Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos, poderes e organização; natureza, fins e princípios. Organização administrativa da União; administração direta e indireta

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Aula 02–Organização da Administração Pública 
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Olá! 
 
Hoje iremos conhecer a organização e estruturação da Administração 
Pública brasileira, tema muito frequente em provas de concursos. 
 Tentei ser o mais sucinto possível, mas o tópico é muito abrangente, o 
que fez com que a aula ficasse um “pouquinho” grande. Sei que você não está 
preocupado com isso, pois é melhor sobrar do que faltar conhecimento, mas, 
por via das dúvidas, prometo que as outras aulas serão um pouco menos 
extensas. 
 No mais, se você possui alguma sugestão ou crítica que possam aumentar 
a qualidade do curso, não deixe de enviá-las para o e-mail 
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br ou diretamente para o fórum. 
 Lembre-se sempre de que o curso está sendo desenvolvido para que você 
possa ter um excelente desempenho na prova de Direito Administrativo do 
Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. 
O meu grande desejo é que você também possa sentir a gratificante 
sensação de ser um servidor público, assim como sinto, todos os dias, ao 
exercer as minhas funções no Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Minas 
Gerais. 
 Conte comigo nesta bela jornada! 
 Bons estudos! 
 
 Fabiano Pereira. 
 FACEBOOK: (www.facebook.com.br/professorfabianopereira) 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Conceito de Administração Pública ........................................... 03 
2. Órgãos Públicos 
 2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação 
entre Estado e agentes públicos 
 2.1.1. Teoria do mandato ...................................................... 04 
 2.1.2. Teoria da representação .............................................. 04 
2.1.3. Teoria do órgão ........................................................... 05 
2.2. Conceito de órgão público .............................................. 05 
2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos .......................... 11 
 2.4. Capacidade processual ................................................... 12 
 2.5. Principais características dos órgãos públicos ................ 14 
 2.6. Classificação .................................................................. 14 
3. Centralização e descentralização 
 3.1. Centralização e descentralização política ....................... 17 
 3.2. Centralização e descentralização administrativas ......... 17 
 3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial ................ 19 
 3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga 19 
 3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração ........... 20 
4. Administração Pública Direta e Indireta 
 4.1. Administração Pública Direta ........................................... 22 
 4.2. Administração Pública Indireta ........................................ 22 
 4.3. Criação das entidades da Administração Indireta ............ 23 
5. Revisão de Véspera de Prova – RVP ............................................ 27 
6. Entidades Administrativas em espécie ........................................ 30 
7. Agências Reguladoras, Executivas e Entidades Paraestatais ...... 71 
8. Questões comentadas ................................................................. 105 
 
SUMÁRIO 
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1. Conceito de Administração Pública 
 A expressão “Administração Pública” não apresenta um sentido único, 
pois pode ser estudada e analisada sob vários enfoques diferentes. Dentre os 
vários sentidos que podem ser atribuídos à referida expressão, encontram-se o 
sentido objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo, 
formal ou orgânico. 
 Em sentido subjetivo, a Administração Pública pode ser entendida como 
o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas (entidades políticas e entidades 
administrativas)e agentes públicos encarregados do exercício da função 
administrativa. Esse é um sentido que as bancas examinadoras gostam muito 
de exigir em suas provas, portanto, é necessário ficar atento. 
 Ao utilizar a expressão “Administração Pública” em sentido subjetivo, a 
banca estará se referindo à composição e organização das entidades e 
órgãos que integram a sua estrutura, a exemplo das autarquias, empresas 
públicas, entidades políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) etc. 
De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a 
expressão administração pública (que deve ser grafada com as iniciais 
minúsculas), consiste na própria função administrativa exercida pelos 
órgãos, entidades e agentes que integram a Administração Pública em sentido 
subjetivo. Nesse caso, estudaremos as atividades finalísticas exercidas pela 
administração, a exemplo do fomento, serviço público, polícia administrativa e 
intervenção administrativa, e não a sua composição e estruturação. 
A partir de agora, utilizarei a expressão Administração Pública somente 
em seu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste 
momento, aos órgãos e entidades que a integram. E os agentes públicos, 
serão esquecidos? É claro que não, iremos estudá-los posteriormente, em uma 
aula específica, já que também integram a Administração Pública em sentido 
subjetivo. 
 
2. Órgãos públicos 
 Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigações são conhecidos 
como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer relações jurídicas 
com outras pessoas ou sujeitos de direito, pois é a existência de uma 
personalidade que possibilita o estabelecimento de relações jurídicas. 
Órgãos Públicos – Informações gerais 
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 O Estado é considerado um ente personalizado, ou seja, é dotado de 
personalidade jurídica. Entretanto, não possui vontade própria, não consegue 
se expressar diretamente para estabelecer relações jurídicas com outras 
pessoas ou sujeitos de direito. 
Sendo assim, é obrigado a manifestar a sua vontade através da atuação 
de seus agentes públicos, cujos atos praticados lhe são diretamente 
imputados (quando o agente público pratica um ato no exercício da função 
pública é como se o próprio Estado o tivesse praticado e, portanto, é o ente 
estatal que inicialmente deverá ser responsabilizado pelos prejuízos que 
eventualmente forem causados a terceiros). 
 Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de se 
atribuir a uma pessoa jurídica (Estado) atos praticados por pessoas físicas 
(agentes públicos). E, como não poderia ser diferente, são frequentes as 
questões em provas sobre o tema. 
 
2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação 
entre Estado e agentes públicos 
2.1.1. Teoria do mandato 
 Essa teoria considerava o agente, pessoa física, como mandatário da 
pessoa jurídica. Tem origem no direito civil, sendo a mais antiga das teorias 
criadas para explicar a ligação do Estado (que é uma pessoa jurídica) a uma 
pessoa natural(agente público). 
Alegavam os seus defensores que os agentes públicos atuavam em nome 
do Estado em virtude de uma “suposta” procuração fictícia que lhes havia 
sido outorgada. 
Várias críticas surgiram em oposição à teoria do mandato. A principal 
delas afirma que, como o Estado não tem vontade própria, não poderia 
outorgar uma procuração a alguém. Assim, ateoria restou superada e você 
precisa saber de sua existência apenas para fins de concurso público. 
 
2.1.2. Teoria da representação 
Se comparada com a teoria anterior, possui critérios mais sensatos e 
razoáveis, pois afirma que a atuação dos agentes públicos expressaria a 
vontade do Estado em decorrência de lei. O agente público seria equiparado a 
um tutor ou curador e o Estado seria um “incapaz”. 
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Essa teoria também foi muito criticada, tendo sido descartada 
doutrinariamente, pois apresentava a ideia de que o Estado estaria escolhendo 
os seus próprios representantes, o que não acontece na tutela ou curatela. 
Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de representação e 
causasse prejuízo a terceiros, o Estado não poderia ser responsabilizado, o que 
é inadmissível. 
 
2.1.3. Teoria do órgão 
Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que o 
Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos públicos, que são 
titularizados por agentes públicos. Os atos praticados pelos órgãos são 
imputados à pessoa jurídica a cuja estrutura estão integrados, o que se 
convencionou denominar de imputação volitiva. 
A teoria do órgão distingue a entidade, que possui personalidade 
jurídica, do órgão público, que é desprovido de personalidade jurídica. 
 
A TEORIA DO ÓRGÃO TEVE GRANDE ACEITAÇÃO DOUTRINÁRIA E JURISPRUDENCIAL 
NO BRASIL, PORTANTO, É IMPORTANTE QUE VOCÊ SE LEMBRE DE QUE O ESTADO 
MANIFESTA A SUA VONTADE ATRAVÉS DE SEUS ÓRGÃOS PÚBLICOS, QUE SÃO 
“OCUPADOS” POR AGENTES PÚBLICOS E NÃO POSSUEM PERSONALIDADE JURÍDICA. 
 
 
Para responder às questões do CESPE: As ações dos entes políticos – como 
União, estados, municípios e DF – concretizam-se por intermédio de pessoas 
físicas, e, segundo a teoria do órgão, os atos praticados por meio desses agentes 
públicos devem ser imputados à pessoa jurídica de direito público a que 
pertencem (Procurador Federal/AGU 2007/CESPE). Assertiva correta. 
 
 2.2. Conceito de órgão público 
 A conceituação de órgão público mais explorada pelas bancas é a do 
professor Hely Lopes Meirelles, que os conceitua como “centros de 
competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de 
seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”. 
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 Uma das principais características do órgão público, que nada mais é do 
que uma unidade organizacional (divisão administrativa) dentro de 
determinada entidade, é o fato de não possuir personalidade jurídica 
própria, já que os seus atos são atribuídos (imputados) à pessoa jurídica a 
qual pertencem. 
Antes de analisarmos as suas principais características, é necessário que 
você saiba que os órgãos públicos são consequência da desconcentração 
administrativa. 
Pergunta: Professor, o que significa desconcentração administrativa? 
 A desconcentração nada mais é que a distribuição interna de 
competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Trata-se da criação de 
órgãos públicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada, 
criada com o objetivo de tornar mais ágil e eficiente a execução das 
finalidades administrativas previstas em lei. 
 A desconcentração pode ser efetuada tanto pelos entes que compõem a 
Administração Direta (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal), quanto 
pelos entes que integram a Administração Indireta (autarquias, fundações 
públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas). 
Em provas de concurso público é mais comum você encontrar questões 
afirmando que a desconcentração ocorre no âmbito de uma entidade 
pertencente à Administração Direta, o que não está errado. Contudo, lembre-
se de que também poderá ocorrer a criação de órgãos dentro das entidades 
administrativas, ou seja, aquelas que integram a Administração Indireta. 
Essa é a informação prevista expressamente no § 2o, artigo 1º, da Lei 
9.784/1099 (Lei de processo administrativo federal): 
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se: 
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da estrutura da Administração indireta; 
 
 A UNIÃO é pessoa jurídica regida pelo Direito Público, portanto, possui 
personalidade jurídica própria, podendo contrair direitos e obrigações. E, para 
facilitar a persecução de seus objetivos, tanto o texto constitucional 
quanto a lei criaram vários órgãos dentro de sua estrutura (desconcentração), 
encarregando cada um deles de funções específicas. 
Todavia, os atos praticados pelos órgãos públicos federais (da União) 
serão imputados à própria União, pois eles não detêm personalidade 
jurídica e, portanto, não podem contrair direitos e obrigações. 
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Nos mesmos moldes, como consequência da necessidade de 
especialização técnica e respeito ao princípio constitucional da eficiência, os 
órgãos também podem ser criados na estrutura de entidades integrantes da 
Administração Pública Indireta. 
Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente à Administração Pública 
Federal Indireta e detentora de personalidade jurídica de Direito Público, 
possui em sua estrutura diversos órgãos, cada um deles com atribuições e 
competências próprias. Como não possuem personalidade jurídica, esses 
órgãos não atuam em nome próprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto, 
todas as atividades administrativas executadas pelos órgãos que integram a 
estrutura do IBAMA consideram-se praticados pela própria autarquia, o que é 
muito lógico. 
 
 
Para ficar ainda mais fácil o entendimento, vamos analisar rapidamente a 
organização da Presidência da República e dos Ministérios, que está prevista na 
Lei Federal 10.683/03. 
A Presidência da República é o órgão mais importante dentro da 
organização administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei 
10.683/03, a Presidência da República possui, dentro de sua própria 
estrutura, diversos outros órgãos, que lhe são subordinados. 
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Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um órgão independente 
(Presidência da República, por exemplo), seria possível a criação de outros 
órgãos, subordinados ao primeiro? 
Com certeza! Em conformidade com o artigo 1º da citada lei, a 
Presidência da República é constituída, essencialmente, pela Casa Civil; pela 
Secretaria-Geral; pela Secretaria de Relações Institucionais; pela Secretaria de 
Comunicação Social; pelo Gabinete Pessoal; pelo Gabinete de Segurança 
Institucional; pela Secretaria de Assuntos Estratégicos; pelaSecretaria de 
Políticas para as Mulheres; pela Secretaria de Direitos Humanos; pela 
Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; pela Secretaria de 
Portos; e pela Secretaria de Aviação Civil, além de vários outros órgãos de 
assessoramento. 
Ademais, é importante destacar que os Ministérios também são órgãos 
diretamente subordinados a outro órgão: a Presidência da República (o 
Ministério da Previdência, por exemplo, é subordinado à Presidência da 
República). 
 Aprofundando um pouquinho mais, é válido destacar que os Ministérios 
também podem desconcentrar a sua estrutura administrativa, criando outros 
órgãos internos. 
 
Para responder às questões do CESPE: A desconcentração pressupõe a 
existência de apenas uma pessoa jurídica (Analista Judiciário/TRE GO 
2009/CESPE). Assertiva correta. 
 
 Exemplo: O inciso XII, artigo 29, da Lei 10.683/03, declara que o 
MINISTÉRIO DA FAZENDA possui em sua estrutura vários outros órgãos, que 
lhe são subordinados. Entre eles, podemos citar o Conselho Monetário 
Nacional, o Conselho Nacional de Política Fazendária, o Conselho de Recursos 
do Sistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, o 
Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdência 
Privada Aberta e de Capitalização, o Conselho de Controle de Atividades 
Financeiras, a Câmara Superior de Recursos Fiscais, os 1o, 2o e 3o Conselhos 
de Contribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de Garantia à Exportação - 
CFGE, o Comitê Brasileiro de Nomenclatura, o Comitê de Avaliação de Créditos 
ao Exterior, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Procuradoria-Geral da 
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Fazenda Nacional, a Escola de Administração Fazendária (ESAF) e até 05 
(cinco) secretarias. 
 Não se desespere! Você não precisa ficar decorando todos esses órgãos, 
pois apenas estou explicando como é que se constitui a estruturação de um 
órgão público. 
Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o seguinte 
organograma do Ministério da Fazenda, que indica perfeitamente como estão 
dispostos os órgãos que integram a sua estrutura administrativa: 
 
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 Atenção: No organograma do Ministério da Fazenda estão presentes 
todos os órgãos e também entidades que fazem parte de sua estruturação. 
Todavia, lembre-se de que entidade não é órgão público, pois possui 
personalidade jurídica própria (a exemplo do BNB, SUSEP, CEF, Banco Central 
etc.). Apesar de estarem inseridas em seu organograma, as entidades 
administrativas não estão subordinadas ao Ministério, mas somente 
vinculadas, conforme estudaremos posteriormente. 
Aprofundando novamente no assunto, é válido esclarecer que todos os 
órgãos que integram a estrutura do Ministério da Fazenda também podem 
desconcentrar as suas atividades administrativas, como acontece com a 
ESAF. 
Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outros 
órgãos, tais como diretorias, centros regionais, gerências e chefias e, sendo 
assim, todos eles são fruto da desconcentração. 
 E para não ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos 
os órgãos citados abaixo também podem se desconcentrar, dando origem a 
novos órgãos em suas respectivas estruturas. Na sequência, os novos órgãos 
criados também poderão se desconcentrar e assim por diante. 
Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentração 
não mais será possível, por questão de lógica. 
De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nível ou do 
número de órgãos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a uma 
única pessoa jurídica. Sendo assim, os atos praticados por todos os órgãos que 
apresentei deverão ser imputados à União, que deu origem a toda essa 
desconcentração. 
 
 2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos 
 Nos termos do artigo 61, § 1º, II, “e”, combinado com o artigo 48, XI, da 
Constituição Federal, os órgãos públicos somente podem ser criados ou extintos 
através de lei. 
 No momento da desconcentração, podem ser levados em conta o critério 
territorial ou material. Quando os órgãos públicos são criados em função de 
sua localização territorial, a exemplo da Superintendência Regional da Polícia 
Federal em Minas Gerais, em São Paulo, na Bahia, no Amazonas e em outros 
Estados, ocorre a desconcentração territorial. 
 
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 Por outro lado, a desconcentração pode ocorrer em razão da natureza 
das atividades a serem exercidas pelo órgão público, a exemplo do Ministério 
da Saúde, Ministério da Educação, Ministério dos Transportes, Ministério da 
Previdência, entre outros. Neste caso, estaremos diante da denominada 
desconcentração material. 
Apesar de a criação de órgãos públicos depender de instrumento legal, é 
importante esclarecer que a organização e o funcionamento desses órgãos pode 
ocorrer mediante a edição de decreto autônomo, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (artigo 84, VI, 
“a”, da CF/88). 
 Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da República não 
pode criar ou extinguir órgãos públicos, mas pode expedir decreto para 
organizar o funcionamento desses órgãos na Administração Pública Federal, 
desde que não implique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa 
também deve ser estendida aos demais Chefes do Executivo em âmbito 
estadual, distrital e municipal. 
 
 2.4. Capacidade processual ou judiciária 
 Segundo o entendimento majoritário da doutrina, é possível definir a 
capacidade processual como a capacidade de estar em juízo, ou seja, a 
aptidão para atuar pessoalmente na defesa de direitos e obrigações, de 
exercer, por si só, os atos da vida civil. 
O artigo 7º do Código de Processo Civil declara expressamente que "toda 
pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para estar 
em juízo". 
Pergunta: Professor, como os órgãos públicos não são pessoas (físicas 
ou jurídicas), existe a possibilidade de figurarem no polo ativo ou passivo de 
uma relação processual (uma ação judicial)? 
 Em regra, não. Entretanto, em caráter excepcional, existem algumas 
situações nas quais os órgãos públicos, mesmo não possuindo personalidade 
jurídica, poderiam integrar uma relação processual: 
 1ª) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais: nesse caso, é 
assegurada capacidade processual aos denominados órgãos independentes e 
autônomos para ingressarem com mandado de segurança para a defesa de 
suas competências, quando violada por outros órgãos. 
 
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Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar ao 
Tribunal de Contas as verbas orçamentárias que lhes são devidas, no prazo 
previsto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira. 
Nesse caso, o próprio Tribunal poderá propor um mandado de segurança com 
o objetivode defender as suas prerrogativas constitucionais (direito ao 
recebimento dos repasses orçamentários, pois, sem esses recursos, o Tribunal 
de Contas não consegue sequer arcar com as suas despesas básicas de 
funcionamento). 
2ª) Na defesa dos interesses e direitos dos consumidores: nos 
termos do inciso III, artigo 82, do Código de Defesa do Consumidor, alguns 
órgãos públicos (mesmo não possuindo personalidade jurídica) são legitimados 
a ingressarem com ação judicial na defesa dos interesses e direitos dos 
consumidores, individualmente ou a título coletivo. 
Exemplo: apesar de ser um órgão público, o PROCON tem importante 
atuação em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justiça, no 
julgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua capacidade 
processual para ingressar com ação judicial: 
“Ação civil pública. Direitos individuais homogêneos. Cobrança de taxas 
indevidas. Candidatos a inquilinos. Administradoras de imóveis. 
Legitimidade ativa do PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do 
Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do Estado para ajuizar ação 
coletiva para proteção de direitos individuais homogêneos. Prescrição. 
Multa do art. 84, § 4º, do Código de Defesa do Consumidor. Repetição em 
dobro. Multa do art. 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil. 
Súmula n° 07 da Corte. 
1. O PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por 
meio da Procuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar 
ação coletiva em defesa de interesses individuais homogêneos, assim 
considerados aqueles direitos com origem comum, divisíveis na sua 
extensão, variáveis individualmente, com relação ao dano ou à 
responsabilidade. São direitos ou interesses individuais que se identificam 
em função da origem comum, a recomendar a defesa coletiva, isto é, a 
defesa de todos os que estão presos pela mesma origem. No caso, o 
liame está evidenciado, alcançando os candidatos a inquilinos que são 
cobrados de taxas indevidas (STJ, Resp 200827/SP, relator Ministro 
Carlos Alberto Menezes Direito, 3ª T., j. 26/08/2002, DJ 
09/12/2002, p. 339). 
 
 
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2.5. Principais características dos órgãos públicos 
Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muito 
bem as principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na 
maioria deles (não em todos): 
1ª) Integram a estrutura de uma pessoa jurídica; 
2ª) Não possuem personalidade jurídica; 
3ª) São resultado da desconcentração; 
4ª) Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira; 
5ª) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão 
com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.); 
6ª) Não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que 
integram; 
7ª) Alguns têm capacidade processual para a defesa em juízo de suas 
prerrogativas funcionais; 
8ª) Não possuem patrimônio próprio. 
 
2.6. Classificação 
São várias as classificações de órgãos públicos elaboradas pelos 
doutrinadores brasileiros, contudo, nas provas de concursos, a do professor 
Hely Lopes Meirelles ainda é a mais utilizada. 
1º) Quanto à posição ocupada na escala governamental ou 
administrativa (quanto à posição estatal): órgãos independentes, 
autônomos, superiores e subalternos. 
No julgamento do Recurso Especial nº 1.164.017/PI, de relatoria do Ministro Castro 
Meira, cujo acórdão foi publicado em 06/04/2010, a Primeira Seção do Superior 
Tribunal de Justiça decidiu que “a Câmara de Vereadores não possui personalidade 
jurídica, mas apenas personalidade judiciária (capacidade judiciária), de modo que 
somente pode demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais, 
entendidos esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e 
independência do órgão. Para se aferir a legitimação ativa dos órgãos legislativos, é 
necessário qualificar a pretensão em análise para se concluir se está, ou não, 
relacionada a interesses e prerrogativas institucionais”. 
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 Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto 
constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, 
Senado, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmara de 
Vereadores), Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados, 
DF e Prefeituras) e Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir 
nessa classificação também o Ministério Público e os Tribunais de Contas. 
Destaca-se que esses órgãos não estão subordinados a quaisquer outros 
e são ocupados por agentes políticos. 
Autônomos são os órgãos que se encontram diretamente 
subordinados aos órgãos independentes, apesar de figurarem no topo da 
hierarquia administrativa. Detêm autonomia técnica, administrativa e 
financeira. Dentre eles, podemos citar os Ministérios, os órgãos integrantes da 
estrutura administrativa da Presidência da República (Casa Civil, Secretaria-
Geral, Secretaria de Relações Institucionais, etc), entre outros. 
Os órgãos superiores são aqueles que detêm poder de direção, 
controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas 
sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais 
alta. Nessa categoria, podemos incluir os órgãos que estão diretamente 
subordinados aos órgãos autônomos e, em alguns casos, até mesmo aos órgãos 
independentes, tais como as gerências, as coordenadorias, as procuradorias, os 
departamentos, as secretarias-gerais etc. 
Os órgãos subalternos são aqueles que têm reduzido poder decisório, 
responsáveis por atribuições meramente executivas. Segundo o professor Hely 
Lopes Meirelles, esses órgãos “destinam-se à realização de serviços de rotina, 
tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões 
superiores e primeiras decisões em casos individuais, tais como os que, nas 
repartições públicas, executam as atividades-meio e atendem ao público, 
prestando-lhes informações e encaminhando os requerimentos, como as 
portarias e as seções de expediente”. 
 
2º) Quanto à estrutura: simples e compostos. 
Podemos entender como órgãos simples aqueles constituídos por um 
único centro de competência. São órgãos que não possuem em sua estrutura 
outros órgãos que lhe sejam subordinados, atuando de forma isolada. Não 
possuem subdivisões internas. 
 
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O número de agentes públicos que compõem o órgão não é relevante 
para essa definição, o que interessa é a inexistência de outros órgãos em sua 
estrutura, sendo possível citar como exemplo uma portaria ou uma seção de 
cópias de documentos. 
Os órgãos compostos são fruto da desconcentração administrativa e 
reúnem, em sua estrutura, diversos outros órgãos, que lhes são subordinados. 
Podemos citar como exemplo o Ministério da Fazenda, que possui em sua 
estrutura diversos outros órgãos, como a Receita Federal do Brasil, Secretaria 
do Tesouro Nacional, ESAF, entre outros. 
 
3º) Quanto à atuação funcional: órgãos singulares ou unipessoaise colegiados ou pluripessoais. 
Órgãos singulares ou unipessoais são aqueles cujas atuações e 
decisões mais importantes estão centralizadas em um único agente, que é o 
seu titular. Isso não quer dizer que o órgão tenha que ser formado por um 
único agente (na maioria das vezes, o órgão é formado por diversos agentes), 
mas sim que as decisões sejam tomadas pelo seu representante máximo. Como 
exemplo, podemos citar as chefias do Poder Executivo (Presidência da 
República, Governadoria dos Estados e do DF e Prefeituras), pois, nesses casos, 
as decisões são centralizadas na autoridade máxima (Chefe do Executivo), 
independentemente da quantidade de agentes públicos que trabalhem no 
órgão. 
Colegiados ou pluripessoaissão aqueles que atuam mediante a 
manifestação obrigatória e conjunta de seus principais membros, mediante 
votação, sendo necessária a observância das regras previstas nos respectivos 
regimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas legislativas, os 
tribunais integrantes do Poder Judiciário (o plenário do STF é um caso típico) e 
os órgãos que têm a denominação de comissão, conselho, turma, etc. 
4º) Quanto às funções exercidas: ativos, consultivos e de controle. 
 Órgãos ativos são aqueles que editam atos administrativos com o 
objetivo de materializar as atividades administrativas, como acontece com os 
Ministérios, por exemplo. 
 Órgãos consultivos são aqueles que elaboram pareceres com o objetivo 
de subsidiar as decisões de outros órgãos públicos, a exemplo do Conselho de 
Defesa Nacional. 
 Órgãos de controle são aqueles que exercem atribuições de fiscalização 
e controle em relação a outros órgãos, a exemplo do TCU. 
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3. Centralização e descentralização 
 3.1. Centralização e descentralização política 
 As expressões “centralização” e “descentralização” podem ser estudadas 
tanto no âmbito do Direito Constitucional quanto no âmbito do Direito 
Administrativo. 
Analisando-as sob o âmbito constitucional, a expressão “centralização” 
refere-se à manutenção do poder político (poder de legislar) em um único 
núcleo. Nesse caso, a função legislativa não é repartida entre vários entes, 
mas centralizada em um ente central, que é o único responsável pela edição de 
leis, que são de âmbito nacional. É o que ocorre nos denominados Estados 
Unitários, citando-se como exemplos o Uruguai, a França, a Itália etc. 
Na “descentralização” ocorre justamente o contrário, pois o poder de 
legislar (poder político) é repartido entre várias pessoas jurídicas, como 
acontece no Brasil. Nesse caso, além da União (através do Congresso Nacional), 
também podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os Municípios, através 
de suas respectivas casas legislativas. 
A descentralização política é característica marcante nos países que 
adotam a Federação como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos 
Estados Unidos. 
 
3.2. Centralização e descentralização administrativas 
Sob o enfoque do Direito Administrativo, a “centralização” ocorre 
quando a União, Estados, Distrito Federal e Municípios exercem diretamente, 
em face dos beneficiários, as atividades administrativas que estão em suas 
respectivas competências, sem interferência de outras pessoas físicas ou 
jurídicas. 
Nesse caso, além de o ente estatal ser o titular da função administrativa, 
ainda será o responsável pela execução de tal atividade, que ocorrerá através 
de seus respectivos órgãos e agentes públicos. 
Exemplo: Na esfera municipal, o serviço de ensino fundamental é 
exercido diretamente pelo Município, através das escolas públicas, que são 
órgãos públicos. 
Pergunta: Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que um 
estudante sofra graves lesões corporais no interior da escola, causadas por um 
professor. Caso o pai decida ajuizar uma ação de reparação pelos respectivos 
danos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responderá judicialmente? O 
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Município, a Secretaria Municipal de Educação ou a própria escola? Pense bem... 
Tem certeza? 
É claro que será o Município, pois, dentre as alternativas apresentadas, é 
o único que possui personalidade jurídica. A Secretaria Municipal de Educação 
é apenas um órgão inserido na estrutura administrativa do Município, assim 
como a escola pública também é um órgão, nesse caso, inserido na estrutura 
da Secretaria Municipal. 
Por outro lado, ocorre a “descentralização administrativa” quando um 
ente estatal (União, Estados, DF e Municípios) transfere a outra pessoa, 
pública ou privada, o exercício de uma determinada atividade administrativa. 
Nesse caso, a função administrativa não será executada por órgãos públicos, 
mas por outra pessoa jurídica, com personalidade jurídica distinta do ente 
estatal que transferiu a execução da função administrativa. 
Conforme declara o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, na 
“descentralização, o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras 
pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas 
e por isso mesmo se constituam, como ao diante se verá, em parcelas 
personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal”. 
Na descentralização administrativa, existirá uma pessoa interposta 
entre o Estado e o beneficiário da atuação estatal, que será denominada 
entidade descentralizada. Esta será responsável por desempenhar a 
atividade administrativa, ou seja, prestar o serviço público, exercer o poder de 
polícia administrativa ou praticar atividades de fomento público. 
 
 (Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Considere que o órgão 
responsável pela infraestrutura de transporte de determinada região 
repassou para outra pessoa jurídica a atribuição de executar obras nas 
estradas sob sua jurisdição. Nessa situação, caracteriza-se a ocorrência 
de desconcentração. 
A desconcentração ocorre sempre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica, 
dando origem a órgãos públicos. Dessa forma, como o texto da assertiva afirmou 
que a execução de obras foi repassada para “outra pessoa jurídica”, ficou 
caracterizada a descentralização da atividade. 
A doutrina majoritária apresenta três espécies de descentralização 
administrativa: a descentralização territorial (ou geográfica); a 
descentralização por serviços ou outorga (descentralização funcional ou 
técnica); descentralização por colaboração ou delegação. 
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3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial 
Antes de a Constituição Federal de 1988 determinar a extinção dos 
territórios, existia, no Brasil, a denominada descentralização territorial ou 
geográfica. Nessa espécie de descentralização, cria-se um território (que terá 
personalidade jurídica de Direito Público interno) e a ele é concedida 
capacidade administrativa genérica. 
A descentralização territorial ocorre tipicamente nos Estados Unitários, 
como é o exemplo da França. No Brasil, atualmente, não temos esse tipo de 
descentralização, pois a Constituição Federal de 1988 determinou a 
transformação dos antigos territórios de Roraima e do Amapá em Estados da 
Federação(artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo território 
de Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco, nos 
moldes do artigo 15 do ADCT da CF/88. 
Apesar de não existirem territórios no Brasil, lembre-se de que o artigo 18 
da CF/88 afirma que “os Territórios Federais integram a União, e sua criação, 
transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas 
em lei complementar”. 
Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pela 
criação de um novo território, este será fruto de uma descentralização 
administrativa da União, integrando a sua estrutura. 
 
 3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga 
 Na descentralização por outorga, uma entidade política (União, 
Estados, DF e Municípios) cria ou autoriza a criação,em ambos os casos 
através de lei específica, de entidades administrativas (autarquias, fundações 
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) que receberão a 
titularidade e a responsabilidade pela execução de uma determinada 
atividade administrativa. 
Exemplo: O inciso VI, artigo 23, da CF/1988, declara expressamente que 
“é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluição em qualquer 
de suas formas”. Sendo assim, na esfera federal, a União poderia exercer 
diretamente essa atribuição administrativa de proteger o meio ambiente, 
criando um órgão público específico para tal. 
 Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividades 
administrativas que estão sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito ao 
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princípio constitucional da eficiência, a União decidiu descentralizar essa 
atividade, criando o IBAMA. 
 O IBAMA foi criado sob a forma de uma autarquia e recebeu, através de 
lei específica, a titularidade e a execução, em todo o território nacional, do 
poder de polícia administrativa na área ambiental, por prazo indeterminado. 
 É válido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA será uma pessoa 
jurídica de Direito Público, ou seja, terá personalidade jurídica própria e, 
portanto, estará apto a contrair direitos e obrigações em seu próprio nome. 
 
3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração 
 Na descentralização por delegação, uma entidade política (União, 
Estados, DF e Municípios) ou administrativa, através de contrato 
administrativo ou ato unilateral, transfere o exercício de determinada 
atividade administrativa a uma pessoa física ou jurídica, que já atuava 
anteriormente no mercado. 
 Algumas diferenças existentes na descentralização por outorga e 
delegação são muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as 
principais: 
1ª) Na outorga ocorre a transferência da titularidade e da execução do 
serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da execução, ou 
seja, a titularidade do serviço permanece com o ente estatal. 
Exemplo: Em âmbito municipal, é muito comum a contratação de 
empresas privadas para a prestação do serviço público de transporte coletivo 
urbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88 
como de competência do Município. 
Isso ocorre em virtude da descentralização por delegação, que 
possibilita ao ente estatal firmar um contrato administrativo de concessão de 
serviço público, através do qual será transferida ao particular apenas a 
execução do serviço e não a titularidade. 
Apesar da delegação do serviço, compete ao Município exercer uma ampla 
fiscalização dos serviços que estão sendo prestados pela concessionária, 
garantindo-se, assim, a qualidade, a eficiência e a satisfação dos usuários. 
2º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução dos serviços 
ocorre através de lei, enquanto, na delegação, ocorre através de contrato 
administrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizações de serviços 
públicos, por exemplo). 
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Todavia, é importante destacar que a Lei 11.107/05, que dispõe sobre os 
consórcios públicos, estabelece expressamente em seu artigo 6º, § 1º, que 
“o consórcio público com personalidade jurídica de Direito Público integra a 
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados”. 
Atenção: No conceito de Administração descentralizada, 
anteriormente estudado, estão incluídas todas as entidades que integram a 
Administração Indireta, ou seja, as autarquias, empresas públicas, sociedades 
de economia mista e fundações públicas, que recebem a incumbência de 
executarem uma determinada função administrativa mediante outorga. 
Além disso, é válido lembrar que também se incluem nesse conceito as 
pessoas físicas ou jurídicas privadas que executam atividades administrativas 
mediante delegação, a exemplo dos concessionários, permissionários e 
autorizatários de serviços públicos. 
 
As expressões “Administração Descentralizada” e “Administração Indireta” não são 
sinônimas. Nesta última, não se incluem os concessionários, permissionários e 
autorizatários de serviços públicos. 
 
4.3. Criação das entidades integrantes da Administração Indireta 
As regras constitucionais para a criação das entidades integrantes da 
Administração Pública Indireta estão previstas no inciso XIX, artigo 37, da 
Constituição Federal de 1988: 
“XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizadaa instituição de empresa pública, de sociedade de economia 
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, 
definir as áreas de sua atuação”. 
 
Como é possível observar, algumas entidades serão criadas diretamente 
por lei específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras 
terão a sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de Direito 
Privado, empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois 
essas peculiaridades são muito cobradas em provas de concursos. 
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(CESPE/Analista Judiciário TRE BA/2010) Somente por Lei Específica 
poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de 
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste 
último caso, definir as áreas de sua atuação. Assertiva considerada correta 
pela banca examinadora. 
 
Caso a entidade seja criada diretamente por lei específica, será instituída 
com personalidade jurídica de direito público. Entretanto, se a criação for 
apenas autorizada por lei específica, será regida pelo direito privado. 
Uma questão que anteriormente gerou bastante polêmica, mas que 
parece ter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se à existência 
de duas espécies de fundações públicas: de Direito Público e de Direito 
Privado. 
A polêmica foi criada porque até a promulgação da emenda constitucional 
19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundações públicas não 
podiam ter a criação autorizada por lei específica, somente podiam ser criadas 
por lei específica. O texto anterior era o seguinte: 
“XIX - somente por lei específica poderão sercriadas empresas 
públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações 
públicas”. 
O Supremo Tribunal Federal já se manifestou por várias vezes no sentido 
de que existem duas espécies de fundações públicas: as de Direito Público e 
as de Direito Privado. As primeiras são criadas por lei específica, nos 
mesmos moldes das autarquias e, portanto, são regidas pelo Direito Público. A 
segunda espécie terá a criação autorizada por lei específica e, portanto, será 
regida pelo Direito Privado. 
Além disso, independentemente do regime adotado (público ou privado), 
as fundações públicas somente poderão atuar em áreas definidas em lei 
complementar, que, até o momento, ainda não foi criada. 
No processo de criação de autarquias e fundações públicas de Direito 
Público, a própria lei específica será responsável por conceder personalidade 
jurídica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus 
atos constitutivos nos órgãos competentes (Cartório de Registro de Pessoas 
Jurídicas ou Junta Comercial, por exemplo). 
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Em relação às entidades que têm a criação apenas autorizada em lei 
específica (fundações públicas de Direito Privado, empresas públicas e 
sociedades de economia mista), a personalidade jurídica somente será 
assegurada com a edição de decreto pelo chefe do Poder Executivo (que será 
responsável pela organização e estruturação da entidade) e o respectivo 
registro de seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no Cartório de 
Registro Civil das Pessoas Jurídicas. 
Nas pessoas jurídicas de Direito Público, a própria lei criadora concede 
“existência jurídica” à entidade, ou seja, personalidade jurídica que culmina 
na possibilidade de contrair direitos e obrigações em nome próprio. 
Em relação às entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade 
de contrair direitos e obrigações somente ocorrerá com a publicação da lei 
específica autorizando a criação e, na sequência, com a elaboração e registro 
do ato constitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos órgãos competentes. 
Outro dispositivo que merece destaque é o inciso XX, do artigo 37, da 
Constituição Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a criação de 
subsidiárias de empresas públicas e sociedades de economia mista: 
“XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação 
de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, 
assim como a participação de qualquer delas em empresa 
privada”. 
Inicialmente, é válido esclarecer que, para a criação de subsidiárias, não 
existe a necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa 
(qualquer espécie legislativa). Além disso, nos termos constitucionais, a 
autorização legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada 
criação de uma nova subsidiária. 
Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a 
necessidade de autorização legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal 
Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa 
específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em 
que a lei autorizativa de criação da sociedade de economia mista ou 
empresa pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias. 
 
"ADI 1649 / DF. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 
9478/97. AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA CONSTITUIR SUBSIDIÁRIAS. 
OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 
INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 não autorizou a 
instituição de empresa de economia mista, mas sim a criação de subsidiárias 
distintas da sociedade-matriz, em consonância com o inciso XX, e não com o XIX 
do artigo 37 da Constituição Federal. 2. É dispensável a autorização legislativa 
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para a criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim 
na própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista 
que a lei criadora é a própria medida autorizadora. Ação direta de 
inconstitucionalidade julgada improcedente." 
 
 Assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos públicos é o 
de que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica 
(conforme o entendimento do STF), ou, ainda, que deve ser concedida 
autorização legislativa em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal 
do inciso XX, do artigo 37, da CF/1988). 
Fique atento ao modelo de questão, pois podem ser cobrados os dois 
entendimentos. Todavia, você saberá identificar a resposta facilmente, pois a 
banca não apresentará as duas possibilidades na mesma questão (pelo menos 
eu ainda não vi!). 
Ultrapassada esta parte “introdutória” sobre a Administração Pública, 
começaremos a estudar, a partir de agora, cada uma das entidades que 
integram a Administração Pública Indireta, com as suas respectivas 
peculiaridades. Por serem várias as entidades (autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos de 
Direito Público), procurarei ser bastante objetivo, restringindo-me às 
informações que são realmente importantes para as provas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que a o 
Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos, que são compostos de 
agentes públicos. Sendo assim, a vontade do órgão é imputada à pessoa 
jurídica a cuja estrutura está integrado, o que se convencionou denominar de 
imputação volitiva; 
2. Não confunda desconcentração e descentralização. A primeira nada mais 
é que a distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa 
jurídica, ou seja, a criação de órgãos públicos que fazem parte de uma 
estrutura hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais eficiente a 
execução das finalidades administrativas previstas em lei. A segunda ocorre 
quando a União, DF, Estados ou Municípios desempenham algumas de suas 
funções por meio de outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe a 
existência de duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade que 
executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição; 
3. As principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na 
maioria deles (não em todos), são: integram a estrutura de uma pessoa 
jurídica; não possuem personalidade jurídica; são resultado da 
desconcentração; alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira; podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de 
gestão com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.); não 
tem capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram; 
alguns tem capacidade processual para a defesa em juízo de suas prerrogativas 
funcionais e não possuem patrimônio próprio. 
4. Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto constitucional, 
representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Câmara 
dos Deputados, AssembléiasLegilativas e Câmara de Vereadores)Executivo 
(Presidência da República, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) e 
Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir nesta classificação 
também o Ministério Público e os Tribunais de Contas; 
5. Fique atento para não confundir descentralização por outorga e 
descentralização por delegação. Na outorga ocorre a transferência da 
titularidade e da execução do serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a 
transferência da execução, ou seja, a titularidade do serviço permanece com o 
ente estatal; 
RESUMO DE VÉSPERA DE PROVA - RVP 
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6. Algumas entidades administrativas serão criadas diretamente por lei 
específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras terão a 
sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de direito privado, 
empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas 
peculiaridades são muito cobradas em provas; 
7. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duas 
espécies de fundações públicas, as de direito público e as de direito privado. As 
primeiras são criadas por lei, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto, 
serão regidas pelo direito público. As segundas terão a criação autorizada por 
lei e, sendo assim, serão regidas pelo direito privado. 
8. É válido esclarecer que para a criação de subsidiárias não existe a 
necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa (qualquer 
espécie legislativa). Além disso, a autorização legislativa tem que ser concedida 
em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária. Contudo, 
apesar do texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de 
autorização legislativa para cada caso, em 2004 o Supremo Tribunal Federal, no 
julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa específica para a 
criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em que a lei 
autorizativa de criação da empresa de economia mista ou empresa pública 
matriz também previu a eventual formação das subsidiárias. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Considerações iniciais ............................................................. 30 
 
2. Espécies de entidades integrantes da administração pública indireta 
 2.1. Autarquias ..................................................................... 30 
 2.1.2. Autarquias em regime especial ................................... 42 
 2.1.3. Autarquias profissionais ............................................. 43 
 2.2. Fundações públicas ........................................................ 45 
2.3. Empresas públicas e sociedades de economia mista ..... 50 
2.4. Consórcios públicos ........................................................ 62 
 
3. Revisão de véspera de prova – “RVP”......................................... 68 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Entidades da Administração Pública Indireta 
 
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31 
Cuidado! Não é correto afirmar que as autarquias possuem autonomia 
política (autonomia de governo), pois essa é uma característica inerente às 
entidades estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). As autarquias 
possuem capacidades exclusivamente administrativase, para exercê-las 
com maior eficiência, possuem autoadministração. 
A principal característica das autarquias está relacionada à natureza das 
atividades que desenvolvem: atividades típicas de Estado, em regra. Estão 
incluídas no âmbito das atividades típicas de Estado segurança pública, 
diplomacia, arrecadação e fiscalização de tributos e contribuições 
previdenciárias, vigilância sanitária, fiscalização e proteção ao meio ambiente, 
entre outras. 
Apesar do que acabei de afirmar, é importante esclarecer que nem 
sempre as autarquias exercerão atividades típicas de Estado, a exemplo da 
UFMG (autarquia federal), que desempenha atividades de pesquisa, ensino e 
extensão universitários, que não são típicas de Estado, já que também são 
realizadas por particulares. 
 
2.1.1. Conceito 
As autarquias possuem personalidade jurídica de Direito Público e 
integram a Administração Indireta e Descentralizada, sendo criadas por lei 
específica para o exercício de funções administrativas típicas de Estado, tais 
como previdência e assistência social (INSS), polícia administrativa (IBAMA), 
regulação de determinados setores da economia (Banco Central e Comissão de 
Valores Mobiliários - CVM), assistência social (INCRA) e até mesmo atuação na 
área de saúde, em situações excepcionais. 
O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 5º, I, conceitua autarquia como “o 
serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e 
receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que 
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira 
descentralizada”. 
Doutrinariamente, é interessante o conceito formulado pela professora 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem autarquia é uma “pessoa jurídica de 
Direito Público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o 
desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle 
administrativo exercido nos limites da lei”. 
As autarquias se caracterizam como um “braço” do próprio Estado, sendo 
as primeiras entidades administrativas a quem foram transferidas a 
titularidade e a execução de atividades administrativas específicas. 
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A personalidade jurídica de uma autarquia tem início com a vigência da 
lei responsável pela sua criação, contrariamente ao que ocorre em relação às 
pessoas jurídicas de Direito Privado, que são regidas pelas regras constantes no 
artigo 42 do Código Civil Brasileiro, que assim dispõe: 
Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de Direito 
Privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, 
precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder 
Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o 
ato constitutivo. 
A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigações em nome 
próprio independe do registro de seus atos constitutivos perante os órgãos 
competentes. A sua existência legal terá início com a publicação do texto da 
lei criadora no Diário Oficial, que assegurará o início de sua vigência e, ainda, 
da personalidade jurídica da autarquia. 
Em regra, a iniciativa legislativa para a criação de autarquias é 
privativa do Chefe do Executivo (artigo 61, § 1º, II, “e”, da CF/88), em todos 
os níveis federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). 
Depois de criada por lei, está autorizado o Chefe do Poder Executivo a 
editar decretos que tenham por objetivo organizar e estruturar o 
funcionamento da autarquia. O Presidenteda República, por exemplo, poderá 
editar um decreto com a finalidade de aprovar o regimento interno ou o 
estatuto de uma autarquia recém-criada. 
Analisando-se o texto do artigo 37, caput, da CF/88, conclui-se ser 
possível a criação de autarquias vinculadas ao Poder Judiciário e, ainda, ao 
Poder Legislativo. Nesses casos, a apresentação do projeto de lei de criação 
dependeria de cada Poder específico, e não do Chefe do Executivo. 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência [...] 
Como exemplo de autarquia vinculada ao Poder Judiciário, podemos 
citar o Instituto Pedro Ribeiro de Administração Judiciária – IPRAJ, criada junto 
ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (através da Lei Estadual nº 
4.348/84), com o objetivo de “planejar, coordenar, dirigir, executar e controlar 
as atividades de apoio administrativo em matéria financeira, de pessoal, de 
suprimento, de desenvolvimento de recursos humanos e organizacionais, 
assistência e previdência social do Tribunal”. 
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Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justiça - CNJ, em decisão 
proferida no processo administrativo nº 337.015, ter sido contrário à existência 
de autarquia vinculada ao Poder Judiciário, constata-se que, em tese, é possível 
a criação de tais entidades vinculadas ao Poder Judiciário e Legislativo (análise 
extraída do artigo 37 da CF/88). 
Em respeito ao princípio do paralelismo das formas, como se exige lei 
específica para criação de autarquia, da mesma forma, exige-se lei específica 
para a sua extinção. Desse modo, uma autarquia jamais poderá ser extinta 
por Decreto editado pelo Chefe do Executivo, pois não foi criada por Decreto, 
mas sim por lei específica. 
Para que você consiga visualizar o processo de criação de uma autarquia, 
basta efetuar uma leitura do artigo 2º da Lei 7.735/89, alterado pela lei 
11.516/07, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos 
Naturais Renováveis – IBAMA: 
“Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos 
Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica 
de Direito Público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério 
do Meio Ambiente, com a finalidade de: 
I - exercer o poder de polícia ambiental; 
II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às 
atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da 
qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, 
ao monitoramento e ao controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas 
do Ministério do Meio Ambiente; e (Incluído pela Lei nº. 11.516, 2007). 
III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade 
com a legislação ambiental vigente”. 
 
Para responder às questões do CESPE: As autarquias possuem personalidade 
jurídica de direito público, e sua criação deve se dar por lei específica (Auditor 
Interno/AUGE-MG 2009/CESPE). 
 
2.1.4. Responsabilidade civil perante terceiros 
As autarquias responderão objetivamente pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa, nos termos do § 6º, 
artigo 37, da Constituição Federal de 1988. 
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Como as autarquias possuem personalidade jurídica própria,respondem 
civilmente pelos danos que seus agentes, no exercício de função pública, 
causarem a terceiros. O ente estatal responsável pela criação da autarquia 
somente será acionado para cumprir a obrigação quando a autarquia tornar-
se inadimplente. 
Entende a doutrina majoritária que os entes estatais respondem 
subsidiariamente pelos danos a terceiros causados em virtude de ações ou 
omissões de agentes das autarquias. O ente criador (União, Estados, Municípios 
e DF) somente pode ser acionado após a exaustão dos recursos financeiros da 
autarquia e, portanto, não é correto falar-se em responsabilidade solidária, mas 
sim subsidiária, já que as autarquias possuem personalidade jurídica e 
patrimônio próprios, 
Somente se a autarquia não possuir recursos financeiros suficientes 
para cobrir os prejuízos causados a terceiros é que o ente estatal poderá ser 
acionado, subsidiariamente. 
Não iremos aprofundar o nosso estudo, neste momento, no tema 
referente à “responsabilidade civil da Administração”. Em aula 
específica, voltaremos a tratar do assunto. 
 
2.1.5. Patrimônio 
O patrimônio de uma autarquia é constituído por bens móveis e imóveis, 
que são considerados integralmente bens públicos, não existindo participação 
da iniciativa privada em sua constituição. 
Nos termos do artigo 98 do Código Civil, “são públicos os bens do domínio 
nacional pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público interno; todos 
os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem”. 
Pergunta: Professor, como esses bens móveis e imóveis passam a 
integrar o patrimônio de uma autarquia? 
Esses bens podem ser transferidos através da própria lei responsável 
pela criação da autarquia ou, ainda, através de lei posterior, que irá agregar 
novos bens ao patrimônio original. 
Exemplo: No momento da criação do IBAMA, a própria Lei 7.735/89, em 
seu artigo 4º, declarou expressamente que os bens que iriam integrar o 
patrimônio inicial da entidade seriam provenientes de outras entidades extintas. 
“Art. 4º O patrimônio, os recursos orçamentários, extra-orçamentários e 
financeiros, a competência, as atribuições, o pessoal, inclusive inativos e 
pensionistas, os cargos, funções e empregos da Superintendência da Borracha - 
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SUDHEVEA e do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF, 
extintos pela Lei nº. 7.732, de 14 de fevereiro de 1989, bem assim os da 
Superintendência do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE e da Secretaria 
Especial do Meio Ambiente - SEMA são transferidos para o Instituto 
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, que os 
sucederá, ainda, nos direitos, créditos e obrigações, decorrentes de lei, ato 
administrativo ou contrato, inclusive nas respectivas receitas”. 
Como os bens integrantes do patrimônio das autarquias são considerados 
públicos, gozam das mesmas prerrogativas asseguradas aos bens 
pertencentes às entidades da Administração Direta: a imprescritibilidade 
(não podem ser objeto de ações de usucapião apresentadas por terceiros), a 
alienabilidade condicionada (apenas os bens dominicais podem ser alienados 
e desde que cumpridas todas as exigências legais) e a impenhorabilidade 
(não podem ser penhorados para garantir o pagamento de créditos de 
terceiros). 
 
2.1.6. Regime de pessoal 
 Ao analisarmos o regime de pessoal das autarquias, é necessário e 
imprescindível diferenciarmos duas espécies de agentes: os servidores 
públicos e os seus dirigentes. 
a) Servidores Públicos 
O texto originaldo artigo 39 da Constituição Federal de 1988 estabelecia 
que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam 
estabelecer, no âmbito de sua competência, regime jurídico único (apenas 
estatutário, celetista ou outro regime legal) para os servidores da administração 
pública direta, das autarquias e das fundações públicas. 
Na esfera federal, decidiu-se adotar o regime estatutário (Lei 8.112/90) 
para todos os servidores públicos federais vinculados à União, seus 
respectivos órgãos, autarquias e fundações públicas de Direito Público. 
Entretanto, em 04 de junho de 1998, foi promulgada a emenda 
constitucional nº. 19, que acabou com a obrigatoriedade de um regime jurídico 
único para todos os servidores públicos. 
 A partir de então, o regime jurídico das referidas entidades e órgãos 
públicos poderia ser estatutário ou celetista (nos termos da CLT), ou, ainda, 
qualquer outro previsto em lei. Em tese, seria possível então que uma autarquia 
federal, por exemplo, tivesse em seu quadro uma parte de servidores regidos 
por estatuto (Lei 8.112/90) e outra parte regida pela CLT. 
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Todavia, no dia 02 de agosto de 2007, o Plenário do Supremo Tribunal 
Federal deferiu medida cautelar na ADIn nº. 2.135, para declarar 
inconstitucional a nova redação dada pela EC nº. 19/98 ao caput do artigo 39 
da CF, sob a alegação de que a alteração do referido artigo não teria sido 
aprovada pelo processo legislativo previsto no texto constitucional (quórum 
favorável de, no mínimo, 3/5 dos membros das duas Casas do Congresso 
Nacional, em dois turnos de votação, como exige o art. 60, §2º, da CF/88). 
Segundo os partidos que apresentaram a ADIn 2.135 (PT, PDT, PCdoB e 
PSB), a alteração do texto do artigo 39 da CF somente teria sido aprovada no 
Senado, sem a manifestação obrigatória da Câmara dos Deputados. 
Sendo assim, com a suspensão, pelo STF, da alteração que havia sido 
efetuada pela emenda constitucional nº 19, voltou a vigorar no Brasil o 
famoso regime jurídico único. 
A alteração efetuada pela EC nº. 19/98 (fim do regime jurídico único) no 
artigo 39 da CF/88 foi suspensa liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal e, 
portanto, as autarquias federais atualmente só podem contratar servidores 
públicos pelo regime estatutário (Lei 8.112/90), pelo menos até a decisão 
final de mérito na ADIn 2.135. 
Atenção: As sociedades de economia mista e as empresas públicas 
não foram afetadas pelas modificações citadas neste tópico, pois os seus 
empregados sempre foram regidos exclusivamente pelo regime celetista, 
conforme veremos adiante. 
 
b) Dirigentes 
Além dos servidores públicos, ainda fazem parte do quadro de pessoal das 
autarquias os seus respectivos dirigentes, que serão escolhidos na forma da 
lei instituidora ou dos respectivos estatutos. 
Em regra, os dirigentes das autarquias ocupam cargos em comissão 
(também denominados cargos de confiança), nos termos do inciso II, artigo 
37, da CF/1988, e a competência para efetuar tanto a nomeação quanto a 
exoneração é do Presidente da República (artigo 84, XXV, da CF/1988). 
Da mesma forma e em respeito ao princípio da simetria (que determina 
que as entidades federativas estaduais, municipais e distrital, ao organizarem 
suas constituições estaduais e leis orgânicas, devem obediência às normas de 
organização previstas na Constituição Federal), tal competência também será 
assegurada aos Governadores dos Estados, do DF e aos Prefeitos, em suas 
respectivas esferas de atuação. 
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3) Não sujeição ao concurso de credores ou à habilitação de crédito em 
falência, concordata ou inventário, para cobrança de seus créditos, salvo 
para estabelecimento de preferência entre as diversas Fazendas Públicas; 
4) Pagamento de custas judiciais apenas ao término da ação judicial, 
quando vencidas, nos termos do artigo 27 do Código de Processo Civil; 
5) A sentença proferida contra tais entidades, ou a que julgar 
procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida 
ativa, está sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório e, portanto, 
somente produzirá efeitos jurídicos após ter sido confirmada pelo tribunal, 
nos termos dos incisos I e II do artigo 475 do CPC, salvo: 
a) quando a decisão contrária à Autarquia for de valor igual ou 
inferior a 60 (sessenta) salários mínimos; 
b) quando a sentença for fundamentada em jurisprudência do 
plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal 
ou de Tribunal Superior. 
 
2.1.8. Imunidade tributária 
Nos termos do artigo 150, VI, “a”, da Constituição Federal de 1988, “é 
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir 
impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros” e, por força do 
§ 2º do mesmo artigo 150, a vedação se estende “às autarquias e às fundações 
instituídas e mantidas pelo poder público, no que se refere ao patrimônio, à 
renda e aos serviçosvinculados às suas finalidades essenciais ou às delas 
decorrentes”. 
É importante esclarecer que a imunidade tributária, prevista no artigo 
150, VI, “a”, da CF/88, não se aplica de forma plena às autarquias. A 
imunidade tributária somente irá incidir sobre o patrimônio, a renda e os 
serviços das autarquias que estejam vinculados às suas finalidades 
essenciais ou às que delas decorram. 
Exemplo: O IBAMA, que é autarquia federal, não está obrigado a pagar 
IPTU relativo a imóvel integrante de seu patrimônio e que é utilizado como 
sede de suas atividades administrativas (finalidade essencial). Todavia, se 
o IBAMA possui imóvel que esteja desocupado e decide alugá-lo, será exigido 
o pagamento do IPTU, pois, nesse caso, o bem não estará sendo utilizado para 
a satisfação de suas finalidades essenciais. 
 
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Para que você não seja surpreendido nas provas, lembre-se sempre de 
que a imunidade tributária não alcança todas as espécies de tributo, como as 
taxas e as contribuições de melhoria, mas apenas os impostos, que são 
espécies do gênero tributo. 
 
2.1.9. Prescrição quinquenal 
Todos aqueles que possuem créditos a receber de autarquias deverão 
promover a cobrança no prazo máximo de 05 (cinco) anos, sob pena de 
prescrição (não poder mais exigi-lo). O referido prazo consta expressamente no 
Decreto Federal 20.910/32, que foi estendido às autarquias pelo Decreto-Lei 
4.597/42. 
 
2.1.10. Foro judicial 
Nos termos do inc. I, artigo 109, da Constituição Federal de 1988, as 
causas em que entidade autárquica federal for interessada na condição de 
autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de 
trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na 
justiça federal. Entretanto, nos casos de autarquias estaduais ou municipais, 
as causas deverão tramitar na justiça estadual. 
 Da mesma forma, nos termos do inciso VIII, artigo 109, da CF/1988, os 
mandados de segurança e os habeas data contra ato de autoridade 
federal (dirigentes de autarquias, por exemplo), excetuados os casos de 
competência dos tribunais federais,