Aula 01

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
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Aula 01 
Olá, Pessoal! 
Esta é a primeira aula do curso da Administração Pública para Tribunais. Como 
combinamos, nela veremos o seguinte conteúdo: 
Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões 
estruturais e culturais. 
Já estudamos na aula demonstrativa como foi a evolução da administração pública no 
mundo, como saímos de um modelo patrimonialista para o burocrático até chegar ao 
gerencial. Nesta aula veremos como foi essa evolução aqui no Brasil. Estudaremos o 
processo de modernização da administração pública brasileira e, dentro dele, as 
reformas administrativas que ocorreram nesse período. 
Boa Aula! 
SUMÁRIO 
1 ESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL ....................................................................... 2
1.1 ADMINISTRAÇÃO COLONIAL A REPÚBLICA VELHA ....................................................................................................... 3
1.2 VARGAS E O MODELO BUROCRÁTICO........................................................................................................................ 8
1.3 GOVERNO JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO .................................................................................. 16
1.4 DECRETO‐LEI N° 200 DE 1967 ............................................................................................................................ 20
1.5 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAÇÃO .................................................................................................... 26
1.6 RETROCESSO BUROCRÁTICO NA CF/88.................................................................................................................. 28
1.7 PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO ......................................................................................... 31
1.8 O GOVERNO LULA ............................................................................................................................................. 37
2 EXERCÍCIOS ............................................................................................................................................. 42
2.1 QUESTÕES COMENTADAS.................................................................................................................................... 49
2.2 GABARITO........................................................................................................................................................ 65
 
 
 
 
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1 Estruturação da Administração Pública no Brasil 
Antes de entrarmos nos modelos patrimonialista, burocrático e gerencial na evolução 
da administração pública brasileira, para começar nosso estudo, vamos dar uma 
olhada na evolução das constituições brasileiras. A seguir temos a evolução 
cronológica das constituições com momentos históricos importantes. 
Toda essa evolução assinala o quanto a lei maior está sujeita às mudanças na 
estrutura de poder do país. Sempre que ocorrem transformações significativas nos 
grupos que detêm o poder, é elaborada uma nova Constituição. Por isso que, no Brasil, 
não podemos dissociar o direito constitucional do estudo das forças políticas. 
Ao longo dessa evolução poderemos observar períodos sucessivos de concentração e 
desconcentração dos poderes políticos, refletindo aquilo que acontecia na sociedade. 
Das oito constituições brasileiras, quatro foram elaboradas de forma democrática: 
1891, 1934, 1946 e 1988. As outras quatro foram impostas em períodos autoritários: 
1824, 1937, 1967 e 1969. 
Essa relação da Constituição com a estrutura de poder está de acordo com a 
concepção sociológica de Ferdinand Lassale da Constituição. Para o autor, a 
Constituição é compreendida como o somatório dos fatores reais de poder existentes 
em certo Estado, a exemplo dos fatores econômicos, políticos, culturais, militares, 
religiosos, entre outros. 
Vamos ver como o Bresser Pereira traça um panorama geral da evolução da 
administração público no Brasil. O autor montou a seguinte tabela: 
1821-1930 1930 - 1985 1985 - 
Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Pós-Industrial 
Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985) 
Estado (administração) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995) 
1822 
Indepen
dência 
1824 
1ª Const 
1889 
Proclam. 
República 
1891
2ª Const 
1930 
Revolução 
de 30 
1934 
3ª Const 
1937 
Estado 
Novo 
1937 
4ª Const
1945 
Redemocra 
tização 
1946 
5ª Const
1964 
Golpe de 
64 
1967 
6ª Const
1968
AI-5 
1969 
7ª Const 
1985 
Redemocra 
tização 
1988 
8ª Const
 
 
 
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De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produção agrícola destinada ao 
comércio internacional (café, algodão, borracha) e era dirigida por uma oligarquia 
patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se aproveitava do Estado para 
conquistar vantagens pessoais. 
A partir de 1930 a economia se volta para a industrialização e o governo passa a ser 
comandado a mãos de ferro por Getúlio Vargas no Estado Novo, durante o qual se 
implantou no país a administração burocrática. Após a saída de Vargas em 1945 há um 
período democrático, mas em 1964 os militares retornam ao poder, colocando o país 
novamente sob os mandos de uma ditadura. 
Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra numa era pós-industrial, em 
que os serviços e a tecnologia da informação ganham extrema importância. Na 
administração, em 1995 é lançado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 
que implantaria a reforma gerencial no Brasil. No entanto, aqui cabe uma observação. 
O próprio Bresser Pereira afirmou nesse mesmo texto que o Decreto-Lei n° 200 de 
1967 pode ser considerado como o primeiro momento da administração gerencial no 
Brasil. Veremos isso mais adiante. 
1.1 ADMINISTRAÇÃO COLONIAL A REPÚBLICA VELHA 
No Brasil, o patrimonialismo perdurou até a década de 1930 como a forma de 
dominação predominante. Não podemos dizer que ele está totalmente superado. 
Quando um ministro confunde seu cartão de crédito pessoal com o cartão corporativo 
do governo federal na hora de comprar uma tapioca, está claro que o patrimonialismo 
ainda está bastante presente em nossa cultura, já que permanece a confusão entre o 
patrimônio público e privado. Mas é a partir da década de 1930 que o país passa a 
adotar uma administração burocrática. Segundo Bresser: 
O Estado brasileiro, no início do século XX, era um Estado oligárquico 
e patrimonial, no seio de uma economia agrícola mercantil e de uma 
sociedade de classes mal saída do escravismo. 
Portanto, vamos ver aqui um pouco da administração pública brasileira nesse período 
anterior a 1930, da administração colonial até a República Velha. No último concurso 
do MPOG eles cobraram alguns itens sobre isso. 
Caio Prado Júnior aponta como principais características da administração colonial: 
ƒ a centralização, 
ƒ a ausência de diferenciação (de funções), 
 
 
 
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ƒ o mimetismo, 
ƒ a profusão e minudência das normas, 
ƒ o formalismo e a morosidade. 
Mimetismo é imitação, é o processo pelo qual alguém ou alguma coisa se adapta para 
ficar semelhante a outro. Uma característica importante desse período é a falta de uma 
divisão do trabalho. Já vimos que o modelo burocrático tem como princípio a divisão 
racional do trabalho.No patrimonialismo não existe isso, tudo se confunde. A 
administração colonial, apesar da abrangência das suas atribuições e da profusão de 
cargos e instâncias, do ponto de vista funcional, pouco se diferencia internamente. 
Segundo Frederico Lustosa: 
O caos legislativo fazia surgir num lugar funções que não existiam em 
outros; competências a serem dadas a um servidor quando já 
pertenciam a terceiros; subordinações diretas que subvertiam a 
hierarquia e minavam a autoridade. 
Essas disfunções tinham origem, em grande medida, na tentativa de copiar as 
estruturas e instituições existentes na metrópole (Portugal) e do vazio de autoridade (e 
de obediência) no imenso território, constituindo um organismo autoritário, complexo, 
frágil e ineficaz. 
É a partir da administração pombalina que há um processo maior de racionalização. 
Marquês de Pombal foi Secretário de Estado de Portugal de 1750 a 1777. Ele ficou 
conhecido como um dos "déspotas esclarecidos", por entender que a superação das 
dificuldades que o Reino Português enfrentava somente seria possível por meio da 
realização de reformas por um soberano fortalecido. Com a intenção de centralizar e 
controlar ainda mais a administração colonial, extinguiu as capitanias hereditárias ainda 
existentes, e unificou os Estados do Maranhão e do Brasil. Essa mudança se 
expressava principalmente nos métodos e processos de trabalho que davam lugar à 
emergência de uma burocracia. 
Mesmo assim, prevaleceu a enorme distância entre a colônia e a metrópole, que, 
juntamente com a lentidão na troca de mensagens, criavam um vazio de autoridade 
legal. Somente com a chegada da coroa portuguesa ao Brasil em 1808 que começará 
a ser formada uma verdadeira administração pública no Brasil. Segundo Frederico 
Lustosa: 
O fato é que a transferência da corte e mais tarde a elevação do 
Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituíram as 
bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação 
 
 
 
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da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevação à 
condição de corte de um império transcontinental fez da nova 
administração brasileira, agora devidamente aparelhada, a expressão 
do poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-
se em mera subsidiária de uma metrópole de além-mar. 
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra que 
significa “governo de poucos”. A este pequeno grupo que controlava o governo, 
Raymundo Faoro deu o nome de “estamento burocrático”. Um ponto importante aqui é 
não confundir o uso do termo “burocracia” sempre como uma referência ao modelo 
burocrático de administração defendido por Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da 
junção da palavra francesa bureau, que significa escritório, com a palavra grega kratos, 
que significa poder. Desde o XVII já se falava em “burocracia” para se referir à 
repartição pública e aos grupos que administravam o governo. Assim, quando a 
questão falar em estamento burocrático, não devemos associá-lo ao modelo racional-
legal, mas sim ao grupo de burocratas que controlava o Estado durante o período 
patrimonialista. 
O estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o critério de pertencimento é 
o econômico, enquanto no estamento é social, de status, prestígios. Classe para 
Weber é o conjunto de pessoas que tem a mesma posição diante do mercado. Há dois 
tipos básicos de classe, as que têm algum tipo de bem e as que não têm algum tipo de 
bem. Mas as classes também se diferenciam pela qualidade dos bens possuídos. 
Estamento está ligado à esfera social, que é capaz de gerar comunidade. Estamento é 
um grupo social cuja característica principal é a consciência do sentido de 
pertencimento ao grupo. A luta por uma identidade social é o que caracteriza um 
estamento. Assim, na Idade Média, uma pessoa era nobre porque possuía “sangue 
azul”; por mais que um burguês ganhasse dinheiro, ficasse rico, não vinha a se tornar 
um nobre. 
Uma das diferenças principais entre os estamentos e as classes sociais é a mobilidade 
social. Nas classes, a mobilidade é alta, já que as pessoas podem mudar de classe 
adquirindo renda. Nos estamentos há baixa mobilidade. Trata-se de grupos isolados, 
que se diferenciam pelo status que possuem. Segundo Rubens Campante: 
Uma sociedade estamental é uma “ordem de status” baseada em 
“prestígio social” para qualificar positiva ou negativamente os grupos 
sociais. Os grupos positivamente qualificados costumam manter um 
estilo de vida que desvalora o trabalho físico, o esforço premeditado e 
contínuo, o interesse lucrativo, e buscam, através de monopólios 
sociais e econômicos, a manutenção de um modus vivendi exclusivo, 
diferenciado, traduzido em privilégios de consumo. A razão de ser dos 
 
 
 
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estamentos, portanto, é a desigualdade calcada na diferenciação da 
honra pessoal, no exclusivismo social e na ostentação do consumo. 
O instrumento de poder do estamento é o controle patrimonialista do Estado, traduzido 
em um Estado centralizador e administrado em prol da camada político-social que lhe 
infunde vida. O patrimonialismo é intrinsecamente personalista, tendendo a desprezar a 
distinção entre as esferas pública e privada. Vale muito mais o poder particular e o 
privilégio, em detrimento do universalismo de procedimentos e da igualdade formal-
legal. O distanciamento do Estado dos interesses da nação reflete o distanciamento do 
estamento dos interesses do restante da sociedade 
O termo estamento burocrático foi usado por Faoro para designar o grupo aristocrático-
burocrático de juristas, letrados, e militares, que derivavam seu poder e sua renda do 
próprio Estado. 
Para Raymundo Faoro, o país não era dominado por uma oligarquia de senhores de 
terra. A literatura clássica defende que essas oligarquias, juntamente com a burguesia 
mercantil, constituíam as classes sociais dominantes. Faoro não as nega, mas afirma 
que foi reproduzida no país a lógica do sistema montado em Portugal do século XIV: 
um estamento patrimonial, originalmente aristocrático, formado pela nobreza decadente 
que perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrático, 
sem perder, todavia, seu caráter aristocrático. 
Este estamento não é mais senhorial, uma vez que a sua renda não é proveniente da 
terra. É patrimonial porque ela é retirada do patrimônio do Estado, que em parte se 
confunde com o patrimônio de cada um de seus membros. Os impostos são 
arrecadados das classes, particularmente da burguesia mercantil, e são usados para 
sustentar o estamento dominante e o grande corpo de funcionários de nível médio a ele 
ligados por laços de toda ordem. 
São utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empregos públicos, 
já que significam ocupação rendosa de pouco trabalho. “Sinecura” significa “sem 
cuidado”, ou seja, não se tem muito esforço num cargo público. “Prebenda” também 
traz o conceito de “ocupação rendosa e de pouco trabalho”. É justamente isso o que 
ocorre no patrimonialismo brasileiro, em que os ocupantes de cargos públicos recebem 
os cargos como “presentes”, moeda de troca. É tradicional a ideia de que uma função 
fundamental do Estado nessa época era garantir empregos para a classe média pobre 
ligada por laços de família ou de agregação aos proprietários rurais. 
Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de escravos se 
ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa autonomia o Estado e 
a política. Havia ali uma nova classe média, uma classe burocrática, em formação, masCURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS 
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naquele momento tratava-se antes de um estamento de políticos e burocratas 
patrimonialistas, apropriando-se do excedente econômico no seio do próprio Estado, e 
não diretamente através da atividade econômica. 
Faoro é bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha ampla 
autonomia, que era isolada dos demais grupos da sociedade, governando com ampla 
arbitrariedade. José Murilo de Carvalho discorda dele, defendendo que faltava à elite 
política patrimonialista brasileira do Império poder para governar sozinha. Haveria uma 
aliança do estamento patrimonialista com burguesia mercantil de senhores de terra e 
grandes comerciantes. Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Império, 
que se estenderá ainda pela Primeira República. 
A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas famílias 
proprietárias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua própria reprodução. 
O que a caracteriza é o saber jurídico formal, transformado em ferramenta de trabalho 
e instrumento de poder. São todos burocratas porque sua renda deriva essencialmente 
do Estado; são patrimonialistas porque os critérios de sua escolha não são racional-
legais, e porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de 
si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimônio privado com o estatal. Os critérios 
administrativos eram pessoais, e a preocupação com a eficiência da máquina estatal, 
nula. 
Segundo Bresser: 
É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma 
autoritária ou oligárquica. Não há democracia. As eleições são uma 
farsa. A distância educacional e social entre a elite política e o 
restante da população, imensa. E no meio dela temos uma camada 
de funcionários públicos, donos antes de sinecuras do que de 
funções, dada a função do Estado patrimonial de lhes garantir 
emprego e sobrevivência. 
A proclamação da República em 1889 não alterou profundamente as estruturas 
socioeconômicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada na 
economia agrícola de exportação, baseada na monocultura e no latifúndio. O que se 
acentuou foi a transferência de seu centro dinâmico para a cafeicultura e a 
consequente mudança no polo dominante da política brasileira das antigas elites 
cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores paulistas. 
A Constituição de 1891, bastante inspirada na Constituição dos EUA de 1787, 
consagrou a República, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A 
separação de poderes ficou mais nítida. O Legislativo continuava bicameral, sendo 
 
 
 
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agora formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado, cujos membros passaram 
a ser eleitos para mandado de duração certa. Ampliou-se a autonomia do Judiciário. 
Foi criado o Tribunal de Contas para fiscalizar a realização da despesa pública. As 
províncias, transformadas em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram 
a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadação própria. Suas 
assembleias podiam legislar sobre grande número de matérias. 
A República Velha durou cerca de 40 anos. Nesse período, não houve grandes 
alterações na conformação do Estado nem na estrutura do governo. Aos poucos, foi se 
tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversificação da economia, 
pelo primeiro ciclo de industrialização, pela urbanização e pela organização política das 
camadas urbanas. Surgiam novos conflitos de interesse dentro dos setores 
dominantes, entre as classes sociais e entre as regiões, o que dificultava o pacto 
oligárquico. Além disso, desde a guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exército passou 
a ser um ator político cada vez mais importante, como arena de revoltas ou sujeito de 
ações determinantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas. 
Com o tempo, o estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de origem social 
mais baixa, como os militares do Exército. Não podemos mais falar com precisão de 
um “estamento patrimonial” já que, como vimos, uma característica dos estamentos é a 
sua pequena permeabilidade. Aqui começa a nascer a administração pública 
burocrática, juntamente com o autoritarismo burocrático-capitalista que está emergindo 
através principalmente dos militares e das revoluções que promovem em nome de uma 
abstrata “razão”. 
Vimos que o modelo burocrático surgiu no mundo em virtude da maior complexidade 
da sociedade decorrente do capitalismo e da democracia. Contudo, no Brasil temos 
uma situação diferente. O modelo burocrático não se desenvolve em um momento 
democrático, pelo contrário, ele nasce durante o Estado Novo, uma ditadura. 
1.2 VARGAS E O MODELO BUROCRÁTICO 
A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recessão que se alastrou pelo mundo 
obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, já que não havia 
mercado para o café, sobre o qual estava baseada quase toda nossa economia. Como 
a recessão prejudicou também as exportações dos outros países para o Brasil, o 
mercado interno, que havia se constituído após o fim da escravidão e início da 
imigração, e que se abastecia em grande medida pelas importações, se mostrou uma 
saída, principalmente como propulsor de uma industrialização incipiente. 
 
 
 
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Dentro deste contexto, Getúlio Vargas comanda um movimento revolucionário que vai 
marcar a reformulação completa do Estado brasileiro, abrindo caminho para um amplo 
processo de modernização social e industrial, que resultou na incorporação da classe 
trabalhadora, de setores médios urbanos e da incipiente burguesia nacional. Este 
processo será comandado com mão de ferro pelo ditador, especialmente depois de 
1937 com a implantação do Estado Novo. 
A administração burocrática surgiu no quadro da aceleração da industrialização 
brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor 
produtivo de bens e serviços. Segundo o Plano Diretor: 
A implantação da administração pública burocrática é uma 
consequência clara da emergência de um capitalismo moderno no 
país. 
Assim, a reforma administrativa, ou “civil service reform”, dá início a implantação do 
modelo racional-legal no Brasil, através de um grande esforço de Vargas para 
normatizar e padronizar os principais procedimentos da administração pública. Nos 
primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração 
científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização 
e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na 
definição de procedimentos. São princípios da administração científica: 
1. Princípio de Planejamento: substituir a improvisação pela ciência, por meio do 
planejamento do método. 
2. Princípio de Preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com 
suas aptidões e prepará-los e treiná-los para produzirem mais e melhor, de 
acordo com o método planejado. 
3. Princípio de controle: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo está 
sendo executado corretamente. 
4. Princípio da execução: distribuir distintamente as atribuições e as 
responsabilidades, para que a execução do trabalho seja bem mais disciplinada. 
É iniciado um amplo processo de criação de estatutos e normas para as áreas 
fundamentais da administração pública, principalmente em três áreas que são 
consideradas o tripé da implantação da administração burocrática no país: 
ƒ Administração de materiais 
ƒ Administração dePessoal 
ƒ Administração Financeira: 
 
 
 
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A primeira perna do tripé, a administração de materiais, deu seu primeiro passo com a 
criação da Comissão Permanente de Padronização em 1930 e da Comissão 
Permanente de Compras em 1931. 
Segundo Bresser, a reforma burocrática brasileira inicia-se de fato em 1936 quando é 
criado o criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil, que teria responsabilidade 
sobre a segunda perna do tripé. Já em 1938 tal Conselho foi transformado no 
Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP). 
O DASP viria a ter uma longa e importante trajetória na administração pública, vindo a 
ser extinto apenas em 1986. Ele passou a ser o órgão executor e, também, formulador 
da nova forma de pensar e organizar a administração pública. O DASP foi criado no 
início do Estado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava força, 
com o objetivo de realizar a revolução modernizadora do país, industrializá-lo, e 
valorizar a competência técnica. Representou, assim, no plano administrativo, a 
afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica. 
Entre as principais realizações do DASP, são citadas: 
ƒ Ingresso no serviço público por concurso; 
ƒ Critérios gerais e uniformes de classificação de cargos; 
ƒ Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento 
sistemático; 
ƒ Administração orçamentária; 
ƒ Padronização das compras do Estado; 
ƒ Racionalização geral de métodos. 
O DASP ficou responsável pelas três pernas do tripé de que falamos acima. 
Na segunda perna do tripé, na administração dos recursos humanos, o DASP tentou 
formar uma burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito 
profissional. Surgiram as primeiras carreiras burocráticas e tentou-se adotar o concurso 
como forma de acesso ao serviço público. 
Antes da Constituição de 1934, algumas carreiras já eram organizadas com base em 
ingresso mediante concurso público. Este era o caso dos militares, da diplomacia e do 
Banco do Brasil. No entanto, a generalização das propostas weberianas como modelo 
de organização do serviço civil federal deu-se a partir da Constituição de 1934, que 
determinou: 
 
 
 
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Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários 
Públicos, obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor: 
2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições 
administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-á 
depois de exame de sanidade e concurso de provas ou títulos; 
Em 1939 entrou em vigor o “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”, por 
meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes e estruturados em 
carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o provimento dos cargos. Contudo, 
não é da noite para o dia que se consegue implantar o concurso para todos os cargos. 
Segundo no Martins, a profissionalização da administração pública a partir da 
criação do DASP deu origem um duplo padrão: 
Para os altos escalões da burocracia, foram adotados acessos 
mediante concurso, carreiras, promoção baseada em critérios de 
mérito e salários adequados. Para os níveis médio e inferior, a norma 
era a admissão por indicação clientelista; as carreiras eram 
estabelecidas de forma imprecisa; o critério de promoção baseava-se 
no tempo de serviço e não no mérito; e a erosão dos salários tornou-
se intermitente. 
Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE: 
1. (CESPE/MC/2008) No que tange à administração de recursos 
humanos, foram valorizados instrumentos importantes como o 
instituto do concurso público e do treinamento; deste modo, foi 
adotada consistentemente uma política de recursos humanos que 
respondia às necessidades do Estado. 
À primeira vista, está questão parece certa, já que, valorizando o concurso e o 
treinamento, estaria sendo adotada uma política que respondesse às necessidades do 
Estado. Contudo, na prática a coisa era diferente. Essa questão foi tirada do Plano 
Diretor, segundo o qual: 
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP 
representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes 
weberianos, baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, 
embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, 
tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se 
chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos 
 
 
 
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que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo 
(contra o qual a administração pública burocrática se instalara), 
embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria 
força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao 
clientelismo e ao fisiologismo. 
Portanto, a questão é ERRADA porque, apensar de terem sido valorizados estes 
instrumentos, o patrimonialismo e o clientelismo ainda estavam bastante presentes, 
uma vez que muitos cargos ainda eram usados como moeda de troca, por indicação 
política. 
A terceira perna do tripé que vimos acima é a administração financeira. O DASP 
também teve entre as suas atribuições a elaboração da proposta do orçamento federal 
e a fiscalização orçamentária. Antes da reforma burocrática da década de 1930, o 
orçamento era visto como uma mera enumeração de receitas e despesas. Foi a 
implantação do modelo racional-legal que permitiu que o orçamento fosse visto como 
um instrumento de planejamento. Até a criação do DASP, a proposta das despesas da 
União era realizada da seguinte maneira: 
ƒ Estabelecimento de normas/prazos orçamentários através de lei ou Decreto-
lei; 
ƒ Designação de funcionários do Ministério da Fazenda para acompanharem a 
organização de propostas parciais das despesas dos Ministérios; 
ƒ Apresentação, pelos ministérios, de propostas parciais de suas despesas, 
com justificativas minuciosas quanto às alterações realizadas; 
ƒ Designação de comissão, sob a presidência do chefe de Gabinete do Ministro 
da Fazenda, para organizar a proposta geral; 
ƒ Encaminhamento ao Presidente da República pelo Ministro da Fazenda, 
acompanhado de minuciosas exposições; 
ƒ Encaminhamento à Câmara dos Deputados, após aprovação definitiva do 
Presidente da República. 
Tratava-se de um orçamento clássico, em que não existiam metas bem definidas e as 
projeções de gastos são estabelecidas considerando-se os orçamentos dos anos 
anteriores, ou seja, se baseia em dados históricos. 
Até 1940, as iniciativas relativas à política orçamentária permaneceram nas mãos do 
Ministério da Fazenda. Nesse ano, a situação foi contornada com a criação, no interior 
daquele ministério, da Comissão de Orçamento, cuja presidência passava a ser 
acumulada pelo presidente do DASP. Somente no princípio de 1945 o DASP assumiu 
 
 
 
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plenamente a responsabilidade pela elaboração da proposta do orçamento federal, 
com a consequente extinção da comissão do Ministério da Fazenda. 
A década de 1930, período pós Crise de 1929, assistiu ao abandono do liberalismo e 
de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil. Contudo, 
enquanto na maioria dos países, como nos Estados Unidos e na Europa, significava 
um mecanismo de defesa contra a depressão, no Brasil, o intervencionismo estatal 
representou uma forma de levar adiante uma estratégia nacional de desenvolvimento. 
Erapreciso aumentar o tamanho do Estado, sua participação na economia. Assim, 
entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administração Direta considerável e um 
exemplo deste fato foi o surgimento de três Ministérios: de Educação e Saúde, de 
1930, do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1931 e da Aeronáutica, de 1941. No 
entanto, também houve a criação de agências estatais descentralizadas, o que 
chamamos hoje de administração indireta. A maior parte destas agências foi criada 
para a área econômica. Bresser Pereira observa que: 
Já em 1938, temos um primeiro sinal da administração pública 
gerencial, com a criação da primeira autarquia, a partir da ideia de 
descentralização na prestação de serviços públicos para a 
administração indireta, que estaria liberada de obedecer a certos 
requisitos burocráticos da administração direta. 
Assim, a burocracia pública teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel 
importante ao participar da criação das primeiras empresas de economia mista que 
teriam um papel decisivo no desenvolvimento do país. O país passava agora a contar 
com dois tipos de burocracia pública moderna: a burocracia de Estado e a burocracia 
das empresas estatais – dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam 
principalmente solidários na busca, de um lado, de maior poder e prestígio, e, de outro, 
de êxito no projeto de desenvolvimento nacional em curso. 
O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a criação 
do DASP foi o mais adverso possível, corroído e dominado por práticas patrimonialistas 
amplamente arraigadas. Para se proteger deste patrimonialismo, o DASP nasceu como 
uma instituição insulada, que deveria contrapor-se à lógica do clientelismo e o 
personalismo no serviço público e na administração do estado brasileiro. Já vimos o 
conceito de insulamento burocrático, que corresponde ao isolamento das entidades 
burocráticas, que deixam de ouvir os políticos e a sociedade e trabalham de forma 
auto-referida. 
No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como um 
instrumento político na tarefa de garantir a sustentação do poder ditatorial de Vargas. O 
 
 
 
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DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento social, que pode ser 
entendido como a influência externa exercida pela instituição. Segundo Edson Nunes: 
O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento 
burocrático com tentativas de institucionalização do universalismo de 
procedimentos. Criado para racionalizar a administração pública e o 
serviço público, o departamento preocupava-se com o universalismo 
de procedimentos em assuntos relacionados com a contratação e a 
promoção dos funcionários públicos. Nesse aspecto o DASP 
representava a fração moderna dos administradores profissionais, das 
classes médias e dos militares, tornando-se um agente crucial para a 
modernização da administração pública. Embora jamais tenha 
completado sua missão, o DASP deu inúmeros passos positivos para 
a modernização do aparelho de Estado e para a reforma 
administrativa. 
Mas o DASP possuía uma outra face: o papel de conceber e analisar 
criticamente o regime autoritário. Como tal, implementou o 
insulamento burocrático e desempenhou várias funções antagônicas 
ao universalismo de procedimentos que ele próprio defendia, como 
agente de modernização. 
O insulamento burocrático esteve presente em toda a evolução da nossa administração 
pública. Veremos que o mesmo ocorreu no governo JK e na Ditadura de 1964. 
Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funções e poder, o que 
resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando a função de órgão 
central da administração, assumindo características de agência central de governo com 
poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a infraestrutura decisória do regime do 
Estado Novo. 
Falei acima em hipertrofia. Muitos alunos confundem este termo com diminuição, pois o 
associam com o termo atrofia. Mas tomem cuidado, porque ele significa justamente o 
inverso. “Trofia” significa “ação de alimentar”, representa o desenvolvimento de um 
corpo, órgão, tecido ou membro. O prefixo “a”, antes de trofia, significa negação, ou 
seja, um não crescimento. Já o prefixo “hiper” significa “superiormente, muito, demais, 
para lá de”, ou seja, trata-se de um crescimento desordenado, exagerado. 
Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da sua 
missão mais importante, que era modernizar a administração pública brasileira. O 
DASP só veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, que criou a Secretaria de 
 
 
 
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Administração Pública. Contudo, com a saída de Getúlio em 1945, o DASP perdeu 
grande parte de suas atribuições. 
O fim do Estado Novo em 1945 permitiu que houvesse um retorno dos velhos 
componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de 1936 havia sido imposta de 
cima para baixo, contrariando muitos interesses. Vargas foi deposto em outubro de 
1945, fazendo com que faltasse à Reforma Burocrática o respaldo que o regime 
autoritário lhe conferia. 
Vimos que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e da democracia, que 
precisavam de uma administração racional. No Brasil, o capitalismo foi o propulsor da 
burocracia, mas a democracia não. Ela foi implantada por um governo autoritário. Na 
realidade, no Brasil, a democracia sempre caminhou em sentido contrário à burocracia. 
Segundo Humberto Falcão Martins: 
Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histórico de 
construção nacional, a construção da ordem burocrática se chocou 
com a construção da ordem democrática. Só conseguimos fortalecer 
de forma mais significativa o universalismo de procedimentos e a 
capacidade de realização da burocracia governamental em regimes 
autoritários, ao arrepio da democracia. 
Tanto em 1945, com a saída de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em 1985, com 
o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por uma acentuação das 
práticas patrimonialistas. Por um lado a redemocratização permitiu que Administração 
ficasse mais responsável perante o Congresso Nacional. Por outro, os mesmos 
instrumentos foram distorcidos e utilizados para fins clientelistas. Nos cinco anos 
seguintes a queda de Vargas, a reforma administrativa seria conduzida como uma ação 
governamental rotineira e sem importância, enquanto práticas clientelistas ganhavam 
novo alento dentro do Estado brasileiro. 
O retorno de Vargas ao governo por meio de eleições em 1951 permitiu uma reação da 
burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas ao poder (1951-54), 
inicia-se uma fase de “novas tentativas de retomada do ímpeto inicial”. 
Dentro desta reação ocorreu a promulgação da Lei nº 1.711 de 1951, que trazia o 
segundo “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”. Tal estatuto passou a 
reger o trabalho no setor público e o concurso público, mais uma vez, tornou-se a regra 
geral de admissão. Ele veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dispõe 
do regime jurídico dos servidores civis da União. 
As forças que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrática não eram mais 
apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas também as forças comprometidas 
 
 
 
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com o desenvolvimento econômico, que já estavam presentes no próprio governo 
Vargas, teriam continuidade com Kubitschek (1956-60) e se reorganizariam no regime 
militar (1964-84), uma vez que elas viam o formalismoburocrático como incompatível 
com as necessidades do país. 
1.3 GOVERNO JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO 
Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a 
“Administração para o Desenvolvimento”, consubstanciada no Plano de Metas. A 
administração para o desenvolvimento foi um conjunto de ideias que surgiu a partir da 
década de 1950 que buscava discutir os meios administrativos necessários para 
alcançar as metas do desenvolvimento político, econômico e social. Defendia que era 
necessário reformar o sistema administrativo para transformá-lo em instrumento de 
modernização da sociedade. A ideia básica é a de que a administração pública deve 
adaptar-se às tarefas estatais com o propósito de servir eficientemente o 
desenvolvimento do país. 
Outro princípio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimento, 
visando estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para utilizá-los 
da melhor forma possível. Assim, a ação do governo deveria estar intimamente 
relacionada com o planejamento. 
Segundo Humberto Falcão Martins: 
A velha Administração para o Desenvolvimento se baseava em uma 
ideia nacionalista, xenófoba e autóctone de desenvolvimento a partir 
da qual se buscava a independência econômica da nação. 
Dicotomizava desenvolvimento econômico (primordialmente 
relacionado à industrialização e crescimento do produto interno bruto) 
e desenvolvimento social (associado à distribuição da renda). O 
modelo preconizava um crescimento centralizado, com ênfase na 
composição das indústrias nacionais. Considerava o Estado como 
grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor direto 
inclusive de bens privados. 
JK adotou a administração para o desenvolvimento, que foi mantida pela Ditadura. No 
entanto, temos que ter em mente que JK não se inseria neste aspecto de aversão ao 
capital internacional. Ele atraiu para o país grandes empresas, como as montadoras de 
automóveis Ford, Volkswagen, Willys e General Motors. 
 
 
 
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A aplicação da administração para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto no 
governo de JK quanto na ditadura, no crescimento (inclusive desordenado, hipertrofia) 
da administração indireta. Como se defendia a adequação da administração pública às 
necessidades desenvolvimentistas do país, eram necessárias estruturas 
administrativas mais flexíveis do que a rigidez do modelo burocrático implantado pelo 
DASP. 
Durante a primeira reunião de seu ministério, realizada no dia 1º de fevereiro de 1956, 
Juscelino expôs seu plano de governo por meio do Programa de Metas e instituiu o 
Conselho de Desenvolvimento, órgão controlador da economia, diretamente 
subordinado à Presidência, designando para integrá-lo os ministros de Estado, os 
chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentes do Banco do Brasil (BB) e do 
Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE). A criação do Conselho foi a 
primeira medida tomada no contexto da reorganização administrativa voltada para a 
preparação e a implementação do Programa de Metas. Sua atuação se dava através 
dos grupos executivos, que funcionavam como braços do Conselho. 
Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente por meio 
da indústria automobilística, completará a Revolução Industrial brasileira iniciada por 
Vargas, um obstáculo se coloca a sua frente: a rigidez de nossa burocracia que o 
DASP havia instituído. O governo JK diagnosticou a incompatibilidade entre a estrutura 
burocrática vigente e o novo projeto nacional. Além da sobrevivência de valores 
tradicionais no núcleo da burocracia, a implementação do Programa de Metas exigia 
estruturas flexíveis, não burocráticas e uma capacidade de coordenação dos esforços 
de planejamento. 
JK não era uma pessoa que “batia de frente”, ele tinha a tendência a evitar conflitos, a 
te mesmo por causa da falta de apoio político em alguns setores. JK raramente tentara 
abolir ou alterar radicalmente as instituições administrativas existentes. Preferiu uma 
atitude mais prática, como a de criar um novo órgão para solucionar um novo 
problema. 
A estratégia de JK direciona-se então para as estruturas “paralelas”, dotadas de maior 
autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia – estatutário e “paralelo – 
já vinha de antes. Como vimos acima, em 1938 temos a criação da primeira autarquia, 
dentro da ideia de que deveriam haver estruturas com maior autonomia e flexibilidade 
voltadas para a prestação de determinado serviço. Foi dentro dessa lógica que se 
estruturaram as empresas públicas e a aplicação do desenvolvimentismo no Brasil. 
Assim, se por um lado, a administração pública brasileira progredia, estimando-se que 
o número de servidores selecionados segundo o mérito tenha subido de 4% em 1943 
para 9% em 1952, o grande desenvolvimento da burocracia brasileira estava 
 
 
 
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realizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizações como a 
FGV ou autarquias como o BNDES. 
A via paralela revela-se mais flexível e mais rápida. Ganha vulto a “aurtarquização” de 
órgãos da administração direta, mediante a criação de várias autarquias e sociedades 
de economia mista, mecanismos mais ágeis e flexíveis. A administração do Plano de 
Metas de JK foi executada, em grande parte, fora dos órgãos administrativos 
convencionais. Considerando-se os setores essenciais do plano de desenvolvimento 
(energia, transportes, alimentação, indústrias de base e educação), apenas 5,1% dos 
recursos previstos foram alocados na administração direta. 
Dentro desta lógica da administração paralela, era necessária uma coordenação dos 
esforços de planejamento. Esta coordenação política das ações se fazia através de 
grupos executivos nomeados diretamente pelo Presidente da República. Eles 
funcionavam como braços do Conselho de Desenvolvimento e formulavam as políticas 
públicas para determinados setores da economia. São exemplos o Grupo Executivo da 
Indústria Automobilística (GEIA) e o Grupo Executivo da Indústria de Construção Naval 
(Geicon). 
Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pública não estatutária, mas 
competente, recrutada segundo critérios de mérito. Segundo Bresser, “é a burocracia 
gerencial que está surgindo, nem mal havia-se formalizado a weberiana”. Segundo 
Celso Lafer: 
Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementação do 
Programa de Metas eram todos técnicos de alto nível, 
experimentados não apenas nas tentativas anteriores de 
planejamento como também em cargos políticos relevantes. 
Destacam-se, entre eles, Lúcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais adiante, 
já para criar a Sudene, Celso Furtado. 
Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos grupos 
multinacionais (empresários com qualificação profissional, oficiais militares), juntamente 
com a burocracia “gerencial”, que iriam pensar a implementação do Plano de Metas. 
Faziam parte também dos grupos executivos representantes dos órgãos responsáveis 
pela concessão de subsídio. O objetivo era facilitar o acesso da indústria aos recursos 
governamentais. Foi formada uma administração paralela que coexistia com o 
Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem os canais 
tradicionais de formação de decisão, contornando assim as estruturas de 
representação do regime populista. 
 
 
 
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Por confrontar o modelo do DASP, dos órgãos de uma administração direta 
burocrática,e por JK não ter apoio de muitos setores, essas entidades paralelas 
tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento. Como eram 
entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros serem trazidos da 
iniciativa privada, elas passaram a ser classificadas como “ilhas de excelência”. 
Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essas estruturas 
paralelas perdessem sua proteção. O resultado foi a sua absorção pela administração 
direta, pela administração burocrática. Isso já foi cobrado pelo CESPE: 
2. (CESPE/MCT/2004) O principal mecanismo de implementação do 
desenvolvimentismo do período JK foram os grupos executivos que, 
embora constituíssem estruturas ad hoc dotadas de grande 
flexibilidade, acabaram sendo posteriormente engolfadas pela 
burocracia governamental. 
A expressão “ad hoc” significa “destinado a essa finalidade, designado, nomeado para 
executar determinada tarefa”. Podemos entender então que os grupos executivos 
foram criados com uma finalidade específica; isso é correto, uma vez que eles eram 
utilizados como instrumentos de formulação de políticas de forma paralela para 
determinados setores. Eram dotados de grande flexibilidade e acabaram sendo 
posteriormente “engolfados” pela administração direta. Questão CERTA. 
Contudo, apesar desta incorporação das estruturas paralelas à burocracia 
governamental, instalara-se em diversos setores da administração a convicção de que 
a utilização dos princípios rígidos da administração pública burocrática constituía-se em 
um empecilho ao desenvolvimento do país. Como o país apresentava um 
desenvolvimento econômico acelerado, permitia que as soluções encontradas para 
contornar o problema conseguissem empurrar o problema com a barriga. No momento, 
entretanto, em que a crise se desencadeia, no início dos anos 60, a questão retorna. 
O Presidente João Goulart nomeou, em 1963, o deputado nomeou o Deputado Federal 
Amaral Peixoto como Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa, com a 
incumbência de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados da formulação de 
projetos de reforma. 
A Comissão Amaral Peixoto apresentou, ao final de 1963, quatro projetos importantes, 
tendo em vista uma reorganização ampla e geral da estrutura e das atividades do 
governo. Contudo, com o início da ditadura, o governo Castello Branco retirou do 
Congresso todos os projetos de Goulart, inclusive estes da Comissão. 
 
 
 
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Apesar disso, as bases para uma reforma ampla da administração pública estavam 
lançadas, e o governo militar iria seguir o direcionamento da Comissão na reforma do 
Decreto-Lei 200 de 1967. 
A importância da Comissão Amaral Peixoto não decorre nem de sua produção imediata 
nem da implementação de medidas específicas, que, na verdade, não houve. 
Decorreram dos diagnósticos propostas e medidas idealizadas que passaram, desde 
então, a fazer parte do acervo científico-administrativo brasileiro. A partir daquele 
momento esse acervo é, com frequência, utilizado pelos governantes e, pelo menos em 
parte, posto em prática. 
Os dois principais projetos da Comissão foram a Lei Orgânica do Sistema 
Administrativo Federal e o projeto referente ao Conselho de Defesa do Sistema de 
Mérito. O primeiro defende a utilização de uma série de instrumentos de gestão que, 
posteriormente, foram incorporadas ao Decreto-lei 200, sobretudo aqueles referentes à 
descentralização e à flexibilização via administração indireta. 
Outra medida importante do governo João Goulart, principalmente para o pessoal que 
quer passar no concurso do MPOG, é a criação, em 1962, do cargo de Ministro 
Extraordinário responsável pelo Planejamento do país, ocupado por Celso Furtado, 
então o primeiro Ministro do Planejamento. Antes, só existia na estrutura 
governamental o Conselho de Desenvolvimento, que detinha atribuições de 
coordenação e planejamento da política econômica, que passou a ser subordinado ao 
Ministério recém-criado. 
1.4 DECRETO-LEI N° 200 DE 1967 
Ainda em 1964 o governo militar cria a Comissão Especial de Estudos da Reforma 
Administrativa (Comestra), tendo Hélio Beltrão como seu presidente e principal 
inspirador das inovações. 
A administração para o desenvolvimento, adotada por JK, continuará na Ditadura, tanto 
Essa reforma ficou conhecida “reforma desenvolvimentista”porque ela foi realizada no 
quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando todos os esforços do país voltavam a 
centrar-se na industrialização depois da crise da primeira metade dos anos 1960, e 
porque vinha, de alguma forma, chancelar e dar mais coerência à experiência de 
descentralização e de montagem de uma administração paralela que caracterizara 
esse desenvolvimento no plano administrativo. Segundo Bresser: 
Duas ideias são centrais: a distinção entre a administração direta e 
indireta e, nesta, a criação de fundações públicas que passam a 
 
 
 
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poder contratar empregados regidos pela legislação aplicada às 
empresas privadas. 
Vamos ver uma questão do CESPE. 
3. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º 
200/1967 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, e 
pode ser considerada como o começo da administração gerencial no 
Brasil. 
Esta questão foi tirada do texto de Bresser Pereira, segundo o qual: 
Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da 
rigidez burocrática, podendo ser considerado como um primeiro 
momento da administração gerencial no Brasil. 
A questão é CERTA, já que é cópia do texto do Bresser. O objetivo da reforma era 
substituir o modelo burocrático por um mais flexível, até mesmo antecipando muito do 
que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser Pereira: 
Reconhecendo que as formas burocráticas rígidas constituíam um 
obstáculo ao desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções 
patrimonialistas e populistas, a reforma procurou substituir a 
administração pública burocrática por uma “administração para o 
desenvolvimento”: distinguiu com clareza a administração direta da 
administração indireta, garantiu-se às autarquias e fundações deste 
segundo setor, e também às empresas estatais, uma autonomia de 
gestão muito maior do que possuíam anteriormente, fortaleceu e 
flexibilizou o sistema do mérito, tornou menos burocrático o sistema 
de compras do Estado. 
A reforma tinha um caráter nitidamente descentralizador e buscava modernizar a 
administração pública através da utilização de instrumentos gerenciais de gestão 
utilizados pela iniciativa privada. Além de normatizar e padronizar procedimentos na 
área de pessoal, compras governamentais e execução orçamentária (o mesmo tripé da 
implantação da administração burocrática no governo Vargas), o decreto estabelece 
cinco princípios fundamentais que irão estruturar a administração pública: 
ƒ Planejamento, 
ƒ Descentralização, 
ƒ Delegação de autoridade, 
 
 
 
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ƒ Coordenação e 
ƒ Controle; 
Segundo o DL 200: 
Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a 
promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança 
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na 
forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos 
seguintes instrumentos básicos: 
a) plano geral de govêrno; 
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; 
c) orçamento-programa anual; 
d) programação financeira de desembôlso. 
O princípio do planejamento, que determina que sejam elaboradoso plano geral de 
governo, programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual, o orçamento-
programa anual e, por fim, a programação financeira de desembolso. 
Art. 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a 
execução dos planos e programas de govêrno, serão objeto de 
permanente coordenação. 
§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da 
administração, mediante a atuação das chefias individuais, a 
realização sistemática de reuniões com a participação das chefias 
subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de 
coordenação em cada nível administrativo. 
O princípio da coordenação buscava integrar os diversos ministérios e as atividades 
que se relacionam com determinado projeto. No nível superior, a coordenação seria 
assegurada com reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado responsáveis 
por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um dos Ministros de Estado, 
funcionamento das Secretarias Gerais e coordenação central dos sistemas de 
atividades auxiliares. 
O princípio da descentralização seria implantado em três aspectos: 
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá 
ser amplamente descentralizada. 
 
 
 
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§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos 
principais: 
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se 
claramente o nível de direção do de execução; 
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando 
estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; 
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos 
ou concessões. 
Neste último aspecto, como o setor privado não estava preparado para receber muitas 
das incumbências do Estado, o resultado foi o crescimento da administração indireta. 
Não devemos confundir esta descentralização administrativa com a centralização 
política que ocorreu nas mãos do governo federal. Se por uma lado houve uma grande 
descentralização para a administração indireta, não houve nenhuma descentralização 
política, pelo contrário, ocorreu uma grande centralização. Um exemplo é a edição do 
Ato Institucional N.º 8, de abril de 1969, que determinou a implantação pelos governos 
estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas administrativas pautadas nos 
mesmos princípios estabelecidos para a reforma já dinamizada no Executivo federal. 
Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento 
de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior 
rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos 
fatos, pessoas ou problemas a atender. 
A delegação de competências tinha como objetivo aproximar os tomadores de decisão 
das situações que ensejam uma deliberação do poder público, liberando a direção para 
as tarefas de controle, formulação e normatização. 
Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá 
exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, 
particularmente: 
a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e 
da observância das normas que governam a atividade específica do 
órgão controlado; 
b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância 
das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; 
c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos 
bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e 
auditoria. 
 
 
 
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Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante 
simplificação de processos e supressão de contrôles que se 
evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja 
evidentemente superior ao risco. 
Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e órgãos responsáveis em todos os 
níveis e repartições da administração pública, sendo facilitado pela busca da 
simplificação dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem puramente 
formais. Com relação à administração indireta fica estabelecida a necessidade de 
supervisão ministerial. 
Segundo Bresser Pereira: 
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi 
a desconcentração para a administração indireta, particularmente 
para as fundações de direito privado criadas pelo Estado, as 
empresas públicas e as empresas de economia mista, além das 
autarquias, que já existiam desde 1938. 
Bresser fala em “desconcentração para a administração indireta”, mas o correto seria 
“descentralização”. O Estado brasileiro passou a ser representado por quatro pilares 
básicos: Administração Direta, Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de 
Economia Mista. Daí decorre a distinção entre administração direta e indireta, 
prevalecente até os nossos dias. A primeira é integrada pelos ministérios e órgãos da 
Presidência da República, inclusive os autônomos; a segunda, pelas autarquias, 
empresas públicas e sociedades de economia mista. Posteriormente, as fundações 
(que não pertenciam nem à administração direta, nem à indireta) foram incluídas na 
administração indireta, por força do que dispôs a Lei 7.596/87. 
A estratégia de descentralização do governo autoritário possuía semelhança com a 
criação da administração paralela de JK. A criação e expansão da administração 
indireta foi uma tentativa de escapar dos órgãos centralizados para que se instalassem 
novos princípios de uma nova onda de eficiência no setor público, evitando-se, deste 
modo, o enfrentamento de conflitos advindos de um possível reforma do sistema 
central. 
As entidades da administração indireta foram dotadas de elevado grau de autonomia. 
Novamente aqui ocorrerá o crescimento desordenado, a hipertrofia da administração 
indireta, o que tornaria virtualmente impossível a retomada do controle governamental, 
quer mediante o regime de supervisão ministerial, quer mediante a instituição de 
mecanismos de controle econômico-financeiro atrelados ao planejamento ao às 
políticas sucessivas de ajuste macroeconômico. 
 
 
 
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Como consequência, empresas estatais e outras entidades dispunham de ampla 
autonomia para realização de vultosos investimentos em projetos de infraestrutura 
econômica mediante parcerias com a iniciativa privada, bem como para o 
estabelecimento de sistemas de seguridade e remuneração segundo seus próprios 
critérios. 
Na questão que vimos acima, pode-se observar que Bresser Pereira deixa claro que o 
DL 200 foi uma “tentativa” de superação da burocracia. Isto porque a reforma teve duas 
consequências inesperadas e indesejáveis. De um lado, ao permitir a contratação de 
empregados sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas clientelistas ou 
fisiológicas. De outro lado, ao não se preocupar com mudanças no âmbito da 
administração direta ou central, que foi vista pejorativamente como “burocrática” ou 
rígida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos 
administradores. O foco da reforma do DL 200 foi a concessão de maior autonomia e 
flexibilidade para a administração indireta. No entanto, a administração direta continuou 
rígida, nos moldes da administração burocrática. Segundo o Plano Diretor da reforma 
do Aparelho do Estado: 
As reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não 
desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática 
central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e 
competência na administração indireta e formas arcaicas e 
ineficientes no plano da administração direta ou central.O núcleo 
burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através de 
uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveu 
carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao 
invés, contratar os escalões superiores da administração através das 
empresas estatais. 
A estratégia de descentralização adotada pela reforma de 1967, predominantemente 
identificada com a criação da administração indireta, decorreu a expansão da 
intervenção estatal. Esta expansão, sobretudo no setor econômico, requereu a adoção 
de padrões de mercado concorrendo para a seleção e recrutamento de pessoal dotado 
de habilidades específicas e, deste modo, ajudando a consolidar um segmento de 
tecnocratas de importância estratégica no âmbito da administração descentralizada. 
Segundo o Decreto-Lei 200: 
Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções de 
assessoramento superior da Administração Civil será recrutado no 
setor público e no setor privado, selecionado segundo critérios 
específicos, submetido a contínuo treinamento e aperfeiçoamento que 
assegurem o conhecimento e utilização das técnicas e instrumentos 
 
 
 
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modernos de administração, e ficará sujeito ao regime da Legislação 
Trabalhista. 
Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional da 
burocracia central. Esse padrão perdurou até os anos 90. 
1.5 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAÇÃO 
A emergência do processo de abertura política no final da década de 70 foi 
acompanhada da mobilização de segmentos fortes do setor privado contrários à 
centralização burocrática que, apesar da ênfase na administração indireta, se acentuou 
na sequencia dos governos autoritários. Por força dessas pressões, em 1979, durante 
o governo do Presidente Figueiredo tenta dar uma resposta para a sociedade. 
Segundo Bresser: 
Apesar de todos os avanços em termos de flexibilização, o núcleo 
estratégico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente 
através da estratégia oportunista ou ad hoc do regime militar de 
contratar os escalões superiores da administração através das 
empresas estatais. Desta maneira, a reforma administrativa prevista 
no DL 200 ficou prejudicada, especialmente pelo seu pragmatismo. 
Faltavam-lhe alguns elementos essenciais para que houvesse se 
transformado em uma reforma gerencial do Estado brasileiro, como a 
clara distinção entre as atividades exclusivas de estado e as não-
exclusivas, o uso sistemático do planejamento estratégico ao nível de 
cada organização e seu controle através de contratos de gestão e de 
competição administrada. Faltava-lhe também uma clara definição da 
importância de fortalecer o núcleo estratégico do Estado. 
De 1979 a 1982 a administração pública federal, embora enfrentando problemas 
crônicos, abre duas novas frentes de atuação: a desburocratização e a desestatização. 
No início dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e 
orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da 
Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização (PrND), cujos 
objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a 
descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos 
administrativos e a promoção da eficiência. 
Hélio Beltrão, que havia participado ativamente da Reforma Desenvolvimentista de 
1967, volta à cena, agora na chefia do Ministério da Desburocratização. Beltrão critica, 
 
 
 
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mais uma vez, a centralização do poder, o formalismo do processo administrativo e a 
desconfiança que estava por trás do excesso de regulamentação burocrática. Segundo 
Beltrão: 
“Na porta do cemitério, o atestado de óbito tem mais valor que o 
defunto”. 
Beltrão propõe uma administração pública voltada para o cidadão. Seu Programa 
Nacional de Desburocratização foi por ele definido como uma proposta política visando, 
pela administração pública, a “retirar o usuário da condição colonial de súdito para 
investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”. Portanto, a 
importância da criação do Ministério é grande, na medida em que busca ressaltar que o 
contribuinte não é um súdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa 
prestação de serviços públicos. 
Tânia Keinert afirma que a Administração Pública no Brasil passou por dois 
paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do “Público como estatal”. Era uma 
visão centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situação de 
inexistência ou negação da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado, é 
que as atenções se voltam para a sociedade e o público passa a ser entendido como 
“interesse público”. 
As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos 
procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa 
Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da 
administração descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criação do Ministério da 
Desburocratização pode ser considerada com um dos raros movimentos de 
modernização do regime militar direcionados para a administração direta. 
O PrND, juntamente com mudanças promovidas pela área econômica do governo, fez 
parte dos esforços de reforma para recuperação da credibilidade do regime autoritário. 
Havia muitas críticas à autonomia excessiva da administração indireta e possíveis 
práticas de corrupção. Neste contexto, ressalta-se como relevante a criação, em maio 
de 1979, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), que efetivou o 
rompimento com a natureza empreendedora, autônoma e descentralizadora das 
estatais promovida pela reforma de 1967. 
Portanto, podemos afirmar que esta nova reforma de 1979 apresentava três principais 
linhas: 
ƒ Desburocratização da administração direta; 
ƒ Desestatização: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa privada 
 
 
 
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ƒ Maior controle das empresas estatais. 
1.6 RETROCESSO BUROCRÁTICO NA CF/88 
Com a redemocratização do país em 1985, o governo da transição democrática 
assumiu tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritárias e 
forte intervencionismo econômico e social. A reforma administrativa foi incluída na 
agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para o restabelecimento da 
nova ordem democrática. 
No entanto, embora representasse uma grande vitória da sociedade, a 
redemocratização do país trouxe consigo o loteamento dos cargos públicos. Segundo 
Bresser Pereira: da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos 
Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista 
surgia no país. Segundo Humberto Falcão Martins: 
Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pública em 
formular e implementar políticas sociais e direcionar a administração 
pública para a democracia foram sobrepostos pelo imperativo em 
tornar a administração pública um instrumento de governabilidade, 
loteando áreas e cargos em busca do apoio político necessário à 
superação das dificuldades da instabilidade política da transição. 
O processo de expansão da administração indireta decorrente da descentralização 
implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado como danoso ao Estado, que 
teria perdido o controle operacional da máquina pública por excesso de flexibilidade 
administrativa. A autonomia da administração indireta foi considerada excessivae 
responsável pelo enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste 
modo, em 1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma 
administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da administração 
direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de controle burocrático. 
Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretaria de 
Administração Pública da Presidência da República (Sedap), diretamente ligada ao 
Presidente e que ficou encarregada dos esforços de modernização e racionalização da 
administração pública federal. Foi criada a carreira de gestor governamental, o órgão 
de treinamento do governo federal, a FUNCEP, foi transformado na Escola Nacional de 
Administração Pública (ENAP) e foi criado o Cadastro Nacional do Pessoal Civil, 
precursor do atual SIAPE. 
 
 
 
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Como reação ao loteamento de cargos após a redemocratização e por considerar que 
o excesso de flexibilização concedido à administração indireta era uma das causas da 
crise do Estado, a Constituição de 1988 dá um passo atrás na caminhada rumo à 
administração gerencial, representando um retrocesso, já que traz de volta a rigidez 
burocrática. 
O regime militar ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país, através da 
redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura de concursos 
públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de 
administradores através das empresas estatais. Com a CF/88, se salta para o extremo 
oposto e a administração pública brasileira passa a sofrer do enrijecimento burocrático 
extremo. Segundo Bresser Pereira: 
A Constituição irá sacramentar os princípios de uma administração 
pública arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública 
altamente centralizada, hierárquica e rígida, em que toda a prioridade 
será dada à administração direta ao invés da indireta. 
Em primeiro lugar, há uma forte tendência em fortalecer a administração direta pela 
extensão das mesmas regras previstas e estipuladas na Constituição para todos os 
ramos da administração, inclusive e principalmente para a administração indireta, que 
perde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas áreas: na 
gestão de pessoas e nos procedimentos de compras públicas. Vamos ver uma questão 
do CESPE: 
4. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituição de 1988 acertou ao 
subordinar os entes descentralizados às mesmas regras de controle 
formal da administração central, visto que nesses os níveis de 
corrupção são historicamente mais elevados. 
O termo “acertou” é bastante opinativo. A questão é ERRADA porque as bancas 
seguem a linha do Bresser Pereira, entendendo que foi um erro a CF/88 subordinar a 
administração indireta às mesmas regras da direta. Estas entidades da administração 
indireta são criadas justamente para dar maior flexibilidade e autonomia à gestão dos 
serviços públicos. 
No que se refere à gestão de pessoas, a administração indireta foi obrigada a adotar 
integralmente todos os procedimentos que regem a realização dos concursos públicos, 
perdendo sua liberdade de contratar e demitir que o regime celetista anteriormente 
utilizado propiciava, instaurando o “regime jurídico único”. 
 
 
 
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Quanto às compras públicas, o processo licitatório instituído pela Lei 8.666/93 deverá 
também ser observado por toda a administração indireta, apesar de algumas exceções 
concedidas às sociedades de economia mista e empresas públicas. 
Apesar deste retrocesso, a CF/88 também trouxe coisas boas, uma delas foi a 
descentralização política. Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE. 
5. (CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa no 
Brasil reflete a forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto 
descentralizante se manifesta, na Constituição de 1988, reforçado 
pela longa duração do período transcorrido entre 1964 e 1985, 
marcadamente caracterizado pela associação entre autoritarismo e 
centralização. 
Não acho correto afirmar que o país tenha uma forte tradição municipalista, mas a 
questão é CERTA. Na realidade, ao longo de nossa história se alternaram períodos de 
descentralização, como na Constituição de 1891, a redemocratização em 1945 e em 
1988; com outros de centralização, como o Estado Novo e a Ditadura de 1964. No 
entanto, segundo o Plano Diretor: 
Visando maior racionalização no uso de recursos, a Constituição de 
1988 assegurou como princípio administrativo a descentralização da 
execução dos serviços sociais e de infraestrutura, bem como dos 
recursos orçamentários para os estados e municípios. 
Consequentemente, estes últimos aumentaram sua participação na 
repartição da carga tributária. Entretanto, os avanços no sentido de 
conceder maior autonomia na execução de serviços e de favorecer as 
unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta de 
definição legal do problema, e mais pela crença arraigada na cultura 
política brasileira de que cabe à União promover diretamente o 
desenvolvimento social do país. Esta crença está em contradição com 
a profunda tradição municipalista brasileira, que vem do período 
colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, à medida em que os 
municípios, melhor dotados de recursos financeiros, vêm assumindo 
crescentes responsabilidades na área social. 
Assim, a CF/88 representou um movimento contrário à centralização que perdurou 
durante o período ditatorial. O Brasil é o único país em que os Municípios são 
considerados entes da federação. Abrucio afirma que: 
 
 
 
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Pela primeira vez na história, os municípios transformaram-se em 
entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurídico 
que os estados e a União. Não obstante essa autonomia, os governos 
locais respeitam uma linha hierárquica quanto à sua capacidade 
jurídica – a Lei Orgânica, por exemplo, não pode contrariar 
frontalmente a Constituição estadual –, e são, no mais das vezes, 
muito dependentes dos níveis superiores de governo no que tange às 
questões políticas, financeiras e administrativas. 
Contudo, as conquistas da descentralização não apagam os problemas dos governos 
locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralização dos recursos 
orçamentários, muitos municípios ainda não apresentam capacidade técnica, de 
recursos humanos ou de gestão para conseguirem desempenhar adequadamente as 
tarefas complexas que lhes foram impostas. 
1.7 PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO 
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência da República. Ele 
convoca então Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira para assumir o Ministério da 
Administração Federal e Reforma do Estado. No mesmo ano ele viria a propor uma 
reforma gerencial para a administração pública brasileira, o Plano Diretor da Reforma 
do Aparelho do Estado (PDRAE). 
O PDRAE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado – crise do modo de 
intervenção, dos modelos de administração e de financiamento do setor público – e foi 
concebido levando-se em conta o conjunto das mudanças estruturais da ordem 
econômica, política e social necessárias à inserção do Brasil na nova ordem mundial. 
O Plano Diretor buscou traçar um panorama da administração pública para, a partir daí, 
traçar as mudanças necessárias. O primeiro ponto apontado é que o resultado do 
retrocesso burocrático de 1988 foi um encarecimento significativo do custeio da 
máquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como