Direito Administrativo 01 Ponto dos Concursos

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Preparatório para o concurso do INSS – 2015 (CESPE) – Direito Administrativo! 
Aula 01 – Teoria Geral e Princípios da Administração Pública 
Prof. Fabiano Pereira 
 
 
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Olá! 
 
Fico muito feliz em saber que você deseja conhecer os “atalhos” para 
garantir uma excelente produtividade na prova de Direito Administrativo do 
concurso do INSS. Doravante, iremos estudar os principais tópicos da disciplina 
em conformidade com as questões elaboradas pelo CESPE, banca que será 
responsável pela elaboração das provas. 
Em relação ao nosso curso, tente alcançar o máximo de produtividade. 
Para isso, é necessário e imprescindível que você resolva todas as questões que 
forem apresentadas, bem como envie para o fórum todas as dúvidas que 
surgirem. Independentemente de sua experiência em concursos públicos 
(iniciante ou profissional), aproveite a oportunidade para esclarecer todos 
aqueles pontos que não foram bem assimilados durante a aula. 
No mais, lembre-se sempre de que o curso está sendo desenvolvido para 
atender às suas necessidades, portanto, as críticas e sugestões serão 
prontamente acatadas, caso sirvam para aumentar a produtividade das aulas 
que estão sendo ministradas. 
Caso você ainda tenha alguma dúvida sobre a organização ou 
funcionamento do curso, fique à vontade para esclarecê-las através do e-mail 
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br. 
 
Até a próxima aula! 
 
Fabiano Pereira 
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br 
 
 Ps.: também estou à sua disposição no FACEBOOK, é só clicar no 
link www.facebook.com.br/professorfabianopereira 
 
 
 
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1. Conceito de Direito Administrativo .............................................. 03 
 1.1. Critério legalista ou exegético ......................................... 03 
 1.2. Critério do Poder Executivo ............................................. 03 
 1.3. Critério do serviço público ............................................... 03 
1.4. Critério das relações jurídicas .......................................... 04 
1.5. Critério teleológico ou finalístico ..................................... 04 
 1.6. Critério negativista ou residual ....................................... 04 
 1.7. Critério da Administração Pública .................................... 04 
 
2. Função de governo e função administrativa ................................ 06 
 
3. Fontes do Direito Administrativo ................................................ 10 
 
4. Sistemas administrativos ........................................................... 13 
4.1. Sistema do contencioso administrativo ........................... 13 
4.2. Sistema de jurisdição única ............................................. 14 
 
5. Regime jurídico-administrativo ................................................... 16 
 
6. Resumo de Véspera de Prova – RVP ............................................ 19 
 
7. Princípios do Direito Administrativo ............................................ 21 
 
8. Questões comentadas .................................................................. 74 
 
9. Relação de questões com gabaritos ........................................... 96 
 
SUMÁRIO – Teoria Geral do Direito Administrativo 
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1. Conceito de Direito Administrativo 
 São vários os critérios utilizados pela doutrina para conceituar o Direito 
Administrativo, portanto, é necessário que você conheça as principais 
características de cada um deles para responder às questões de prova: 
 
 1.1. Critério legalista ou exegético 
 Por esse critério, o Direito Administrativo era compreendido como 
sinônimo de direito positivo, ou seja, um conjunto de leis administrativas 
que regulam a Administração Pública de um determinado Estado. 
 Foram várias as críticas apresentadas contra esse critério, pois limitava o 
Direito Administrativo a um conjunto de leis, desconsiderando os princípios, a 
doutrina e a jurisprudência, que também integram o campo de abrangência 
dessa importante disciplina. 
 
 1.2. Critério do Poder Executivo 
 Segundo o critério do Poder Executivo, o Direito Administrativo pode ser 
conceituado como o conjunto de princípios e regras que disciplina a 
organização e o funcionamento do Poder Executivo. 
Por razões óbvias, esse conceito não conseguiu se fixar, pois é 
incontroverso que os Poderes Legislativo e Judiciário também exercem 
funções administrativas regidas pelo Direito Administrativo. É o que ocorre, 
por exemplo, quando o Presidente de Tribunal de Justiça publica ato de 
remoção de magistrado para outra comarca. Nesse caso, o procedimento será 
regido pelo Direito Administrativo. 
 Ademais, é importante destacar que o Poder Executivo não se restringe 
ao exercício de atividades administrativas, também exercendo funções 
políticas ou de governo. 
 
 1.3. Critério do serviço público 
 Seguido por Duguit, Bonnard e Gastón Jèze, o critério do serviço público 
restringia o Direito Administrativo à organização e prestação de serviços 
públicos, não fazendo nenhuma distinção entre a atividade jurídica do Estado e 
o serviço público, que é atividade material. 
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Entretanto, é sabido que várias são as atividades finalísticas exercidas 
pela Administração Pública, a exemplo do fomento, polícia administrativa e 
intervenção administrativa, o que tornou esse critério insuficiente para a 
conceituação do Direito Administrativo. 
 
1.4. Critério das relações jurídicas 
Define o Direito Administrativo como um conjunto de normas 
responsáveis por regular as relações entre a Administração e os 
administrados. 
Apesar de ser defendido por Otto Mayer e Laferrière, trata-se de um 
critério muito restritivo e incompleto, pois outros ramos do Direito também 
regulam as relações entre os particulares e a Administração, a exemplo do 
Direito Tributário, Direito Constitucional, Direito Penal, dentre outros. 
 
 
(CESPE/Procurador – TC DF/2012) De acordo com o critério legalista, o 
direito administrativo compreende o conjunto de leis administrativas vigentes no 
país, ao passo que, consoante o critério das relações jurídicas, abrange o 
conjunto de normas jurídicas que regulam as relações entre a administração 
pública e os administrados. Essa última definição é criticada por boa parte dos 
doutrinadores, que, embora não a considerem errada, julgam-na insuficiente 
para especificar esse ramo do direito, visto que esse tipo de relação entre 
administração pública e particulares, também se faz presente em outros ramos. 
Assertiva considerada correta pela banca examinadora. 
 
1.5. Critério teleológico ou finalístico 
Esse critério apresenta o Direito Administrativo como o conjunto de 
princípios e regras que disciplina a atividade material do Estado (atividadeadministrativa) voltada para o cumprimento de seus fins coletivos. 
Em que pese ter sido defendido inclusive por Oswaldo Aranha Bandeira de 
Mello (com algumas ressalvas), esse critério associou o Direito Administrativo 
aos fins do Estado, o que o tornou impróprio. 
 
 
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1.6. Critério negativista ou residual 
 Tem por objeto as atividades desenvolvidas pela Administração Pública 
para a consecução de seus fins estatais, excluindo-se as atividades legislativa 
e judiciária. Também é insuficiente este critério, pois restringe o Direito 
Administrativo à atividade a ser exercida. 
 
 1.7. Critério da Administração Pública 
 Pelo critério da Administração Pública, o Direito Administrativo pode ser 
definido como um conjunto de princípios e regras que regulam a 
Administração Pública. 
 No Brasil esse critério foi adotado por Hely Lopes Meirelles, que o utilizou 
na elaboração de seu conceito de Direito Administrativo, que estudaremos na 
sequência. 
 
Não é comum você encontrar em provas questões versando sobre os critérios 
utilizados para conceituar o Direito Administrativo. No mesmo sentido, também não 
são comuns questões abordando o conceito de Direito Administrativo formulado pelos 
principais doutrinadores. De qualquer forma, em respeito ao “princípio da precaução”, 
aconselho que você conheça os mais relevantes para fins de concursos públicos. 
 A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua o Direito 
Administrativo como “o ramo do direito público que tem por objeto órgãos, 
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração 
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se 
utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”. 
Perceba que a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro exclui do 
âmbito do Direito Administrativo a regência de atividades contenciosas 
da Administração Pública. Somente a atividade jurídica não contenciosa 
está inserida no seu conceito de Direito Administrativo. 
 
(CESPE/Arquiteto – Câmara dos Deputados/2012) De acordo com o 
critério da administração pública, o direito administrativo é o ramo do direito 
público que regula a atividade jurídica contenciosa e não contenciosa do Estado, 
bem como a constituição de seus órgãos e meios de atuação. Assertiva 
considerada incorreta pela banca examinadora. 
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Por sua vez, José dos Santos Carvalho Filho afirma ser o Direito 
Administrativo “o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao 
interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e os órgãos do 
Estado e entre este e as coletividades a que devem servir”. 
 O professor Hely Lopes Meirelles formulou o conceito de Direito 
Administrativo mais explorado pelas bancas examinadoras, ao declarar que 
esse ramo do Direito Público caracteriza-se como o “conjunto harmônico de 
princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas 
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo 
Estado”. 
 Sobre o conceito apresentado pelo saudoso professor, é necessário 
esclarecer que as expressões que grifei trazem algumas repercussões para 
efeitos de prova. 
 Primeiramente, é válido ressaltar que não está inserida no âmbito do 
Direito Administrativo a atividade legislativa do Estado, já que abstrata (tem 
por objetivo regular uma quantidade indeterminada de situações futuras que 
se enquadrem nos termos da lei). O Direito Administrativo restringe-se às 
atividades concretas (específicas), a exemplo da prestação de serviços 
públicos, a construção de escolas e hospitais, a nomeação de aprovados em 
concursos públicos, o exercício de polícia administrativa etc. 
 A atividade administrativa é também uma atividade direta, pois o 
Estado é “parte” nas relações jurídicas de direito material e não precisa ser 
provocado para agir (não precisa ser acionado por um particular para tapar 
um buraco na rua, por exemplo). A Administração pode tapar o buraco 
independentemente de solicitação do particular. Indireta é a atividade do 
Poder Judiciário, pois necessita de provocação para que seja aplicada a um 
caso em concreto (em regra, o Poder Judiciário somente atuará após a 
propositura de eventual ação judicial). 
 Por último, lembre-se de que a atividade administrativa é imediata e, 
portanto, de sua atuação fica afastada a atividade mediata do Estado, que é a 
denominada “ação social” (atividade de traçar as diretrizes sociais que devem 
ser seguidas pelo Estado), que incumbe ao Governo. 
 
2. Função de governo e função administrativa 
 
Será que existem diferenças entre as expressões “governar” e 
“administrar”? Podemos considerá-las expressões sinônimas? 
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Bem, eis uma dúvida que surge com muita frequência, mas que pode ser 
facilmente dirimida. 
Para responder às questões de prova, lembre-se sempre de que a função 
de governo (também denominada de “função política”) não se confunde com 
a função administrativa. 
A primeira é responsável pelo estabelecimento de metas, objetivos e 
diretrizes que devem orientar a atividade administrativa, sempre pautada no 
texto constitucional e caracterizando-se por ser uma atividade soberana 
(porque somente se subordina ao texto constitucional), de comando e 
direção. São aquelas que se relacionam com a superior gestão da vida política 
do Estado e que são essenciais à sua própria existência, a exemplo da 
decretação de intervenção federal, a celebração de tratados internacionais, a 
sanção ou veto a projeto de lei, entre outros. São atividades de comando, 
coordenação, direção e planejamento. 
 A segunda (função administrativa) é atividade subalterna (de execução), 
porque está inteiramente subordinada à lei e tem por objetivo simplesmente 
executar as políticas públicas que foram traçadas pela primeira (função de 
governo). 
O Governo é exercido pelos poderes Executivo e Legislativo, que, 
conjuntamente, são responsáveis por elaborar as políticas públicas e diretrizes 
que devem embasar a atuação da Administração Pública. O Poder Judiciário 
não exerce função de governo, apesar de possuir a prerrogativa de controlá-
la, quando forem violados os limites constitucionais. 
Como o nosso objetivo é ser aprovado em um concurso público, 
preferencialmente aqueles que esbarram na remuneração de R$ 15.000,00 
(quinze mil reais), vamos começar a “inventar” exemplos para que você possa 
assimilar o conteúdo. Se você acertar a questão na prova lembrando-se do 
exemplo, já estou satisfeito! 
Exemplo: Analisemos a notícia abaixo, veiculada no site globo.com, em 
03/03/2009, de autoria dos jornalistas Soraya Aggege e Catarina Alencastro. 
“Desmatamento: Amazônia perdeu duas cidades do Rio em 6 
meses 
O desmatamento na Amazônia Legal atingiu pelo menos 2.639 
quilômetros quadrados de agosto de 2008 a janeiro deste ano, o 
equivalente a uma área superior ao dobro da cidade do Rio de 
Janeiro. Os dados foram divulgados nesta terça pelo InstitutoNacional de Pesquisas Aeroespaciais (Inpe)”. 
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Ficou assustado com a notícia? O Presidente da República também. 
Sendo assim, no ano de 2009 ele convocou uma reunião extraordinária com o 
Ministro do Meio Ambiente e com o Presidente do Congresso Nacional para 
discutir a elaboração de políticas públicas com o objetivo de reduzir o nível de 
desmatamento na Amazônia. 
Na reunião, ficou acertado que o Poder Executivo enviaria para o 
Congresso Nacional um projeto de lei criando regras mais restritivas ao 
desmatamento na Amazônia, bem como proposta de criação de mais 2.000 
(dois mil) cargos públicos de fiscalização perante os órgãos e entidades que 
integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente. Por outro lado, o Poder 
Legislativo assumiu o compromisso de aprovar o referido projeto. 
Pergunta: Na reunião acima, diante dos “acordos” e das decisões que 
foram tomadas, colocou-se em prática a função de governo ou a função 
administrativa? 
É lógico que a função de governo! Mas por quê? Porque foram apenas 
estabelecidas diretrizes e políticas públicas para reduzir o índice de 
desmatamento. Até agora, a conversa está só na vontade, na teoria. Ninguém 
ainda colocou em prática as novas propostas com o objetivo de realmente 
diminuir o índice de desmatamento. 
Pergunta: Quem vai para o interior da floresta fiscalizar se os 
madeireiros estão cortando árvores ilegalmente? O Presidente da República, o 
Ministro de Estado ou Presidente do Congresso Nacional? 
Nenhum deles! O Presidente da República e o Ministro do Meio Ambiente 
(Poder Executivo), juntamente com o Presidente do Congresso (Legislativo), 
são responsáveis apenas por elaborar e aprovar as políticas públicas de 
combate ao desmatamento, conforme lhes autoriza a Constituição Federal 
(função de governo). 
Por outro lado, quais serão os órgãos e entidades responsáveis por 
executar as políticas públicas que foram estabelecidas pelo Governo, 
fiscalizando o cumprimento da referida lei quando esta entrar em vigor e 
começar a produzir os seus efeitos? 
A Administração Pública, através da função administrativa, ou seja, 
de seus órgãos e entidades incumbidos de atividades de execução. No 
exemplo apresentado, ficará sob a responsabilidade do IBAMA, bem como dos 
demais órgãos e entidades de proteção e fiscalização do meio ambiente, a 
missão de “colocar a mão na massa” para “fazer valer” a lei que foi 
“pensada” e aprovada pelo governo. 
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3. Fontes do Direito Administrativo 
 
Segundo o dicionário Larousse da Língua Portuguesa, o vocábulo fonte 
significa ”lugar em que continuamente nasce água”; “princípio, origem, causa”. 
Nesse contexto, ao estudarmos as fontes do Direito Administrativo, iremos ao 
encontro dos instrumentos que respaldam, estruturam e originam esse célebre 
ramo do Direito Público. 
 
3.1. Leis 
 A lei é a mais importante fonte do Direito Administrativo brasileiro, sendo 
considerada uma fonte primária. Nesse caso, a expressão “lei” deve ser 
entendida em sentido amplo, abrangendo as normas constitucionais, os 
atos normativos primários previstos no artigo 59 da Constituição Federal 
(emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, medidas 
provisórias, leis delegadas, decretos e resoluções), os tratados e acordos 
internacionais, os estatutos e regimentos e, ainda, os denominados atos 
normativos secundários (os atos administrativos editados por agentes 
públicos, a exemplo dos decretos regulamentares, portarias, instruções 
normativas, entre outros). 
 A Administração Pública deve sempre observar os mandamentos previstos 
nesses instrumentos normativos para exercer a atividade administrativa. 
Qualquer conduta administrativa exercida sem amparo legal é, no mínimo, 
ilegítima, e, portanto, deverá ser anulada pela própria Administração ou pelo 
Poder Judiciário. 
 Existem autores que somente consideram como fontes do Direito 
Administrativo as normas constitucionais e os atos normativos primários, ou 
seja, aqueles que encontram amparo no texto constitucional, a exemplo das 
espécies legislativas previstas nos artigos 59 e 84, VI da CF/88. 
Entretanto, apesar de tal entendimento, as bancas examinadoras têm 
optado por considerar qualquer ato normativo, seja primário ou secundário, 
como fonte do Direito Administrativo. 
 É claro que existem matérias que devem ser disciplinadas exclusivamente 
por lei formal (aprovada pelo processo legislativo previsto na Constituição 
Federal), a exemplo do que ocorre quando a Administração visa interferir na 
esfera de atuação dos particulares ou, ainda, quando a Constituição Federal 
expressamente a requer. 
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 Por outro lado, caso a Administração tenha por objetivo regular questões 
administrativas internas ou desenvolver atividades que não restrinjam 
liberdades individuais, poderá se valer dos atos normativos secundários (atos 
administrativos). 
 
 3.1.1. Tratados e acordos internacionais 
 Não restam dúvidas de que os tratados e acordos internacionais, quando 
versarem sobre matérias afetas à Administração Pública, também serão fontes 
do Direito Administrativo. 
 A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, por exemplo, 
impõe aos seus signatários (inclusive o Brasil) a obrigatoriedade de adoção de 
vários instrumentos de controle da Administração Pública, além da 
necessidade de criação de outras medidas que aumentem a transparência dos 
gastos públicos e atos praticados por servidores. 
A Convenção foi assinada em 9 de dezembro de 2003, na cidade de 
Mérida, no México, tendo sido posteriormente ratificada pelo Decreto Legislativo 
nº 348, de 18 de maio de 2005 , e promulgada pelo Decreto Presidencial nº 
5.687, de 31 de janeiro de 2006. 
 
3.2. A jurisprudência 
 Podemos conceituar a jurisprudência com o conjunto reiterado de 
decisões dos Tribunais, acerca de um determinado assunto, no mesmo 
sentido. É válido esclarecer que várias decisões monocráticas (proferidas por 
juízes de primeira instância, por exemplo) sobre um mesmo assunto, proferidas 
no mesmo sentido, não constituem jurisprudência. Para que tenhamos a 
formação de jurisprudência, é necessário que as decisões tenham sido 
proferidas nos Tribunais. 
 No Direito brasileiro, a jurisprudência não possui efeito vinculante, ou 
seja, não obriga o órgão judiciário de instância inferior a decidir nos moldes do 
entendimento jurisprudencial do Tribunal. Mesmo existindo um conjunto de 
decisões proferidas anteriormente pelo Tribunal, em um mesmo sentido, o juiz 
de instância inferior pode decidir em sentido contrário, pois é livre para formar 
o seu convencimento. 
 É necessário que você tenha muita atenção para não confundir 
jurisprudência com súmula. A primeira, conforme afirmado anteriormente, 
trata-se de um conjunto de decisões, no mesmo sentido, sobre um mesmo 
assunto (exemplo: atualmente, existem várias decisões do Superior Tribunal 
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de Justiça declarando que o candidato, desde que aprovado dentro do número 
de vagas disponibilizadas no edital, possui direito líquido e certo à nomeação, 
portanto, trata-se de jurisprudência), não possuindo caráter vinculante. 
Já a segunda (súmula) é o enunciado que resume o entendimento de 
um Tribunal a respeito de matéria que ele já tenha discutido reiteradas vezes, 
não restando mais divergência a respeito. No caso dos candidatos aprovados 
dentro do número de vagas, já seria perfeitamente possível a edição de uma 
súmula pelo Superior Tribunal de Justiça, pois não existe mais discussão acerca 
da existência do referido direito. Entretanto, a referida súmula ainda não foi 
criada, restando apenas a jurisprudência para socorrer o candidato. 
 Atenção: Com a promulgação da EC 45/04, o Supremo Tribunal Federal 
passou a ter a prerrogativa de editar súmulas vinculantes, com respaldo no 
artigo 103-A da Constituição Federal de 1988. As súmulas vinculantes diferem 
das súmulas “simples”, pois as primeiras, que somente podem ser editadas 
pelo Supremo Tribunal Federal, devem ser obrigatoriamente obedecidas 
pelos juízes de instâncias inferiores, ao contrário das súmulas “simples”, que 
servem apenas de “orientação”, não possuindo cunho obrigatório. 
 
3.3. Os costumes 
 O costume pode ser entendido como um conjunto de regras informais, 
não escritas, praticado habitualmente no interior da Administração com a 
consciência de que é obrigatório. Os costumes são considerados fontes do 
Direito Administrativo porque, em vários momentos, suprem lacunas ou 
deficiências existentes em nossa legislação administrativa. 
Os costumes não podem ser admitidos se violadores da legislação vigente 
(contra legem). Sobre os costumes praeter legem (além da lei), ainda que 
admitidos em algumas situações especiais, não criam normas impostas 
obrigatoriamente aos agentes públicos. Pode ser que atualmente uma 
determinada atividade administrativa esteja sendo exercida com base em 
costume, o que não impõe a obrigatoriedade de sua manutenção para casos 
futuros, já que a lei pode substituí-lo a qualquer momento. 
 
(CESPE/Fiscal da Receita Estadual – SEFAZ AC/2009) Os costumes são 
fontes do direito administrativo, não importando se são contra legem, praeter 
legem ou secundum legem. Assertiva considerada incorreta pela banca 
examinadora. 
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 3.4. Doutrina 
 A doutrina representa a opinião dos juristas, cientistas e teóricos do 
Direito sobre a melhor interpretação ou possíveis interpretações das normas 
administrativas. Tem a função de esclarecer e explicar o correto conteúdo 
das leis, bem como influenciar a própria criação de novas leis. 
 Trata-se de fonte secundária do Direito Administrativo, sendo muito 
utilizada para suprir as omissões ou deficiências das leis, que, não raramente, 
apresentam um alto grau de complexidade, principalmente se analisadas pelo 
cidadão leigo. 
 
3.5. Princípios gerais do direito 
 Os princípios são postulados fundamentais universalmente reconhecidos 
no mundo jurídico, sejam eles expressos ou implícitos. Também são 
considerados fontes do Direito Administrativo, já que servem de fundamento e 
de base para a criação da própria legislação administrativa, conforme 
estudamos na sequência. 
 
4. Sistemas administrativos 
 Com o objetivo de fiscalizar e corrigir os atos ilegítimos ou ilegais 
praticados pela Administração Pública, foram desenvolvidos dois grandes 
sistemas de controle que podem ser adotados pelos Estados, em todos os níveis 
de governo (esfera federal, estadual, distrital e municipal): o do contencioso 
administrativo (também chamado de sistema francês) e o sistema judiciário 
ou de jurisdição única (também conhecido como sistema inglês). 
 
 4.1. Sistema do contencioso administrativo ou sistema francês: 
como o próprio nome declara, esse sistema nasceu na França, em 1790. Nos 
países que adotam esse sistema (o que não acontece no Brasil), existe uma 
dualidade de jurisdições. De um lado encontra-se a jurisdição 
administrativa, encarregada de resolver os conflitos e demandas de interesse 
da Administração; de outro, o Poder Judiciário, encarregado de solucionar os 
demais litígios surgidos no seio da sociedade e que não representem interesse 
direto da Administração. 
No sistema do contencioso administrativo, os atos praticados pela 
Administração Pública sujeitam-se, exclusivamente, à jurisdição especial 
administrativa que, na França, possui como órgão supremo o Conselho de 
Estado. Nesse caso, as demandas de interesse da Administração são resolvidas 
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internamente, dentro da própria Administração. São raras as situações nas 
quais as demandas de interesse da Administração poderão ser analisadas pelo 
Pode Judiciário, sendo possível citar: a) demandas provenientes de atividades 
públicas de caráter privado; b) demandas que se refiram à propriedade privada; 
c) conflitos que envolvam questões de estado e capacidade das pessoas e de 
repressão penal. 
As decisões proferidas no contencioso administrativo, a exemplo do que 
ocorre no Poder Judiciário, também fazem coisa julgada material, tornando-
se insuscetíveis de recursos. 
 
 
É muito comum você encontrar em provas questões referindo-se ao “Conselho de 
Estado Francês”, principalmente no tópico sobre “sistemas administrativos”. 
Mas o que é esse Conselho? 
O Conselho de Estado Francês é órgão encarregado de decidir, em última instância, as 
matérias administrativas que envolvem a Administração Pública francesa. Apesar de 
não integrar a estrutura do Poder Judiciário, este não poderá rever as decisões 
proferidas pelo Conselho, cujas decisões também são consideradas definitivas. 
 
No Brasil, não existem órgãos administrativos dotados de competências 
semelhantes às do Conselho de Estado Francês, já que as decisões 
administrativas podem ser revistas pelo Poder Judiciário. Assim, deve ficar 
bem claro que o sistema do contencioso administrativo não é adotado no 
âmbito da Administração Pública brasileira. 
 
4.2. Sistema de jurisdição única ou sistema inglês: Também 
conhecido como sistema judicial, caracteriza-se pelo fato de que todos os 
litígios surgidos no âmbito social, sejam de interesse da Administração ou 
exclusivamente de particulares, podem ser solucionados pela justiça comum 
(Poder Judiciário). É o sistema adotado no Brasil. 
 A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, XXXV, declara 
expressamente que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão 
ou ameaça a direito”. 
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 Sendo assim, mesmo que a Administração já tenha proferido decisão 
sobre uma determinada matéria (aplicação de uma penalidade a servidor 
público, imposição de multa a particular, revisão de processo administrativo 
etc.), é assegurado àquele que se sentir prejudicado recorrerao Poder 
Judiciário para discutir novamente a questão. 
 Exemplo: Imagine que um particular tenha sido multado pela suposta 
prática de infração de trânsito. Nesse caso, se o particular não concordar com a 
multa aplicada, poderá escolher entre recorrer administrativamente ou, então, 
ingressar com uma ação judicial diretamente no Poder Judiciário, sem sequer 
ter passado antes pela esfera administrativa. 
 No Brasil, apenas o Poder Judiciário possui a prerrogativa de proferir 
decisões irrecorríveis, com força de coisa julgada material. Nenhuma 
decisão proferida pela Administração possui caráter definitivo em relação aos 
particulares, que podem ainda provocar o judiciário com o objetivo de alterar a 
decisão administrativa que não lhes tenha sido favorável. 
 O mesmo não ocorre com a Administração Pública. Quando esta confere 
na esfera administrativa um direito ao administrado, não pode, 
posteriormente, pelo mesmo ou outro órgão, recorrer ao Poder Judiciário com o 
objetivo de ter a sua própria decisão anulada, operando-se, assim, o que a 
doutrina denomina “coisa julgada administrativa”. 
Sendo assim, se um direito é legitimamente concedido ao particular, após 
devido processo administrativo, não poderá a Administração acionar 
posteriormente o Judiciário com o objetivo de ter a sua decisão modificada. 
Isso seria um grande contra-senso, um absurdo e geraria uma inaceitável 
insegurança jurídica para o particular que, mesmo após ter conseguido decisão 
favorável da Administração em processo administrativo, ainda correria o risco 
de ter aquela decisão revista a pedido da própria Administração, contudo 
agora no Poder Judiciário. 
 
 Como não poderia ser diferente, o CESPE também já abordou o 
tema em suas provas diversas vezes, a exemplo do que ocorreu no 
concurso para o cargo de Analista Judiciário do Tribunal Regional 
Eleitoral da Bahia, realizado em 2010, oportunidade na qual considerou 
incorreta a seguinte assertiva: “Como exemplo da incidência do princípio da 
inafastabilidade do controle jurisdicional relativos aos atos administrativos no 
ordenamento jurídico brasileiro, é correto citar a vigência, entre nós, do sistema 
do contencioso administrativo ou sistema francês”. 
 
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5. REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO 
 
 Na execução de suas atividades administrativas, a Administração Pública 
pode submeter-se a dois grandes regimes jurídicos: de Direito Público ou de 
Direito Privado. 
 Nos termos do artigo 173 da Constituição Federal de 1988, quando o 
Estado estiver explorando diretamente atividade econômica (que somente será 
permitido quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a 
relevante interesse coletivo), submeter-se-á ao regime próprio das 
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis 
comerciais, trabalhistas e tributários. 
 Nesse caso, ao relacionar-se juridicamente com os particulares, a 
Administração não gozará das prerrogativas (também denominadas de 
“privilégios) que são concedidas às entidades que são regidas pelo Direito 
Público. Será estabelecida, assim, uma relação horizontal entre a 
Administração e os particulares, que serão nivelados com os mesmos direitos e 
obrigações. 
 Assim, é possível concluir que as empresas públicas (Caixa Econômica 
Federal, por exemplo) e as sociedades de economia mista (Banco do Brasil, 
Banco do Nordeste, Petrobrás etc.) exploradoras de atividades econômicas, 
serão regidas pelas mesmas regras de seus concorrentes no mercado, ou seja, 
as regras de Direito Privado. 
 A Administração Pública não possui a faculdade de optar pelo regime 
jurídico que melhor atenda às suas necessidades. Caso esteja atuando na 
exploração de atividade econômica, submeter-se-á obrigatoriamente às 
regras de Direito Privado. 
 Entretanto, é válido esclarecer que mesmo quando explorando atividades 
econômicas, não será total a sua submissão às regras de Direito Privado, pois, 
ainda assim, tais entidades terão que se curvar aos princípios da legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além de outros inerentes 
ao Direito Público. Ademais, algumas “vantagens” também podem ser 
asseguradas a essas entidades, como acontece no caso da prerrogativa de foro 
perante a justiça federal das empresas públicas federais. 
A Administração Pública também pode ter as suas atividades regidas 
pelas regras de Direito Público, situação na qual se apresentará em situação 
de superioridade em relação aos particulares. Nesse caso, será estabelecida 
uma relação vertical entre a Administração e os administrados, consequência 
do denominado regime jurídico-administrativo. 
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que serve de fundamento ao princípio da legalidade, um dos esteios do Estado 
de Direito; de outro lado, a de necessidade de satisfação dos interesses 
coletivos, que conduz à outorga de prerrogativas e privilégios para a 
Administração Pública, quer para limitar o exercício dos direitos individuais em 
benefício do bem-estar coletivo (poder de polícia), quer para a prestação de 
serviços públicos. 
Sendo assim, ao deparar-se em prova com alguma questão lhe 
perguntando quais são os princípios básicos que estruturam o denominado 
regime jurídico-administrativo, você já sabe a resposta: princípio da supremacia 
do interesse público sobre o interesse privado (prerrogativas), indisponibilidade 
do interesse público (sujeições) e, segundo a professora Di Pietro, princípio 
da Legalidade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Pelo critério da Administração Pública, o Direito Administrativo pode ser 
definido como um conjunto de princípios e regras que regulam a 
Administração Pública. 
2. A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro exclui do âmbito do Direito 
Administrativo a regência de atividades contenciosas da Administração 
Pública. Somente a atividade jurídica não contenciosa está inserida no seu 
conceito de Direito Administrativo. 
3. A função de governo é exercida pelos poderes Executivo e Legislativo, 
que, conjuntamente, são responsáveis por elaborar as políticas públicas e 
diretrizes que devem embasar a atuação da Administração Pública. De outro 
lado, a função administrativa é exercida pelos órgãos de execução da 
Administração Pública, que colocam em prática as decisões de Governo. 
4. A lei é a mais importante fonte do Direito Administrativo brasileiro, sendo 
considerada uma fonte primária. Nesse caso, a expressão “lei” deve ser 
entendida em sentido amplo, abrangendo as normas constitucionais, os 
atos normativos primários previstos no artigo 59 da Constituição Federal 
(emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, medidas 
provisórias, leis delegadas, decretos e resoluções), os tratados e acordos 
internacionais, os estatutos e regimentos e, ainda, os denominados atos 
normativos secundários (os atos administrativos editados por agentes 
públicos, a exemplo dos decretosregulamentares, portarias, instruções 
normativas, entre outros). 
5. O costume pode ser entendido como um conjunto de regras informais, não 
escritas, praticado habitualmente no interior da Administração com a 
consciência de que é obrigatório. Os costumes são considerados fontes do 
Direito Administrativo porque, em vários momentos, suprem lacunas ou 
deficiências existentes em nossa legislação administrativa. 
6. Com o objetivo de fiscalizar e corrigir os atos ilegítimos ou ilegais 
praticados pela Administração Pública, foram desenvolvidos dois grandes 
sistemas de controle que podem ser adotados pelos Estados, em todos os níveis 
de governo (esfera federal, estadual, distrital e municipal): o do contencioso 
administrativo (também chamado de sistema francês) e o sistema judiciário 
RESUMO DE VÉSPERA DE PROVA - RVP 
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ou de jurisdição única (também conhecido como sistema inglês). No Brasil, 
adota-se o sistema de jurisdição única. 
7. O regime jurídico-administrativo foi construído tendo como base dois grandes 
princípios jurídicos: a supremacia do interesse público sobre os interesses 
privados e a indisponibilidade dos interesses públicos. Esses dois princípios 
conferem ao citado regime o caráter de Direito Público e suas especificidades, 
bem como sua natureza jurídica. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Considerações iniciais .................................................................. 22 
1.1. Princípios expressos e implícitos ...................................... 23 
1.2. Colisão entre princípios .................................................... 26 
1.3. Princípios Básicos ............................................................. 27 
 
2. Princípios constitucionais expressos 
2.1. Princípio da legalidade ...................................................... 28 
2.2. Princípio da impessoalidade .............................................. 33 
2.3. Princípio da moralidade ..................................................... 37 
2.4. Princípio da publicidade ................................................... 44 
2.5. Princípio da eficiência ....................................................... 49 
 
3. Princípios implícitos 
3.1. Princípio da supremacia do interesse público sobre o 
privado............................................................................................. 52 
3.2. Princípio da indisponibilidade do interesse público .......... 54 
3.3. Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade ............ 56 
3.4. Princípio da autotutela ..................................................... 59 
3.5. Princípio da tutela ............................................................ 62 
3.6. Princípio da segurança jurídica ......................................... 63 
3.7. Princípio da continuidade dos serviços públicos ................ 65 
3.8. Princípio da motivação ...................................................... 67 
3.9. Princípio da especialidade ................................................. 70 
 
4. Super R.V.P ............................................................................. 72 
 
5. Questões comentadas .............................................................. 74 
 
 
SUMÁRIO – Princípios da Administração Pública 
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1. Considerações iniciais 
 Os princípios administrativos estruturam, orientam e direcionam a 
edição de leis administrativas e a atuação da Administração Pública, pois não 
existe um sistema jurídico formado exclusivamente de leis. 
Os princípios contêm mandamentos com um maior grau de abstração, já 
que não especificam ou detalham as condutas que devem ser seguidas pelos 
agentes públicos, pois isso fica sob a responsabilidade da lei. Entretanto, no 
momento de criação da lei, o legislador deverá observar as diretrizes traçadas 
nos princípios, sob pena de sua invalidação. 
 Como bem afirma o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, “[...] 
violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A 
desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico 
mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave 
forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio 
atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de 
seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e 
corrosão de sua estrutura mestra. Isso porque, por ofendê-lo, abatem-se as 
vigas que o sustêm e alui-se toda a estrutura nelas esforçada”1. 
 Para que fique nítida a importância dos princípios, basta analisar o 
conteúdo do inciso III, artigo 1º, da Constituição Federal de 1988, que prevê a 
dignidade da pessoa humana como um fundamento da República 
Federativa do Brasil. 
 Mas o que significa isso? Significa que todas as leis criadas em nosso país, 
assim como todos os atos e condutas praticados pela Administração Pública e 
pelos particulares, devem orientar-se pelo respeito à dignidade da pessoa 
humana. 
 O princípio da dignidade da pessoa humana assegura que o ser humano 
tem direito a um “mínimo existencial”, ou seja, o direito a condições mínimas 
de existência para que possa sobreviver dignamente. Inseridos nesse “mínimo 
existencial” estariam, por exemplo, o direito à alimentação, a uma renda 
mínima, à saúde básica, ao acesso à justiça, entre outros. 
 Para se garantir o efetivo cumprimento dos direitos relativos ao “mínimo 
existencial”, não é necessário aguardar a criação de uma ou várias leis. A 
simples existência do princípio no texto constitucional, por si só, é capaz de 
assegurar a necessidade de seu cumprimento. 
 
1 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 
2008. 
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Assim, sempre que um indivíduo sentir-se violado em sua dignidade 
humana em virtude de uma ação ou omissão do Estado, poderá recorrer ao 
Judiciário para exigir as providências cabíveis. 
O Superior Tribunal de Justiça, por exemplo, no julgamento do Recurso 
Especial 950.725/RS2, garantiu a um paciente portador de grave doença 
muscular o recebimento gratuito de medicamento, mesmo não integrante da 
listagem do SUS. 
Ao determinar que a Administração fornecesse o medicamento ao 
paciente, o STJ fundamentou a sua decisão no princípio da dignidade 
humana, já que não existia nenhuma regra expressa (lei) que garantisse a 
gratuidade do medicamento ou a sua inclusão na lista geral do SUS. 
 
1.1. Princípios expressos e implícitos 
A responder às questões de prova, lembre-se sempre de que os princípios 
administrativos se dividem em expressose implícitos. 
Princípios expressos são aqueles taxativamente previstos em uma 
norma jurídica de caráter geral, obrigatória para todas as entidades políticas 
(União, Estados, Municípios, Distrito Federal e seus respectivos órgãos 
públicos), bem como para as entidades administrativas (autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista). 
Não interessa se a norma jurídica de caráter geral possui status 
constitucional ou infraconstitucional, mas sim se é de cunho obrigatório 
para toda a Administração Pública, em todos os níveis. 
É possível encontrarmos princípios expressos previstos em nível 
constitucional, como constatamos no caput do artigo 37 da Constituição 
Federal. Esse dispositivo estabelece a obrigatoriedade de a Administração 
respeitar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência. 
Da mesma forma, existem princípios que estão expressos somente na 
legislação infraconstitucional. É o que se constata na leitura do artigo 3º da 
Lei de licitações, que determina a obrigatoriedade de respeito aos princípios da 
legalidade, moralidade, publicidade, vinculação ao instrumento convocatório, 
julgamento objetivo, dentre outros. 
 
 
2 Recurso Especial nº. 950.725/RS, rel. Ministro Luiz Fux. Superior Tribunal de Justiça. Julgado 
em 06.05.2008 e publicado no DJU em 18.06.2008. 
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Esses princípios são considerados expressos porque é possível 
identificar, claramente, o “nome” de cada um deles no texto legal ou 
constitucional. É o que acontece, por exemplo, com o princípio da moralidade. 
O nome desse princípio não é “princípio do respeito à ética e à moral”, mas sim 
MORALIDADE, com todas as letras! 
Em alguns casos, os princípios estarão expressos em leis que não são de 
observância obrigatória para toda a Administração Pública brasileira, mas 
somente para determinado ente político. Podemos citar como exemplo a Lei 
9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal. 
Em seu artigo 2º, a lei 9.784/99 declara que a Administração Pública 
obedecerá, entre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, 
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, segurança jurídica, 
eficiência, do interesse público e do contraditório. 
Tais princípios são considerados expressos somente para a 
Administração Pública Federal (União, seus respectivos órgãos e entidades 
da administração indireta), pois estão previstos em uma norma jurídica que é 
de observância obrigatória apenas para a Administração Pública Federal. 
Os princípios previstos no artigo 2º da Lei 9.784/99 não podem ser 
considerados expressos para o Distrito Federal ou para o meu maravilhoso 
município de Montes Claros – MG (terra do “terremoto”), pois a referida lei é 
federal. 
O Estado de Minas Gerais, por exemplo, possui uma lei própria 
regulando os processos administrativos que tramitam no âmbito estadual (lei 
14.184/02). Assim, os princípios previstos no artigo 2º da Lei 9.784/99 não 
serão expressos em relação ao Estado de Minas Gerais, pois não têm caráter 
obrigatório em relação a este. 
Da mesma forma, no artigo 2º da lei estadual mineira está previsto que a 
Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade, finalidade, motivação, razoabilidade, 
eficiência, ampla defesa, do contraditório e da transparência. 
Observe que na lei federal não consta a obrigatoriedade de respeito ao 
princípio da transparência, que somente será expresso em relação ao Estado 
de Minas Gerais. 
Por outro lado, princípios implícitos são aqueles que não estão 
previstos expressamente em uma norma jurídica de caráter geral, pois são 
consequência dos estudos doutrinários e jurisprudenciais. 
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São princípios cujos nomes não irão constar claramente no texto 
constitucional ou legal, mas que, de qualquer forma, vinculam as condutas e 
atos praticados pela Administração Pública. 
Um bom exemplo para facilitar o entendimento é o princípio da 
eficiência. Esse princípio somente foi introduzido no caput, do artigo 37, da 
Constituição Federal de 1988, a partir de 04 de junho de 1998, com a 
promulgação da Emenda Constitucional 19. Apenas a partir dessa data é que 
esse princípio passou a ser expresso. 
Apesar disso, antes mesmo de ter sido incluído expressamente no caput 
do artigo 37 da Constituição Federal, tal princípio já era considerado 
implicitamente obrigatório para toda a Administração Pública brasileira pelos 
Tribunais do Poder Judiciário. 
O Ministro Luiz Vicente Cernichiaro, do Superior Tribunal de Justiça, em 
1996, ao julgar o Recurso em Mandado de Segurança – RMS 5.590-6/DF3, 
declarou que a “Administração Pública é regida por vários princípios. Além dos 
arrolados no art. 37, da Constituição da República: legalidade, impessoalidade, 
moralidade e publicidade, outros se evidenciam na mesma Carta Política. Sem 
dúvida, não se contesta, urge levar em conta ainda o princípio da eficiência, 
ou seja, a atividade administrativa deve voltar-se para alcançar resultado e 
interesse público”. 
Assim, constata-se que mesmo antes de ser incluído no texto 
constitucional (em 04 de junho de 1998), o princípio da eficiência tinha 
caráter obrigatório para toda a Administração Pública brasileira, mas era 
considerado implícito, porque ainda não estava “escrito” no caput, do artigo 
37, da CF/1988. 
 
 
(CESPE/Analista Judiciário - TRT 15ª Região 2009) O art. 37 da 
Constituição Federal não é taxativo, pois, outros princípios existem, previstos em 
leis esparsas, ou, mesmo, não expressamente contemplados no direito objetivo, 
aos quais se sujeita a Administração Pública. Assertiva considerada correta 
pela banca examinadora. 
 
 
3 Recurso em Mandado de Segurança 5.590/95 DF, rel. Ministro Luiz Vicente Cernicciaro. 
Superior Tribunal de Justiça. Diário da Justiça, Seção I, p. 20.395. 
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1.2. Colisão entre princípios 
Não há hierarquia entre os princípios administrativos, apesar de vários 
autores afirmarem que o princípio da supremacia do interesse público 
sobre o interesse privado é o princípio fundamental do Direito 
Administrativo. 
Isso não significa que o princípio da supremacia do interesse público 
sobre o interesse privado se sobreponha aos demais princípios, mas apenas 
que irá amparar e fundamentar o exercício das atividades finalísticas da 
Administração Pública. 
Diante de uma aparente colisão entre princípios, o intérprete 
(administrador ou o juiz) deverá considerar o peso relativo de cada um deles e 
verificar, no caso concreto em análise, qual deverá prevalecer. A solução da 
colisão dar-se-á através da ponderação entre os diversos valores jurídicos 
envolvidos, pois os princípios possuem um alcance (peso) diferente em cada 
caso concreto e aquele que possuir maior abrangência deveráprevalecer. 
Não é correto afirmar que o princípio “x” sempre deverá prevalecer em 
face do princípio “y”, ou vice-versa. Somente ao analisar o caso em concreto é 
que o intérprete terá condições de afirmar qual princípio deve prevalecer. Para 
a ponderação de princípios, o intérprete poderá valer-se de outros princípios, 
principalmente o da proporcionalidade. 
No caso em concreto, o juiz irá analisar se a aplicação de ambos os 
princípios é adequada e necessária e, se realmente for, não irá excluir 
totalmente a incidência de um em detrimento do outro. Deverá, sim, reduzir o 
alcance de um princípio ou, em alguns casos, de ambos, a fim de se chegar a 
uma decisão que atenda às expectativas de ambas as partes e mantenha os 
efeitos jurídicos de ambos. 
 
 
(Agente Técnico Legislativo ALSP/2010) Os princípios da Administração 
Pública se aplicam, em igual medida e de acordo com as ponderações 
determinadas pela situação concreta, a todas as entidades integrantes da 
Administração direta e indireta. Assertiva considerada correta pela banca 
examinadora. 
 
 
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2. Princípios constitucionais expressos 
 
2.1. Princípio da legalidade 
 Historicamente, a origem do princípio da legalidade baseia-se na Magna 
“Charta Libertatum”, imposta pelos barões ingleses ao rei João Sem–Terra, no 
ano de 1215, caracterizando-se como o primeiro esforço inglês de tentar 
restringir o poder absolutista do rei. 
No referido documento estava expresso que "nenhum homem livre será 
detido ou sujeito à prisão, ou privado de seus bens, ou colocado fora da lei, ou 
exilado, ou de qualquer modo molestado, e nós não procederemos nem 
mandaremos proceder contra ele senão mediante um julgamento regular pelos 
seus pares ou de harmonia com a lei do país". 
 Atualmente, o princípio da legalidade pode ser estudado sob dois 
enfoques distintos: em relação aos particulares e em relação à 
Administração Pública. 
 Em relação aos particulares, o princípio da legalidade está consagrado 
no inciso II, artigo 5º, da Constituição Federal de 1988, segundo o qual 
"ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em 
virtude da lei". 
Isso significa que, em regra, somente uma lei (ato emanado do Poder 
Legislativo) pode impor obrigações aos particulares. 
 Segundo o saudoso professor Hely Lopes Meirelles, “enquanto os 
indivíduos, no campo privado, podem fazer tudo o que a lei não veda, o 
administrador público só pode atuar onde a lei autoriza”. 
 Para ficar mais fácil o entendimento do princípio da legalidade em 
relação aos particulares, imaginemos o seguinte: Após ter sido aprovado 
no concurso para o cargo de Técnico do Seguro Social, você decidiu 
comemorar a sua vitória em uma churrascaria. Depois de muitos “refrigerantes” 
bebidos e muita carne consumida, foi solicitado ao garçom o valor da conta, 
que a apresentou no montante de R$ 330,00 (trezentos e trinta reais), sendo 
R$ 300,00 (trezentos reais) de consumo e mais R$ 30,00 (trinta reais) relativos 
ao famoso “10%”. 
 Como não tivemos o atendimento merecido (faltou agilidade e, 
principalmente, qualidade no serviço), imediatamente você decidiu informar que 
não pagaria o valor de R$ 30,00 (trinta reais) constante na nota, pois aquela 
cobrança não seria justa. 
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Com o objetivo de exigir o pagamento, o gerente da churrascaria 
compareceu à mesa e afirmou que a referida cobrança estava informada, com 
letras garrafais, no cardápio. Além disso, alegou também que tal cobrança 
estava amparada em Convenção Coletiva firmada entre o Sindicato dos 
restaurantes, churrascarias, bares, meios de hospedagem e similares e o 
Sindicato dos Garçons. 
 Pergunta: Nesse caso, você poderá ou não ser obrigado a pagar o valor 
de R$ 30,00 (10%) calculado sobre o montante do consumo? (Antes de 
responder à pergunta, é necessário que você saiba que Convenção Coletiva não 
é lei, pois não foi votada no Poder Legislativo). 
 Muito simples. Você não é obrigado a pagar o valor de R$ 30,00 porque 
essa exigência não foi estabelecida através de lei. E, conforme previsto no 
inciso II, artigo 5º, da CF/1988, para obrigar alguém a fazer alguma coisa é 
imprescindível o respaldo legal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Atenção: O princípio da legalidade, em relação aos particulares, também 
é conhecido como princípio da autonomia da vontade, pois é assegurada a 
liberdade para os indivíduos agirem da maneira que entenderem mais 
conveniente, salvo na existência de proibição legal. 
 Em relação à Administração, o princípio da legalidade assume um 
enfoque diferente. Nesse caso, está previsto expressamente no caput, do artigo 
37, da Constituição Federal de 1988, significando que a Administração Pública 
somente pode agir se existir uma norma legal autorizando. 
 
No julgamento do recurso de apelação nº 2001.01.00.037891-8/DF, de relatoria do 
Desembargador Souza Prudente, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região considerou 
ilegítima a cobrança obrigatória de gorjeta sem amparo legal, ao decidir que “O 
pagamento de acréscimo pecuniário (gorjeta), em virtude da prestação de serviço, 
possui natureza facultativa, a caracterizar a ilegitimidade de sua imposição, por mero 
ato normativo (Portaria nº. 4/94, editada pela extinta SUNAB), e decorrente de 
convenção coletiva do trabalho, cuja eficácia abrange, tão-somente, as partes 
convenientes, não alcançando a terceiros, como no caso, em que se pretende 
transferir ao consumidor, compulsoriamente, a sua cobrança, em manifesta violação 
ao princípio da legalidade, insculpido em nossa Carta Magna (CF, art. 5º, II) e ao 
Código de Defesa do Consumidor (Lei nº. 8.078/90, arts. 6º, IV, e 37, § 1º), por 
veicular informação incorreta, no sentido de que a referida cobrança estaria 
legalmente respaldada”. 
 
 
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Segundo o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da 
legalidade “implica subordinação completa do administrador à lei. Todos os 
agentes públicos, desde o que ocupe a cúspide até o mais modesto deles, 
devem ser instrumentos de fiel e dócil realização das finalidades normativas”. 
 Num primeiro momento, pode até parecer que a necessidade de 
autorização legal para que a administração possa agir estaria “engessando” a 
atividade administrativa, além de incentivar o ócio. Entretanto, não é esse o 
objetivo do referido princípio. 
Na verdade, o princípio da legalidade é uma exigência que decorre do 
próprio Estado de Direito, que impõe a necessidade de submissão ao império da 
lei. A Administração Pública somente poderá atuar quando autorizada ou 
permitida por lei. A vontade da Administração é a que decorre da lei e, 
portanto, os agentes públicos somente poderão fazer o que a lei permitir 
ou autorizar. 
 O professor Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que o princípio da 
legalidade pode sofrer constrições (restrições) em função de circunstâncias 
excepcionais, mencionadas expressamente no texto constitucional, como nocaso da edição de medidas provisórias, decretação de estado de defesa 
e, ainda, a decretação de estado de sítio pelo Presidente da República. 
 Assim, é correto concluir que, em situações excepcionais, os 
particulares podem ser obrigados a fazer ou deixar de fazer alguma coisa 
também em virtude de medida provisória ou decretos que instituem estado 
de defesa ou estado de sítio. Porém, tal obrigação somente ocorre em caráter 
excepcional e em virtude de tais instrumentos possuírem força de lei, apesar 
de não se caracterizaram como lei em sentido formal. 
 
(Procurador/PGDF 2007) Em face da sistemática constitucional do Estado 
brasileiro, regido que é pelo fundamento do Estado Democrático de Direito, a 
plenitude da vigência do princípio da legalidade (art. 37, caput, da CF) pode 
sofrer constrição provisória e excepcional. Assertiva considerada correta pela 
banca examinadora. 
 
 Pergunta: Mas o que é lei em sentido formal? 
 
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 É aquela que, em regra, origina-se no Poder Legislativo, com a 
participação do Poder Executivo e em conformidade com o processo 
legislativo previsto no texto constitucional. Para que seja caracterizada como 
formal é irrelevante o conteúdo da lei, sendo suficiente que tenha respeitado o 
processo legislativo previsto na Constituição Federal. Nesse caso, poderá 
inovar no ordenamento jurídico, criando obrigações e deveres aos 
administrados. 
Pergunta: Aproveitando a oportunidade, o que seria, então, a lei em 
sentido material? 
Lei em sentido material é aquela cujo conteúdo possui caráter genérico 
(aplicável a um número indefinido e indeterminável de pessoas) e abstrato 
(aplicável a um número indefinido e indeterminável de situações futuras), 
independentemente do órgão ou entidade que a tenha criado. Nesse caso, 
não interessa o processo ou o órgão de criação, mas o seu conteúdo, que deve 
ser normativo. É o caso, por exemplo, de um decreto regulamentar editado 
pelo Presidente da República, que, por ser ato administrativo secundário, não 
pode criar direitos e obrigações, mas apenas explicar o texto legal para permitir 
a sua fiel execução. 
Em sentido material, podemos incluir tanto as leis em sentido formal 
(aquelas que foram criadas através do processo legislativo constitucional, a 
exemplo das leis ordinárias) como qualquer ato normativo com caráter geral e 
abstrato (a exemplo dos decretos regulamentares), independente de sua 
origem. 
 
 
Como o CESPE gosta muito de novidade jurisprudencial, aconselho que você 
fique atento ao teor da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no 
julgamento do Recurso Extraordinário nº 646.491, cuja decisão foi publicada 
no DJE de 23 de novembro de 2011. 
Na oportunidade, a Ministra Carmem Lúcia, relatora do processo, afirmou que 
"Em face do princípio da legalidade, pode a administração pública, enquanto 
não concluído e homologado o concurso público, alterar as condições do 
certame constantes do respectivo edital, para adaptá-las à nova legislação 
aplicável à espécie, visto que, antes do provimento do cargo, o candidato tem 
mera expectativa de direito à nomeação ou, se for o caso, à participação na 
segunda etapa do processo seletivo." 
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É necessário ficar atento também aos comentários dos professores 
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, que afirmam que a atividade 
administrativa não pode ser contra legem (contra a lei) nem praeter legem 
(além da lei), mas apenas secundum legem (segundo a lei). Nesses termos, 
os atos eventualmente praticados em desobediência a tais parâmetros são atos 
inválidos e, portanto, podem ter sua invalidade decretada pela própria 
Administração que o haja editado ou pelo Poder Judiciário. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
(Analista Judiciário – TRT 22ª Região/2010) Em decorrência do princípio da 
legalidade, a Administração Pública não pode, por simples ato administrativo, 
conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos 
administrados; para tanto, ela depende de lei. Assertiva considerada correta 
pela banca examinadora. 
 
 
 
 
No julgamento do Mandado de Segurança nº 30.177/DF, de 
relatoria do Ministro Marco Aurélio de Mello, cuja decisão foi 
publicada em 24/04/2012 (o que a transforma em forte 
candidata para a elaboração de uma questão nos próximos 
concursos), o Supremo Tribunal Federal decidiu que “As 
etapas do concurso prescindem de disposição expressa em 
lei no sentido formal e material, sendo suficientes a previsão 
no edital e o nexo de causalidade consideradas as atribuições 
do cargo”. 
 
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Em suma, o princípio da impessoalidade impõe que as condutas 
praticadas por agentes públicos tenham o objetivo precípuo de satisfazer o 
interesse público, sem favorecer ou prejudicar determinados grupos ou 
categorias em razão de condições pessoais. 
 Em relação ao segundo aspecto, o princípio da impessoalidade afirma 
que os atos praticados pela Administração Pública não podem ser utilizados 
para a promoção pessoal de agente público, mandamento expresso na 
segunda parte, do § 1º, artigo 37, da Constituição Federal de 1988: 
§ 1º. A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos 
órgãos públicos deverão ter caráter educativo, informativo ou de 
orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens 
que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores 
públicos. 
 
 Os atos praticados pelos agentes púbicos devem ser imputados à 
entidade política (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) ou 
administrativa (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia 
mista, fundações públicas e consórcios públicos de direito público) às quais se 
encontram vinculados, portanto, não poderão ser utilizados para a promoção 
pessoal de quem quer que seja. 
 
De acordo com a Constituição da República, os atos dos agentes públicos geram 
responsabilidade objetiva para o Estado e não para a pessoa deles próprios, a 
não ser na hipótese de o poder público comprovar a ocorrência de dolo ou culpa, 
em ação regressiva. Essa imputação dos atos do agente público ao Estado 
representa a concretização do princípio da impessoalidade, consoante uma de 
suas concepções teóricas (Juiz Substituto/TJBA 2005/CESPE). Assertiva 
correta. 
 
 Pergunta: O prefeito da minha cidade, cujo apelido é Tamanduá, pode 
eleger como símbolo da administração municipal um tamanduá (animal), com 
uma enxada nas costas, e colocar um adesivo em cada veículo do município? 
Penso que não! Nesse caso, qualquer administrado que olhar para o 
adesivo em um veículo público estará vendo a “imagem” do prefeito, que tem 
como apelido o mesmo nome do animal que foi “escolhido” como símbolo da 
administração municipal. 
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Outra pergunta: É possível que um Governador de Estado apareça nas 
propagandas institucionais veiculadas na televisão e pagas com recursos 
públicos, noticiando que “ele” foi o responsável pela construção da escola “y”, 
do asfaltamento da estrada “z”, pela reforma do hospital “X” etc.? 
 Também não, pois, nesse caso, ele estaria se autopromovendo através de 
propaganda custeada com recursos públicos. Ademais, os atos praticados 
durante a sua gestão devem ser imputados ao Estado e não à figura do 
Governador. 
 Esse tema é constantemente debatido no Supremo Tribunal Federal, 
portanto, são comuns as questões de prova sobre o assunto. A título de 
exemplo, cita-se a decisão proferida no julgamento do recurso extraordinário nº 
191.668/RS, de relatoria do Ministro Menezes Direito. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Sob um terceiro aspecto, o princípio da impessoalidade pode ser 
estudado como uma aplicação do princípio da finalidade, pois o objetivo 
maior da Administração deve ser sempre a satisfação do interesse público. 
 A finalidade deve ser observada tanto em sentido amplo quanto em 
sentido estrito. Em sentido amplo, a finalidade dos atos editados pela 
Administração Pública sempre será a satisfação imediata do interesse público. 
Em sentido estrito, é necessário que se observe também a finalidade 
específica de todo ato praticado pela Administração, sempre prevista em lei. 
Pergunta: Qual é a finalidade em sentido amplo, por exemplo, de um 
ato administrativo de remoção de servidor? 
Satisfazer o interesse público, assim como todo e qualquer ato editado 
pela Administração. 
O caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição Federal impedem que 
haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos 
cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do 
dispositivo constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula 
a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é 
incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos 
slogans, que ca racterizem promoção pessoal ou de servidores públicos. A 
possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político 
a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da 
impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de 
orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta. 
 
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Todavia, é importante esclarecer que ao violar a moral comum, é possível que o agente 
público também esteja violando a moral administrativa, pois, em vários momentos, 
apesar de distintas, ambas se assemelham. 
 
No mesmo sentido, o CESPE abordou o tema nos seguintes 
moldes: 
 
(Juiz Substituto/TJBA 2005/CESPE) A moralidade administrativa possui 
conteúdo específico, que não coincide, necessariamente, com a moral comum da 
sociedade, em determinado momento histórico; não obstante, determinados 
comportamentos administrativos ofensivos à moral comum podem ensejar a 
invalidação do ato, por afronta concomitante à moralidade administrativa. 
Assertiva correta. 
 
Em razão da obrigatoriedade de respeito ao princípio da moralidade, 
veda-se à Administração Pública qualquer comportamento que contrarie os 
princípios da lealdade e da boa-fé. Além disso, observe-se que o princípio deve 
ser respeitado não apenas pelos agentes públicos, mas também pelos 
particulares que se relacionam com a Administração Pública. Em um processo 
licitatório, por exemplo, é muito comum o conluio entre licitantes com o 
objetivo de violar o referido princípio, conforme informa a professora Di Pietro. 
 Afirma ainda a professora que, em matéria administrativa, sempre que se 
verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com 
ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a 
moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de 
justiça e de equidade, além da ideia comum de honestidade, haverá ofensa ao 
princípio da moralidade administrativa. 
 Em virtude de o conceito de moral administrativa ser um pouco vago, 
impreciso, cuidou-se o legislador de criar a Lei 8.429/92, estabelecendo 
hipóteses que caracterizam improbidades administrativas, bem como 
estabelecendo as sanções aplicáveis a agentes públicos e a terceiros, quando 
responsáveis pela prática de atos coibidos pelo texto normativo. 
 A doutrina majoritária entende que a “probidade administrativa” seria 
uma espécie do gênero “moralidade administrativa”, já que estaria relacionada 
mais propriamente com a má qualidade de uma administração, não se 
referindo, necessariamente, à ausência de boa-fé, de lealdade e de justeza do 
administrador público. 
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 Fique atento às questões de concursos, pois, a qualquer momento, você 
pode se deparar com uma questão em prova afirmando que “probidade” e 
“moralidade” são expressões idênticas, informação que, segundo a doutrina 
majoritária, não procede. 
 Entre os atos de improbidade administrativa coibidos pela lei 8.429/92, 
estão aqueles que importam enriquecimento ilícito, os que causam 
prejuízos ao erário e os que atentam contra os princípios da 
Administração Pública, que serão estudados em aula específica sobre o 
tema. 
 O parágrafo 4º, artigo 37, da CF/1988, não se descuidou de assegurar o 
respeito à moralidade administrativa, asseverando que: 
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos 
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos 
bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, 
sem prejuízo da ação penal cabível. 
 
Ainda com o objetivo de resguardar a moralidade administrativa, a 
Constituição Federal também contemplou, em seu inciso LXXIII, artigo 5º, a 
Ação Popular, regulada pela Lei 4.717/65. Por meio dessa ação constitucional 
qualquer cidadão pode deduzir a pretensão de anular atos praticados pelo 
poder público e que estejam contaminados de imoralidade administrativa. 
 É importante esclarecer também que, na maioria das vezes, quando um 
ato praticado pela Administração viola um princípio qualquer, como o da 
impessoalidade, legalidade, publicidade, eficiência, entre outros, estará violando 
também, consequentemente e num segundo plano, o princípio da moralidade. 
 
2.3.1. Vedação ao nepotismo – Súmula vinculante nº 13 do STF 
 O dicionário Larousse da Língua Portuguesa conceitua nepotismo como 
“distribuição de cargos públicos entre parentes ou amigos; favoritismo, 
proteção escandalosa4”. 
 Com o intuito de impedir a prática do nepotismo no âmbito da 
Administração Pública Brasileira, o Supremo Tribunal Federal, em 
29/08/2008, publicou a Súmula Vinculante nº 13, que assim dispõe: 
 
 
 
4
 LAROUSSE, Ática. Dicionário da Língua Portuguesa. 1. ed. p. 690. 
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