PLANEJAMENTO URBANO E MEIO AMBIENTE

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Urbano
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Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-3056-9
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Gilda A. Cassilha
Simone A. Cassilha
IESDE Brasil S.A.
Curitiba
2012
Edição revisada
Planejamento Urbano e Meio Ambiente
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© 2008 – IESDE Brasil S.A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito dos autores e do detentor 
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CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ 
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C338p
 
Cassilha, Gilda A. 
 Planejamento urbano e meio ambiente / Gilda A. Cassilha, Simone A. Cassilha. - 1.ed., rev. - Curi-
tiba, PR : IESDE Brasil, 2012. 
 180p. : 28 cm
 
 Inclui bibliografia
 ISBN 978-85-387-3056-9
 
 1. Urbanismo. 2. Planejamento urbano. 3. Planejamento urbano - Aspectos ambientais. I. Cassilha, 
Simone A. II. Título. 
12-6252. CDD: 711.4
 CDU: 711.4
30.08.12 11.09.12 038637 
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Sumário
Questões urbanas | 7
Construindo o panorama da problemática urbana | 7
Elementos constitutivos da base urbana | 10
História urbana | 17
Evolução das cidades | 17
A cidade como conveniência de mercado | 18
Planejamento de cidades | 25
Macrozoneamento urbano | 27
Rede urbana no Brasil | 31
Os municípios e as cidades brasileiras | 31
Lei Orgânica Municipal (LOM) | 35
Rede de cidades | 37
Estatuto da cidade | 45
Constituição de 1988 | 45
Estatuto da Cidade – Instrumentos | 46
Plano Diretor | 57
Plano Diretor | 57
Metodologia para o desenvolvimento do Plano Diretor | 61
Componentes do planejamento | 69
Planejamento municipal | 69
Planejamento urbano | 71
Tamanho das cidades/densidade urbana | 72
A questão ambiental | 81
A questão ambiental no planejamento urbano | 81
Legislação ambiental | 83
Bacias hidrográficas/impactos ambientais | 85
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Zoneamento urbano | 93
Uso do solo/sistema viário/transporte público | 93
O zoneamento de uso e ocupação do solo urbano | 95
Parâmetros urbanísticos | 98
Acessibilidade e mobilidade urbana | 105
Sistema viário | 105
Hierarquia viária | 107
Dimensionamento das vias | 108
Transporte público | 111
Desenho urbano | 117
Desenho urbano | 117
Custos de urbanização | 120
Valor da terra | 121
Legislação de parcelamento do solo | 129
Parcelamento do solo urbano | 129
Aspectos legais | 131
Aspectos locais para o parcelamento do solo urbano | 133
Guetização da cidade | 139
Condomínios horizontais | 139
Legislação para condomínios horizontais | 141
Guetização da cidade | 143
Incorporações imobiliárias | 149
Elementos para a concepção de território | 149
Mercado de terras | 151
Empreendimentos mais adequados | 152
Índices urbanísticos | 159
Ocupação real | 159
Ocupação legal | 160
Áreas para adensamento | 161
Empreendimentos imobiliários | 167
Intervenções urbanísticas | 167
Recuperação urbana | 170
Parcerias na produção do mercado imobiliário | 170
Referências | 175
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Apresentação
A coisa mais indispensável a um homem é reconhecer o uso que 
deve fazer do seu próprio conhecimento.
Platão
Toda a experiência que se possa ter em relação ao estudo das cidades com certeza não irá ser capaz de defini-la 
totalmente.
As cidades, como organismos vivos e complexos, justamente por conter toda a interatividade possível entre os 
indivíduos, sejam elas positivas ou negativas, podem transformar o cotidiano das pessoas no maior dos pesadelos ou 
na melhor das experiências.
Cada vez que olhamos para as pessoas nas ruas, nas praças, nas lojas, nas escolas, nos ônibus e nos mais variados 
compartimentos que a cidade produz, descobrimos mais e mais sobre essa fantástica experiência que é a aglomeração 
urbana.
Quando tocamos as mãos das pessoas em algum canto da cidade e podemos ensinar como conservar o meio 
ambiente com o simples ato de respeitar a mata ao longo de algum riacho, também estamos “viajando” pelo universo 
urbano.
E, por fim, quando convidamos as pessoas para o nosso convívio em nossa casa ou para realizar algum tipo de 
negócio, como a venda de um lote ou de uma edificação, sabendo que estes estão em perfeita consonância aos 
parâmetros exigidos pela Prefeitura Municipal, estamos nos apropriando dos benefícios da urbanização.
A cidade, porém, não é tão romântica e legal em todos os seus aspectos, pois justamente ao ter que abrigar todas 
as pessoas que a ela se dirigem na busca ao atendimento de suas necessidades, pode não ter as respostas imediatas 
para isso, e de certa forma pode frustrar as expectativas de determinados grupos de pessoas.
Nós, urbanistas, tentamos deixar essa experiência urbana um pouco mais atenuada ao estudarmos constante-
mente o meio urbano, assim como por meio do planejamento urbano, programar melhor as atividades na cidade.
Nesta pequena obra que por ora apresentamos, procuramos deixar um pouco mais claro este universo fantástico 
e muito rico do ponto de vista das relações humanas, que é a cidade. Nesta viagem vamos conhecer os aspectos mais 
relevantes que precisamos para compreender, inclusive, como podemos planejar a cidade e conservar o meio ambiente. 
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Questões urbanas: 
estabelecendo uma visão global 
da dinâmica urbana, seus efeitos 
positivos e negativos
Gilda A. Cassilha*
Simone A. Cassilha**
Construindo o panorama da problemática urbana
As cidades são mutantes, vão crescendo e se modificando pelas ações das atividades diárias 
das pessoas, cada uma com sua forma própria de apropriação, intervindo no espaço das mais variadas 
maneiras. A partir dessas intervenções, sem que sejam tomadas as devidas providências, começam a 
surgir problemas por todos os lados.
Alguns problemas são comuns a todo o tipo de sociedade, independente da etnia ou do espaço 
urbano ou rural, porém alguns deles podem ser considerados como tipicamente da população urbana. 
Violência no trânsito, disputa entre gangues, são crimes recorrentes encontrados nas grandes cidades, 
pois a pobreza e os contrastes sociais ficam mais evidentes no espaço urbano. A segregação social, 
assim como a pobreza, está diretamente ligada à degradação ambiental. São consequências diretas de 
* Mestre em Administração Pública pela EAESP/FGV. Especialista em Gestão Técnica do Meio Urbano pela PUCPR. Especialista em Paisagismo 
pela PUCPR. Arquiteta e Urbanistapela UFPR.
** Especialista em Gestão Técnica do Meio Urbano pela PUCPR. Arquiteta e Urbanista pela PUCPR.
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8 | Questões urbanas: estabelecendo uma visão global da dinâmica urbana, 
seus efeitos positivos e negativos
tal degradação as enchentes, os desmoronamentos de terra e a poluição de córregos, rios e mananciais 
para o abastecimento, tornando, muitas vezes, a água imprópria para o consumo humano, sendo esta 
questão, em alguns momentos, tão séria, que se torna irreversível.
De um modo geral, a população mais carente presente no meio urbano possui uma maior parcela 
de responsabilidade pela degradação do meio ambiente, e é também quem mais sofre diretamente com 
os efeitos negativos dessa degradação, pois possuem menos recursos para sua própria defesa. Isso acaba 
por tornar ainda mais evidente a injustiça social encontrada nas grandes cidades. Em levantamento reali-
zado pelo Instituto Datafolha, em 2007 existiam 12,4 milhões de pessoas vivendo em favelas no Brasil.
Nas imagens a seguir podemos visualizar os efeitos nocivos ao meio ambiente urbano, em algu-
mas situações.
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Enchentes causadas por grandes áreas impermeáveis.
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Lixão sem controle ambiental nas margens dos córregos.
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Ocupações irregulares em morros.
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Poluição do mar.
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Cemitérios em área de fragilidade ambiental.
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Deslizamentos em encostas.
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9|Questões urbanas: estabelecendo uma visão global da dinâmica urbana, 
seus efeitos positivos e negativos
O desenvolvimento das cidades é um grande 
desafio. À medida que a malha urbana cresce 
desordenada e demasiadamente, a demanda por in-
fraestrutura aumenta. E quanto mais rápido for o cres-
cimento, maior torna-se o desafio. O crescimento po-
pulacional das cidades deveria ser acompanhado por 
maior oferta de infraestrutura e serviços básicos, prin-
cipalmente os relacionados ao saneamento básico, 
demonstrando, dessa forma, a preocupação com o 
ambiente natural em que vivemos e com as condi-
ções mínimas de salubridade para a população.
Porém, o que normalmente se observa é que a 
disposição final do lixo fica em local indevido e con-
tamina o solo, o cemitério encontra-se ao lado da 
nascente de um rio, as épocas de chuvas provocam 
enchentes desastrosas e desmoronamentos de terras, 
que destroem a pavimentação das ruas e até mesmo 
as moradias.
Além disso, alguns outros fatores relevantes 
devem ser levados em consideração, como o conse-
quente aumento da poluição atmosférica e a menor 
vida útil da pavimentação das vias urbanas, o que 
traz altos custos para a cidade como um todo. Também a grande importância dada aos veículos parti-
culares atualmente está demonstrando o grande despreparo das cidades para tal contingente, visto os 
constantes congestionamentos. 
O que vem acontecendo também, como forma de degradação da vida urbana, diz respeito aos 
espaços tidos como públicos (praças e pontos de encontro como os calçadões) que estão sendo aban-
donados e trocados por locais fechados, considerados de maior segurança. A população de média e alta 
renda se sente amedrontada e se isola em condomínios e espaços enclausurados, acabando por não 
mais vivenciar em sua própria cidade.
Outro aspecto que convém ressaltar como problemática urbana vem a ser a abertura dos mer-
cados internacionais e a consequente globalização. Isso vem provocando uma fragmentação social, 
concentrando a riqueza gerada nas mãos de minorias. 
As afirmativas de crescimento desordenado das cidades não fazem parte de uma regra geral, pois 
existem cidades que ganham população e, apesar disso, continuam se desenvolvendo organizadamente 
e oferecendo uma adequada qualidade de vida à comunidade. Outras perdem população, parecem ter 
parado no tempo e se desorganizam em busca de atrativos para a retomada do desenvolvimento. 
Grande contingente de veículos nas vias urbanas 
causando congestionamentos.
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10 | Questões urbanas: estabelecendo uma visão global da dinâmica urbana, 
seus efeitos positivos e negativos
Nesse contexto, vemos também cida-
des com incremento populacional estrondo-
so, ao ponto de surgirem do nada em curto 
espaço de tempo, como é o caso da intensa 
urbanização que vem acontecendo na China. 
Nesse caso, o grande desafio vem a ser o de-
senvolvimento econômico acompanhado de 
uma qualidade de vida e respeito ao meio am-
biente de forma sustentável. 
O mais complicado, nesse último caso, 
é o crescimento ser acompanhado pela oferta 
de postos de trabalho e de moradia para 
todos, assim como o provimento dos serviços 
básicos, principalmente os de saneamento. 
Também os aspectos relativos às questões 
ambientais na maioria das vezes ficam sem ser respeitados. 
Uma cidade, não importa sua localização geográfica ou seu tamanho, deve ter preocupa-
ções como coleta seletiva do lixo, abastecimento de água potável, rigor na localização dos diversos 
usos: residencial, comercial, de serviços ou industrial, existência de locais de lazer para o uso público 
como praças e parques, enfim, uma dimensão de cidade a ser vivida por uma comunidade e que deve 
possuir obrigatoriamente certo nível de organização.
Elementos constitutivos da base urbana
O território da cidade, em sua parte física, é constituído tanto de elementos do meio natural quanto 
do meio antrópico, e que vão dar sustentação à ocupação e à forma urbana.
“Ao descrever uma cidade, ocupamo-nos predominantemente da sua forma; essa forma é um 
dado concreto que se refere a uma experiência concreta: Atenas, Roma, Paris” (ROSSI, 2001, p. 70).
Realmente, quando nos lembramos de algumas cidades logo nos vem à lembrança um símbolo 
característico dessas cidades. Assim ao pensarmos no Rio de Janeiro imaginamos a Estátua do Cristo Re-
dentor, o Morro do Pão de Açúcar ou a Praia de Copacabana. Ao falarmos em Salvador pensamos no Pe-
lourinho ou no Mar de Itapuã. Em Recife logo lembramos da Praia da Boa Viagem. Em Belém o Mercado 
Ver-o-Peso. Em Porto Alegre a Rua da Praia. Em Curitiba a Rua das Flores ou a Ópera de Arame.
Se pensarmos em cidades mundo afora nos lembraremos da Torre Eiffel em Paris ou a Estátua da 
Liberdade em Nova Iorque. Podemos também lembrar das Montanhas dos Alpes na Suíça ou da Cordi-
lheira do Andes no Chile. 
Esses referenciais nos remetem ao mar, praia, morros, montanhas, que são elementos do meio 
natural; ou às Estátuas ou Torres, que vêm a ser elementos construídos pelo homem, ou seja, antrópico.
Nas cidades, os elementos do meio natural como cursos d’água, ou seja, os rios e suas nascentes que 
formam as bacias hidrográficas, a vegetação, as encostas dos morros, os lagos e as formas topográficas, 
Imagens de novas aglomerações urbanas na China.
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11|Questões urbanas: estabelecendo uma visão global da dinâmica urbana, 
seus efeitos positivos e negativos
se contrapõem aos elementos do meio antrópico, que por sua vez, são representados pelas diversas 
formas de edifícios e construções, pelas ruas, avenidas, viadutos, parques e praças.
As formas topográficas vão formando a paisagem da cidade, na medida em que as diversas alti-
tudes, ao serem ocupadas com edifícios mais altos, outros mais baixos, casas,vias e fábricas, passam a 
promover o suporte para o desenvolvimento das atividades humanas.
Essa antropização do território a partir da apropriação dos elementos do meio natural, onde o 
homem executa transformações para que possa ocupar determinadas áreas, pode acontecer de forma 
planejada ou, na maioria das vezes, de forma indiscriminada, indevida e irregular. Essas ações sem a 
devida preocupação com a conservação do suporte natural ocasionam uma grande impermeabilização 
do solo, perda de áreas verdes sem a devida compensação, poluição do solo, da água e do ar, causando 
transtornos para a cidade e a consequente má qualidade de vida aos habitantes. 
Essa relação do homem com a natureza sem o devido equilíbrio permite um domínio do território 
de forma agressiva, onde o valor da terra, em cada espaço da cidade, dependendo da situação à qual 
foi submetida, ao contrário de ter uma valorização adequada, passa a valer muito menos pelo fato da 
exploração inadequada.
Ao invés de um crescimento organizado, o desenvolvimento das cidades do século XXI conta com 
grandes assentamentos baseados na ocupação de áreas não propícias, que além da degradação am-
biental, produz miséria e poluição. As cidades estão aumentando não com edifícios bem resolvidos, ade-
quados ao seu uso, como edifícios de escritórios com o devido dimensionamento para estacionamento 
de veículos e edificações que observem a legislação pertinente, mas sim com edificações precárias e 
irregulares por todas as partes.
“A casa, a rua, a cidade, são pontos de aplicação do trabalho humano; devem estar em ordem, 
senão se opõem aos princípios fundamentais que temos como eixo; e, desordem, nos fazem frente, nos 
travam, como nos trava a natureza, ambiente que combatemos todos os dias” (CORBUSIER, 2004, p. 19).
A gestão da cidade
Para que a cidade possa atender às demandas de todos os habitantes, é necessário um controle 
das diversas atividades e de todas as transformações que nela ocorrem de forma não só a atender às 
necessidades da população, mas a respeitar os limites do meio de sustentação natural. Dessa forma, a 
cidade, tida como uma grande concentração de pessoas e atividades e um espaço de convivência pública, 
deve estabelecer limites e condutas para a vida harmoniosa entre os cidadãos.
Por trás da visão da organização urbana está a ideia da realização de algo funcional e ordenado. 
Para que isso ocorra, devem ser implantadas regras e mecanismos por parte da administração da cidade, 
que consegue, dessa forma, dominá-la e controlá-la como um todo.
A gestão urbana deve se valer de um conjunto de instrumentos, principalmente a legislação urba-
nística básica de uso e ocupação do solo, atividades, tarefas e funções que visam assegurar o adequado 
funcionamento de uma cidade. Visa garantir não somente a administração da cidade, como também a 
oferta dos serviços urbanos básicos e necessários para que a população e os vários agentes privados, 
públicos e comunitários, muitas vezes com interesses opostos, possam desenvolver e maximizar suas 
oportunidades de forma harmoniosa.
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12 | Questões urbanas: estabelecendo uma visão global da dinâmica urbana, 
seus efeitos positivos e negativos
(Novas) mediações com a mundialização do capitalismo
(RAICHELIS, 2006)
Para problematizar a questão social na sociedade brasileira contemporânea, em especial na ci-
dade de São Paulo, toma-se como ponto de partida a análise da questão social sob a ótica histórico- 
-conceitual, uma vez que ela não é unívoca, ensejando diferentes entendimentos.
Essa gestão deve estar baseada nos princípios da eficiência, eficácia, economicidade e equidade, e 
diz respeito a políticas, planos, programas e práticas que procurem assegurar que o crescimento popula-
cional seja acompanhado por acesso à infraestrutura, habitação e emprego (funções da cidade).
No município brasileiro, a gerência local é competência dos poderes Executivo e Legislativo, 
responsáveis pela organização municipal e, consequentemente, pela gestão da cidade. O Poder Exe-
cutivo, cuja autoridade máxima é o prefeito municipal, vem a ser o responsável direto dessa gerência, 
e é o que executa e administra os bens e serviços municipais e urbanos. O Poder Legislativo é repre-
sentado pela câmara de vereadores, que são os representantes legais da população, escolhidos pelo 
voto popular. É o Poder Legislativo que elabora as leis que regem o município e a cidade. Também 
possui a atribuição de fiscalizar as ações do Poder Executivo. O Judiciário, terceiro poder, somente 
administra os conflitos entre os cidadãos, as entidades e o poder público.
Foi Montesquieu, um cientista político francês, quem idealizou um sistema de poderes que 
 deveriam ter atribuições específicas e funcionamento independente uns dos outros. 
Dependendo da maneira como está estruturado o governo local, o município terá um melhor 
ou pior desenvolvimento e atendimento aos anseios da população. Isso irá depender da estrutura 
organizacional da administração municipal, da capacidade e quantidade dos recursos humanos, 
 materiais, financeiros e legais, do inter-relacionamento entre os poderes (municipal, estadual, federal) 
e da forma como os interesses locais estão representados.
As atribuições das autoridades municipais passam, inclusive, pelas questões relativas à apro-
priação do solo municipal e urbano, assim como ao cumprimento das leis. O controle da problemática 
municipal e urbana deve ser debitado à gerência da cidade, que, fazendo valer as leis urbanísticas e 
municipais relativas ao ordenamento da apropriação do solo e do meio ambiente, produz cidades 
capazes de atender às necessidades da população e propiciar maior qualidade de vida à comunidade.
A participação da comunidade na gestão da cidade possui caráter extremamente importante, 
ainda que seja esta, na maior parte do tempo, uma atividade apenas para cumprir as determinações 
legais e regulamentações preestabelecidas.
Há também as diversas formas de manifestações públicas, como as de cunho reivindicatórias, 
que indiretamente produzem uma coparticipação na gestão da cidade. São nesses momentos que 
a população assume papel na gestão da cidade, pois em busca de seus ideais tornam-se agentes do 
desenvolvimento das políticas públicas.
Texto complementar
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13|Questões urbanas: estabelecendo uma visão global da dinâmica urbana, 
seus efeitos positivos e negativos
Do ponto de vista da sua gênese histórica universal, segundo Donzelot (1987), a questão social 
emerge na França em meados do século XIX, mais precisamente em 1848, diante das lutas operárias 
e da violenta repressão que a elas se segue; sua intensificação relaciona-se ao radical antagonismo 
entre o direito à propriedade e o direito ao trabalho. 
Para Netto (2001), a expressão questão social passou a ser utilizada por volta de 1830 (CASTEL, 
1998) para evidenciar um fenômeno novo, fruto da primeira etapa de industrialização na Europa 
ocidental – o pauperismo – que atingia em larga escala a população trabalhadora no contexto da 
emergência do capitalismo urbano-industrial.
Se a polarização entre ricos e pobres não constituía nenhuma novidade, era radicalmente nova 
a dinâmica da pobreza que se ampliava e generalizava entre a grande massa da população. Pela 
primeira vez, a pobreza não era resultado da escassez, mas, ao contrário, era fruto de uma sociedade 
que aumentava a sua capacidade de produzir riqueza. 
Desse longínquo contexto histórico até os nossos dias, a questão social não desapareceu 
nem foi equacionada, mas certamente foi assumindo diferentes configurações e manifestações 
relacionadas à história particular de cada sociedade nacional, de suas instituições,de sua cultura. 
É importante observar que foram as lutas sociais que transformaram a questão social em uma 
questão política e pública, transitando do domínio privado das relações entre capital e trabalho 
para a esfera pública, exigindo a intervenção do Estado no reconhecimento de novos sujeitos so-
ciais como portadores de direitos e deveres, e na viabilização do acesso a bens e serviços públicos 
pelas políticas sociais. 
O agravamento da questão social é produto desse amplo processo e indissociável da respon-
sabilidade pública dos governos de garantir trânsito livre para o capital especulativo, transferindo 
lucros e salários do âmbito da produção para a esfera da valorização financeira. 
O resultado desse processo tem sido o agravamento das desigualdades sociais e o crescimento de enormes seg-
mentos populacionais excluídos do círculo da civilização, isto é, dos mercados, uma vez que não conseguem trans-
formar suas necessidades sociais em demandas monetárias. As alternativas que se lhes restam são a violência e a 
solidariedade. (IAMAMOTO, 2005, p. 97)
Esse cenário expressa-se no Brasil exatamente no contexto das mudanças políticas e institucio-
nais que se tornaram visíveis a partir da promulgação da Constituição de 1988, que, com todos os 
seus limites, avançou na definição e mesmo na extensão de direitos sociais e políticos. Mas são avan-
ços que vieram na contramão de um movimento internacional o qual gerou o aumento da pobreza 
e da desigualdade social e o fortalecimento de ideologias contrárias à universalização dos direitos 
sociais legalmente definidos pela Carta Constitucional.
Leituras da cidade – transformações no cenário urbano 
Há uma vasta literatura sobre a questão urbana e os processos de mudança social nas cidades rela-
cionada às novas formas de pobreza urbana e segregação espacial e social.
O conceito de espoliação urbana, cunhado por Kowarick em 1979, forneceu a “pista” para a com-
preensão das contradições urbanas nas grandes metrópoles brasileiras. A espoliação urbana foi definida 
como “ausência e precariedade de serviços de consumo coletivo que, junto do acesso à terra, se mostram 
necessários à reprodução urbana dos trabalhadores”. Implícita nessa noção a presença de uma somatória 
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14 | Questões urbanas: estabelecendo uma visão global da dinâmica urbana, 
seus efeitos positivos e negativos
de extorsões como resultado das múltiplas exclusões que sofrem os moradores e trabalhadores das cida-
des da periferia capitalista.
Em textos anteriores (ROSA; RAICHELIS, 1982 e 1985), escritos nessa década com base em pes-
quisas desenvolvidas para o movimento de loteamentos clandestinos da cidade de São Paulo, ano-
távamos que 
[...] verifica-se na dinâmica do crescimento urbano um intenso processo de expulsão da população trabalhadora do 
centro das cidades para a periferia, em função da valorização do solo urbano e da especulação imobiliária; proliferam 
loteamentos clandestinos, favelas, desprovidos de infraestrutura urbana e dos serviços necessários à vida na cidade. 
(RAICHELIS; ROSA, 1982, p. 72)
O quadro a seguir sintetiza as principais ideias desenvolvidas por Valladares até os anos 1980:
Virada do século XX
Trabalhadores X vadios
Classes perigosas
Cortiço
Décadas de 1950-1960
População marginal
Subemprego
Populaçao de baixa renda
Favela
Décadas de 1970-1980
Setor informal
Estratégias de sobrevivência
Moradores
Trabalhadores pobres X bandidos
Periferia
Considerando essas reflexões, retomamos o esquema proposto por Valladares para a análise da 
pobreza urbana até os anos 1980 e, a título de ensaio, esboçamos o seguinte quadro para as décadas de 
1900-2000.
Observando o quadro síntese a seguir e, se confirmadas algumas das pontuações analíticas 
desenvolvidas nesse ensaio, constata-se no cenário urbano atual sinais inquietantes da dinâmica 
social explosiva presente nas grandes metrópoles brasileiras como São Paulo:
Décadas de 
1990-2000
Trabalhador X desocupado
Desemprego, precarização e 
informalização do trabalho
Naturalização da pobreza e banalização 
da violência
Pobres e miseráveis – subcidadãos
Criminalização da pobreza – retorno das 
“classes perigosas”, violência, pobreza e 
bandidagem
Modelo centro-periferia e emergência 
de “novas centralidades”.
Periferização acentuada (casas precárias, 
loteamentos clandestinos, “cortiços 
da periferia”, ocupações de terra) rua – 
cortiço – favela
Enclaves fortificados distantes do centro
A realidade urbana de São Paulo revela, como nenhuma outra cidade brasileira, a síntese das 
contradições mais dramáticas da questão social contemporânea.
Aqui, nesse imenso território, a partir do qual se organiza a dinâmica do capitalismo no Brasil, se expressa mais 
claramente do que em qualquer outra metrópole do país a espoliação urbana, a subcidadania, a dinâmica das 
lutas e reivindicações por melhores condições de moradia e de trabalho. Verdadeiro laboratório social, a Grande 
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15|Questões urbanas: estabelecendo uma visão global da dinâmica urbana, 
seus efeitos positivos e negativos
São Paulo – com seus cortiços, suas favelas, suas invasões e moradias autoconstruídas, seus bairros ricos, seus con-
domínios fechados – continua nesse final de século XX e início do XXI como o grande desafio à compreensão dos 
problemas urbanos no país. (VALLADARES, 2000)
Finalmente, há um movimento que se desenvolve no tecido social urbano que transcende a lógica 
das políticas oficiais e da racionalidade privatista do mercado. Trata-se da política dos “usos e contra-usos 
da cidade no cotidiano do espaço público” que 
[...] demarca diferenças e cria transgressões na paisagem urbana ao subverter os usos esperados – constitui lugares 
que configuram e qualificam os espaços urbanos como espaços públicos, na medida em que os torna locais de 
disputas práticas e simbólicas sobre o direito de estar na cidade, de ocupar seus espaços, de traçar itinerários, de 
pertencer, enfim: ter identidade e lugar. (LEITE, 2004, p. 25)
Atividades
1. Observe e liste alguns problemas urbanos em sua cidade inerentes ao ordenamento de algumas 
atividades e que poderiam ser melhorados com simples atitudes.
2. Em sua cidade, os elementos antrópicos predominam sobre os naturais?
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16 | Questões urbanas: estabelecendo uma visão global da dinâmica urbana, 
seus efeitos positivos e negativos
3. Quem gerencia uma cidade?
Para refletir
O Show de Truman: o show da vida. Direção de Peter Weir. EUA, 1998.
O filme mostra a invasão de privacidade nas vidas das pessoas que pode acontecer nas cidades. 
Truman (“True” e “Man” que em inglês significam “homem verdadeiro”) vive em uma cidade litorânea cha-
mada Seaheaven, onde tudo parece perfeito e em sincronia, para que ele nunca pense em abandoná-la.
Gabarito 
1. Ocupação de encostas dos morros, fundos de vale – beira dos rios, mangues; vias estreitas com 
grande comércio impedindo a circulação das pessoas.
2. A cidade é muito ou pouco construída com muitos ou poucos espaços de praças e vegetação, 
ou até mesmo muito ou pouco verticalizada em relação às edificações. 
3. O Poder Público Municipal – a Prefeitura Municipal e a Câmara de Vereadores.
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História urbana: 
evidenciando as diversas 
formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da 
formação das cidades
Evolução das cidades
A cidade antiga
Era uma fortaleza, o reduto e abrigo em tempos de guerras e invasões.
As primeirasmanifestações a definirem uma cidade como forma de ocupação de um território 
foram as plantações perenes, as construções de templos religiosos e as obras de irrigação, disponibili-
zando água a todos os habitantes. A partir do momento em que o homem começou a dominar a natu-
reza e usá-la a seu favor, pôde fazer dela um local para sua sobrevivência.
A cidade tornou-se então um local de produção, além de moradia, e assim, com o excedente 
gerado, iniciaram-se os mercados como forma de comercialização e troca dos mais diversos produtos, 
gerando lucros e riquezas.
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18 | História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
A convivência em um povoado requeria regras comuns, a fim de garantir a ordem local e auxiliar 
na gestão da cidade. Para a formulação dessas regras, deveria haver uma organização política, gerando, 
necessariamente, uma hierarquização da sociedade.
A cidade como conveniência de mercado
Quando o nível de produção ultrapassa o da própria subsistência, gerando uma produção 
excedente, iniciam-se possibilidades de comercialização e troca de mercadorias. Assim, cada indivíduo, 
como detentor da produção de determinado produto, passa a se especializar nessa produção. São institu-
ídos então, nos centros das cidades, os mercados. Essa produção especializada torna-se diferenciada tam-
bém entre o campo e a cidade. O campo produz matéria-prima, a qual a cidade transforma em produto. 
Assim começa a divisão das áreas e das atividades: no campo, a produção, e na cidade, a transformação e 
a comercialização. 
Iniciam-se as trocas e as espe-
cializações entre as cidades. Essas 
trocas exigiam que duas ou mais 
cidades tivessem que ter uma mes-
ma política em relação ao comércio 
e, consequentemente, economias 
urbanas semelhantes. Na Antigui-
dade, isso gerou a união de várias 
cidades em um único poder, ou 
seja, dentro de um mesmo império.
O centro das cidades pas-
sa a ser o centro de mercado e de 
consumo. Onde antes apenas se 
via acontecer a praça de trocas, 
passou a se perceber uma vida pública: a população se reunia para fazer compras, conversar e passear, 
além de ter uma maior participação na vida política.
A partir de um determinado momento as cidades começaram a ser organizadas conforme seus 
mercados, sendo também influenciadas pelos mercados das cidades vizinhas. Isso passou a atrair para os 
centros urbanos muitas pessoas em busca de produtos e serviços. Camponeses largaram o campo por di-
versos interesses presentes nos grandes centros, em busca das mais diversas atividades e até mesmo pelas 
diferentes manifestações artísticas.
A cidade é vista conforme suas atividades econômicas, de acordo com a quantidade de serviços que 
oferece, e, além disso, a cidade é o local onde acontecem as mais diversas manifestações, onde ocorre a 
reunião de pessoas conforme grupos dos mais diversos interesses.
Uma cidade, para ser considerada como tal, não necessita possuir um número mínimo de habitantes, 
pois essas regras variam conforme o país onde se encontram. A real configuração para que determinado 
espaço seja considerado como cidade é o tipo de atividade a que se dedicam seus habitantes: atividades 
não agrícolas, a maior densidade demográfica, os serviços oferecidos, a sede do poder político, podendo 
ou não oferecer o atendimento às necessidades mínimas de bens e serviços para a população.
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Ilustração do século XX que retrata, em uma cidade inglesa do século XIV, a 
venda de mercadorias: tecidos à esquerda e alimentos cozidos em bancadas 
nas casas. O porco à direita é um lembrete da agricultura ainda presente nas 
cidades medievais.
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19|História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
Hão de ser analisados diversos aspectos como: noção de espaço (área da cidade), densidade 
demográfica (relação pessoas X território) e construída (relação metros quadrados construídos X território), 
aglomeração, tamanho, emprego e poder.
Linha do tempo
Povos nômades
A subsistência dos povos pré-históricos, 
conhecidos como nômades, dava-se pela caça, 
pesca e exploração da natureza. Não produziam 
modificação no espaço, somente se adaptavam 
a ele e o seu raio de ação, para tanto, deveria 
ser muito grande. “A caça e a coleta de alimen-
tos sustentavam menos de quatro pessoas por 
quilômetro quadrado” (MUMFORD, 1982, p.17). 
Os primeiros traços encontrados de povoados 
permanentes foram no período mesolítico, há 
quinze mil anos. Esse processo foi se desenvol-
vendo e, cerca de três mil anos depois, já no 
período neolítico, iniciou-se o processo de plan-
tio de sementes, com o domínio do cultivo de 
grãos e a domesticação e criação de animais. 
Ao dominar a natureza e, posteriormente, a agricultura tornou-se possível o estabelecimento de mo-
radia fixa. Para que isso se realizasse era apenas necessário estar próximo a rios e córregos, permitindo 
assim a irrigação das plantações e o seu desenvolvimento. A dominação dos processos agrícolas foi o passo 
mais importante para que o homem deixasse de ser nômade e pudesse se estabelecer em um local fixo.
Assim surgem as primeiras aldeias e a ideia de família e vizinhança, com a cooperação entre as 
aldeias e a convivência, pacífica ou não, entre as comunidades. Com sua alimentação assegurada e a 
moradia fixa, houve aumento significativo da natalidade e redução da mortalidade.
Iniciou-se então um processo de disseminação das aldeias agrícolas. Os homens montados a 
cavalo podiam percorrer distâncias maiores em menor espaço de tempo, e dominar mais e mais terri-
tórios. Outro fator de relevante importância foi o surgimento dos utensílios, da metalurgia, e da roda, 
proporcionando o desenvolvimento das carroças puxadas por bois e cavalos.
Inicia-se a diferenciação entre a aldeia e a cidade, representada pelo tamanho, tipologia de ativi-
dades e pelos serviços ofertados. Em uma aldeia ou povoado, apenas se via a agricultura como forma de 
exploração da terra. Já na cidade eram oferecidos serviços dos mais variados possíveis, como fabricação de 
artefatos, prestação de serviços religiosos e militares, enfim, um espaço baseado no comércio e serviços.
Também uma das características mais importantes da cidade primitiva era servir a um Deus 
poderoso. Quando esse poder passa a ser exercido pelo Rei, a cidade começa a ficar mais organizada e, 
assim, a vida começa a prosperar. Nesse sentido todos os moradores passam a confiar em seu superior 
e creditar a ele a prosperidade. 
Lepenski Vir, na Sérvia, é um dos principais locais de estudo 
dos primeiros assentamentos humanos.
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20 | História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
“Os Impérios da Antiguidade foram disseminadores de cidades, pois elas eram pontos de apoio 
para manter a supremacia militar nas regiões conquistadas” (SOUZA, 2005, p. 45).
Há 5 000 anos
Dessa época existem registros das formas 
de organização política pelos Conselhos de An-
ciãos das aldeias. Esse tipo de organização era 
responsável pelo povoado, criando, aplicando 
e julgandoregras, expressando o consenso en-
tre os homens. A idade das pessoas, nessa épo-
ca, era a única capaz de criar a hierarquização e 
autoridade dessas sociedades. 
A localização das cidades se dava nor-
malmente próxima a rios navegáveis ou mes-
mo junto ao mar, pelo fácil transporte e aces-
sibilidade, como os Rios Nilo, Tigre, Eufrates 
e Indo. As fortificações e os locais de perma-
nência para os reis e deuses se desenvolviam 
no topo dos morros ou em penhascos, sendo 
este um local estratégico e que permitia a vi-
sualização de todo o território ao redor.
A cidade era símbolo da riqueza e do poder, e também disputada pela dominação pública. Quem 
a ela não pertencesse representava uma imagem de poder inimigo e opressor.
E foi esse domínio de poder e a demasiada busca por ele que se iniciaram as batalhas e guerras 
por parte da realeza, na busca de mais territórios. O poder acumulado e os territórios conquistados 
eram símbolos de status e poder. As guerras foram estabelecidas e instituídas pelos povos, escravizando 
os mais fracos e primitivos. Assim se deu o desenvolvimento da cultura urbana.
Há 2 000 anos
Nessa época surgiram as cidades com for-
ma amadurecida, com casas enfileiradas criando 
espaços de circulação (ruas), canais de drenagem 
revestidos de tijolos e latrinas internas.
Babilônia foi a maior cidade da Antiguidade, 
possuindo mais de quinhentos mil habitantes e 
grande importância como centro religioso. Por isso foi 
diversas vezes dominada, destruída e reconstruída.
Então, as cidades deveriam ser fortificadas 
a fim de garantir sua segurança e a integridade da 
população. Eram conhecidas por cidadelas e seus 
Krak des Chevaliers – Síria.
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Khorsabad – Iraque.
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21|História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
habitantes recebiam o título de cidadãos. Possuíam muralhas, fossos, baluartes e poderio militar estru-
turado, assim como um palácio real para a fixação do rei como responsável por aquele espaço. Outro as-
pecto característico dessas cidadelas era a ágora 
ou praça central, onde todos os acontecimentos 
urbanos ocorriam, além dos vários edifícios pú-
blicos como teatros, estádios, ginásios, centros 
educacionais e culturais.
Com o surgimento do Império Romano 
veio a representação da paz entre os povos e as 
cidades passaram a não ter mais muros, apresen-
tando intensa urbanização e grande prosperidade. 
A cidade de Roma no ano de 274 a.C. possuía 1 
345 hectares.
Séculos V e VI
Nessa época havia a preocupação com o planejamento das cidades com a intenção de que estas 
não crescessem simplesmente para onde a “onda de crescimento” as levasse. A configuração ortogonal, 
conhecida como tabuleiro de xadrez, norteava então esse planejamento. As ruas tinham hierarquias 
definidas e as habitações possuíam parâmetros a serem seguidos, como a necessidade de terraços.
Quanto ao planejamento de suas cidades, os gregos não tinham teorias definidas. Platão e Aristó-
teles diziam que as dificuldades deveriam se resolver na prática.
Protágoras de Abdera (Abdera, 480 a.C. – Sicília, 410 a.C.) dizia que: “o homem é a medida de todas 
as coisas, das coisas que são, enquanto são, das coisas que não são, enquanto não são.”, concluindo um 
pensamento de Heráclito de Éfeso (datas aproximadas: 540 a.C. – 470 a.C. em Éfeso, na Jônia).
Os romanos seguiram bastante os padrões helênicos no planejamento de suas cidades. Roma 
passou de uma cidade insignificante a maior potência do Mundo Antigo em curto espaço de tempo. Em 
cem anos, Roma saltou de 400 mil para 1,2 milhão de habitantes. A expansão das cidades romanas se 
deu com algumas principais carac-
terísticas como: ênfase nas infraes-
truturas ligadas ao transporte, divi-
são dos territórios em quadras (algo 
parecido com o que observamos 
em nossas cidades atualmente), e a 
exploração de novos territórios que 
serviam principalmente como abas-
tecimento para a metrópole Roma.
Os romanos foram pioneiros na 
forma de irrigação de seus territórios. 
Construíram os aquedutos, que tra-
ziam água de montanhas e locais 
distantes, e serviam para abastecer a 
cidade. Também foram os primeiros Coliseu – Roma.
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Atenas – Grécia.
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22 | História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
a demonstrar preocupações com o esgotamento sa-
nitário, que era feito por galerias subterrâneas, que 
continuam em perfeito estado de uso até hoje.
A partir do século V, juntamente com a queda 
do Império Romano, tiveram início as invasões bár-
baras. O comércio e serviços dos centros urbanos 
foram abandonados e grande parte da população 
urbana retornou para o campo. A sociedade passou 
a ser moldada pelo sistema feudal e pelo sistema 
religioso, representando e disseminando a força do 
cristianismo, onde os bispos exerciam funções de 
governantes. 
A economia feudal baseava-se na agricultura e 
era dominada pelos senhores feudais, que, em troca 
de trabalho garantiam para os habitantes proteção e 
apoio militar.
As cidades voltaram a possuir muralhas e ti-
veram seu tamanho reduzido consideravelmente, 
retornando ao nível de subsistência.
O prolongamento das muralhas às aldeias vizinhas marcava o início de novas cidades. Um anel no 
entorno dessas muralhas começou a ser ocupado pelos mercadores, que passaram a se fixar permanen-
temente nesses locais, criando os burgos.
A configuração da cidade se dava com ruas radiais, a partir de uma praça central onde se localiza-
vam as igrejas e os mercados, locais de grande importância para convivência entre os indivíduos.
Séculos XI a XV 
Nessa época ocorreu o maior desenvolvimento da economia urbana, com a criação de associa-
ções de comerciantes e artesãos, com o intuito de fortalecer suas posições econômicas e sociais. 
O maior exemplo de cidade dessa época é Constantinopla, concebida em forma triangular, com 6 
milhas (1 milha equivale a 1 609,344 metros) de um ângulo ao outro. Possuía muralhas altas e 1 milhão 
de habitantes.
Veneza, fundada no século VI, foi atingida pelas invasões bárbaras e, no século XI, tornou-se uma 
grande cidade, conhecida como cidade dos comerciantes, possuindo 200 mil habitantes.
Alguns problemas urbanos já começavam a aparecer como a falta de esgotamento sanitário e dre-
nagem urbana. O crescimento do comércio começou a impulsionar as pessoas para as cidades. Nesse 
período algumas cidades tiveram um relevante crescimento, como Florença, com 90 mil habitantes.
No século XIV, Paris contava com 75 mil moradores, 352 ruas e 15 mil contribuintes. 
Pela falta de serviços urbanos e higiene, houve o alastramento de algumas epidemias. Em meados 
do século XIV estimou-se que a peste negra tenha dizimado cerca de um terço da população da Europa.
No século XV, com a invenção da pólvora e dos canhões, houve a exploração e conquistas de 
Haarlem – Países Baixos.
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23|História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
novos territórios. Mas as cidades dessa época eram a expressão da negação da cidade medieval, com 
becos e ruas estreitas, passando a sofrer com a transmissão de doenças.
As transformações por que passaram as antigas cidades no Renascimento baseavam-sena busca 
por traçados urbanos baseados em critérios racionais e geométricos, com aspectos como simetria e 
proporção. Esses estudos tiveram como resultado plástico o formato de estrelas, com espaços para a 
parte administrativa e as áreas funcionais urbanas.
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Casale Monferrato – Itália.
Século XVI
Esse período foi marcado pela fixação do rei numa mesma cidade e o aparecimento da cidade 
capital. 
Também foi marcado pelas ocupações iniciais na América, com as primeiras cidades fundadas 
pelos colonizadores espanhóis com traçados predeterminados, influenciados pelas metrópoles euro-
peias, como a Cidade do México e Cuzco, no Peru. Filadélfia, na Pensilvânia (EUA), fundada em 1683, foi 
desenhada por Thomas Holme, com 512 ha, ruas com 15m de largura e avenidas com 35m de largura. 
Também a cidade de Washington, no Distrito de Columbia (EUA), foi estabelecida por topógrafos, tendo 
um pré-estudo de implantação.
A cidade de Lima (Peru), fundada em 1535, 
possuía 300 ha; Buenos Aires (Argentina), em 
1583, 345 ha. 
Século XIX 
Caracterizado pela Revolução Industrial, 
o desenvolvimento das cidades foi diretamente 
influenciado por esse acontecimento histórico. 
O desenvolvimento tecnológico se deu da seguin-
te forma: 1837 – telégrafo, 1850 – energia elétrica, Estação Taipei MRT Shimen.
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24 | História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
1857 – elevador, 1859 – oleoduto, 1880 – iluminação elétrica, 1883 – motor à explosão, 1896 – rádio. A 
expansão industrial induziu o incremento dos serviços e, consequentemente, aumentou a necessida-
de destes pela população. Algumas necessidades tornaram-se mais evidentes como o sistema viário, o 
transporte urbano e a questão da moradia.
As cidades foram moldadas pela tecnologia: automóveis, metrô, ônibus, telecomunicações e os 
transportes impulsionaram um crescimento acelerado dos centros urbanos. 
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Expresso biarticulado – Curitiba.
O desenvolvimento do plano ortogonal de Nova Iorque (EUA) foi pioneiro em termos de 
ordenamento urbano, com princípios de favorecimento para o desmembramento do território. 
Consequentemente, foi se desenvolvendo a atividade comercial e a preocupação com as 
finanças se mostrou elemento de suma importância para a economia baseada na produção e 
comercialização de bens. O arranha-céu, proporcionado pela invenção do elevador, foi a ma-
nifestação mais dramática da atividade co-
mercial e dominava a paisagem da cidade 
como um todo.
Século XXI
Os tempos atuais estão sendo condiciona-
dos cada vez mais pelo domínio das comu-
nicações e da informatização. As relações 
socioeconômicas estão se dando por meio 
de contatos não presenciais. Isso nos repor-
ta a questionar a noção de território. Quem 
administra o território virtual? Qual a noção 
de território que temos a partir dessas re-
lações? 
Se para o conceito de cidade a noção de 
território é fundamental, onde o espaço é 
mais importante do que o tempo, como 
poderemos imaginar as relações interpes-
soais onde a noção de tempo se torna mais 
importante do que a de espaço?
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Empire State Building – Nova Iork.
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25|História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
Surge assim a representação do conceito de desterritorialização, ligado ao papel que as atuais 
tecnologias representam para a reestruturação de um novo modelo de desenvolvimento eco-
nômico.
O território pode se desterritorializar, isto 
é, abrir-se, engajar-se em linhas de fuga e 
até sair do seu curso e se destruir. A espé-
cie humana está mergulhada num imenso 
movimento de desterritorialização, no 
sentido de que seus territórios “origi-
nais” se desfazem ininterruptamente 
com a divisão social do trabalho, com a 
ação dos deuses universais que ultrapas-
sam os quadros da tribo e da etnia, com 
os sistemas maquínicos que a levam a 
atravessar cada vez mais rapidamente, 
as estratificações materiais e mentais 
(GUATTARI; ROLNIK, 1 996, p. 323).
As informações quase instantâneas que acontecem a todo tempo nos dias atuais estão real-
mente transformando as cidades. “A era da informação está introduzindo uma nova forma 
urbana, a cidade informacional” (CASTELLS, 1999, p. 488).
Com o desenvolvimento dessa linha do tempo que apresentamos até aqui, enfocando as 
dimensões das cidades através dos tempos, suas transformações e suas tendências. Cabe agora 
refletir como essas tendências irão afetar as cidades, o mercado de terras, a valorização imobi-
liária e as relações socioeconômicas.
Planejamento de cidades
Em cada época houve um tipo de preocupação com a institucionalização do ordenamento das 
cidades. Em 1859: Plano Cerda – Barcelona; em 1916: Traçado Sanitário das Cidades – Saturnino de Brito; 
em 1928: Declaração de La Sarraz – funções da cidade: habitar, trabalhar e recrear; em 1933: Carta de 
Atenas que foi um grande marco para o moderno urbanismo.
A Carta de Atenas foi elaborada durante o IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna 
(CIAM), realizado na cidade de Atenas no ano de 1933, tendo como um dos seus principais participantes 
o arquiteto e urbanista Le Corbusier, que foi um dos primeiros a compreender as transformações que o 
automóvel exigiria dentro planejamento urbano.
A Carta trata da chamada Cidade Funcional e sintetiza o Urbanismo Racionalista. Ela prega a 
separação da cidade em áreas distintas: áreas residenciais, de recreação e de trabalho. Propõe, no lugar 
do caráter e da densidade das cidades tradicionais, uma cidade-jardim, na qual os edifícios se locali-
zam em áreas verdes pouco densas. Até essa data a cidade era pensada por suas três funções: habitar, 
trabalhar e recrear. Além desses pontos, foi neste documento que primeiro se pensou na inserção dos 
veículos na cidade. Estes estavam começando a tomar sua importância no âmbito da locomoção urba-
na, sendo assim de extrema importância o planejamento da 4.ª função da cidade: circular.
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Nova York – Estados Unidos.
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26 | História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
Em setembro de 1952, na cidade de La Tourrete, França, em reunião do Grupo Economia e Hu-
manismo1, foram fixadas as novas dimensões do Planejamento Territorial, por meio da Carta do Plane-
jamento Territorial. O principal objetivo deste Planejamento seria criar, pela organização racional do 
espaço, condições de valorização da terra e as situações mais convenientes ao desenvolvimento 
humano de seus habitantes. Pensou-se então que o planejamento deveria ser tratado como um processo, 
incluindo a preocupação com a participação popular. 
A cidade de Hong Kong, na China, em vista que permite identificar áreas residenciais (ao fundo), comerciais (nas margens do 
canal), de lazer (parque em primeiro plano) e de circulação (avenidas próximas ao parque e o próprio canal).
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Em Bogotá, na Colômbia, em 1958, foi realizado pelo Centro Interamericano de Vivenda e Plane-
jamento (CINVA), o Seminário de Técnicos e Funcionários em Planejamento Urbano, onde foi elaborada 
a Carta dos Andes2, que se constitui um documento sobre o Planejamento Territorial Contemporâneo. 
Nessa Carta foi pensada a 5.ª função da cidade: o lazer tendocomo preocupação o meio ambiente. 
O Plano Piloto para a Capital Federal – Brasília realizado em 1960 com projeto urbanístico de Lúcio 
Costa, é o resultado de uma influência da Carta de Atenas. As zonas urbanas são bem definidas e sepa-
1 O reverendo Padre Lebret, dominicano francês, em 1941 fundou o movimento “Economia e Humanismo” a partir do qual, em companhia de 
François Perroux, construiu e ilustrou a problemática e a prática da Economia Humana, preocupada, fundamentalmente, em gerar uma nova 
aproximação dos estudiosos sociais à realidade, abrindo-se a uma visão global da dinâmica das sociedades e das culturas.
2 A Carta dos Andes definiu: “planejamento é um processo de ordenamento e previsão para conseguir, mediante a fixação de objetivos e por 
meio de uma ação racional, a utilização ótima dos recursos de uma sociedade em uma época determinada. O planejamento é, portanto, um 
processo do pensamento, um método de trabalho e um meio para propiciar o melhor uso da inteligência e das capacidades potenciais do 
homem para benefício próprio e comum”.
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27|História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
radas: edifícios públicos, setor residencial, hoteleiro, comercial e bancário, com grandes espaços entre as 
edificações e a circulação bem definida. Outro exemplo de urbanismo racionalista é a cidade de Chan-
dighard na Índia, projeto de Le Courbusier, com a proposta de um tratamento homogêneo das funções 
urbanas, sem as diferenças socioeconômicas entre as classes sociais.
O marco referencial para o ordenamento das cidades brasileiras veio com a Lei Federal 6.766/79, 
do Parcelamento do Solo Urbano, que define basicamente os parâmetros para loteamentos e desmem-
bramentos do solo urbano, sendo que os municípios integrantes de regiões metropolitanas devem ter 
obrigatoriamente seus processos, referentes à aprovação de parcelamento do solo urbano, analisados 
pelo órgão metropolitano, juntamente com a Prefeitura local.
A Constituição Federal de 1988 diz em seu artigo 18 que: “a organização político-administrativa da 
República Federativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, todos 
autônomos”. Essa autonomia produz municípios capazes de definir seus rumos e ações, reforçando seu 
papel e responsabilização na formulação da política urbana. Ela trata da política urbana, presente pela 
primeira vez numa Constituição Brasileira, como também define a função social da propriedade privada 
urbana. 
A partir da promulgação da Lei 10.257 de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da 
Cidade, há a previsão de instrumentos urbanísticos em que, a partir da lógica da cidade democrática, os 
interesses coletivos devam ser priorizados em detrimento dos individuais. Há também a interferência no 
direito de propriedade privada com o objetivo de conter a especulação imobiliária. 
Um dos avanços mais importantes da Constituição de 1988 foi, sem dúvida, a inclusão da população 
como corresponsável pela condução do planejamento das ações no município e na cidade.
Macrozoneamento urbano
O macrozoneamento urbano é uma forma de atribuir na cidade cada função específica em 
seu devido lugar. Ele tem por base a distinção necessária entre as diferentes atividades na cidade: 
habitacional, industrial, comercial e atividades destinadas ao lazer.
O estabelecimento das aptidões como as tendências de ocupação, a vocação da cidade e sua 
importância na inserção regional são de extremo valor para se ter um diagnóstico definido do espaço 
urbano e saber em que se deve investir para que a cidade se desenvolva com caráter único.
O macrozoneamento urbano também prevê a divisão da área urbana em espaços homogêneos: 
área de consolidação, áreas de intensificação, áreas de expansão urbana e áreas especiais (preservação 
ambiental e paisagística). Para a concepção do macrozoneamento se faz necessária a observação das 
cinco funções da cidade: habitar, trabalhar, recrear, circular e lazer.
Posteriormente ao macrozoneamento, deve ser elaborado o zoneamento urbano, em que para 
cada uma das cinco funções, em determinado local da cidade, deve ser definido parâmetro diferen-
ciado para a ocupação. Por exemplo: as zonas residenciais devem ser diferenciadas: locais com habita-
ções unifamiliares, mais horizontalizadas ou com residências coletivas, mais verticalizadas; as zonas com 
comércio local, com menor porte, ou com comércio geral, de maior porte.
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28 | História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
Texto complementar
Da divisão do trabalho social
(DURKHEIM, 1955)
[...] não queremos dizer que as circunscrições territoriais estão destinadas a desaparecer com-
pletamente, mas apenas que passarão para o segundo plano. As instituições antigas nunca desva-
necem diante das novas instituições, a ponto de não mais deixarem vestígios de si mesmas. Elas 
persistem, não apenas por sobrevivência, mas porque persistem também algumas das necessidades 
a que correspondam. A proximidade material constituirá sempre um vínculo entre os homens; por 
conseguinte, a organização política e social com base territorial certamente subsistirá. Apenas ela não 
terá sua atual preponderância, precisamente porque esse vínculo perde a força. De resto [...] sempre 
encontraremos divisões geográficas, inclusive na base da corporação. Além disso, entre as diversas 
corporações de uma mesma localidade ou de uma mesma região, haverá necessariamente relações 
especiais de solidariedade que sempre reclamarão uma organização apropriada (DURKHEIM, 1955, 
p. 436).
Esse texto, embora escrito há algum tempo, parece muito atual e deve proporcionar uma 
reflexão sobre a solidariedade e a união que devem permear as relações entre os indivíduos. Como 
o estabelecimento de um sistema de relações que unam uns aos outros, e que pode ser duradouro 
a partir dos deveres e direitos de cada um. Pode-se fazer uma analogia entre esse paradigma e as 
questões imobiliárias decorrentes.
Atividades
1. Em que se ocupam os habitantes das cidades?
2. Quais os pontos convergentes entre a cidade antiga e a cidade atual?
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29|História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
3. Qual a tendência das relações territoriais nas cidades?
Gabarito
1. Às atividades não agrícolas. No campo, a produção, e, na cidade, a transformação e a comercialização. 
2. A noção de segurança: cidade antiga – guerras e invasões, cidade atual – assaltos e sequestros.
3. As informações quase instantâneas que acontecem a todo tempo nos dias atuais estão realmente 
transformando as cidades. “A era da informação está introduzindo uma nova forma urbana, a 
cidade informacional” (CASTELLS, 2006, p. 488).
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30 | História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história 
se constituíram no processo da formação das cidades
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Rede urbana no Brasil: 
reconhecendo as estruturas urbanas 
formadas a partir das 
centralidades regionais
Os municípios e as cidades brasileiras
A Constituição do Império de 1854 introduziu no Brasil o conceito de município como organização 
territorial e com as suas diversas denominações. Anteriormente, o que existia eram as vilas e as cidades,com organização constituída pelos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, eleitos pelo povo. A 
seguir, tabela com a situação das vilas e cidades criadas até o ano de 1720.
“Os centros urbanos apresentavam, então, uma vida que pode ser caracterizada como intermitente. 
Cessado o movimento decorrente do afluxo de senhores de terra, tinham uma aparência de abandono 
e desolação [...]” (REIS, 1968, p. 97). 
Ao se iniciar o “desenvolvimento da produção com métodos científicos” (BENEVOLO, 1998, p. 443) 
surge uma nova conformação para as cidades, pois o negócio das trocas, das compras e das vendas 
especulativas, representado pelas operações dos excedentes produtivos do campo, realizava-se nas áreas 
urbanas que ofereciam um maior suporte para essas trocas.
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32 | Rede urbana no Brasil: reconhecendo as estruturas urbanas formadas a partir das centralidades regionais
Vilas e cidades criadas até o ano de 1720 no Brasil
Século XVI Século XVII Século XVIII até 1720
Alagoas – 3 –
Bahia 4 5 1
Ceará – – 1
Espírito Santo 2 1 –
Guanabara 1 – –
Maranhão – 2 1
Minas Gerais – – 8
Pará – 4 –
Paraíba 1 – –
Paraná – 2 –
Pernambuco 2 1 1
Piauí – – 1
Rio De Janeiro – 6 –
Rio Grande Do Norte 1 – –
Santa Catarina – 1 1
São Paulo 6 10 1
Sergipe 1 2 –
Total 18 37 15
Total Geral 70
O resultado desse ânimo sobre a estrutura das cidades foi dúplice. Os interesses do dinheiro pro-
gressivamente dominaram os interesses da terra, no traçar e construir os novos bairros da cidade. O que 
é talvez mais significativo ainda é que toda a terra tinha escapado à detenção feudal e estava sujeita à 
venda ilimitada, tornando-se cada vez mais um meio de fazer dinheiro. A terra feudal era concedida por 
um prazo de 99 ou 999 anos; pelo menos três gerações. Esse sistema favorecia a continuidade e reduzia 
o movimento ascensional dos preços. Quando a terra se tornou um produto, e não um bem permanente, 
fugiu a qualquer espécie de controle comunal (MUMFORD, 2001, p. 451).
A partir daí os municípios e, consequentemente, as cidades, no Brasil, não pararam de se multiplicar 
e de se contrapor ao campo. No Brasil, em 1900, 9,4% da população total morava em cidades e 100 anos 
depois, em 2000, foi atingida a marca de 81,23% de residentes na área urbana.
No quadro a seguir são apresentados os dados que comprovam essa inversão campo-cidade, e 
que é exatamente em decorrência dessa questão que enfrentamos, nos dias de hoje, dificuldades na 
formulação do conceito de cidade.
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33|Rede urbana no Brasil: reconhecendo as estruturas urbanas formadas a partir das centralidades regionais
Evolução urbana no Brasil 1872/2000
Crescimento da população urbana no Brasil
Ano Percentual urbano (%)
População total 
(em milhões)
1872 5,90 9,9
1890 6,80 14,3
1900 9,40 17,4
1920 10,70 30,6
1940 31,24 41,3
1950 36,16 51,9
1960 44,93 70,2
1970 55,92 93,1
1980 67,59 119,1
1990 75,59 146,8
1996 78,36 157,0
2000 81,23 169,8
O Brasil possui altas taxas de urbanização, superiores até mesmo do que em países como a Malásia, 
com 52,1%, a Nigéria, com 37,7% e a Índia, com 26,3% (Banco Mundial, 2000).1 
A falta de controle pelas autoridades públicas, que é justamente quem deveria “zelar” pelo terri-
tório, faz com que a velocidade da ocupação urbana produza em quase toda parte cidades indisciplina-
das2, desprovidas de infraestrutura básica como serviços públicos, principalmente os que dizem respeito 
à saúde, à educação e à segurança, que não conseguem atender às demandas. As ruas, as praças, os par-
ques estruturados servem apenas a uma parcela da população. Outra parcela se vê obrigada a produzir 
uma cidade “marginal, ilegal, irregular” e morar nas periferias das cidades, onde as áreas são mais baratas 
e também desprovidas de benfeitorias.
Outra característica da urbanização desigual é o exagerado ritmo de crescimento das periferias 
pobres em relação aos centros urbanizados. Enquanto a taxa média de crescimento anual das cidades 
brasileiras é de 1,93%, o crescimento na periferia de São Paulo chega a taxas de 4,3% ao ano (MARICATO/
Projeto Moradia, 2000)3.
O Brasil, em 2007, está dividido administrativa e politicamente em 27 unidades federativas – 26 
Estados e um Distrito Federal. Nelas estão localizados os 5 564 municípios brasileiros (IBGE/2007).
1 BANCO MUNDIAL. Relatório Sobre o Desenvolvimento Mundial 2000/2001. Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvi- 
mento/Banco Mundial, Washington, D.C.
2 Áreas urbanas ocupadas sem o devido controle urbanístico. 
3 Projeto Moradia, elaborado na ONG paulista Instituto Cidadania entre 1999 e 2000.
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34 | Rede urbana no Brasil: reconhecendo as estruturas urbanas formadas a partir das centralidades regionais
A distribuição dos municípios no Brasil por unidades da Federação está expressa no quadro a seguir:
Municípios por unidades da Federação
Unidade da Federação Número de Municípios
Acre 22
Alagoas 102
Amapá 16
Amazonas 62
Bahia 417
Ceará 184
Distrito Federal 1
Espírito Santo 78
Goiás 246
Maranhão 217
Mato Grosso 141
Mato Grosso do Sul 78
Minas Gerais 853
Pará 143
Paraíba 223
Paraná 399
Pernambuco 185
Piauí 223
Rio de Janeiro 92
Rio Grande do Norte 167
Rio Grande do Sul 496
Rondônia 52
Roraima 15
Santa Catarina 293
São Paulo 645
Sergipe 75
Tocantins 139
Total 5168
De acordo com dados do IBGE – Censo Demográfico de 2000, a distribuição populacional no Brasil 
apresenta muitas desigualdades, havendo concentração da população nas zonas litorâneas, especial-
mente no Sudeste e na Zona da Mata nordestina. Outro núcleo importante é a região Sul. As áreas me-
nos povoadas situam-se no Centro-Oeste e no Norte.
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35|Rede urbana no Brasil: reconhecendo as estruturas urbanas formadas a partir das centralidades regionais
Lei Orgânica Municipal (LOM)
É importante salientar que os municípios possuem autonomia constitucional para dispor sobre 
assuntos de caráter municipal e regional, porém devem respeitar os estudos e proposições advindas dos 
organismos de abrangência nacional, inclusive os que tratam das regionalizações.
Dessa forma a LOM, conceituada como um conjunto de normas elaboradas para dar diretriz e sus-
tentação ao pleno funcionamento dos poderes governamentais, especificamente aos que abrangem as 
cidades, poderá prever também as questões relativas ao desenvolvimento da região na qual o município 
esteja inserido, pelos planos nacionais.
Pela Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 18 de setembro de 
1946, o sistema democrático foi restaurado colocando fim ao regime do chamado Estado Novo, que 
havia sido conduzido por Getúlio Vargas.
Em seu artigo 28, fica assegurada a autonomia do município brasileiro, pela eleição dos prefeitos 
e vereadores e pelo estabelecimento de um poder local, capaz de administrar o município de forma a 
atender os interesses da população. 
Na Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988, está 
prevista uma inovação, em seu artigo 29:
Art. 29. O município reger-se-á por lei orgânica votada em dois turnos com o interstício mínimode 10 (dez) dias e 
aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos 
nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...] 
A primeira Lei Orgânica dos municípios brasileiros a partir da Constituição de 1988 representou 
até então um fato inédito para a democracia nacional. Cada um dos municípios, por força constitucional, 
teve que formular e aprovar a sua Lei Orgânica, que em pequena escala representa quase que uma 
Constituição municipal.
“Os municípios, portanto, funcionaram como legítimas Assembleias Constituintes, fato que 
jamais ocorrera desde a Constituição Republicana de 1891” (CâMARA MUNICIPAL DE POçOS DE CALDAS, 
2007).
A Constituição de 1988, ao garantir a autonomia política do município pela eleição do prefeito, do 
vice-prefeito e dos vereadores, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o país, passa a 
reconhecer que o governo local é constituído por esses agentes políticos.
Dessa forma, a composição atual das câmaras de vereadores dos municípios brasileiros deve res-
peitar a proporcionalidade com a população do município, estar de acordo com a Lei Orgânica de cada 
um deles e com os limites estabelecidos pelo artigo 29, da Constituição Federal.
O quadro a seguir demonstra como devem ser os limites atuais para a composição das câmaras 
municipais, sendo que o número de vereadores de cada uma delas deve observar a proporcionalidade 
com o número de habitantes, e não com o número de eleitores do município.
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36 | Rede urbana no Brasil: reconhecendo as estruturas urbanas formadas a partir das centralidades regionais
Limites atuais para a composição das Câmaras Municipais
População dos municípios Número de vereadores
Mínimo Máximo
Até 1 milhão de habitantes 9 21
Até 5 milhões de habitantes 33 41
Acima de 5 milhões de habitantes 42 55
A Lei Orgânica Municipal deve fixar também a remuneração dos agentes públicos – prefeito e 
vereadores, observando o disposto nas emendas constitucionais pertinentes ao assunto. Outras ques-
tões importantes que devem estar incluídas são as que dizem respeito à eleição do prefeito e do vice- 
-prefeito, a organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal, a cooperação das 
associações representativas no planejamento municipal. 
A Constituição de 1988, no artigo 30, fala da competência dos municípios como: 
Art. 30
I - legislar sobre assuntos de interesse local; 
[...]
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade 
de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; 
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; 
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, 
incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; 
VI - manter cooperação técnica e financeira com a União e o Estado, programas de interesse local [...]; 
[...]
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do par-
celamento e da ocupação do solo urbano; 
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal 
e estadual.
Outra questão fixada pela Constituição em seu artigo 31 e que deve constar nas leis orgânicas 
municipais diz respeito à “fiscalização do município, que será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, 
mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal”. E tam-
bém prevê em seu parágrafo 1.º do mesmo artigo, que o “controle externo da Câmara Municipal, este 
deverá ser exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conse-
lhos ou dos Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver”, e ainda em seu parágrafo 2.º dispõe que 
“é vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.”
Sendo o município uma entidade autônoma para decidir sobre os seus próprios rumos, cabe aqui 
ressaltar a importância de se incluir um capítulo, em sua Lei Orgânica, que faça menção ao estudo da 
sua localização regional, como também de que forma a rede de cidades na qual está inserido possa a vir 
influenciar o seu desenvolvimento.
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37|Rede urbana no Brasil: reconhecendo as estruturas urbanas formadas a partir das centralidades regionais
Rede de cidades
O IBGE classifica a rede urbana brasileira em uma hierarquia de acordo com o tamanho e impor-
tância das cidades. 
Um centro urbano pode ser definido pelo território que funcionalmente se encontra dependente 
dele, para um determinado número de funções. É a função urbana que define o papel da cidade em sua 
região de influência: cidade-polo, cidade universitária, cidade portuária, cidade dormitório, entre outras. 
Essa função vem a ser o conjunto de atividades que a cidade oferece como comércio mais desenvolvido, 
uma maior oferta de serviços especializados, ou até mesmo o número de indústrias ou de escolas.
As categorias de cidades mais importantes no Brasil estão demonstradas no quadro a seguir:
Classificação das cidades brasileiras por população
Cidade População* Classificação IBGE** IDH***
São Paulo 11 016 703 Grande metrópole nacional 0,841
Rio de Janeiro 6 136 652 Metrópole nacional 0,842
Belo Horizonte 2 399 920 Centros metropolitanos regionais 0,839
Porto Alegre 1 440 939 0,865
Recife 1 515 052 0,797
Salvador 2 714 119 0,805
Belém 1 428 368 Grandes metrópoles regionais 0,806
Curitiba 1 788 559 0,856
Fortaleza 2 416 920 0,786
Goiânia 1 220 412 0,832
Manaus 1 644 690 0,774
* Dados obtidos junto ao IBGE – Censo 2000 
** Dados obtidos junto ao PNUD – Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. 
*** O IDH de uma localidade é composto de índices relativos à expectativa de vida (longevidade), grau de escolaridade 
(educação) e nível de renda da população daquela localidade. 
As funções desempenhadas pelas cidades, cada uma com as suas especificidades, e cujas funções 
passam a ser complementares, acabam por formar uma rede de cidades, com um grau de dependência 
mútua. A partir dessas relações entre os espaços urbanos, a busca para a satisfação das diversas neces-
sidades se constitui numa hierarquia de cidades, onde cada uma delas adquire determinada função 
dentro da rede.
Poderíamos definir uma rede de cidades como sendo um conjunto de espaços urbanos formando 
um sistema, que engloba pequenas, médias e grandes cidades, constituindo assim uma hierarquia 
urbana.
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38 | Rede urbana no Brasil: reconhecendo as estruturas urbanas formadas a partir das centralidades regionais
Na década de 1933, Walter Christaller4 formulou a Teoria dos Lugares Centrais que diz que “a cen-
tralidade traduz a extensão das funções prestadas pelo lugar central, sendo que centros urbanos que 
possuam funções mais raras, mais especializadas, apresentam índices de centralidade mais elevados”. 
Mapa de centralidades de Christaller.
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O conceito de localidade central ou centralidade organiza-se segundo avaliação da concentração 
das atividades econômicas. Esse arranjo espacial resulta de um agregado de decisões: a localização de 
um aeroporto, de uma rodovia, de uma área industrial, por exemplo. São duas questões a serem analisa-
das: um aspecto diz respeito ao limiar