FAP AULA 02 Perspectivas Teóricas da Administração Pública

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AULA 02
PERSPECTIVAS TEÓRICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. INTRODUÇÃO
A Administração pública, do ponto de vista teórico, denota uma ideia de execução e servidão, porém 
dentro do contexto organizacional possui uma relação de subordinação e hierarquia. Esses pensamentos juntam e 
separam à medida que é observado os seus pressupostos teóricos.
Administrar órgãos públicos significa não só prestar serviços e executá-los, como também governar e 
exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil à coletividade. Nesse contexto o gerenciamento 
público depende, não só do aspecto interno como também da vontade externa, individual ou coletiva, sempre 
vinculada ao princípio da finalidade.
A prática da administração exige o conhecimento organizacional, permitindo a compreensão dos reflexos 
que as decisões e ações dos gestores têm sobre toda a organização. As organizações públicas são regidas por 
aspectos de natureza humana e social, pela confiança, pelo entendimento mútuo e pela motivação.
O profissional que utiliza a Administração no desenvolvimento das organizações públicas, procura 
solucionar problemas, dimensionar recursos, planejar aplicações, desenvolver estratégias, efetuar diagnósticos, 
enfim, tudo que for ligado às atividades organizacionais, pois toda organização precisa ser administrada para 
alcançar seus objetivos com a maior eficiência e economia de ações e de recursos; ou seja, administrar é buscar 
otimizar resultados com os recursos disponíveis.
2. TEORIAS FORMAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
As teorias formais da Administração Pública podem ser facilmente descrita através dos pressupostos 
teóricos da organização, desenvolvidas pelos teóricos e profissionais da Administração. Dessa forma podemos 
compará-las com as nossas próprias perspectivas e daí fazer os ajustes que nos tornaríamos capazes de 
entender de forma mais clara, as ações e o desenvolvimento nas organizações públicas.
As teorias formais são desenvolvidas com mais diligência, pois refletem uma variedade de tópicos com 
marcos de referência fundamentada nas questões que inevitavelmente nos leva ao senso de posicionamento 
pessoal em relação aos problemas centrais envolvidas na Administração Pública. Por essa razão, elas fornecem 
um marco de referência contra o qual podemos medir nossas próprias abordagens à vida organizacional.
Nos últimos anos, a separação tradicional entre teoria e prática no campo da Administração Pública se 
tornou ainda mais evidente. Os acadêmicos e os profissionais, que sempre se olharam com certo ceticismo, 
parecem estar agora ainda mais divididos. Essa situação limita, não só o entendimento das organizações públicas, 
mas também as ações dentro delas. 
Embora se tenha criado muitas teorias distintas de organização pública, Denhardt (2012) destaca a 1
predominância da elaboração de um modelo chamado de “modelo racional de administração” e de uma visão de 
 DENHARDT, Robert B. Teorias da Administração Pública. São Paulo: Cengage Learning, 2012.1
DISCIPLINA CÓDIGO CRÉDITOS TURMA PERÍODO PROFESSOR
FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 200794 04 B 2016/1 MARCOS ALBERTO DANTAS
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA (UnB)
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE E GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS (FACE)
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO (ADM)�
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accountability democrática baseada na dicotomia política e administrativa. Enquanto Teoria de Aprendizagem, a 2
referida abordagem limitou-se a um entendimento positivista de aquisição de conhecimento, deixando de 
reconhecer ou de promover formas alternativas de enxergar as organizações. públicas. O que faltou foi a 
integração da explicação, da compreensão e da crítica na hora de descrever como elas se comportam diante da 
dicotomia política.
É importante destacar que, enquanto teoria organizacional, essa abordagem deveria ter buscado os 
interesses da sociedade como instrumentais expressos nas estruturas hierárquicas a fim de reconhecer e 
promover os pressupostos organizacionais alternativos, tais como o controle e a comunicação. A consequência foi 
o descrédito nas teorias de organizações públicas, por não tratar de interesses sociais e por não oferecer 
especificamente um contexto moral para ação pessoal no processo de governança.
Esse é um desafio que tornam ainda mais importantes os debates dos estudiosos e profissionais diante 
das escolhas dramáticas em relação ao futuro da teoria e da prática da administração pública. A medida que nos 
deslocamos de um foco exclusivo do governo para um foco mais abrangente da governança democrática em rede, 
percebemos o interesse da sociedade não só em ser servido, mas também em servir ao governo. 
O propósito da teoria é servir de base para o entendimento das organizações públicas, onde se oferece 
uma compreensão mais coerente e integrada do mundo. Procura ir além da simples observação dos fatos, 
tentando fornecer interpretações gerais. É uma maneira de dar sentido à uma situação, avaliando a capacidade de 
ver um mundo com mais clareza e de agir nele com mais eficácia. 
2.1. Derivando a teoria da prática
É de extrema importância saber que as teorias não existem separadas da prática; elas se relacionam 
integralmente à maneira que atuamos enquanto membros ou usuários das organizações públicas. Cada uma de 
nossas ações acontece dentro do quadro referencial que sustenta a expressão da fundamentação teórica. No 
campo da ação, teoria e prática são indissociáveis, considerando que é essencial um desenvolvimento inteligente 
e compassivo no entendimento da administração pública. 
É sabido que os teóricos divergem quanto à base teórica que serve para se entender as organizações 
públicas em um nível mais prático, entretanto, em um nível mais amplo, a maioria deles concordam que o 
propósito da teoria é oferecer uma compreensão mais coerente e integrada de nosso mundo, bem mais do 
conseguiríamos de outra forma.
A teoria que procura a adesão cega a certos valores, tenta fornecer interpretações que não apenas reúne 
ou aglutina fatos, mas também extrai conclusões deles; não apenas reconhece valores, mas também os reordena. 
Dessa forma, as teorias acrescentam uma dimensão simbólica à nossa experiência. 
Considerando a relação existente entre a maneira como vemos a vida organizacional e a maneira como 
atuamos nas organizações públicas, todo profissional de administração deve constantemente se perguntar: que 
conhecimento se pode gerar e como se pode aplicá-lo? O que é preciso saber sobre esta organização? Como 
descobrir as informações necessárias e como usá-las? Em todos os casos, o gestor deve fazer certas escolhas 
sobre acumulação de conhecimento e, depois tomar decisões com base nesse conhecimento.
A ação humana requer reflexão, e sem o ato de pensar, nossas ações são cegas. Na medida que nos 
damos conta de que o pensamento leva à ação, temos também que reconhecer a responsabilidade de quem faz a 
teoria (DENHARDT, 2012). A conexão entre pensamento e ação, entre teoria e prática exige de quem pensa e de 
quem escreve uma obrigação moral com que atua nas organizações públicas, visto que é dado pouca importância 
e compreensão àqueles que fazem ela funcionar.
 
 Accountability significa a obrigação de prestar contas, ou seja, ter a responsabilização pelos atos e resultados decorrentes da 2
utilização dos recursos. Quem desempenha determinadas funções na sociedade deve regularmente explicar o que anda a 
fazer, como faz, por que faz, quanto gasta e o que vai fazer a seguir.
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2.2. Construção das teorias da organização pública
Ao estudarmos as teorias da organização pública, devemos sempre estar conscientes das escolhas que 
os teóricos fizeram quando construíram suas teorias, e das distorções a que essas teorias podem ter levados. Em 
termos de linguagem, devemos sempre perguntar o que se diz, o que se deixa dizer e o que se deve dizer na 
sequência dos fatos.
Assim, não devemos nos perguntar apenas como as teorias expressam quem somos e o que 
são nossas organizações, mas também em "o que" ou "em que" nós e nossas organizações poderíamos nos 
transformar. 
Podemos rever algumas formas pelas quais se viu a necessidade de construir a teoria da administração 
pública e esboçar algumas formas de desenvolvimento de uma abordagem mais integrada. Assim, podemos 
identificar três orientações em que essa construção acontece:
a) A administração pública vista como parte do processo governamental. Nesse aspecto a teoria da 
organização pública é simplesmente parte da teoria política;
b) A administração pública como parte integrante da administração privada. Nessa visão a teoria da 
organização pública constitui-se parte de uma teoria organizacional ampliada;
c) A administração pública vista no campo profissional. Nesse contexto a teoria da organização pública se 
vale de várias perspectivas para produzir impactos práticos.
3. ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para organizar o estado é necessário a divisão do território, a forma de governo e tantos outros fatores 
que contribuem na organização da Administração Pública. A organização do Estado é matéria competente ao 
Direito Constitucional, enquanto a criação, estruturação, atribuição dos órgãos que integram a Administração 
Pública é matéria orientada pelo Direito Administrativo, previsto também na Constituição Federal.
A organização da Administração Pública compreende basicamente por Pessoa jurídica de Direito Público 
e por Pessoa jurídica de Direito Privado distribuídas nas diversas entidades, órgãos e agentes:
Administração Pública
Pessoa jurídica de Direito Público
Administração 
Direta
Empresas Estatais:
Empresas Públicas
Sociedade de 
Economia Mista
Regime de contratação 
de Pessoal
Lei 8112/90 (lei federal)
Regime Estatutário ou
Regime do Cargo Público
Celetista ou Regime do Emprego 
Público, que exige aprovação 
prévia em concurso público
Entes da
Federação:
União, Estados 
e Municípios
Autarquias
Pessoa jurídica de Direito Privado
Administração Administração
Indireta 
Fundações de
Direito PrivadoFundações de
Direito Público
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3.1. ENTIDADES PÚBLICAS
Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada. A organização administrativa brasileira classifica as 
entidades em Estatais, Autárquicas, Fundacionais e Paraestatais.
a) Entidades Estatais – São pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura constitucional do 
Estado e tem poderes políticos administrativos.
b) Entidades Autárquicas – São pessoas jurídicas de Direito Público que fazem parte da administração 
indireta. Foram criadas com leis específicas para realizarem atividades descentralizadas da estatal. São 
entidades autônomas e possui patrimônio próprio. 
c) Entidades Fundacionais – São pessoas jurídicas de Direito Público criadas com leis específicas e com 
atribuições específicas à sua atividade, considerada atípica do estado.
d) Entidades Paraestatais – São pessoas jurídicas de Direito Privado cuja criação é autorizada por lei 
específica para realização de serviços de interesse coletivo. Possui vinculação, mas não possui 
subordinação a determinado órgão da entidade estatal.
3.2. ÓRGÃOS PÚBLICOS
São centros de competências criados para exercer determinadas funções. Não são dotados de 
personalidade jurídica e nem possuem vontade própria, porém são capazes de exercer direito e contrair 
obrigações para a consecução de seus fins institucionais.
Os órgãos públicos foram criados para o desempenho de funções estatais e através de seus agentes 
possui atuação imputada à pessoa jurídica a que pertencem. Isto é, são unidades de ação com atribuições 
específicas na organização estatal. Isso significa que o órgão público como instituição, tem uma função 
determinada para, com competência, desempenhar funções estatais. É comum o entendimento de centro de 
competência, em função do critério de hierarquia com relação de subordinação entre os órgãos.
A instituição, estruturação, alteração e atribuição de competência aos órgãos da Administração Pública só 
podem ser alcançadas por lei, no termos do que disciplina o art. 61, §1º da Constituição Federal, sendo reguladas 
por lei de iniciativa do Presidente da República. A cerca das teorias que explicam os órgãos públicos, temos que 
ter visões:
✓ Teoria Subjetiva: os órgãos são os próprios agentes públicos, sendo, no exercício de sua competência, 
manifesta a vontade do Estado;
✓ Teoria Objetiva: o órgão não é agente público, mas sim um complexo de função;
✓ Teoria Mista: também chamada de Teoria Eclética, engloba o conceito da teoria subjetiva e da teoria 
objetiva, ou seja, o agente público é feixe de atribuição.
As três teorias apontadas foram edificadas para explicar como a vontade do Estado pode ser a ele 
imputada em decorrência da atuação do homem. Os órgãos são, meros instrumentos da atuação estatal, e a 
relação que mantém com o Estado é de imputação e não de representação, porem a atuação do órgão, por seus 
agentes, é imputada à pessoa jurídica.
Os órgãos públicos podem ser assim classificados:
a) Quanto à posição estatal
✓ Órgãos Independentes: são aqueles que originam da Constituição Federal e representativos pelo Poder de 
Estado, estão no topo da pirâmide governamental, sem subordinar-se a hierarquia, mas estão sujeitos a 
controles constitucionais. Possui autonomia financeira e administrativa.
✓ Órgãos Autônomos: são aqueles na cúpula da Administração, subordinados a seus chefes, possuem 
característica de autonomia administrativa, técnica e financeira, em geral são órgãos diretivos, e 
desempenham funções de planejar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de sua competência.
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✓ Órgãos Superiores: são aqueles que têm poder de controle, decisão e comando dos assuntos referentes à 
sua área de atuação, sujeitos a controle hierárquico, sem possuir autonomia financeira ou administrativa.
✓ Órgãos Subalternos: são aqueles dotados de pouco poder de decisão, em geral realizam funções de 
execução, como serviços rotineiros, cumprem decisões superiores.
b) Quanto a sua estrutura
✓ Órgãos Simples: também conhecidos por unitários, são aqueles que possuem apenas um único centro de 
competência, sua característica fundamental é a ausência de outro órgão em sua estrutura, para auxiliá-lo no 
desempenho de suas funções.
✓ Órgãos Compostos: são aqueles que em sua estrutura possuem outros órgãos menores, seja com 
desempenho de função principal ou de auxilio nas atividades, as funções são distribuídas em vários centros 
de competência, sob a supervisão do órgão de chefia.
c) Quanto à forma de atuação funcional
✓ Órgãos Singulares: são aqueles que decidem e atuam por meio de um único agente, o chefe. Os órgãos 
singulares possuem vários agentes auxiliares, mas sua característica de singularidade é expressa pelo 
desenvolvimento de sua função por um único agente, em geral o titular.
✓ Órgãos Colegiados: são aqueles que decidem pela manifestação de vários membros, de forma conjunta e 
por maioria, sem a prevalência da vontade do chefe, a vontade da maioria é imposta de forma legal, 
regimental ou estatutária.
3.3. FUNÇÃO PÚBLICA
Função Pública é caracterizada pela atribuição, competência ou encargo destinada ao exercício de 
determinada função, sempre vinculada ao interesse público, garantindo os direitos da coletividade e da 
administração. Para exercer a função pública é necessário contrato de trabalho nos moldes da Consolidação das 
Leis do Trabalho, sempre que não for adotado o regime estatutário.
Segundo Hely Lopes Meirelles as funções são os encargos atribuídos aos órgãos, cargos e agentes. O 3
órgão normalmente recebe a função in genere e a repassa aos seus cargos in specie, ou transfere diretamente a 
agentes sem cargo, com a necessária parcela de
poder público para seu exercício. Toda função é atribuída e 
delimitada por norma legal. Essa atribuição e delimitação funcional configuram a competência do órgão, do cargo 
e do agente, ou seja, a natureza da função e o limite de poder para seu desempenho. Daí por que, quando o 
agente ultrapassa esse limite, atua com abuso ou excesso de poder
3.4. CARGO PÚBLICO
É o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor, com características essenciais 
de criação por lei, denominação própria, número certo e pagamento pelos cofres públicos, para provimento em 
caráter permanente ou temporário. 
O cargo público é criado por meio de ato normativo, leis ou resoluções, com denominação própria. As 
definições de órgão, cargo e função não se confundem uma com a outra, sendo que os órgãos são centro de 
competência despersonalizados que fazem parte da estrutura administrativa; o cargo é o lugar que o agente 
público possui sua titularidade; enquanto a função engloba os encargos e atribuições, vez que não há cargo sem 
função, muito embora haja função sem cargo.
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 40 ed. atual. São Paulo: Malheiros Editores, 2014.3
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Os cargos públicos são organizados em classe e carreiras, as classes são a junção dos cargos, com 
competência, responsabilidade e vencimentos iguais. As carreiras estão quase sempre sujeitas a imposição 
hierárquica, e são obrigatórias na administração direta e indireta.
Os cargos são criados por força da lei ou resoluções (princípio da legalidade) e somente por força de lei 
poderiam ser extintos. Os cargos podem ser efetivos, de comissão, vitalícios ou mesmo temporários obedecendo 
determinações legais de nossa Carta Magna.
3.5. SERVIDOR PÚBLICO
É a pessoa legalmente investida em cargos públicos. Os que ocupam cargos de provimento permanente 
da administração pública ingressam essencialmente por concurso público. Os ocupantes de cargos temporários 
são os de livre nomeação e exoneração por ato administrativo de autoridade competente legalmente.
3.6. AGENTES PÚBLICOS
Considera-se agente público toda pessoa física vinculada, definitiva ou transitoriamente ao exercício da 
função pública. Diógenes Gasparini (2012) define agentes públicos como sendo toda pessoa física que prestam 4
serviços a Administração Pública ou realizam atividades que estão sob essa responsabilidade.
Meirelles (2014) define os Agentes público como todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou 
transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes normalmente desempenham funções do 
órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem 
cargo. A regra é a atribuição de funções múltiplas e genéricas ao órgão, as quais são repartidas especificamente 
entre cargos, ou individualmente entre os agentes de função sem cargo.
Com base nesse conceito, os agentes públicos são assim classificados:
✓ Agentes Políticos: são os que compõem o Governo, com cargos, funções, mandatos ou comissões, por 
nomeações, designação, eleição ou delegação para exercer determinada função. Possuem liberdade 
funcional no desempenho de suas atribuições, possuem prerrogativas e responsabilidades disciplinadas 
pela Constituição Federal ou leis especiais.
✓ Agentes Administrativos: são os vinculados ao Estado ou as entidades autárquicas, por relações 
profissionais, sujeito a regime jurídico e hierarquia funcional. Em geral são nomeados, contratados ou 
credenciados, investidos a titulo de emprego com recebimento de rendimentos.
✓ Agentes Honoríficos: são pessoas físicas, nomeadas ou convocadas para prestar serviço certo ao 
Estado, escolhidos por sua condição cívica ou capacidade profissional. Não possuem vínculo estatutário 
ou empregatício, em geral não recebem remuneração, vez que configuram o chamado múnus público.
✓ Agentes Delegados: são configurado pelo recebimento de incumbência para determinada atividade pelo 
particular, a fim de realizar obra ou serviço público em nome próprio, assumindo a responsabilidade do 
ato, sob atenta fiscalização de quem delegou a ele tal tarefa. Representam uma categoria a parte de 
colaboradores do serviço público.
✓ Agentes Credenciados: são aqueles que recebem determinada tarefa da Administração, assumem a 
representação dessa atividade no lugar Poder Público a remuneração é prerrogativa dessa categoria de 
agentes.
4. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GOVERNO
As expressões Governo e Administração Pública, em geral, são citadas com o mesmo significado, onde 
Governo significa conduzir politicamente os negócios públicos. É uma expressão política de comando, de 
iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O governo atua mediante 
 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Saraiva, 2012.4
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atos de soberania na condução dos negócios públicos. A Administração Pública é o conjunto de órgãos instituídos 
para a consecução dos objetivos do Governo.
A Administração Pública foi vista pelos iniciantes através de uma distinção na sua relação com o governo 
e seu estudo ainda continua a atrair seguidores no campo da política pública. Desse ponto de vista, se reconhece 
que a burocracia pública não é apenas um braço do governo, mas que também exerce papel significativo no 
processo governamental.
Considerando que as organizações públicas afetam o desenvolvimento e a implementação das políticas 
públicas de várias maneiras e, por consequência, influenciam a alocação de valores da sociedade, elas estão 
sujeitas aos mesmos critérios de avaliação a que se submetem os outros atores que participam do processo 
político. Portanto, termos como liberdade, igualdade e responsabilidade são tão apropriadamente aplicáveis à 
burocracia pública quanto se aplicam ao executivo central, ao legislativo ou ao judiciário.
O corpo teórico que mais se adequa ao processo de desenvolvimento da burocracia é a teoria política na 
qual servirão para orientar a formulação e implementação de políticas públicas. Os estudiosos da administração 
pública se concentram nas organizações que fazem parte formal do governo: departamentos, conselhos, diretorias 
e comissões de nível local, estadual e federal.
Quando os integrantes dos órgãos do governo são indagados sobre o que torna distinto seu trabalho, eles 
tendem a distinguir claramente a sua percepção sobre o próprio trabalho em relação à sua percepção sobre o 
trabalho na empresa privada. Eles observam, por exemplo, que os órgãos governamentais estão tipicamente mais 
interessados em serviços do que em produção ou lucro.
A exigência de que o governo e seus órgãos correspondam aos interesses da sociedade coloca restrições 
óbvias, embora certamente corretas, ao processo de tomada de decisão. Essas restrições de fato colocam a 
administração pública em um mundo à parte, entretanto, pode-se afirmar que o fato do governo estar envolvido 
resultam em sistemas políticos mais democrático, mais pluralístico em seu processo de tomada de decisão e 
menos negligente em termos de abertura. As organizações comprometidas com um processo aberto e público na 
formação e execução de sua políticas encontrarão as oportunidades tanto do governo quanto da sociedade.
A compreensão da organização pública como elemento central para o processo político foi sustentada por 
muitos teóricos, em especial os da ciência política. Apesar dessas raízes da administração pública na teoria 
política terem sido muitas vezes negligenciadas, por conta de interesses técnicos mais imediatos, alguns teóricos 
mantiveram interesse pela teoria política das organizações públicas.
Segundo Meirelles (2002) apud Matias-Pereira (2008) , podemos descrever uma relação comparativa 5
entre Governo e Administração Pública, onde o governo é a atividade política e discricionária, enquanto a 
administração
pública é uma atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica. Enquanto o 
Governo é responsável por orientar metas, a Administração Pública tem a responsabilidade da sua execução. O 
Governo é representado pelos políticos eleitos e a Administração Pública tem uma equipe técnica responsável 
pela sua ação. 
 MATIAS-PEREIRA, José. Curso de Administração Pública: foco nas instituições e ações governamentais. São Paulo: Atlas, 5
2008.