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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 1 Aula 07 Olá, Concurseiros! Estamos na sétima aula do curso de Administração Pública para Tribunais. Como combinado, veremos os seguintes itens: Aula 07 – 13/05: Excelência nos serviços públicos. O paradigma do cliente na gestão pública. Gestão de resultados na produção de serviços públicos. Tecnologia da informação, organização e cidadania. Governo Eletrônico. Boa Aula! Sumário 1 EXCELÊNCIA NOS SERVIÇOS PÚBLICOS ............................................................. 2 1.1 GESPÚBLICA ....................................................................................................... 5 2 PARADIGMA DO CLIENTE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................ 14 2.1 EQUIDADE ....................................................................................................... 15 2.2 ACCOUNTABILITY ............................................................................................... 19 2.3 OUVIDORIAS .................................................................................................... 24 3 GESTÃO DE RESULTADOS ................................................................................. 27 3.1 EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE ....................................................................... 28 3.2 CONTRATUALIZAÇÃO ........................................................................................... 32 3.3 GESTÃO POR PROGRAMAS ..................................................................................... 34 4 TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO ........................................................................ 40 4.1 GOVERNO ELETRÔNICO NO BRASIL: .......................................................................... 41 4.2 PAPEIS DO GOVERNO: ......................................................................................... 42 4.3 PRINCÍPIOS ...................................................................................................... 44 5 EXERCÍCIOS ..................................................................................................... 48 5.1 QUESTÕES COMENTADAS ...................................................................................... 54 5.2 GABARITO ....................................................................................................... 69 CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 2 1 Excelência nos serviços públicos Os programas de qualidade no serviço público vão praticamente adotar a teoria da TQM como a base de sua construção. No serviço público, a busca pela qualidade surgiu junto com o desenvolvimento do paradigma do cliente, no consumerism, como veremos a seguir. Muitas das questões cobradas neste item são relacionadas com a noção de qualidade total. Aqui, veremos como se deu a evolução dos programas de qualidade na Administração Pública brasileira. O Governo Collor, apesar de curto, foi um grande choque para o país. Além de congelar a poupança de milhões de brasileiros, ele também realizou a abertura comercial do país. Uma economia extremamente fechada, de repente, se viu com as taxas alfandegárias lá em baixo e uma enxurrada de produtos internacionais. As empresas, que tinham seu mercado garantido, viram-se diante de uma competitividade muito maior e precisaram evoluir para sobreviver no mercado. Collor dizia que no Brasil não se fabricava carros, mas carroças. Para contrabalancear a abertura comercial Collor lançou o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP), em 1991. O objetivo era apoiar o esforço de modernização da empresa brasileira, através da promoção da qualidade e produtividade, objetivando aumentar a competitividade dos bens e serviços produzidos no País. Collor também via de forma negativa os órgãos e empresas estatais. Os servidores eram marajás, que deveriam ser demitidos. Assim, a administração pública também foi inserida no PBQP, no subprograma setorial Programa da Qualidade no Serviço Público (PQSP), que viria mais tarde a ser transformado em um programa. Collor deu o pontapé inicial, e, desde então, vem-se desenvolvendo na administração pública brasileira ações cujo propósito é transformar as organizações públicas, procurando torná-las cada vez mais preocupadas com a qualidade, com o cidadão e não apenas com os seus processos burocráticos internos. No Governo FHC, em 1996, o PBQP foi alterado para Programa da Qualidade e Participação da Administração Pública (QPAP), dando ainda mais valor ao caráter da qualidade voltada para o cidadão. Bresser Pereira, analisando em 1997, os resultados e perspectivas do PBQP, afirmou que: “ainda que considerada a debilidade do desempenho no setor público frente aos resultados da iniciativa privada, o saldo alcançado pelos esforços de sensibilizar as organizações públicas foi positivo. A posição, hoje, não é mais de 'marco zero', registrando-se inúmeras instituições públicas federais, estaduais e municipais que já aderiram CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 3 à prática de implantar programas de Qualidade, recebendo, por isso, manifestação positiva da sociedade”. O Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública foi um dos principais instrumentos de aplicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estado, propondo-se a introduzir no Setor Público as mudanças de valores e comportamentos preconizados pela Administração Pública Gerencial, e, ainda, viabilizar a revisão dos processos internos da Administração Pública com vistas à sua maior eficiência e eficácia. O termo “participação” no nome do programa se refere à participação dos servidores, entendendo que somente com comprometimento de todos e com a gestão participativa que o serviço público poderia alcançar a qualidade. Os objetivos do programa eram: Contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos, por meio da institucionalização dos seus princípios, com ênfase na participação dos servidores. Apoiar o processo de mudança de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial, fortalecendo a delegação, o atendimento ao cidadão, a racionalidade no modo de fazer, a definição clara de objetivos, a motivação dos servidores e o controle de resultados. Seus princípios eram: Satisfação do Cliente: Os órgãos e as entidades públicas devem conhecer e ouvir os seus clientes internos e externos - que são os demais órgãos e entidades públicas, os servidores, e, principalmente, os cidadãos – que representam, na verdade, os legítimos destinatários da ação pública, estabelecendo mecanismos que viabilizem a parceria com eles e a superação das suas expectativas. Envolvimento de Todos os Servidores: A alta administração, o corpo gerencial e a base operacional devem envolver-se com a Qualidade, assumindo o compromisso com a melhoria contínua da Administração Pública. Gestão Participativa: A gestão pela Qualidade é participativa, ou seja, pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria de seus processos de trabalho; estabelece a cooperação entre gerentes e gerenciados; dissemina informações organizacionais; compartilha desafios; coloca a decisão o mais próximo possível da ação. Gerência de Processos: O processo é o centro prático da gestão pela Qualidade. Isto significa: identificar e analisar os processos da organização; estabelecer CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR:RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 4 metas de melhoria e aperfeiçoamento desses processos; avaliar os processos pelos resultados frente aos clientes; normalizar os estágios de desenvolvimento atingidos pelos processos. Valorização do Servidor Público: A valorização do servidor público (cliente interno) é uma garantia ao cumprimento da missão da Administração Pública de atender com qualidade aos seus clientes externos - o cidadão. Constância de Propósitos: A alta administração tem o dever indelegável de estabelecer e compartilhar com toda a organização objetivos de longo prazo que permitam coerência e efetividade de seus projetos e de suas ações. O planejamento estratégico é o instrumento por excelência do sistema de gestão pela Qualidade e fator de coerência do processo decisório. Melhoria Contínua: A melhoria é um processo contínuo inesgotável e está alicerçada no estímulo à criatividade e no estabelecimento permanente de novos desafios. Não aceitação de erros: O compromisso com o fazer certo deve ser um traço da cultura de uma organização pública de qualidade. O desconforto com o erro, e o combate ao desperdício são atitudes que evidenciam a internalização deste princípio. Em 1999 o QPAP é transformado em Programa da Qualidade no Serviço Público (PQSP). Este novo programa traça um panorama do que já havia sido feito, construindo a seguinte evolução dos programas até aquele momento: Pode-se observar que o PQSP vinha dar grande ênfase a satisfação do cidadão. As ações do Programa iriam se desenvolver, principalmente, no espaço em que a CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 5 organização pública se relaciona diretamente com o cidadão, seja na condição de prestadora de serviço, seja na condição de executora da ação do Estado. Neste espaço, o Programa atuaria mobilizando e sensibilizando as organizações para a melhoria da qualidade da gestão pública e do desempenho institucional. Atuaria, também, junto aos cidadãos, procurando torná-los participantes das atividades públicas, desempenhando o papel de avaliadores dos serviços e das ações do Estado. Neste sentido, o Programa da Qualidade no Serviço Público buscava ser um instrumento da cidadania, conduzindo cidadãos e agentes públicos ao exercício prático de uma administração pública participativa, transparente, orientada para resultados e preparada para responder às demandas sociais. Diretrizes: As diretrizes estratégicas que orientam as ações do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública eram: Descentralização das ações com coordenação estratégica centralizada Compromisso dos órgãos e das entidades públicas formalizado por instrumento adequado (Compromisso de Resultado); Compatibilização entre as políticas de reestruturação organizacional e as de modernização da gestão; Comparatividade dos resultados de Qualidade e Participação alcançados pelas organizações públicas; Direcionamento das ações para as atividades-fim das organizações, objetivando atingir diretamente o cliente; Visibilidade e Seletividade; Produção de resultados, principalmente em termos de redução de custos. 1.1 Gespública Em 2005 ocorreu a última alteração no programa, que passou a ser chamado de Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública), que, na realidade é a fusão do PQSP com o Programa Nacional de Desburocratização. Foi instituído com a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da competitividade do País, formulando e implementando medidas integradas em agenda de transformações da gestão, necessárias à promoção dos resultados preconizados no plano plurianual, à consolidação da administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de instrumentos e abordagens gerenciais. CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 6 O GesPública também traça um panorama da evolução dos programas, estabelecendo o seguinte quadro: O Gespública foi instituído pelo Decreto 5.378 de 2005, segundo o qual: Art. 1° Fica instituído o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA, com a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da competitividade do País. Art. 2° O GESPÚBLICA deverá contemplar a formulação e implementação de medidas integradas em agenda de transformações da gestão, necessárias à promoção dos resultados preconizados no plano plurianual, à consolidação da administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de instrumentos e abordagens gerenciais, que objetivem: I - eliminar o déficit institucional, visando ao integral atendimento das competências constitucionais do Poder Executivo Federal; II - promover a governança, aumentando a capacidade de formulação, implementação e avaliação das políticas públicas; CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 7 III - promover a eficiência, por meio de melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos resultados da ação pública; IV - assegurar a eficácia e efetividade da ação governamental, promovendo a adequação entre meios, ações, impactos e resultados; e V - promover a gestão democrática, participativa, transparente e ética. Modelo de Excelência em Gestão Pública O Decreto 5.378 de 2005 determina que: Art. 3º Para consecução do disposto nos arts. 1° e 2°, o GESPÚBLICA, por meio do Comitê Gestor de que trata o art. 7º, deverá: I - mobilizar os órgãos e entidades da administração pública para a melhoria da gestão e para a desburocratização; II - apoiar tecnicamente os órgãos e entidades da administração pública na melhoria do atendimento ao cidadão e na simplificação de procedimentos e normas; III - orientar e capacitar os órgãos e entidades da administração publica para a implantação de ciclos contínuos de avaliação e de melhoria da gestão; e IV - desenvolver modelo de excelência em gestão pública, fixando parâmetros e critérios para a avaliação e melhoria da qualidade da gestão pública, da capacidade de atendimento ao cidadão e da eficiência e eficácia dos atos da administração pública federal. No inciso IV, ficou estabelecido que o Gespública elaborasse um modelo de excelência em gestão pública. Esse modelo está no Documento de Referência do Gespública. Tal documento coloca que: O Gespública é uma política pública, formulada para a gestão, alicerçada em um modelo de excelência que trata do sistema de gestão das organizações como um todo, contemplando as dimensões técnicas tradicionais, como pessoas, planejamento, orçamento e finanças, entre outras, e, também, as dimensões sociais da gestão, como participação e controle social, orientação para os cidadãos, interação organização-sociedade e, principalmente, a produção de CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 8 resultados que agreguem valor à sociedade. Cabe destacar que esse modelo está calcado em valores que orientam e instrumentalizam a gestão pública para o cumprimento de seu papel de promover o bem- estar da sociedade, gerando benefícios concretos para o País. As principais características dessa política de gestão pública são: Ser essencialmente pública:o Gespública é uma política formulada a partir da premissa de que a gestão de órgãos e entidades públicos pode e deve ser excelente, pode e deve ser comparada com padrões internacionais de qualidade em gestão, mas não pode nem deve deixar de ser pública. A qualidade da gestão pública tem que ser orientada para o cidadão, e desenvolver-se dentro do espaço constitucional demarcado pelos princípios da impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. Estar focada em resultados para o cidadão: sair do serviço à burocracia e colocar a gestão pública a serviço do resultado dirigido ao cidadão tem sido o grande desafio do Gespública. Entenda-se por resultado para o setor público o atendimento total ou parcial das demandas da sociedade traduzidas pelos governos em políticas públicas. Neste sentido, a eficiência e a eficácia serão tão positivas quanto a capacidade que terão de produzir mais e melhores resultados para o cidadão (impacto na melhoria da qualidade de vida e na geração do bem comum). Ser federativa: a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e o aumento da competitividade do País pressupõem a melhoria da qualidade da administração pública como um todo, em todos os poderes e esferas de governo, e implicam em uma atuação cada vez mais coordenada e integrada entre os diversos entes e instituições públicos. Assim, o Gespública atua junto às organizações públicas federais, estaduais, municipais, do legislativo e do judiciário, transcendendo, portanto, ao Executivo Federal. A base conceitual e os instrumentos do Gespública não estão limitados a um objeto específico a ser gerenciado (saúde, educação, previdência, saneamento, tributação, fiscalização etc.). Aplicam-se a toda administração pública em todos os poderes e esferas de governo. O Modelo de Excelência em Gestão Pública tem como base os princípios constitucionais da administração pública e como pilares os fundamentos da excelência gerencial. Os fundamentos da excelência são conceitos que definem o entendimento contemporâneo de uma gestão de excelência na administração pública e que, orientados pelos princípios constitucionais, compõem a estrutura de CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 9 sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública. Estes fundamentos devem expressar os conceitos vigentes do “estado da arte” da gestão contemporânea, sem, no entanto, perder de vista a essência da natureza pública das organizações. O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a partir da premissa segundo a qual é preciso ser excelente sem deixar de ser público. Esse Modelo, portanto, deve estar alicerçado em fundamentos próprios da gestão de excelência contemporânea e condicionado aos princípios constitucionais próprios da natureza pública das organizações. Esses fundamentos e princípios constitucionais, juntos, definem o que se entende hoje por excelência em gestão pública. A base do modelo são os princípios constitucionais da administração pública. A gestão pública para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral, pública e eficiente. Legalidade: estrita obediência à lei; nenhum resultado poderá ser considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da lei. Impessoalidade: não fazer acepção de pessoas. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto são requisitos de um serviço público de qualidade e devem ser agregados a todos os usuários indistintamente. Em se tratando de organização pública, todos os seus usuários são preferenciais, são pessoas muito importantes. Moralidade: pautar a gestão pública por um código moral. Não se trata de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios morais de aceitação pública. Publicidade: ser transparente, dar publicidade aos fatos e aos dados. Essa é uma forma eficaz de indução do controle social. Eficiência: fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto. Orientados por esses princípios constitucionais, integram a base de sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública os fundamentos apresentados a seguir. – Pensamento sistêmico: entendimento das relações de interdependência entre os diversos componentes de uma organização, bem como entre a organização e o ambiente externo, com foco na sociedade. CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 10 – Aprendizado organizacional: busca contínua e alcance de novos patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por meio da percepção, reflexão, avaliação e compartilhamento de informações e experiências. – Cultura da Inovação: promoção de um ambiente favorável à criatividade, à experimentação e à implementação de novas idéias que possam gerar um diferencial para a atuação da organização. – Liderança e constância de propósitos: a liderança é o elemento promotor da gestão, responsável pela orientação, estímulo e comprometimento para o alcance e melhoria dos resultados organizacionais e deve atuar de forma aberta, democrática, inspiradora e motivadora das pessoas, visando o desenvolvimento da cultura da excelência, a promoção de relações de qualidade e a proteção do interesse público. É exercida pela alta administração, entendida como o mais alto nível gerencial e assessoria da organização. – Orientação por processos e informações: compreensão e segmentação do conjunto das atividades e processos da organização que agreguem valor para as partes interessadas, sendo que a tomada de decisões e a execução de ações devem ter como base a medição e análise do desempenho, levando-se em consideração as informações disponíveis. – Visão de Futuro: indica o rumo de uma organização e a constância de propósitos que a mantém nesse rumo. Está diretamente relacionada à capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que dê coerência ao processo decisório e que permita à organização antecipar-se às necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade. Inclui, também, a compreensão dos fatores externos que afetam a organização com o objetivo de gerenciar seu impacto na sociedade. – Geração de Valor: alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento de valor tangível e intangível de forma sustentada para todas as partes interessadas. – Comprometimento com as pessoas: estabelecimento de relações com as pessoas, criando condições de melhoria da qualidade nas relações de trabalho, para que elas se realizem profissional e humanamente, maximizando seu desempenho por meio do comprometimento, de oportunidade para desenvolver competências e de empreender, com incentivo e reconhecimento. – Foco no cidadão e na sociedade: direcionamento das ações públicas para atender, regular e continuamente, as necessidades dos cidadãos e da sociedade, na condição de sujeitos de direitos, beneficiários dos serviços CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 11 públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações públicas. – Desenvolvimento de parcerias: desenvolvimento de atividades conjuntamente com outras organizações com objetivos específicos comuns, buscando o plenouso das suas competências complementares para desenvolver sinergias. – Responsabilidade social: atuação voltada para assegurar às pessoas a condição de cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços essenciais, e ao mesmo tempo tendo também como um dos princípios gerenciais a preservação da biodiversidade e dos ecossistemas naturais, potencializando a capacidade das gerações futuras de atender suas próprias necessidades. – Controle Social: atuação que se define pela participação das partes interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades da Administração Pública e na execução das políticas e dos programas públicos. – Gestão participativa: estilo de gestão que determina uma atitude gerencial da alta administração que busque o máximo de cooperação das pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho. O Modelo de Excelência possui uma representação gráfica que se baseia no Ciclo PDCA CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 12 Temos aqui quatro blocos que representam o PDCA – Planejamento, Implemntação, Controle e Agir Corretivamente. Os quatro primeiros elementos (liderança, estratégias e planos, cidadãos e sociedade) compõem a primeira etapa, o planejamento, ou seja, é um planejamento participativo, que deve envolver a sociedade. Por meio da liderança forte da alta administração, que focaliza as necessidades dos cidadãos-usuários, os serviços, os produtos e os processos são planejados conforme os recursos disponíveis, para melhor atender esse conjunto de necessidades. O segundo bloco – Pessoas e Processos - representa a execução do planejamento. Nesse espaço, concretizam-se as ações que transformam objetivos e metas em resultados. São as pessoas, capacitadas e motivadas, que operam esses processos e fazem com que cada um deles produza os resultados esperados. O terceiro bloco – Resultados – representa o controle, pois serve para acompanhar o atendimento à satisfação dos destinatários dos serviços e da ação do Estado, o orçamento e as finanças, a gestão das pessoas, a gestão de suprimento e das parcerias institucionais, bem como o desempenho dos serviços/produtos e dos processos organizacionais. O quarto bloco – Informações e Conhecimento – representa a inteligência da organização. Nesse bloco, são processados e avaliados os dados e os fatos da organização (internos) e aqueles provenientes do ambiente (externos), que não estão sob seu controle direto, mas, de alguma forma, influenciam o seu desempenho. Esse bloco dá à organização a capacidade de corrigir ou melhorar suas práticas de gestão e, conseqüentemente, seu desempenho. A informação e o conhecimento formam o bloco do “agir corretivamente”, buscando melhorar a gestão constantemente. O Modelo utiliza os oito critérios para avaliar as organizações públicas, vocês podem ver que embaixo de cada um deles tem a pontuação que pode ser alcançada. 1. Liderança – Este critério examina a governança pública e a governabilidade da organização, incluindo aspectos relativos à transparência, eqüidade, prestação de contas e responsabilidade corporativa. Também examina como é exercida a liderança, incluindo temas como mudança cultural e implementação do sistema de gestão da organização. O Critério aborda a análise do desempenho da organização enfatizando a comparação com o desempenho de outras organizações e a avaliação do êxito das estratégias. CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 13 2. Estratégias e Planos – Este critério examina como a organização, a partir de sua visão de futuro, da análise dos ambientes interno e externo e da sua missão institucional formula suas estratégias, as desdobra em planos de ação de curto e longo prazos e acompanha a sua implementação, visando o atendimento de sua missão e a satisfação das partes interessadas. 3. Cidadãos – Este critério examina como a organização, no cumprimento das suas competências institucionais, identifica os cidadãos usuários dos seus serviços e produtos, conhece suas necessidades e avalia a sua capacidade de atendê-las, antecipando-se a elas. Aborda também como ocorre a divulgação de seus serviços, produtos e ações para fortalecer sua imagem institucional e como a organização estreita o relacionamento com seus cidadãos-usuários, medindo a sua satisfação e implementando e promovendo ações de melhoria. 4. Sociedade – Este critério examina como a organização aborda suas responsabilidades perante a sociedade e as comunidades diretamente afetadas pelos seus processos, serviços e produtos e como estimula a cidadania. Examina, também, como a organização atua em relação às políticas públicas do seu setor e como estimula o controle social de suas atividades pela Sociedade e o comportamento ético. 5. Informações e conhecimentos – Este critério examina a gestão das informações, incluindo a obtenção de informações comparativas pertinentes. Também examina como a organização identifica, desenvolve, mantém e protege os seus conhecimentos. 6. Pessoas – Este critério examina os sistemas de trabalho da organização, incluindo a organização do trabalho, a estrutura de cargos, os processos relativos à seleção e contratação de pessoas, assim como a gestão do desempenho de pessoas e equipes. Também examina os processos relativos à capacitação e ao desenvolvimento das pessoas e como a organização promove a qualidade de vida das pessoas interna e externamente ao ambiente de trabalho. 7. Processos – Este critério examina como a organização gerencia, analisa e melhora os processos finalísticos e os processos de apoio. Também examina como a organização gerencia o processo de suprimento, destacando o desenvolvimento da sua cadeia de suprimento. O Critério aborda como a organização gerencia os seus processos orçamentários e financeiros, visando o seu suporte. CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 14 8. Resultados – Este critério examina os resultados da organização, abrangendo os orçamentário-financeiros, os relativos aos cidadãos-usuários, à sociedade, às pessoas, aos processos finalísticos e processos de apoio, assim como aos relativos ao suprimento. A avaliação dos resultados inclui a análise da tendência e do nível atual de desempenho, pela verificação do atendimento dos níveis de expectativa das partes interessadas e pela comparação com o desempenho de outras organizações. 2 Paradigma do Cliente na Administração Pública Vimos na aula demonstrativa que o paradigma pós-burocrático evoluiu através de três momentos: o managerialism, o consumerism e o public service orientation. Vamos rever a tabela que traz as principais características dos três modelos: Managerialism Consumerism Public Service Orientation Economia / eficiência Efetividade / qualidade Accountability / eqüidade Contribuintes Clientes Cidadãos O managerialism, ou gerencialismo puro, se preocupava apenas com a produtividade e eficiência da administração pública por meio da redução de custos. O consumerism agregou a idéia de que a administração pública deve se voltar para as necessidades de seu cliente. A qualidade deve ser entendida como a satisfação do cliente e não como conformidade com as regras. A administração pública voltada para o cidadão-usuário tem origem ainda nos anos 80.Em 1987, a OCDE publica um documento, intitulado “Administration as Service, the Public as Client”, que traz alguns princípios gerais dessa nova administração. Segundo esse documento, os clientes devem saber como a administração funciona, o que a constrange, como é controlada e quem são os responsáveis. Além disso, a administração deve possibilitar a participação dos clientes, satisfazer suas necessidades e ser, ao máximo, acessível ao público. O paradigma do cliente na administração pública surge, portanto, dentro da evolução da administração gerencial. A administração burocrática era auto-referida, ou seja, não olhava para fora da organização para saber qual eram as reais necessidades das CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 15 pessoas. Havia a desconfiança tanto em relação aos servidores quanto em relação àqueles que lhe traziam demandas. A administração gerencial tenta mudar esta perspectiva, incorporando a visão do cliente à noção de qualidade no serviço público. É a partir daí que se aprimoram os processos de participação na administração pública, o Estado precisa fornecer meios para que as pessoas se comuniquem com os órgãos públicos e participem das decisões. Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve ser visto como cliente-consumidor perdeu força, principalmente porque a idéia de consumidor poderia levar a um atendimento melhor para alguns e pior para outros, num universo em que todos têm os mesmos direitos. É possível perceber isso quando levamos em consideração que clientes melhores organizados e estruturados teriam mais poder para pleitear mais ou melhores serviços, culminando em prejuízo para os menos estruturados. Por isso, nesta abordagem é preferível o uso do conceito de cidadão, que ao invés de buscar a sua satisfação, estaria voltado para a consecução do bem-comum. Com isso, o que se busca é a eqüidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em situações equivalentes. O Public Service Orientation tem como uma de suas idéias-chave a conjugação entre a accountability e o binômio justiça/equidade. Ele veio agregar os valores relacionados à transparência e à participação, entendendo que a administração não lida somente com clientes, mas principalmente com cidadãos. Já vimos um pouco desses conceitos na Aula 00, mas é importante vê-los com mais profundidade aqui. Veremos também as ouvidorias, um instrumento criado dentro deste paradigma do cliente: 2.1 Equidade Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE: 1. (CESPE/SEGER/2007) Na análise do paradigma do cliente na gestão pública, é de grande relevância a distinção que cada sociedade estabelece entre bens públicos e privados. Aos bens considerados públicos, deve-se aplicar o princípio da não-exclusão, segundo o qual o consumo é efetuado individualmente, e não, coletivamente. A questão é ERRADA porque o princípio da não-exclusão defende que o consumo é feito coletivamente e não individualmente. Os bens públicos são caracterizados pela CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 16 não rivalidade ou indivisibilidade e pela não exclusão no seu consumo, o que indica que o consumo de um bem público é realizado por toda a população e o consumo de um indivíduo não exclui o consumo dos demais indivíduos da sociedade. Além disso o seu consumo não pode ser realizado em partes, por exemplo a Segurança, um bem público clássico, não pode ser feita apenas para um indivíduo especificamente. Esta característica dos bens públicos reforça a noção de que o Estado lida com cidadãos e não com clientes. Esta é a principal diferença entre os bens públicos e os bens de mercado, pois o mercado trabalha exatamente com a exclusão, o consumo de um indivíduo exclui automaticamente o consumo de outro indivíduo, como por exemplo, quando existe em uma loja apenas um determinado produto e existem do outro lado dois consumidores, um deles com certeza será excluído. Nessa relação do Estado com a sociedade, em que deve-se considerá-los como cidadãos, além de clientes, ganha importância a noção de equidade. Vamos ver uma questão do CESPE. 2. (CESPE/IEMA/2007) Para se alcançar a justiça, é preciso superar o conceito de igualdade e aplicar o conceito de eqüidade. O conceito de equidade vem desde a Grécia Antiga e ele surgiu referindo-se à disposição de reconhecer o direito de cada um, mesmo que isso implique em não obedecer exatamente ao direito objetivo, pautando-se sempre pela busca de justiça e moderação. A equidade é um dos instrumentos de integração no direito e consiste na adaptação da regra existente à situação concreta, observando-se os critérios de justiça e igualdade. Pode-se dizer, então, que a eqüidade adapta a regra a um caso específico, a fim de deixá-la mais justa. Ela é uma forma de se aplicar o Direito, mas sendo o mais próximo possível do justo para as duas partes. Podemos perceber que o conceito de equidade está diretamente relacionado à justiça. Esta é a principal diferença de equidade para igualdade. Com freqüência os termos “igualdade” e “equidade” são traduzidos e incorporados de modos semelhantes. Apesar de serem muito confundidas, as palavras têm dois significados distintos e são conceitualmente diferentes. Igualdade é semelhança; equidade é justiça. Dessa forma, ser igual não significa necessariamente ser equânime, e vice- versa. O Dicionário Houaiss traz algumas definições para o verbo superar. Vejamos duas delas: 4 - fazer desaparecer, livrar-se de; remover, afastar, solucionar. CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 17 6 - ir mais alto que, subir além; ultrapassar, sobrelevar-se a, avantajar-se a. Nas questões, só vi o CESPE usar o termo no segundo sentido. Veremo-lo novamente em uma questão mais para frente. Assim, quando falamos que é preciso “superar o conceito de igualdade”, estamos dizendo que devemos ir além dele, ultrapassá0lo, mas sem abandoná-lo. É isso que a equidade faz. Ela não abandona o conceito de igualdade. Com a equidade dizemos que os iguais devem ser tratados de forma igual e os desiguais de forma desigual. Com base nesta diferenciação, a equidade pode ser dividida em duas: horizontal e vertical. A eqüidade vertical exige que seja dado “desigual tratamento para desiguais”. Normalmente isto significa que os cidadãos com maior renda devam pagar mais impostos que os com menor renda. Uma das aplicações da eqüidade vertical é o princípio de capacidade de pagamento sugere que os contribuintes devem arcar com cargas fiscais que representem igual sacrifício de bem-estar, interpretado pelas perdas de satisfação no setor privado. A eqüidade horizontal implica tratar a todos iguais igualmente e a eqüidade vertical implica um tratamento desigual para os desiguais, ou seja, o estabelecimento de ações afirmativas para inclusão dos mais desfavorecidos social, cultural ou economicamente. A chamada discriminação positiva visa dar prioridade aos que têm menos condições ou capital, favorecendo-os. Nesse sentido, os que não dispõem de alternativas de atendimento no setor privado, os que têm menos vez e voz, os que têm menos recursos, deverão contar com um atendimento diferenciado. Turner (1986) diferencia quatro tipos diferentes de eqüidade: ontológica, de oportunidade, de condições e de resultados. A eqüidade ontológica se refere à igualdade fundamental entre as pessoas. Varia das abordagens religiosasde igualdade perante Deus, passando pela abordagem marxista - para a qual a natureza do ser humano é forjada por sua "praxis" livre e transformadora, que busca um domínio cada vez maior sobre a natureza e maior comunicação, autonomia e consciência - até as perspectivas "relativistas" modernas, de que a natureza humana é específica de certas culturas e sistemas sociais. O segundo tipo diz respeito à eqüidade de oportunidades de se alcançar os objetivos almejados. Esta concepção, herança das revoluções francesa e americana, está na base da teoria social da meritocracia, sendo uma característica da doutrina política do liberalismo clássico, que considera ser possível uma mobilidade social perfeita, a partir da igualdade de oportunidades. Uma vez garantida a universalidade dos direitos fundamentais à vida, à liberdade e à propriedade, todos têm, CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 18 independente de sua origem, as mesmas oportunidades de alcançar as mais altas posições individuais. Assim, de acordo com esta concepção, as posições na estrutura ocupacional da sociedade são preenchidas apenas pelo mérito pessoal, a partir da igualdade de oportunidades para o ingresso nas instituições sociais. Por exemplo, na Índia, a divisão em castas impede a igualdade de oportunidades. De maneira apropriada, Turner resgata que a igualdade de oportunidade é praticamente inseparável da noção de eqüidade de condições. Para haver, de fato, oportunidades iguais para todos os membros da sociedade, a eqüidade precisa ser observada também no "ponto de partida": apenas pessoas submetidas às mesmas condições de vida podem vir a ser consideradas "em igualdade" para competir com base em habilidades e méritos individuais. Finalmente, o quarto tipo é a eqüidade dos efeitos ou resultados. Nele, a legislação e outras medidas políticas procuram compensar os efeitos das desigualdades de condições sociais. Mecanismos de discriminação positiva precisam operar em favor de grupos menos privilegiados que têm, assim, suas oportunidades aumentadas, assegurando a eqüidade nos resultados. Vamos ver um exemplo. Uma forma de equidade de oportunidades é permitir que todas as pessoas possam ingressar nas universidades públicas. Eliminam-se barreiras relacionadas à raça, à classe social, etc. Contudo, como alguns têm mais condições de receber uma melhor educação, têm mais chances que outros de conquistar a vaga. Por isso a equidade de condições prega que sejam colocadas em prática políticas sociais que busquem melhorar as condições de pessoas mais necessitadas. Já a equidade de resultados vem dizer que não basta tentar melhor as condições é preciso dar tratamento diferenciado diretamente no processo de seleção, criando assim as cotas nas universidades públicas. Atualmente, as tendências preponderantes reconhecem como pilares principais do conceito de eqüidade a distribuição de recursos através de uma discriminação positiva em favor dos mais desfavorecidos e a diminuição das desigualdades que resultam de fatores que estão fora do controle individual. O princípio da discriminação positiva é a base das chamadas “ações afirmativas”, que foram conceituadas por um Grupo de Trabalho Interministerial do Governo FHC como: Ações afirmativas são medidas especiais e temporárias, tomadas ou determinadas pelo Estado, espontânea ou compulsoriamente, com o objetivo de eliminar desigualdades historicamente acumuladas, garantindo a igualdade de oportunidades e tratamento, bem como de compensar perdas provocadas pela discriminação e marginalização, decorrentes de motivos raciais, étnicos, religiosos, CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 19 de gênero e outros. Portanto, as ações afirmativas visam combater os efeitos acumulados em virtude das discriminações ocorridas no passado. Atualmente, as ações afirmativas podem ser definidas como um conjunto de políticas públicas e privadas de caráter compulsório, facultativo ou voluntário, concebidas com vistas ao combate à discriminação racial, de gênero, por deficiência física e de origem nacional, bem como para corrigir ou mitigar os efeitos presentes da discriminação praticada no passado, tendo por objetivo a concretização do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais como a educação e o emprego. Diferentemente das políticas governamentais anti-discriminatórias baseadas em leis de conteúdo meramente proibitivo, que se singularizam por oferecerem às respectivas vítimas tão somente instrumentos jurídicos de caráter reparatório e de intervenção depois do fato ocorrido, as ações afirmativas têm natureza visam a evitar que a discriminação se verifique nas formas usualmente conhecidas. Em síntese, trata-se de políticas e de mecanismos de inclusão concebidos por entidades públicas, privadas e por órgãos dotados de competência jurisdicional, com vistas à concretização de um objetivo constitucional universalmente reconhecido - o da efetiva igualdade de oportunidades. 2.2 Accountability Antes de entrarmos no conceito de Accountability, acho interessante vermos o que fala a teoria da agência e a relação entre agente e principal. 2.2.1 Teoria da Agência A Teoria da Agência estuda as relações contratuais em que se observa a figura de um sujeito ativo que recebe o nome de principal, e de um sujeito passivo chamado agente. O principal é quem contrata e o agente o contratado. Essas relações podem ser explícitas (formais), em que existe um instrumento jurídico em que são expressos os direitos e deveres de cada um, ou implícitas (informais), em que as relações são orientadas por usos e costumes que sustentam e dão legitimidade às ações praticadas entre as partes relacionadas. Como exemplo de uma relação formal, temos os contratos de compra e venda, o contrato de trabalho, etc. São relações contratuais informais a entre o empregado e o patrão, o empregado e o cliente, etc. CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 20 A suposição básica existente na relação principal-agente é de que o agente irá agir em favor do principal e que por isso receberá alguma recompensa. O agente, ou contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os critérios do principal, ou contratante. A teoria tenta identificar os incentivos que levam o agente a servir melhor os interesses do principal. Esta teoria originou-se na Economia, baseando-se na ideia de escolha racional, que pressupõe que, do leque de ações possíveis numa situação dada, as pessoas escolhem racionalmente aquelas que maximizam as chances de conseguir suas metas e realizar seus projetos. A teoria da agência focaliza os problemas gerados pelo fato de que o agente tem de fazer algo pelo principal, mas não tem os mesmos interesses. Ao mesmo tempo, o principal nunca tem informação completa sobre as atividades do agente, e muitas vezes nem sabe fazer as tarefas do agente. Assumindo-se que as partes buscam a maximização de interesses individuais, é de se esperar que o agente não vá agir sempre no interesse do principal. Por outro lado, o principal procurará estar cercado de garantias para evitar que seus interesses sejam prejudicados. Segundo essa teoria, os conflitos de agência aparecem quando o bem-estar de uma parte, o principal, depende das decisões tomadas por outra, responsável pela gestão do patrimônio do principal, o agente. Embora o agente deva tomar decisões em benefíciodo principal, muitas vezes ocorrem situações em que os interesses dos dois são conflitantes, dando margem a um comportamento oportunista por parte do agente. Essa abordagem tenta descobrir que arranjos contratuais e institucionais podem melhor alinhar ou compatibilizar os interesses do agente com os interesses do principal. O ideal, para o principal, é um sistema de incentivos em que o agente só pode ganhar mais por meio de esforços que aumentam os benefícios do principal. O grosso dessa literatura tenta identificar as condições que estimulam maiores esforços dos agentes. Enfatiza especialmente os tipos e combina ações de incentivos e fiscalização que são mais adequados para os interesses do principal em vários tipos de agência. No entanto, em muitos casos o principal tem certa dificuldade em saber se o agente está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória. Aqui entra a assimetria de informação. O agente dispõe de um conjunto de possíveis comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as partes e dificilmente são observáveis pelo principal. CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 21 Decorrentes da assimetria de informação surgem outros dois problemas: Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior risco. Se a indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média de risco das pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão a fazer seguros serão as pessoas com maior risco. Por isso que são praticados preços de acordo com o risco de cada um. Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra parte envolvida, que pode ter um comportamento de risco. Muitas pessoas com plano de saúde passam a usar os serviços médicos numa proporção bem maior do que quando não tinham o plano. Também existe para o agente. Por exemplo, quando o Estado determina alguns critérios no momento da contratação das empresas privadas e depois passa a usar outras regras. Devido a esses problemas, o principal incorre em custos adicionais para ter que monitorar a atuação do agente. Por exemplo, quando uma empresa contrata um pessoa para distribuir panfletos na rua, não sabe se essa pessoa irá realmente entregá-los ou então jogá-los no lixo. Assim, é preciso monitorar a ação desse agente. A auditoria surgiu justamente para servir de instrumento do principal no controle das ações do agente. Segundo Peters, o conflito de agência existe desde que as empresas passaram a ser administradas por agentes distintos dos proprietários há cerca de 100 anos. Por essa época, começou a ser delineado o conflito de agência, em que o agente recebe uma delegação de recursos e tem, por dever dessa delegação, que gerenciar estes recursos mediante estratégias e ações para atingir objetivos, tudo isto mediante uma obrigação constante de prestação de contas. (grifo nosso). A relação entre a sociedade e o Estado também é uma relação de principal-agente. A sociedade é o principal que delega a responsabilidade pela gestão de seu patrimônio para o Estado. Este é o agente que deve atuar de acordo com o interesse público, ou seja, o interesse da sociedade CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 22 2.2.2 Conceito O conceito de Accountability existe dentro dessa relação principal-agente, buscando definir as responsabilidades do agente em relação ao principal. Não há tradução de accountability para o português. Alguns autores afirmam que isto se deve a pouca qualidade de nossa democracia em comparação com as anglo-saxãs. Alguns traduzem o termo como responsabilização, outros como dever de prestar contas, mas nenhum destes termos consegue abarcar todos os sentidos presentes na accountability. Ela abrange pelo menos três aspectos: Obrigação em prestar contas Responsabilização pelos atos e resultados Responsividade O agente administra bens pertencentes a terceiros, por isso deve prestar contas desta administração. Vimos que Peters fala em “obrigação constante de prestar contas”. O segundo aspecto é a responsabilização. O agente deve responder pelos seus atos, tanto em termos de legalidade quanto de resultados. A administração gerencial mudou o foco do controle a priori sobre os processos para ser a posteriori de resultados, por isso o administrador público responde não só em termos de legalidade, mas também em termos de eficiência, eficácia e efetividade. A responsividade refere-se à sensibilidade do agente em à vontade do principal. O agente deve tomar suas decisões de forma a maximizar os interesses do principal, e não os seus próprios interesses. Assim, na administração pública, as decisões do governo devem ter como finalidade sempre o interesse público, seguindo o princípio da impessoalidade. Já Andréas Schedler identifica no conceito de accountability dois aspectos, ao invés de três: 1. Capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a obrigação dos oficiais públicos informarem e explicarem seus atos 2. Capacidade das agências de accountability de impor sanções e perda de poder (enforcement) para aqueles que violaram os deveres públicos. Estes dois aspetos não se diferenciam muito dos três vistos acima. O autor considera a noção de accountability bidimensional: envolve capacidade de resposta e capacidade de punição (answerability e enforcement). Contudo, a capacidade de resposta engloba dois tipos de questões: uma dimensão relativa à informação das CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 23 decisões e outra condizente com a necessidade dos governantes explicarem tais decisões. A informação pode ser associada à necessidade de prestação de contas, o primeiro aspecto visto anteriormente. Já a explicação, ou justificação, está ligada à responsividade, ou seja, o administrador deve justificar seus atos para demonstrar que eles estão de acordo com o interesse público, com os anseios da sociedade Temos aqui a responsividade. Por fim, a capacidade de punição pode ser associada com a responsabilização. 2.2.3 Classificação A accountability pode ser classificada de formas diferentes. A classificação mais tradicional é a de Guillhermo O’Donnell, que diferencia a accountability horizontal da vertical. Segundo este autor, a responsabilização democrática procura aliar dois mecanismos: de um lado, os relacionados à accountability vertical, na qual os cidadãos controlam de forma ascendente os governantes (mediante o voto em representantes), com formas de democracia semidireta (como plebiscitos) ou ainda pela utilização do controle social, exemplificado pelos conselhos de políticas públicas; de outro, os vinculados à accountability horizontal, que se efetivam mediante a fiscalização mútua entre os Poderes (checks and balances) ou por meio de outras agências governamentais que monitoram o poder público, tais como os tribunais de contas. O autor define a accountability horizontal como: a existência de agências estatais que estão legalmente capacitadas e autorizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar ações que ultrapassem da vigilância rotineira a sanção criminal ou impedimento em relação às ações ou omissões por outros agentes ou agências do estado que podem ser qualificadas como ilegais... pois este tipo de accountability para ser efetivo precisa ter agências que são autorizadase dispostas a vigiar, controlar, corrigir e/ou punir ações ilegais de outras agências estatais. Em suma, seriam agências estatais funcionando rotineiramente com poderes de supervisão, punindo ações ou omissões do Estado, consideradas ilegais. É o controle exercido por instituições como o TCU, CGU, entre outras. Já a accountability vertical pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrático (de cima para baixo). A accountability vertical é, principalmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral, o que significa premiar ou punir um CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 24 governante nas eleições. No entanto, ela abrange também o controle exercido por instituições de hierarquia superior. Ela diz respeito à vigilância e sanções que eleitores, imprensa, ONGs, e outras organizações da sociedade civil exercem sobre funcionários públicos. É o meio disponível para que cidadãos comuns possam atuar na fiscalização da atividade pública dos seus representantes. Embora as eleições sejam a principal fase da accountability vertical, este conceito abrange ações da sociedade civil e imprensa para fiscalização e exposição dos atos das autoridades públicas. Muitos colocam o controle exercido pelos conselhos gestores, o orçamento participativo, ou seja, os instrumentos de participação da sociedade, dentro da accountability vertical. Outros já preferem diferenciá-los do controle eleitoral, classificando-os como uma accountability societal. Este conceito surgiu da insatisfação em relação às duas outras formas de accountability – a vertical e a horizontal –, que não estariam permitindo uma participação real da sociedade nas decisões governamentais. Era preciso separar tais instrumentos do controle eleitoral. A accountability societal pode ser definida como: um mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias na mídia etc.), que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda pública ou influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos. A noção de accountability societal incorpora novos atores, tais como associações, ONG's, movimentos sociais, mídia. Diferentemente da accountability horizontal e vertical, os agentes da accountability societal apresentam diferenças quanto aos recursos que dispõem, uma vez que não possuem, segundo essa definição, mandato para sanções legais, mas apenas simbólicas, ainda que algumas ações dessa forma de controle possam gerar sanções legais. Podemos dizer que accountability societal é sinônimo de controle social. 2.3 Ouvidorias A implementação de Ouvidorias Independentes se constitui em mais um forma de controle social, na medida em que essas ouvidorias têm como objetivo fundamental servir de interlocutores entre a sociedade civil e os órgãos públicos responsáveis legais pela constatação e defesa dos direitos que, por ventura, sejam violados. CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 25 Segundo Vaz, o princípio básico do trabalho de um ouvidor (também conhecido como ombudsman) é o de ser um representante dos cidadãos dentro do governo, atuando de forma independente no desempenho de suas funções, funcionando como uma crítica interna da administração pública, sob a ótica do cidadão. É um canal de comunicação direta entre o cidadão e o governo. O trabalho do ombudsman é realizado em caráter individual. Para isso, as solicitações rotineiras devem ser acolhidas por telefone ou pessoalmente por uma equipe treinada para isto. A intervenção direta do ouvidor fica reservada para reclamações sobre serviços, solicitações não atendidas e problemas já notificados e não resolvidos. Atuando dessa forma, o ombudsman pode se converter em uma fonte de informações de avaliação dos serviços pelos cidadãos Não há previsão legal expressa sobre as ouvidorias na Constituição Federal, nem em nenhuma lei complementar ou ordinária. Contudo a Emenda Constitucional nº 19 de 1998 alterou a redação do art. 37 da CF/88: § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. Por meio de uma interpretação extensiva deste dispositivo, podemos considerá-lo a base legal para a institucionalização de ouvidorias no poder público, cuja lei regulamentadora ainda não foi editada. Isso foi cobrado no último concurso de APO: 3. (ESAF/APO-MPOG/2008) Embora não chegue a impedir a realização do trabalho das ouvidorias municipais, estaduais e federais, a falta de uma legislação federal específica que CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 26 regulamente a função das ouvidorias no país é considerada uma das principais falhas do sistema brasileiro de ouvidorias. O Decreto Nº 3.507, de 13 de junho de 2000, estabeleceu as diretrizes normativas para a fixação de padrões de qualidade do atendimento prestado pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, indireta e fundacional que atendem diretamente aos cidadãos. Observou o §2º do Art. 40 do Decreto a obrigatoriedade da aferição do grau de satisfação dos usuários com o atendimento recebido, indicando a necessidade da instituição de uma unidade administrativa ou metodologia para realizá-la. No contexto da qualidade, o texto constitucional e as disposições contidas no Decreto 3.507 sugerem a instalação de um organismo ou serviço de ouvidoria na Administração Pública. Por isso a maioria das ouvidorias que foram criadas na esfera federal tem por objetivo o aprimoramento das práticas administrativas e dos serviços prestados ao cidadão. A função de ouvidoria é empregada na Administração Pública e corresponde à de ombudsman, mais usual na iniciativa privada. Seus propósitos são: receber observações, queixas e dúvidas dos cidadãos; buscar soluções e respostas a tais comunicações; e subsidiar os gestores com dados e informações que promovam o aprimoramento das atividades e serviços públicos. Com a publicação do Decreto nº 4.177 de 2002, a Corregedoria-Geral da União incorporou a competência de Ouvidoria-Geral, com jurisdição sobre toda a administração do Executivo Federal, atraída do Ministério da Justiça, que resguardou apenas a Ouvidoria-Geral de Direitos Humanos. Desde então, a Corregedora-Geral tem estimulado os demais ministros a criarem ouvidorias em suas pastas. Segundo Eliana Pinto, Ouvidora-Geral da União, são quatro os princípios fundamentais da ouvidoria: ser um instrumento de democracia; um órgão de controle; um espaço de resolução de conflitos extra-judicial; e uma ferramenta para melhoria da gestão. A Ouvidoria Pública busca a solução de conflitosextrajudiciais, por isso se torna mediadora eficaz. Não é apenas canal inerte entre o cidadão e a administração pública. A agregação e análise das reclamações recebidas devem servir de base para dois procedimentos importantes: informar a estrutura gerencial do organismo sobre a incidência de problemas, servindo como indutor de mudanças estruturais, e CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 27 informar ao público sobre as mudanças introduzidas na estrutura como resultado da atividade. Segundo Eliana Pinto: As ouvidorias não devem ser voltadas para as atividades fins dos Órgãos, mas para o seu funcionamento na consecução dessas atividades, tendo como objetivo a qualificação do próprio órgão ao qual ela está vinculada, propondo soluções viáveis e, sempre que possível, aceitável por todas as partes envolvidas, atuando como mediadora na definição das políticas públicas, pois sua matéria prima envolve questões referentes a cidadania e o fortalecimento de seus conceitos. 3 Gestão de resultados Vimos na Aula Demonstrativa que a administração gerencial é caracterizada pela confiança limitada e pelo controle de resultados a posteriori, ao contrário da administração burocrática que se baseava na desconfiança total e no controle de processos a priori. A gestão por resultados é um dos grandes avanços trazidos pela Administração Gerencial. Ela surge em meio às críticas à administração burocrática, que ao mesmo tempo em que não conseguia gerar resultados satisfatórios, pois era ineficiente, também não conseguia proteger o patrimônio público dos interesses particulares, como vimos no caso do rent seeking. A idéia da Administração Gerencial foi mudar a forma do controle para permitir uma gestão mais flexível, sem as amarras da burocracia, para então cobrar resultados do gestor público. O fundamento básico da gestão por resultados é que, de um lado, a Administração confere autonomia ao gestor público na gestão de recursos financeiros, materiais e humanos, para, de outro cobrar resultados. A estratégia do controle de resultados foi desenvolvida nos anos 1950 por Peter Druker, como um corolário da política de descentralização da autoridade para as unidades de negócio das empresas. A descentralização implica dar maior autonomia de gestão às unidades descentralizadas. Para isso, é necessário definir objetivos e metas precisos e estabelecer diretrizes claras que orientem os administradores no atingimento dos objetivos. CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 28 Estudaremos no curso três formas de gestão por resultados: a contratualização, os programas orçamentários e a avaliação de desempenho. As duas primeiras serão vistas nessa aula, enquanto a avaliação de desempenho será vista na Aula 09. Porém, veremos antes das dimensões do desempenho: eficiência, eficácia e efetividade. 3.1 Eficiência, Eficácia e Efetividade Primeiro vamos passar por sua aplicação na administração privada. Para Maximiano: Eficácia é a palavra usada para indicar que a organização realiza seus objetivos. Quanto mais alto o grau de realização dos objetivos, mais a organização é eficaz. Eficiência é a palavra usada para indicar que a organização utiliza produtivamente, ou de maneira econômica, seus recursos. Isso significa uma menor quantidade de recursos para produzir mais A eficácia sempre está associada com o alcance de metas, com o alcance de objetivos. Para Richard Daft: A eficácia organizacional é o grau no qual a administração alcança uma meta declarada. Isso significa que a organização tem sucesso em alcançar o que ela tenta fazer. Eficácia organizacional significa proporcionar um produto que os clientes valorizem. Eficiência organizacional se refere à quantidade de recursos usados para alcançar a meta organizacional. Pode ser calculada como a quantia de recursos usados para produzir um produto ou serviço. Segundo o MPOG: Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos empregados na implementação das ações. Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas; Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de um programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os impactos na sociedade; CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 29 Assim, podemos dizer que a EFICIÊNCIA é a racionalização no uso dos insumos. A eficiência é alcançada quando os insumos são manipulados de forma adequada para atingir os produtos. A EFICÁCIA consiste no grau de alcance das METAS programadas em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto mais alto o grau de realização dos objetivos e metas, mais a organização é eficaz. A EFETIVIDADE observa se houve algum IMPACTO resultante da ação governamental. Não basta chegar ao produto, alcançando as metas, é preciso que ele produza alguma alteração na sociedade. Podemos observar melhor estas dimensões no quadro abaixo: Além desses três conceitos, outro que também é importante é o de economicidade. está relacionada com os custos dos insumos. Quando avaliamos o desempenho em termos de economicidade, queremos saber o preço dos insumos usados na produção. A economicidade é a minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. Refere-se à capacidade de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à sua disposição. No entanto, em vários momentos vemos a economicidade dentro da eficiência. Nos concursos, quando eles falam em custos estão se referindo à eficiência. Esta envolveria otimizar a produção quanto reduzir o custo dos insumos. Assim, a eficiência observa a relação entre PRODUTOS (bens e serviços) gerados por uma atividade e os CUSTOS dos insumos empregados, em um determinado período de tempo. Uma organização é eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais produtiva e econômica possível, também conhecida como forma racional de utilização. OBJETIVO INSUMO AÇÃO PRODUTO RESULTADO EEffe etti ivvi idda add EEffi iccá ácci iaa EEcco onnoommi icci idda addee EEffi icci iêên ncci iaa CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 30 A eficiência é definida como a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los em um determinado período de tempo, mantidos os padrões de qualidade. Essa dimensão refere-se ao esforço do processo de transformação de insumos em produtos. Pode ser examinada sob duas perspectivas: minimização do custo total ou dos meios necessários para obter a mesma quantidade e qualidade de produto; ou otimização da combinação de insumos para maximizar o produto quando o gasto total está previamente fixado. Nesse caso, a análise do tempo necessário para execução das tarefas é uma variável a ser considerada . A eficiência pode ser medida calculando- se e comparando-se o custo unitário da produção de um bem ou serviço. Portanto, podemos considerar que o conceito de eficiência está relacionado ao de economicidade. A eficácia é definida como o grau de alcance das metas programadas (de bens e serviços) em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. O conceito de eficácia diz respeito à capacidadeda gestão de cumprir objetivos imediatos traduzidos em metas de produção ou de atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou serviços de acordo com o estabelecido no planejamento das ações. É importante observar que a análise de eficácia deve considerar os critérios adotados para fixação da meta a ser alcançada. Uma meta subestimada pode levar a conclusões equivocadas a respeito da eficácia do programa ou da atividade sob exame. Além disso, fatores externos como restrições orçamentárias podem comprometer o alcance das metas planejadas e devem ser levados em conta durante a análise da eficácia. A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e longo prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalísticos da intervenção. Trata-se de verificar a ocorrência de mudanças na população-alvo que se poderia razoavelmente atribuir às ações do programa avaliado. Portanto, ao examinar a efetividade de uma intervenção governamental, pretende-se ir além do cumprimento de objetivos imediatos ou específicos, em geral consubstanciados em metas de produção ou de atendimento (exame da eficácia da gestão). Trata-se de verificar se os resultados observados foram realmente causados pelas ações desenvolvidas e não por outros fatores. A avaliação da efetividade pressupõe que bens e/ou serviços foram ofertados de acordo com o previsto. O exame da efetividade ou avaliação de impacto requer tratamento metodológico específico que busca estabelecer a relação de causalidade entre as variáveis do CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 31 programa e os efeitos observados, comparando-os com uma estimativa do que aconteceria caso o programa não existisse Vamos analisar um exemplo. Num programa do governo de distribuição de óculos para crianças do ensino fundamental, o objetivo é melhorar a educação, já que as crianças estarão enxergando melhor e poderão se concentrar mais. Entende-se que os pais não apresentam condições financeiras de levar a criança a um oftalmologista e de comprar os óculos, por isso seria importante que o Estado desempenhasse esse papel. A economicidade significa que os óculos foram comprados a um preço baixo. A eficiência refere-se ao governo entregar um número maior de óculos com os mesmos recursos, o mesmo número de pessoas, de carros, etc. A eficácia corresponde ao alcance de metas. Assim, se o objetivo era entregar 20.000 óculos e foi entregue um número maior, o programa é eficaz. Por fim, a efetividade se refere ao resultado da ação governamental na sociedade. No exemplo, corresponde a melhora no índice de educação. Alguns autores conceituam efetividade como a soma da eficiência e da eficácia ao longo do tempo. Não concordo com esta visão, mas é importante conhecermos, pois a ESAF já deu ele como certo. Vamos ver mais alguns conceitos, agora da Maria das Graças Rua: Eficácia: significa realizar aquilo que foi pretendido. Suponha-se, por exemplo, que uma ação de governo é uma campanha de vacinação para 50000 crianças. A eficácia será dada pelo numero de crianças vacinadas. As perguntas, então, são: os insumos foram disponibilizados? Estiveram disponíveis a tempo? Foram suficientes para gerar os outputs pretendidos? Eficiência: significa realizar aquilo que foi pretendido, de acordo com a estratégia selecionada, com os custos estabelecidos ou menos. A eficiência é um critério que remete à racionalidade dos processos, não se refere somente aos resultados, mas às relações entre meios e fins. As perguntas são: Os insumos foram totalmente utilizados para os fins pretendidos? Houve insumos não utilizados? Algum dos insumos foi usado de maneira que não contribuiu para os resultados? A escala de utilização dos recursos foi apropriada, excessiva ou insuficiente? Houve atrasos?Erros?Haveria algum método de obter o mesmo resultado com custo e prazo menor? Houve perdas, desperdícios? Houve atrasos na disponibilização dos insumos? Houve inadequação de quantidade ou qualidade dos insumos? Houve erros de operação dos processos ou de gestão dos recursos e atividades? CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 32 Efetividade: significa que o que foi realizado produziu os efeitos pretendidos. A efetividade é o grande critério de sucesso de um programa ou projeto. Refere- se aos efeitos, que são resultados diretos da ação realizada. É muito importante lembrar que é possível ter eficácia sem ter efetividade. Exemplo; é possível ter todas as 50000 crianças vacinadas e ainda assim ter muitos casos da doença devido à baixa qualidade das vacinas ou devido à sua aplicação numa ocasião em que uma epidemia já estivesse em andamento. 3.2 Contratualização Na administração pública gerencial, o controle de resultados substitui o controle de procedimentos legais, e utiliza como principal ferramenta o contrato de gestão no qual são definidos indicadores de desempenho para as instituições descentralizadas. Segundo o Ministério do Planejamento: A contratualização de desempenho institucional na administração pública é um procedimento de ajuste de condições específicas no relacionamento entre órgãos e entidades públicos e privados, que envolve a pactuação de metas de desempenho para o exercício de atividade pública, orientadas ao alcance dos objetivos das políticas públicas. Em alguns casos, a contratualização pode proporcionar flexibilidades e autonomias de gestão que simplifiquem processos internos das instituições partícipes, em acordo com o estabelecido pelo art. 37, parágrafo 8º da Constituição Federal. No novo modelo de Estado brasileiro, adotado com a Reforma do Estado, o instrumento mais poderoso para se trabalhar com resultados e modernizar o serviço público é o Contrato. A proposta central da Reforma Gerencial é a autonomia do gestor público, é garantir a ele maior autonomia decisória, sob um estreito controle da sociedade. A reforma do Plano Diretor seguiu uma das tendências das reformas administrativas no mundo. As experiências voltadas à melhoria do desempenho das organizações públicas, em vários países, têm feito uso freqüente do estabelecimento de acordos de resultados, entre órgãos formuladores de políticas públicas e entidades voltadas à prestação de serviços. Tais acordos têm por base o par “autonomia x responsabilização”, por meio do qual a entidade prestadora de serviços se compromete a obter determinados resultados, em troca de algum grau de flexibilidade em sua gestão. CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS www.pontodosconcursos.com.br 33 Em vários desses países, a adoção desta ferramenta faz parte de um movimento mais amplo de revisão da macroestrutura do aparelho do Estado. Tal processo vem sendo chamado de “agencification” ou agencificação, ou seja, a individualização de entidades voltadas a propósitos específicos (genericamente chamadas de agencies, agências), diferenciando os instrumentos de sua gestão daqueles empregados pelos órgãos da administração direta – departments, ministérios ou secretarias de Estado. O termo agencificação é usado para se referir a um aspecto da contratualização, que são os contratos dentro do setor público. Existem também os contratos do setor público com a iniciativa privada. Os objetivos visados
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