ferramentas quantitativas, a simulação no 
computador, mostrando aos gerentes que não lhe bastam somente o 
conhecimento social e organizacional: seria preciso compreender e 
saber usar a tecnologia e a informação. 
A TEORIA DOS SISTEMAS é também uma teoria moderna. A 
compreensão da cibernética trouxe consigo uma visão da empresa 
inserida em um sistema maior, o ambiente formado por concorrentes e 
outros interessados na empresa. Seja esta percebida como um 
sistema vivo, aberto, em interação e trocas com o ambiente, buscando 
um contínuo equilíbrio (homeostase) interno e externo, seja vista 
como um sistema cibernético, viu-se a importância de compreender a 
relação com o que está fora das fronteiras de uma empresa. Embora 
seja considerada uma teoria muito abstrata e conceitual, de difícil 
compreensão a situações gerenciais, ela facilita a compreensão das 
organizações e seus fenômenos. A empresa é um sistema aberto, com 
comportamentos probabilísticos (tem alguma chance de ocorrer). Elas 
não são sistemas determínisticos, devido às interações ambientais. 
A TEORIA CONTINGENCIAL OU SITUACIONAL segue a idéia de um 
sistema em um ambiente. As organizações sofrem as influências 
ambientais, principalmente porque não têm poder para controlar as 
mudanças ou incertezas, as contingências às quais está sujeita. Estes 
fatores situacionais são variáveis independentes, atuando sobre as 
estruturas organizacionais ou os estilos de liderança de uma empresa ( 
variáveis dependentes). Por exemplo, se o ambiente de uma empresa 
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é muito dinâmico, com muitas mudanças, competição, incerteza, as 
estruturas devem se tornar adaptativas ou orgânicas. Neste caso, a 
empresa deve ser menos burocratizada, ter uma estrutura mais 
horizontal. Ao contrário, se é estável e pouco sujeito a incertezas, 
como é o caso dos monopólios estatais, ela pode se tornar 
burocratizada, com uma estrutura rígida e vertical. 
Do mesmo modo, suas lideranças devem mudar os estilos de acordo 
com as situações dos grupos liderados e com a tarefa a ser realizada. 
A liderança pode ser mais democrática, se os grupos são maduros e se 
a tarefa não for urgente. Do contrário, ela deve caminhar para um 
estilo mais autoritário. Um estilo laissez-faire (solto, que deixa fazer), 
por exemplo, pode ser mais produtivo em um grupo de pesquisadores. 
Esta teoria mostra que não há um único modelo organizacional que se 
adapte a qualquer empresa. 
A teoria da Aprendizagem Organizacional surgiu após os anos 80, com 
a aplicação da teoria dos sistemas. Peter Senge acredita que as 
organizações também devem aprender para inovar. O aprendizado 
organizacional tenta romper com a orientação para o controle e a 
obediência, como forma de criar a inovação e de lidar com as 
constantes de cenários. Para ele, existem 5 disciplinas a serem 
aprendidas, sendo a mais importante, o pensamento sistêmico. O 
individuo deve aprender o autoconhecimento, clarificando e 
aprofundando seus objetivos de modo a concentrar esforços para 
realizá-los. O grupo aprende pelo diálogo, propondo idéias e 
participando de uma lógica comum. A organização aprende pelo 
pensamento sistêmico, integrando o conjunto de teorias e das práticas 
administrativas, promovendo um entendimento amplo de todos. 
A Qualidade Total e a Reengenharia trouxeram novas idéias sobre 
o envolvimento dos empregados, o trabalho em equipe, o trabalho 
flexível, com as mudanças nas estruturas das empresas, 
principalmente a redução e seu achatamento horizontal (downsizing). 
A visão da organização de Morgan, através de metáforas, facilitou a 
perspectiva de como elas funcionam. Assim, as empresas podem ser 
vistas como prisões, cérebros, máquinas ou mini-estados. Nesta 
última, a metáfora política, as empresas são arenas de luta pelo 
poder, onde a divisão do poder e da autoridade levam a divergência ou 
convergência entre interesses. Há algumas organizações autoritárias, 
outras, democráticas, porém todas são políticas, buscando ordem e 
direção na questão dos conflitos pelo poder. Onde a estrutura de poder 
é pluralista, em que há diversos interesses envolvidos, os membros 
passam a lutar por interesses variados. Na estrutura de poder única, o 
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conflito é considerado um fenômeno passageiro, com base na 
autoridade. 
Novas preocupações passaram a fazer parte do mundo da 
Administração, atualmente. O stress, a psicopatologia do trabalho, o 
mal-estar no trabalho, a corrosão do caráter e da identidade dos 
empregados em atividades precárias, surgem com as mudanças nas 
empresas, nos empregos e na organização do trabalho. 
As velhas certezas em Administração parecem estar ruindo. Seu eixo 
central tem girado cada vez mais rápido nos últimos 50 anos, tanto 
nas práticas, como nas teorias. 
Fala-se muito em visão e liderança, atualmente. Porém, elas não 
substituem a administração correta e responsável, que inclui a 
capacidade de se comprometer e se envolver pessoalmente com os 
fins e objetivos. 
 
2 - O PARADIGMA DA ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA 
 
A Administração Pública, em sua constituição histórica, sofreu as 
influências de uma monarquia escravista, na qual o Estado era uma 
extensão do soberano e seus auxiliares possuiam a posição de uma 
nobreza servil e favorecida. 
Neste tipo de Administração Pública, os cargos eram prebendas ou 
sinecuras (cargo ou ocupação dadas de favor, rendosas e que não 
exigem trabalho). A coisa pública (res publica) não era diferente da 
coisa privada. Foi o período da Administração patrimonialista, em que 
buscava-se, pelo cargo, aumentar o próprio patrimônioe não cuidar do 
patrimônio público, como seria naturalmente esperado. A corrupção e 
o empreguismo de parentes, o nepotismo eram quase habituais e 
feitos sem constrangimentos. 
Tal comportamento, “hoje considerado um escândalo”, não o seria 
tanto naquela época, onde só os escravos trabalhavam e as pessoas 
“de bem” mandavam ou tinham trabalhos de fachada. Os moços iam 
estudar na Europa, onde conheciam a civilização e um ou outro livro, 
voltando para as fazendas, onde os coronéis logo lhes conseguiam, 
com alguém, o favor de um cargo público. É claro que havia aquela 
classe média e pobre que trabalhava, comerciantes, professores, 
escriturários, operários, etc. No entanto, a classe dominante se 
apoderava dos cargos políticos e da Administração Pública, fazendo 
desenvolver o clientelismo: a prática de obter favores. 
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O Estado constituiu-se, nestes primeiros momentos, como uma 
instância superior, favorecedora e provedora, quase um pai para os 
filhos de brasileiros bem apessoados, criando-se valores culturais que 
favoreciam a passividade e a dependência, a expectativa de que tudo 
deveria ser provido pelo Estado. A vida administrativa acabou por 
atender a necessidade de absorver o excedente de mão-de-obra, 
crescendo de forma artificial, vinculando-se aos mecanismos de trocas 
políticas para legitimá-lo. Este elemento histórico fez com que às suas 
atribuições normais fossem somadas funções vicárias (que se fazem 
por delegação de outros, conto do vigário) e compensatórias 
(patrimoniais). 
Cabia à Administração Pública encarregar-se do aparelho do Estado, 
fazendo o trabalho necessário, sendo que um deles, era o de prover 
empregos e cargos públicos para a elite e seus indicados. 
 
3. O PARADIGMA BUROCRÁTICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
A História da República no Brasil mostra o esforço para modernizar a 
AP e aparelhar tecnicamente o Estado. A partir do início do século XX, 
houve momentos mais inflexivos, acompanhando a trajetória do 
processo de industrialização nacional. A indústria de base e bens de 
capitais trouxe consigo o fortalecimento do mercado interno. O Estado 
assumia um papel intervencionista, indutor do processo de 
industrialização, com orientação nacionalista, ao mesmo tempo que 
procurava modernizar–se, expandindo a Administração Pública direta, 
criando órgãos , organizando os ministérios e normas administrativas. 
1º - de 1930 a 1950: O ciclo clássico da Administração Pública 
Seguindo Carlos César Pimenta, que fez um histórico sobre a 
Administração Pública no Brasil, o período de 1930 a 1950 foi o ciclo 
clássico da Administração Pública, quando se organizou o setor 
público, com forte predomínio da administração direta (subordinação 
direta ao centro do governo), servidores estatutários e criação do 
orçamento ligado ao planejamento, formal e permanente. 
Com a criação do Dasp (Departamento de Administração do 
Serviço Público), em 1938, criou-se uma estrutura própria para a 
administração pública (a data de sua criação varia de autor para autor, 
podendo ir de 1936, 1937 a 1938). O Dasp é, portanto, um marco na 
história administrativa do Brasil, atuando como centro irradiador de 
renovação. Ele impulsionou o interesse pelas ciências administrativas e 
melhorou a qualidade dos funcionários públicos. Privilegiou a 
racionalização na administração, criando normas para admissão de 
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pessoal, aquisição de materiais, elaboração de orçamento e 
administração orçamentária, revisão das estruturas organizacionais e 
racionalização de métodos. 
O objetivo foi criar uma administração profissional para romper com o 
modelo anterior, tradicional e marcado pelo patrimonialismo. 
Para isto, adotou-se o paradigma burocrático e uma administração 
científica, inspirada nas idéias de Taylor. Esta concepção mecanicista 
do Estado (governo visto como uma máquina) não considerou, 
contudo, as relações entre as organizações públicas e o universo 
cultural e político. Desprezou comportamentos cristalizados no país, 
considerando apenas os aspectos formais, de maneira autoritária. 
Outros países europeus já haviam adotado os princípios burocráticos, 
baseados na autoridade racional-legal, no final do século XIX. Embora 
limitado, este modelo tem uma clara vantagem sobre a administração 
anterior, separando o público do privado, o político da administração. 
Concentra-se no processo, na criação de procedimentos para gestão 
do Estado em todas as suas atividades e no controle desses 
procedimentos. Por isto, a burocracia é lenta, cara, auto-referida (só 
olha para si mesma), pouco orientada para o cidadão. 
2º - De 1950 a 1980: A expansão da burocracia indireta 
Neste segundo momento, a Administração Pública Brasileira expande 
enormente sua burocracia. 
Nos anos do governo JK, de 50 a 60, criou comissões especiais para 
tentar superar a rigidez burocrática, com o planejamento e o 
orçamento como peça principal de racionalidade administrativa. A 
Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, criada em seu 
governo, além da Comissão de Simplificação Burocrática, buscaram a 
simplificação dos procedimentos, processos e a reforma ministerial 
Crou-se também um processo de descentralização do governo, com a 
expansão da administração indireta, desvinculada do controle direto do 
governo central, com a entrada de empregados celetistas na 
administração, trabalhando nas empresas da administração indireta. 
Nesse período, apenas 6% dos servidores continuavam a ser 
estatutários, 94% eram celetistas. 
O DASP continuava atuante, mas havia ainda uma Secretaria de 
Administração Federal, ligada diretamente à Presidência da República, 
a SEDAP. Em 1975, foi criada a Secretaria de Modernização e Reforma 
(SEMOR) existindo, portando três órgãos de orientação e coordenação 
da Administração Pública. 
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A crise fiscal, a dificuldade em honrar os compromissos do governo, 
estimulou uma tentativa de romper, de certo modo, o modelo 
burocrático. Isto se deu pela criação da administração indireta. 
O grande marco deste período foi o decreto-lei 200, em 1967, na 
época do regime militar, onde se aparelhou a administração pública 
indireta, fazendo surgir o aparato estatal. Sendo um período 
conturbado politicamente, a Administração Pública tornou-se muito 
mais complexa, dando um salto quantitativo e qualitativo em termo de 
aparelhamento do Estado. 
Para alguns autores, este decreto introduziu uma nova visão gerencial 
à administração, superando a rigidez burocrática, desmobilizando a 
burocracia política, centralizada em torno do governo central. No 
entanto, este ponto de vista é controvertido, pois o que se observou 
foi o crescimento das instâncias modernas, separadas do governo 
central, com formas arcaicas da administração central. Além disso, os 
escalões superiores das empresas estatais criadas foram ocupados no 
regime militar. 
Outro marco importante deste momento foi o PND – Programa 
Nacional de Desburocratização, de 1979 a 1980, para implementar 
reformas administrativas, visando maior eficiência operacional. Uma 
característica distintiva desse programa foi mobilizar a opinião pública, 
através dos meios de comunicação, enfatizando o interesse do cidadão 
e da pequena empresa, fazendo ampla divulgação de seus princípios. 
Procurou focalizar o usuário do serviço público, mas concentrou nas 
mudanças de comportamento e atuação da burocracia política. 
As experiências de reforma administrativa,no Brasil, foram 
atravessadas por impasses e contradições. Muitas visaram só ganhos 
políticos de curto prazo. Houve resistências às mudanças. Um dos 
elementos que melhor caracterizam estas tendências identifica-se com 
o esforço em apresentar a modernização administrativa como um 
ajuste organizacional ou adoção de novas normas, métodos e 
procedimentos, simplificando a idéia de reforma, como foi o PND. 
Pode-se dizer que entre os anos 30 e 70, o Estado e as empresas 
governamentais tiveram um importante papel no sentido de 
impulsionar, estruturar e alimentar o desenvolvimento brasileiro. Isto 
pôde ser observado pelo crescimento da economia, que foi maior que 
7% ao ano, caindo para 3% ao ano, a partir dos anos 80. 
No entanto, a burocracia não foi capaz de romper com o 
patrimonialismo. A formação do Estado Brasileiro constituiu-se 
historicamente com o clientelismo político, políticas de subsidios e 
incentivos fiscais, pobreza e serviços de péssima qualidade à 
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população, apesar dos tributos elevados. Ao mesmo tempo, o Estado 
passou a interferir e exercer controle sobre a economia, regulando as 
empresas por portarias e normas. A burocracia tornou-se imensa, 
dificultando a abertura de novos negócios, as soluções para as 
dificuldades empresariais, emperrando a vida das pessoas com filas 
intermináveis para obter serviços, em forma de um quase favor. O 
sucateamento das empresas governamentais e dos serviços públicos 
aconteceu, não porque o país não crescesse, neste período, mas por 
conta da ineficiência de uma burocracia que queria controlar, gerenciar 
e prover tudo, mas de uma forma ineficiente e distante dos princípios 
de uma burocracia profissional. 
 
4. O PARADIGMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL 
 
A partir de 80, há uma tentativa de mudar radicalmente a 
Administração pública, reduzindo o Estado ao mínimo, decorrente da 
racionalização dos gastos públicos. Com a crise, a partir desta época, o 
esgotamento dos estilos burocráticos dos dirigentes e gestores 
públicos, novas lideranças ganharam espaço no setor público. Regra 
geral, associaram-se ao progresso científico, aos conhecimentos das 
ciências administrativas, à visão empreendedora, para estimular as 
mudanças e dinamizar a Administração Pública. Estas novas 
lideranças, definidas pela preocupação em atuar a partir de problemas 
reais, enfatizar a cooperação, desenvolver a capacidade de manejar 
situações complexas, buscando permanente articulação entre a 
dimensão técnico-científica e política, contudo, os efeitos ainda são 
difíceis de avaliar. 
Vamos dar uma olhada no que aconteceu. 
Em 1986, foi extinto o DASP, incorporando-o à SEDAP e, em 1989, 
juntou-se à SEPLAN (Secretaria de Planejamento e Coordenação da 
Presidência), que foi transformada na SAF (Secretaria de 
Administração Federal), em 1990, como órgão do Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão. A SAF tornou-se o órgão 
coordenador de políticas de pessoal, modernização administrativa e 
tecnológica e de serviços gerais, com função de planejar, coordenar, 
supervisionar e controlar os assuntos referentes ao pessoal civil da 
administração pública federal, modernizar as organizações públicas e 
criar sistemas informatizados. 
Houve, entre os anos 80 a 95, várias tentativas de aperfeiçoar a 
Administração Pública e reformar o Estado. No governo Collor, foi 
criado o PBQP (Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade), 
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mas com pouco resultado na administração direta, sendo adotado nas 
empresas estatais, de sociedade mista. 
O modelo neoliberal, que privilegia o afastamento do papel do Estado 
sobre a economia, favorecendo a competição e o fortalecimento do 
mercado, a livre iniciativa e a propriedade privada, foi adotado no 
país. Seguindo as idéias de reforma inglesa de Thatcher, em 1979, 
quando se buscou maior eficiência na Administração pública, 
terceirizando serviços públicos, reduzindo o número de funcionários 
públicos e implantando sistemas informatizados para controle 
financeiro, minimizou o papel do Estado na economia. No Brasil, 
tentou-se o mesmo, com o número de servidores caindo de 713 mil 
para 580 mil, de 88 a 94. No entanto, com a Constituição de 88, os 
gastos com pessoal subiram principalmente nos municipios. No 
governo federal, estes gastos aumentaram de 2,89% para 3,17% do 
PIB. Houve também um aumento significativo do número de inativos 
em relação aos ativos, quase igualando-os em número. 
O PDRE (Plano diretor de reforma do Estado), adotado em 1995, a 
partir de um diagnóstico inicial sobre a Administração Publica 
brasileira, mostrando as dificuldades em manter os serviços públicos, 
propôs a introdução de uma Administração Gerencial, com mudanças 
de valores e comportamentos para prestar serviços mais eficientes, 
dando maior atenção ao cidadão. Pretendia-se seguir um paradigma 
pós-burocrático, para eliminar a lentidão e a ineficiência. O aparelho 
público degradara-se, a escola pública estava falida, assim como a 
saúde, as estradas, a segurança, pelos desequilíbrios orçamentários, 
pelo clientelismo, corporativismo, corrupção, recessão. O Estado 
falido, esgotara seu papel de condutor do processo econômico e social. 
Contudo, a Constituição de 88 representou um retrocesso na idéia de 
criar um novo paradigma gerencial. Ela enrijeceu a burocracia, pelo 
regime jurídico único, estabilidade, fortalecimento da subordinação às 
regras de controle da administração central. A idéia de ajustar as 
organizações aos novos tempos, simplificar os processos decisórios, 
flexibilizar a pirâmide hierárquica e manter a estrutura organizacional 
aberta a modificações foi, portanto, bastante obstaculizada. 
O Plano Diretor de Reforma do Estado criou uma série de propostas 
para o Estado brasileiro. 
O novo paradigma surgiu em um mundo diferente do de 30, 40 anos 
atrás, no mundo pós-industrial. O Plano Diretor de Reforma do Estado, 
criado em 1995, criou uma série de propostas para a Administração 
Pública. Multiplicou as organizações complexas, com fins específicos, 
buscando consolidar uma nova idéia de gerência, baseada no 
conhecimento e não no controle dos subordinados. 
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A Administração Pública Gerencial pode ser definida como uma 
nova idéia de gerência que se concentra mais na aplicação de 
conhecimentos do que no controle das atividades dos 
subordinados. São conceitos renovados de administração e 
eficiência. Emerge como resposta à crise dos Estados e 
proteção do patrimônio público contra os interesses do rent-
seeking ou corrupção aberta. 
Em diversos países do mundo, aumentou a insatisfação dos cidadãos e 
a frustração por não conseguirem relacionar os impostos pagos aos 
serviços prestados. Esta proposta de uma Administração gerencial 
concentra-se nos resultados, modificando as relações dentro do 
governo e do governo para com a sociedade. Embora controvertida, 
uma administração orientada para resultados, possibilita o 
estabelecimento de uma relação mais equilibrada entre quantidade, 
qualidade e custo dos serviços, levando os administradores a se 
concentrarem na efetividade de suas ações. 
A administração gerencial caracteriza-se por: 
- Orientação para o cidadão; 
- Obtenção de resultados; 
- Descentralização e incentivo à criatividade e inovação; 
- Utilização de contratos de gestão como instrumento de controle de 
gestores públicos; 
- Pressupõe funcionários e políticos dignos de confiança.