Renúncia de arrecadação fiscal para saúde

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Renúncia de arrecadação fiscal: subsídios para
discussão e formulação de uma política pública
ANDREAZZI, Maria de F.S. de.
OCKÉ-REIS, Carlos O. 
Evelyn Nagaoka
Felipe Motta
Igor Thomé
Lucas Ribeiro
Ruy França
O objetivo do trabalho apresentado é analisar as consequências de uma política pública que permita que parte do imposto de renda seja cedido às pessoas físicas e jurídicas para pagamento de assistência de saúde. Tal política teria como efeito uma redução da arrecadação fiscal por parte do Estado, que em 2005 significou abdicar de R$2,8 bilhões.
Segundo Médici (1990, p.7), o Estado faz uso de diversas ferramentas de subsídio ao setor, como: “concessão de subsídios, isenções fiscais ou incentivos à população resultando no barateamento dos custos de atenção à saúde para a população ou para certos segmentos desta”. Este último recurso é o foco do estudo apresentado.
Para isso, é usado o gasto tributário que, segundo Villella (1991, p.2), pode ser explicado da seguinte forma: um contribuinte deve impostos ao Governo e, por sua vez, o Governo tem interesse de ceder parte do tributo para prover assistência financeira ao contribuinte. Dessa forma, o Estado apenas deixa de receber os impostos, não havendo de fato um desembolso, mas uma abdicação da arrecadação.
No Brasil, os gastos passíveis de abatimento fiscal variaram ao longo do tempo e, além disso, a política social foi resultado da junção de duas linhas de pensamento: um modelo europeu social-democrata e um modelo liberal norte-americano. O primeiro previa que o financiamento público deveria ser feito através de impostos e contribuições sociais; o segundo defendia o aumento da renúncia de arrecadação fiscal em saúde.
Alguns estudos apontam que a renúncia à arrecadação por conta do Estado favoreceu a expansão de hospitais privados e o crescimento do mercado de planos de saúde.
Nesse sentido, é interessante observar os resultados da discussão ocorrida no Simpósio sobre Saúde Suplementar, organizado pela Câmara dos Deputados (BRASIL/MS, 2001), uma das poucas oportunidades de debate fora do âmbito acadêmico em 2000. Destacou que o subsídio destinado às famílias para o pagamento dos planos e serviços privados de saúde era compartilhado com a sociedade, alertando políticos, técnicos e formuladores de política sobre sua natureza ineqüitativa: na qualidade de gasto social, tal renúncia permitiria uma alocação diferenciada de recursos públicos, favorecendo os estratos de renda superior. Ademais - revelando o amplo leque de temas abordados nessa agenda de debate - foi sublinhado o papel que poderia ser cumprido pela renúncia fiscal na efetividade da ação tributária, ao evidenciar receitas, de outra forma, sujeitas à sonegação no mercado de atenção à saúde (serviços médicos prestados diretamente aos pacientes).
Em termos conceituais, Pauly (1986) acredita que a renúncia fiscal permite o aumento do número de segurados distorcendo a quantidade e o nível de cobertura de equilíbrio no mercado de planos de saúde. Por sua vez, o crescimento desse mercado demandaria serviços médico-hospitalares a tal ponto que poderia provocar aumento do nível de preços e do ritmo de crescimento de longo prazo dos serviços de saúde. Da ótica dos empregadores, de outra parte, a isenção de tributos para o pagamento de planos de saúde constitui-se em fringe benefit, onde haveria um co-financiamento por parte dos contribuintes em geral (DOWD et al., 2001).
Sob o ponto de vista microeconômico, as consequências da renúncia de arrecadação fiscal podem ser medidas no quanto impactam no preço médio do mercado de planos de saúde.
Estudos feitos por Gruber (2001) mostraram que a relação entre prêmios de seguro e demanda variaram entre -0,8 e -2,9 nos Estados Unidos, o que significa que as duas variáveis se alteram em sentidos opostos. Gruber também observou que, quanto mais caros os prêmios de seguro, menos as empresas financiavam os planos de saúde dos empregados, mostrando que as firmas são mais sensíveis ao aumento do preço do prêmio do que os empregados. Assim, uma concessão do subsídio aos empregadores não só aumentaria a cobertura, como reduziria a participação financeira dos empregados no preço final do plano de saúde.
Segundo Elden & Moeller (2000), os subsídios no governo norte-americano eram atribuídos de acordo com a contribuição da população. Assim, quanto mais uma pessoa contribuísse, maior seria seu subsídio, o que faz com que a política social seja inequitativa.
No Reino Unido, Frayne e Goodman (2001) analisaram um corte de subsídio aos idosos com mais de 60 anos. Os estudos apontaram inelasticidade, indicando que não houve grande alteração de demanda com o corte de subsídio. Entretanto, é necessário considerar que trata-se de uma população com renda mais elevada e que possui maior propensão ao consumo de serviços e medicamentos.
No Brasil, os gastos privados com saúde cresceram até 30 salários mínimos em 1999, número que decaiu nos anos conseguintes. Com base nesse dado, é possível supor que a redução dos abatimentos (ou aumento da arrecadação) surta efeito maior em empresas do que em pessoas físicas. Porém, enquanto as respostas das firmas variaram, as reações das pessoas físicas, houve maior comprometimento da renda direcionada à saúde, demonstrando que a redução do subsídio gerou um efeito menor sobre elas.
Tendo em vista o apresentado, é compreensível a preocupação governamental na discussão dos gastos tributários, uma vez que podem afetar o montante investido diretamente na saúde pública.
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Faculdade de Economia
2016