APOSTILA DIREITO ADM ALINE DOVAL MPU

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Direito Administrativo 
Prof.: Aline Doval 
Ministério Público da União 
Técnico 
 Direito Administrativo MPU 
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO: 1 Noções de organização administrativa. 2 
Administração direta e indireta, centralizada e descentralizada. 3 Ato administrativo: 
conceito, requisitos, atributos, classificação e espécies. 4 Agentes públicos. 4.1 Espécies e 
classificação. 4.2 Cargo, emprego e função públicos. 5 Poderes administrativos. 
5.1 Hierárquico, disciplinar, regulamentar e de polícia. 5.2 Uso e abuso do poder. 6 
Licitação. 6.1 Princípios, dispensa e inexigibilidade. 6.2 Modalidades. 6.3 Lei nº 
8.666/1993. 7 Controle e responsabilização da administração. 7.1 Controles 
administrativo, judicial e legislativo. 7.2 Responsabilidade civil do Estado. 
 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
Introdução: Organização administrativa é o capítulo do Direito Administrativo que estuda 
a estrutura interna da Administração Pública, os órgãos e as pessoas jurídicas que a 
compõem. Para cumprir suas competências constitucionais, a Administração Pública 
dispõe de duas técnicas diferentes: a desconcentração e a descentralização. 
 
Concentração e Desconcentração: Concentração é o modo de cumprimento de 
competências administrativas por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem 
divisões internas em repartições e departamentos. Trata-se de situação raríssima, pois 
pressupõe a completa ausência de distribuição de tarefas. Na desconcentração, as 
atribuições são repartidas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, 
mantendo a vinculação hierárquica. 
 
O conceito geral da concentração e da desconcentração é a noção de órgão 
público. Órgão público é um núcleo de competências estatais sem 
personalidade jurídica própria. É uma unidade de atuação integrante da 
estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta. São 
partes de uma pessoa governamental, razão pela qual também são 
denominadas repartições públicas. 
 
Administração Pública Direta ou Centralizada: É o conjunto de órgãos públicos. 
Pertencem à Administração Direta todas as entidades federativas, ou seja, União, Estados, 
Distrito Federal, Territórios e Municípios. 
 
Centralização e Descentralização: Centralização é o desempenho de competências 
administrativas por uma única pessoa jurídica governamental. É o que ocorre, por 
exemplo, com as atribuições exercidas diretamente pela União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios. 
 
Já na descentralização, as competências administrativas são exercidas por pessoas 
jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. Exemplos: autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. 
 
O instituto fundamental da descentralização é a entidade. Entidade é a unidade 
dotada de personalidade jurídica própria. Tendo personalidade autônoma, 
respondem judicialmente pelos prejuízos causados por seus agentes públicos. 
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Desconcentração Descentralização 
Competências atribuídas a órgãos públicos 
sem personalidade jurídica 
Competências atribuídas a entidades com 
personalidade jurídica autônoma 
O conjunto de órgãos forma a Administração 
Pública Direta ou Centralizada 
O conjunto de entidades forma a 
Administração Pública Indireta ou 
Descentralizada 
Órgãos não podem ser acionados diretamente 
perante o Poder Judiciário 
Entidades descentralizadas respondem 
judicialmente pelo prejuízo causado a 
particulares 
Exemplos: Ministérios, Secretarias, Delegacias 
de Polícia ou da Receita Federal, Tribunais e 
Casas Legislativas. 
Exemplos: Autarquias, Fundações Públicas, 
Sociedades de Economia Mista, Empresas 
Públicas. 
 
Entidades da Administração Pública Indireta: A Administração Pública Indireta ou 
Descentralizada é composta por pessoas jurídicas autônomas com natureza de direito 
público ou de direito privado. 
 
De direito público De direito privado 
Autarquias Empresas públicas 
Fundações públicas Fundações governamentais 
Agências reguladoras Sociedades de economia mista 
Associações públicas ------- 
 
Autarquias: São pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à 
Administração Pública Indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividades 
típicas da Administração Pública. Exemplos: INSS, BACEN, IBAMA, CADE, INCRA, UFRGS. 
Na maioria das vezes, o nome instituto designa entidades públicas com natureza 
autárquica. 
 
Conceito legislativo: Autarquia é um serviço autônomo, criado por lei, com 
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas 
da Administração Pública, que requeriam, para seus melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada. 
 
Características: São pessoas jurídicas de direito público; são criadas e extintas por lei 
específica; são dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial; nunca 
exercem atividade econômica; são imunes a impostos; seus bens são públicos; 
praticam atos administrativos; celebram contratos administrativos; o regime normal de 
contratação é estatutário; possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública; 
respondem objetiva e diretamente pelos prejuízos causados a terceiros; sofrem 
controle dos tribunais de contas; observam regras de contabilidade pública; devem 
realizar licitações; estão sujeitas à vedação de acumulação de cargos e funções 
públicas; seus dirigentes ocupam cargos em comissão. 
As autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à Administração Pública Direta, 
mas sofrem um controle finalístico chamado de supervisão ou tutela ministerial. 
 
 
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Espécies 
de 
Autarquias 
Administrativas ou de 
Serviços 
INSS, IBAMA 
Especiais Stricto sensu SUDAM, SUDENE 
Agências reguladoras ANATEL, ANEEL 
Corporativas ou 
profissionais 
CREA, CRM,... (OBS: JAMAIS OAB) 
Fundacionais PROCON, FUNASA, FUNAI 
Territoriais Territórios Federais 
 
Agências Reguladoras: Foram introduzidas no direito brasileiro para fiscalizar e 
controlar a atuação de investidores privados que passaram a exercer as tarefas 
desempenhadas, antes da privatização, pelo próprio Estado. São autarquias com regime 
especial, possuíndo todas as características jurídicas das autarquias comuns, mas delas se 
diferenciando em razão de suas peculiaridades em seu regime jurídico: os dirigentes são 
estáveis; e os mandatos são fixos. 
 
Fundações Públicas: São pessoas jurídicas de direito público interno, instituídas por lei 
especifica mediante a afetação de um acervo patrimonial do Estado a uma dada finalidade 
pública. Exemplos: FUNAI, FUNASA, IBGE, FUNARTE e Fundação Biblioteca Nacional. As 
fundações públicas são espécies de autarquias. Podem exercer todas as atividades típicas 
da Administração Pública, como prestar serviços públicos e exercer poder de polícia. 
 
Fundações governamentais: São entidades dotadas de personalidade jurídica de 
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para ao 
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de 
direito público, com autonomia administrativa, patrimônio própriogerido pelos respectivos 
órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. 
Exemplo: Fundação Padre Anchieta, fundação governamental do Estado de São Paulo, 
mantenedora da Rádio e TV Cultura. 
 
 
Fundações públicas Fundações governamentais 
Pessoas jurídicas de direito público Pessoas jurídicas de direito privado 
Criadas por lei específica Criadas por autorização legislativa 
A personalidade jurídica surge com a 
publicação da lei 
A personalidade jurídica surge com o registro 
dos atos constitutivos em cartório, após 
publicação de lei autorizando e do decreto 
regulamentando a instituição 
São extintas por lei específica São extintas por baixa em cartório 
Espécie do gênero autarquia Categoria autônoma 
Titularizam serviços públicos Não podem titularizar serviços públicos 
 
 
Associações Públicas: São pessoas jurídicas de direito público interno pertencentes à 
Administração Pública Indireta. Possuem alguns privilégios, tais como o poder de 
promover desapropriações e de instituir servidões; possibilidade de serem contratadas 
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pela Administração Direta ou Indireta, com dispensa de licitação; o dobro do limite para 
contratação, por dispensa de licitação em razão do valor. 
 
Empresas estatais: São pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à 
Administração Pública Indireta, a saber: sociedades de economia mista e empresas 
públicas. Embora possuam a personalidade de direito privado, tais entidades sofrem 
controle pelos Tribunais de Contas, Poder Legislativo e Judiciário; devem contratar 
mediante prévia licitação; devem realizar concursos públicos; contratam pessoal em 
regime celetista (exceto os dirigentes que estão sujeitos ao regime comissionado). 
 
Empresas públicas: São pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização 
legislativa, com totalidade de capital público, e regime organizacional livre. 
Exemplos: BNDES, CEF, ECT, EMBRAPA e INFRAERO. Prestam serviços públicos ou 
exercem atividades econômicas. 
 
Sociedades de economia mista: São pessoas jurídicas de direito privado, criadas por 
autorização legislativa, com maioria de capital público e organizadas 
necessariamente como sociedades anônimas. Exemplos: Banco do Brasil, Petrobras, 
Telebras, Eletrobras e Furnas. Prestam serviços públicos ou exercem atividades 
econômicas. 
 
Empresas públicas Sociedades de economia mista 
Totalidade do capital público Maioria do capital votante público 
Forma organizacional livre Forma obrigatória de S/A 
As da União têm causas julgadas perante a 
Justiça Federal 
Causas julgadas perante a Justiça Comum 
Estadual 
As estaduais, distritais ou municipais têm 
causas julgadas, como regra, em Varas de 
Fazenda Pública. 
As estaduais, distritais ou municipais têm 
causas julgadas em Varas Cíveis. 
 
Prestadoras de Serviço Público Exploradoras de atividades econômicas 
Imunes a impostos Não possuem imunidade 
Bens públicos Bens privados 
Responsabilidade objetiva Responsabilidade subjetiva 
O Estado responde subsidiariamente O Estado não tem responsabilidades pelos 
danos causados 
Sujeitam-se à impetração de Mandado de 
Segurança 
Não se sujeitam à impetração de Mandado de 
Segurança 
Maior influência do Direito Administrativo Menor influência do Direito Administrativo 
Obrigadas a licitar Obrigadas a licitar, exceto para bens e 
serviços relacionados com suas atividades 
finalísticas 
Ex. ECT Ex. Banco do Brasil 
Entes de cooperação: São pessoas jurídicas de direito privado que colaboram com o 
Estado exercendo atividades não lucrativas e de interesse social. Podem ser entidades 
paraestatais ou do terceiro setor. Não compõem o conceito de Administração Indireta. 
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Paraestatais: São entidades que atuam ao lado do Estado, constituídos pelos 
serviços sociais autônomos (sistema S). São pessoas jurídicas de direito privado, 
criados mediante autorização legislativa, sem fins lucrativos e que executam 
serviços de utilidade pública (e não serviços públicos). Produzem benefícios para 
grupos ou categorias profissionais, não pertencem ao Estado, são custeados por 
contribuições compulsórias pagas pelos sindicalizados. Estão sujeitos ao controle 
estatal, inclusive por meio do Tribunal de Contas, não precisam contratar pessoas 
por concurso público, estão obrigadas a licitar e são imunes a impostos. 
 
Terceiro Setor: Designa atividades que não são nem governamentais (primeiro 
setor), nem empresariais e econômicas (segundo setor). Desse modo, o terceiro 
setor é composto por entidades privadas da sociedade civil que exercem atividades 
de interesse público, sem fins lucrativos. O regime jurídico aplicável é 
predominantemente privado, parcialmente derrogado por normas de Direito 
Público. São constituídas de Organizações Sociais ou Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público. 
 
Organizações Sociais OSCIPs 
Lei 9.637/98 Lei 9.790/99 
Exercem atividades de interesse público 
anteriormente desempenhados pelo Estado 
Exercem atividades de natureza privada 
Contrato de gestão Termo de parceria 
Outorga discricionária Outorga vinculada 
A qualificação depende de aprovação do 
Ministro de Estado ligado à área de atuação 
da entidade 
A qualificação é outorgada pelo Ministro da 
Justiça 
Podem ser contratadas por dispensa de 
licitação 
Não há previsão legal de contratação direta 
sem licitação 
Estão proibidas de receber a qualificação de 
Oscips 
Não há previsão legal equivalente 
 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Ato administrativo é toda a manifestação expedida no exercício da função administrativa, 
com caráter infralegal, consistente na emissão de comandos complementares à lei, com a 
finalidade de produzir efeitos jurídicos. 
 
FATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Fato administrativo é toda a atividade material no exercício da função administrativa que 
visa a efeitos de ordem prática para a Administração, ou seja, tudo aquilo que retrata 
alteração dinâmica na Administração ou movimento na ação administrativa. 
Os fatos administrativos podem ser voluntários, quando derivados de atos 
administrativos ou condutas administrativas, ou naturais, quando decorrentes de 
fenômenos da natureza. 
 
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ATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
 
A Administração Pública, no exercício de suas tarefas, pratica algumas modalidades de 
atos jurídicos que não se enquadram no conceito de atos administrativos, pois nem todo o 
ato jurídico praticado pela Administração é ato administrativo, e nem todo o ato 
administrativo é praticado pela Administração. 
 
Assim, seguem as espécies de atos jurídicos que também são praticados pela 
Administração: 
 
a) Ato político ou de governo: não se caracterizam como atos administrativos 
porque são praticados pela Administração Pública com ampla margem de 
discricionariedade e têm competência extraída diretamente da Constituição Federal, 
como a declaração de guerra, decreto de intervenção federal, indulto, veto a 
projeto de lei, etc. 
 
b) Atos meramente materiais: consistem na prestação concreta de serviços, como 
a poda de uma árvore. 
 
c) Atos legislativos e jurisdicionais: são praticados excepcionalmente pela 
AdministraçãoPública no exercício de funções atípicas, como a edição de medidas 
provisórias. 
 
d) Atos regidos pelo direito privado ou atos de gestão: constituem casos raros 
em que a Administração Pública ingressa em relação jurídica regida pelo direito 
privado em situação de igualdade perante o particular, isto é, destituído do poder 
de império, como ocorre na locação imobiliária ou no contrato de compra e venda. 
 
e) Contratos administrativos: são relações jurídicas bilaterais, como o contrato de 
concessão de serviço público e parceria público-privada. 
 
SILÊNCIO ADMINISTRATIVO 
 
Há situações em que a vontade da Administração Pública se expressa sem a necessidade 
da emissão do ato administrativo. A omissão da Administração pode representar 
aprovação ou rejeição da pretensão do administrado, tudo dependendo do que dispuser a 
norma competente. Se a lei estabelecer que o decurso do prazo sem manifestação da 
Administração implica aprovação da pretensão, o silêncio administrativo adquire o 
significado de aceitação tácita. Nessa hipótese, é desnecessária apresentação de 
motivação. Contudo, se a lei determinar que a falta de manifestação no prazo estabelecido 
importa rejeição tácita do requerimento formulado, a Administração poderá ser instada, 
inclusive judicialmente, a apresentar os motivos que conduziram à rejeição da pretensão 
do administrado. 
O silêncio administrativo não é ato administrativo, porque ausente a exterioridade de 
comando prescritivo. Trata-se de simples fato administrativo, porque o silêncio nada 
ordena. 
 
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A lei do processo administrativo (Lei 9.784/99) não admite o silêncio administrativo, uma 
vez que nada consta no dispositivo legal acerca do significado da omissão. 
 
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Os atos administrativos são revestidos de propriedades jurídicas especiais, decorrentes da 
supremacia do interesse público sobre o privado. Essas propriedades são atributos que 
diferenciam os atos administrativos de qualquer outro ato jurídico, principalmente os atos 
privados. Cinco são os principais atributos dos atos administrativos: 
 
a) Presunção de legitimidade: Todo o ato administrativo, até prova em contrário 
(presunção relativa ou juris tantum), é considerado válido para o Direito. Trata-se 
de uma derivação da supremacia do interesse público, razão pela qual sua 
existência independe de previsão legal específica. A presunção de legitimidade é 
atributo universal, inerente a qualquer ato da Administração. 
 
b) Imperatividade ou coercibilidade: O ato administrativo pode criar 
unilateralmente obrigações aos particulares, independentemente da anuência 
destes. É uma capacidade de vincular terceiros a deveres jurídicos derivada do 
chamado poder extroverso. Ao contrário dos particulares que só possuem poder de 
auto-obrigação (introverso), a Administração pode criar deveres para si e para 
terceiros. Esse atributo está presente na maioria dos atos administrativos, exceto, 
por exemplo, em atos enunciativos, como certidões e atestados, e em atos 
negociais, como permissões e autorizações. 
 
c) Exigibilidade: Atributo que permite à Administração aplicar punições aos 
particulares por violação da ordem jurídica, sem necessidade de ordem judicial. É o 
poder de aplicar sanções administrativas, tais como multas e advertências. É 
atributo presente na maioria dos atos administrativos, mas ausente nos atos 
enunciativos. 
 
d) Autoexecutoriedade: Atributo que permite à Administração realizar a execução 
material dos atos administrativos ou de dispositivos legais, usando a força física, se 
preciso for, para desconstituir situação violadora da ordem jurídica, dispensando 
autorização judicial, tais como o guinchamento de carro parado em local proibido, 
apreensão de mercadorias contrabandeadas, interdição de estabelecimento 
comercial irregular, confisco de medicamentos necessários para a população, em 
situação de calamidade pública. 
 
Apenas duas categorias de atos administrativos são autoexecutáveis: aqueles com 
tal atributo conferido por lei (fechamento de restaurante pela vigilância sanitária) e 
aqueles praticados em situações emergenciais (dispersão pela polícia de 
manifestação que se converte em onda de vandalismo). 
A autoexecutoriedade e seu controle judicial, realizado a posteriori, é balizado pelos 
princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 
 
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e) Tipicidade: Atributo que representa uma garantia ao administrado, pois impede 
que a Administração pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade, 
vinculando unilateralmente os particulares, sem que haja previsão legal. Também 
fica afastada a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionário, pois a 
lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade será exercida. 
É uma derivação do princípio da legalidade e impede a Administração de praticar 
atos atípicos ou inominados. 
 
 
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
ATRIBUTO SÍNTESE ABRANGÊNCIA DICA 
Presunção de 
legitimidade 
O ato é válido até 
prova em contrário. 
Universal. Presunção relativa 
que inverte o ônus da 
prova. 
Imperatividade O ato cria 
unilateralmente 
obrigações ao 
particular. 
Maioria dos atos 
administrativos. 
Deriva do poder 
extroverso. 
Exigibilidade Aplicação de sanções 
administrativas. 
Maioria dos atos 
administrativos. 
Pune, mas não desfaz 
a ilegalidade. 
Autoexecutoriedade Execução material 
que desconstitui a 
ilegalidade. 
Alguns atos 
administrativos. 
Só quando a lei prevê 
ou em situações 
emergenciais. 
Tipicidade Respeito às 
finalidades 
específicas. 
Todos os atos 
administrativos. 
Proíbe atos atípicos 
ou inominados 
 
 
EXISTÊNCIA, VALIDADE E EFICÁCIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Como todo o ato jurídico, o ato administrativo está sujeito a três planos lógicos: 
existência, validade e eficácia. 
 
O plano da existência ou da perfeição consiste no cumprimento do ciclo de formação do 
ato. O plano da validade envolve a conformidade com os requisitos estabelecidos pelo 
ordenamento jurídico para a correta prática do ato administrativo. O plano da eficácia está 
relacionado com a aptidão para produzir efeitos jurídicos. 
 
 
Assim, o ato administrativo pode ser: 
 
1. Existente, válido e eficaz. 
2. Existente, válido e ineficaz. 
3. Existente, inválido e eficaz. 
4. Existente, inválido e ineficaz. 
5. Inexistente. 
 
 
 
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PLANO DA EXISTÊNCIA OU DA PERFEIÇÃO: Nele, importa verificar se o ato cumpriu 
integralmente o ciclo jurídico de formação, revestindo-se dos elementos e dos 
pressupostos necessários para que seja considerado um ato administrativo. 
 
Os atos administrativos possuem dois elementos e dois pressupostos de existência. 
Elementos são aspectos intrínsecos e pressupostos são aspectos extrínsecos. Os 
elementos de existência são o conteúdo e a forma; os pressupostos de existência são o 
objeto e a referibilidade à função administrativa. 
 
Conteúdo é a necessidade de constatação de conduta decorrente do ato. Uma folha não 
preenchida do talão de multas é ato inexistentepor falta de conteúdo. Um ato que proíbe 
e permite uma mesma conduta também não possui conteúdo, pois a proibição e a 
permissão se anulam mutuamente. Também carece de conteúdo o ato materialmente 
impossível, como um decreto que proíbe a morte. Os atos juridicamente impossíveis 
também são inexistentes por vício no conteúdo, como uma ordem administrativa cujo 
cumprimento implica a prática de um crime. 
 
Forma é a exteriorização do conteúdo. Não haverá ato administrativo se o seu conteúdo 
não for divulgado pelo agente competente. Um texto de ato administrativo esquecido na 
gaveta é ato inexistente, pois possui conteúdo não exteriorizado. 
 
Objeto é o bem ou a pessoa a que o ato faz referência. Desaparecendo ou inexistindo o 
objeto, o ato administrativo que a ele faz menção é tido como juridicamente inexistente, 
tais como a promoção de um servidor falecido ou um alvará autorizando a reforma de 
prédio em terreno baldio. 
 
Por fim, para que um ato exista como ato administrativo, é necessário que tenha sido 
praticado no exercício da função administrativa. Se praticado por particular usurpador de 
função pública, não se considera existente o ato administrativo. Uma medida provisória 
assinada por varredor de ruas é ato inexistente. 
 
PLANO DA VALIDADE: Para que um ato administrativo seja válido, é necessário verificar 
se ocorreu o atendimento aos pressupostos, requisitos ou elementos fixados no 
ordenamento jurídico. O art. 2º da Lei da Ação Popular (Lei nº 4.717/65) divide o ato 
administrativo em cinco requisitos: competência, objeto, forma, motivo e finalidade. 
 
PLANO DA EFICÁCIA: Analisa a aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos, tais como 
criar, declarar, modificar, preservar e extinguir direitos e obrigações. 
 
Algumas circunstâncias podem interferir na irradiação de efeitos do ato administrativo: 
 
a) Existência de vícios: alguns defeitos específicos no ato bloqueiam a produção de 
seus efeitos regulares. É o caso da inexistência jurídica, vício que impede a eficácia 
do ato administrativo. 
 
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b) Condição suspensiva: suspende a produção de efeitos até a implementação de 
um efeito futuro e incerto. É o caso de um alvará concedido a taxista com a 
condição de que apresente o veículo para regularização dentro de 15 dias. 
 
c) Condição resolutiva: acontecimento futuro e incerto cuja ocorrência interrompe a 
produção de efeitos do ato administrativo. É o caso de uma permissão para a 
instalação de banca de jornal m parque público outorgada até que seja construída 
uma loja de revistas no local. 
 
d) Termo inicial: sujeita o início da produção de efeitos do ato a evento futuro e 
certo. É o caso de uma licença autorizando construção de um prédio a contar de 
trinta dias de sua outorga. 
 
e) Termo final: autoriza a produção de efeitos de um ato por um período 
determinado de tempo. É o caso da habilitação para conduzir veículos concedida 
pelo prazo de cinco anos. 
 
 A doutrina divide os efeitos do ato administrativo em três categorias: 
 
a) Efeitos típicos: são os efeitos próprios do ato. 
 
Exemplo: A homologação da autoridade superior tem o efeito típico de aprovar o 
ato administrativo, desencadeando sua exequibilidade. 
 
b) Efeitos atípicos prodrômicos: são efeitos preliminares ou iniciais distintos da 
eficácia principal do ato. 
 
Exemplo: A expedição do decreto expropriatório autoriza o Poder Público a 
ingressar no bem para fazer medições. 
 
c) Efeitos atípicos reflexos: são aqueles que atingem terceiros estranhos à relação 
jurídica principal. 
 
Exemplo: Com a desapropriação do imóvel, extingue-se a hipoteca que garantia 
crédito de instituição financeira. 
 
MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Mérito ou merecimento é a margem de liberdade que os atos discricionários recebem da 
lei para permitir aos agentes públicos escolher, diante da situação concreta, qual a melhor 
forma de atender ao interesse público. É um juízo de oportunidade e conveniência, núcleo 
da função típica do Poder Executivo, razão pela qual é vedado ao Poder Judiciário 
controlar o mérito do ato administrativo. 
 
A margem de discricionariedade pode residir no motivo ou no objeto do ato discricionário. 
 
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O juízo de oportunidade diz respeito ao momento e ao motivo ensejadores da prática do 
ato. A expedição de ato administrativo discricionário sem observância do momento e do 
motivo apropriados implica grave inoportunidade, violando o princípio da razoabilidade. 
 
O juízo de conveniência diz respeito ao conteúdo e a intensidade dos efeitos do ato 
jurídico praticado pela Administração. A desatenção a esses dois aspectos implica grave 
inconveniência, violando o princípio da proporcionalidade. 
 
REQUISITOS (de validade) DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
COMPETÊNCIA OU SUJEITO: É o poder atribuído pela lei ao agente da Administração 
para o desempenho de suas funções. É um requisito vinculado, pois é sempre a lei quem 
define as competências conferidas a cada agente. A competência administrativa possui as 
seguintes características: 
 
Natureza de ordem pública: sua definição é estabelecida pela lei, estando fora do 
alcance das partes sua alteração; Não se presume: O agente somente terá as 
competência expressamente outorgadas pela legislação; Improrrogabilidade: diante da 
falta de uso, a competência não se transfere a outro agente; Inderrogabilidade ou 
irrenunciabilidade: a Administração não pode abrir mão de suas competências porque 
são conferidas em benefício do interesse público; Obrigatoriedade: o exercício da 
competência administrativa é um dever do agente público; Incaducabilidade ou 
imprescritibilidade: a competência administrativa não se extingue, exceto por vontade 
legal; Delegabilidade: em regra, a competência administrativa pode ser transferida 
temporariamente mediante delegação ou avocação. Porém, são indelegáveis as 
competências exclusivas, a edição de atos administrativos e a decisão de recursos. 
 
OBJETO: É o conteúdo do ato, a ordem por ele determinada, ou o resultado prático 
pretendido ao se expedi-lo. Todo ato administrativo tem por objeto a criação, modificação 
ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades 
sujeitas à ação da Administração Pública. O objeto é requisito, em regra, discricionário. 
 
FORMA: É requisito vinculado, envolvendo o modo de exteriorização e os procedimentos 
prévios exigidos na expedição do ato administrativo. Em regra, os atos administrativos 
deverão observar a forma escrita. 
 
MOTIVO: É a situação de fato e o fundamento jurídico que autorizam a prática do ato. É 
requisito em regra discricionário, pois pode abrigar margem de liberdade outorgada por lei 
ao agente público. Exemplo: a ocorrência da infração é o motivo da multa de trânsito. Não 
se confunde com motivação, que é a explicação por escrito das razões que levaram à 
prática do ato. 
 
FINALIDADE: Requisito vinculado. A finalidade é o objetivo de interesse público 
pretendido com a prática do ato. Sempre que o ato for praticado por motivo alheio ao 
interesse público, será nulo por desvio de finalidade. 
 
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REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
COMPETÊNCIA OU SUJEITO VINCULADO 
OBJETODISCRICIONÁRIO 
FORMA VINCULADO 
MOTIVO DISCRICIONÁRIO 
FINALIDADE VINCULADO 
 
 
VÍCIOS EM ESPÉCIE 
 
QUANTO AO SUJEITO (quatro defeitos) 
 
1. Usurpação de função pública: ocorre quando ato privativo da Administração é 
praticado por particular que não é agente público. Causa a inexistência do ato 
administrativo. Exemplo: multa de trânsito lavrada por particular. 
 
2. Excesso de poder: ocorre quando um agente público ultrapassa os poderes de 
sua competência. Causa a nulidade do ato administrativo. Exemplo: destruição, 
pela fiscalização, de veículo estacionado em local proibido. 
 
3. Funcionário de fato: exerce função de fato o indivíduo que ingressa 
irregularmente no serviço público, em decorrência de vício na investidura. Exemplo: 
ocupar cargo que exige provimento via concurso público, em decorrência de 
nomeação política. 
 
Se o funcionário agir de boa-fé, ignorando a irregularidade de sua condição, em 
nome da segurança jurídica e da proibição de o Estado enriquecer sem causa, seus 
atos são mantidos válidos e a remuneração recebida não precisa ser restituída. Os 
atos do funcionário de fato, nesse caso, são anuláveis, com eficácia ex nunc, sendo 
suscetíveis de convalidação. 
 
Se o funcionário agir de má-fé, porque ciente da ilegalidade de sua investidura, os 
atos por ele praticados são nulos, e a remuneração por ele recebida deve ser 
restituída ao Erário. 
 
4. Incompetência: caracteriza-se quando o ato não se inclui nas atribuições legais 
do agente que o praticou. A incompetência torna anulável o ato, sendo suscetível 
de convalidação. 
 
QUANTO AO OBJETO (dois defeitos) 
 
1. Objeto materialmente impossível: ocorre quando o ato exige uma conduta 
irrealizável, como um decreto proibindo a morte. É causa de inexistência do ato 
administrativo. 
 
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2. Objeto juridicamente impossível: a ilegalidade do objeto ocorre quando o 
resultado do ato importa violação de lei, regulamento, ou outro ato normativo. É o 
defeito que torna nulo o ato, quando seu conteúdo determina um comportamento 
contrário à ordem jurídica. Porém, se o comportamento constituir crime, o ato 
torna-se inexistente. 
 
QUANTO À FORMA: O vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta 
ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato. O defeito 
tora anulável o ato administrativo, sendo possível sua convalidação. 
 
QUANTO AO MOTIVO (dois defeitos) 
 
1. Inexistência do motivo: Quando a matéria de fato ou de direito, em que se 
fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao 
resultado obtido. Ato nulo. 
 
2. Falsidade do motivo: Quando o motivo alegado não corresponde àquele 
efetivamente ocorrido, o ato é nulo. 
 
Se a Administração pune servidor que não praticou infração alguma, o motivo é 
inexistente; se o servidor é punido pela prática de ato diverso do realmente 
praticado, o motivo é falso. 
 
QUANTO À FINALIDADE: Ocorre desvio de finalidade quando o agente pratica ato 
visando fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de 
competência. Torna o ato nulo. 
 
VÍCIOS EM ESPÉCIE 
DEFEITO CARACTERIZAÇÃO CONSEQUÊNCIA 
Usurpação de função pública Particular pratica ato privativo de 
servidor. 
Ato inexistente. 
Excesso de poder Ato praticado por agente competente, 
mas excedendo os limites de sua 
competência. 
Ato nulo. 
Funcionário de fato Indivíduo que ingressou 
irregularmente no serviço público. 
Agente de boa-fé: ato anulável 
Agente de má-fé: ato nulo 
Incompetência Servidor pratica ato fora de suas 
funções. 
Ato anulável. 
Objeto materialmente impossível Ato exige conduta irrealizável. Ato inexistente. 
Objeto juridicamente impossível Ato exige comportamento ilegal Exigência ilegal: ato nulo. 
Exigência criminosa: ato inexistente 
Omissão de formalidade indispensável Descumprimento da forma legal para 
a prática do ato. 
Ato anulável. 
Inexistência do motivo O fundamento de fato não ocorreu. Ato nulo. 
Falsidade do motivo O motivo alegado não corresponde 
com o que de fato ocorreu. 
Ato nulo. 
Desvio de finalidade Ato praticado visando fim alheio ao 
interesse público. 
Ato nulo. 
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CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
ATOS VINCULADOS E ATOS DISCRICIONÁRIOS 
 
Atos vinculados são aqueles praticados pela Administração sem qualquer margem de 
liberdade, pois a lei define todos os aspectos da conduta, como ocorre na regra da 
aposentadoria compulsória de servidor público. Não podem ser revogados, pois não 
possuem mérito, mas podem ser anulados por vícios de legalidade. Atos discricionários, 
por sua vez, são praticados pela Administração dispondo de margem de liberdade para 
que o agente decida, diante do caso concreto, qual a melhor forma de atingir o interesse 
público, como ocorre com o decreto expropriatório. São caracterizados pela existência de 
um juízo de conveniência e oportunidade no motivo ou no objeto. Podem ser anulados por 
vícios de legalidade, ou revogados por razões de interesse público. 
 
ATO VINCULADO ATO DISCRICIONÁRIO 
Praticado sem margem de liberdade. Praticado com margem de liberdade. 
Ex. Aposentadoria compulsória. Ex. Decreto expropriatório. 
Não tem mérito. Possui mérito. 
Pode ser anulado, jamais revogado. Pode ser anulado ou revogado. 
Sofre controle judicial. Sofre controle judicial, exceto quanto ao mérito. 
 
 
ATOS SIMPLES, COMPOSTOS E COMPLEXOS 
 
Atos simples são aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, singular ou 
colegiado. Atos compostos são aqueles praticados em um único órgão, mas que 
dependem de homologação, anuência, visto, aprovação, verificação ou “de acordo” por 
parte de outro agente, como condição de exequibilidade. Atos complexos são aqueles 
que dependem da conjugação da vontade de mais de um órgão, sendo que a 
manifestação da vontade do segundo órgão é requisito de existência do ato. 
 
-------------------------------------- SIMPLES COMPOSTO COMPLEXO 
Mecanismo de formação Manifestação de um 
único órgão. 
Praticado por um 
agente, mas sujeito à 
aprovação de outro. 
Conjugação de 
vontades de mais de 
um órgão. 
Exemplo Decisão do conselho 
de contribuintes. 
Investidura de Ministro 
do STF. 
Isenção de IPI. 
Dica A vontade do único 
órgão torna o ato 
perfeito. 
A vontade do segundo 
agente é condição de 
exequibilidade do ato. 
A vontade do segundo 
órgão é elemento de 
existência do ato. 
O que guardar Mesmo se o órgão for 
colegiado, o ato é 
simples. 
Apareceu na prova 
“condição de 
exequibilidade” o ato é 
composto. 
No ato complexo, as 
duas vontades se 
fundem na prática de 
ato uno. 
 
 
 
 
 
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OUTRAS CLASSIFICAÇÕES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
 
QUANTO AOS DESTINATÁRIOS 
 
Atos gerais ou 
regulamentares 
Dirigidos a uma quantidade 
indeterminável de destinatários. 
Edital de concurso público. 
Atos coletivos ou plúrimos Dirigidos a um grupo definido de 
destinatários 
Alteração no horário de 
funcionamento de repartição 
pública. 
Atos individuaisSão direcionados a um 
destinatário específico. 
Promoção de servidor público. 
 
QUANTO À ESTRUTURA 
 
Atos concretos Regulam apenas um caso, 
esgotando-se após a primeira 
aplicação. 
Ordem de demolição de prédio 
com risco de desabar. 
Atos abstratos ou normativos Tem aplicação continuada. A 
competência para sua expedição 
é indelegável. 
Regulamento do IPI. 
 
QUANTO AO ALCANCE 
 
Atos internos Produzem efeitos dentro da 
Administração. 
Portaria e instrução ministerial. 
Atos externos Produzem efeitos perante 
terceiros. 
Licenças. 
 
QUANTO AO OBJETO 
 
Atos de império Praticados pela Administração em 
condição de superioridade diante 
do particular. 
Desapropriação, multa, interdição 
de atividade. 
Atos de gestão Praticados pela Administração em 
condição de igualdade perante o 
particular. 
Locação de imóvel, alienação de 
bens públicos. 
Atos de expediente Dão andamento a processos 
administrativos. São atos de 
rotina. 
Numeração dos autos do 
processo. 
 
QUANTO À MANIFESTAÇÃO DE VONTADE 
 
Atos unilaterais Dependem de somente uma 
vontade. 
Licença. 
Atos bilaterais Dependem da anuência das duas 
partes. 
Contrato administrativo. 
 
QUANTO AOS EFEITOS 
 
Atos ampliativos Aumentam a esfera de interesse 
do particular. 
Concessão, permissão, 
autorização. 
Atos restritivos Limitam a esfera de interesse do 
particular. 
Sanções administrativas. 
 
 
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QUANTO AO CONTEÚDO 
 
Atos constitutivos Criam novas situações jurídicas. Admissão de aluno em escola 
pública. 
Atos extintivos Extinguem situações jurídicas. Demissão de servidor. 
Atos declaratórios Preservam direitos. Certidões e atestados. 
Atos alienativos Realizam transferência de bens. Venda de bem público. 
Atos modificativos Alteram situações preexistentes. Alteração do local de reunião. 
Atos abdicativos Em que o titular abre mão de um 
direito. 
Renúncia à função pública. 
 
 
 
QUANTO À SITUAÇÃO JURÍDICA QUE CRIAM 
 
Atos-regra Criam situações gerais, abstratas 
e impessoais, não produzindo 
direitos adquiridos e podendo ser 
revogados a qualquer tempo. 
Regulamentos. 
Atos subjetivos Criam situações particulares, 
concretas e pessoais. Podem ser 
modificados pela vontade das 
partes. 
Contratos. 
Atos-condição Praticados quando alguém se 
submete a situações criadas pelos 
atos-regra, sujeitando-se a 
alterações unilaterais. 
Aceitação de cargo público. 
 
QUANTO À EFICÁCIA 
 
Atos válidos Praticados pela autoridade competente atendendo a todos os 
requisitos exigidos pela ordem jurídica. 
Atos nulos Expedidos em desconformidade com as regras do sistema normativo. 
Possuem defeitos insuscetíveis de convalidação, especialmente nos 
requisitos objeto, motivo e finalidade 
Atos anuláveis Praticados pela Administração com vícios sanáveis na competência ou 
na forma. Admitem convalidação. 
Atos inexistentes Possuem um vício gravíssimo no ciclo de formação, impeditivo da 
produção de qualquer efeito jurídico. 
Atos irregulares Portadores de defeitos formais levíssimos que não produzem qualquer 
consequência na validade do ato. 
 
QUANTO À EXEQUIBILIDADE 
 
Atos perfeitos Atendem a todos os requisitos para sua plena exequibilidade. 
Atos imperfeitos São aqueles incompletos na sua 
formação. 
Ordem não exteriorizada. 
Atos pendentes Preenchem requisitos de validade 
e existência, mas dependem de 
condição suspensiva ou de termo 
inicial para produzir efeitos. 
 
Permissão outorgada para 
produzir efeitos daqui a doze 
meses. 
Atos consumados ou 
exauridos 
Produziram todos os seus efeitos. Edital de concurso público 
exaurido após a posse de todos 
os candidatos. 
 
 
 
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QUANTO À RETRATABILIDADE 
 
Atos irrevogáveis Diz-se dos atos vinculados, 
exauridos, geradores de direitos 
subjetivos e os protegidos pela 
imutabilidade da decisão 
administrativa. 
Lançamento tributário. 
Atos revogáveis Possibilidade de extinção por 
revogação a qualquer tempo. 
Autorização para bar instalar 
mesas sobre a calçada. 
Atos suspensíveis Possibilidade de ter os efeitos 
interrompidos temporariamente, 
diante de situações excepcionais. 
Autorização permanente para 
circo-escola utilizar área pública 
nos finas de semana, mas que 
pode ser suspensa quando o local 
for cedido para outro evento. 
Atos precários Criam vínculos jurídicos efêmeros 
e temporários, passíveis de 
desconstituição a qualquer tempo. 
Autorização para instalação de 
banca de flores na calçada. 
 
QUANTO AO MODO DE EXECUÇÃO 
 
Atos autoexecutórios Podem ser executados sem 
necessidade de prévia autorização 
judicial. 
Requisição de bens. 
Atos não autoexecutórios Dependem de intervenção judicial 
para produzir efeitos. 
Execução fiscal. 
 
QUANTO AO OBJETIVO VISADO PELA ADMINISTRAÇÃO 
 
Atos principais Não dependem de outros atos 
para existir. 
Decisão do conselho de 
contribuintes. 
Atos complementares Aprovam ou confirmam o ato 
principal, desencadeando a 
produção de efeitos deste. 
Visto da autoridade superior 
aposto em auto de infração. 
Atos intermediários ou 
preparatórios 
Concorrem para a prática de um 
ato principal e final. 
A publicação do edital é ato 
preparatório dentro do 
procedimento licitatório. 
Atos-condição Praticados como exigência prévia 
para a realização de outro ato. 
Concurso é ato-condição para 
posse na magistratura. 
Atos de jurisdição Envolvem decisão sobre matéria 
controvertida. 
Decisão de órgão administrativo 
colegiado revisando ato de agente 
singular. 
 
QUANTO À NATUREZA DA ATIVIDADE 
 
Atos de administração ativa Criam uma utilidade pública Admissão de aluno em 
universidade pública. 
Atos de administração 
consultiva 
Esclarecem, informam ou 
sugerem providências 
indispensáveis para a prática de 
ato administrativo. 
Pareceres opinativos. 
Atos de administração 
controladora 
Mecanismos de exame de da 
legalidade ou do mérito dos atos 
controlados. 
Homologação de procedimento 
por autoridade superior. 
Atos de administração 
verificadora 
Apuram a existência de certos 
direitos ou situações. 
Certidão de casamento. 
Atos de administração 
contenciosa 
Decidem questões litigiosas no 
âmbito administrativo. 
Decisão de tribunal 
administrativo. 
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QUANTO À FUNÇÃO DA VONTADE ADMINISTRATIVA 
 
Atos negociais ou negócios 
jurídicos 
Produzem diretamente efeitos 
jurídicos 
Promoção de servidor público. 
Atos puros 
(ou meros atos 
administrativos) 
Não produzem diretamente 
efeitos, mas funcionam como 
requisito para desencadear, no 
caso concreto, efeitos emanados 
diretamente da lei. 
Certidão. 
 
 
ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
1. Atos Normativos: São aqueles que possuem comandos, em regra, gerais e 
abstratos, para viabilizar o cumprimento da lei. 
 
a) Decretos e regulamentos: Atos administrativos privativos dos chefes do executivo e 
expedidos para dar fiel execução à lei. Decreto é forma, regulamento é conteúdo. 
Como regra geral, decretos e regulamentos não podem criar obrigações de fazer ou 
de não fazer a particulares. 
 
b) Instruções Normativas: São atos normativosde competência dos Ministros, para 
viabilizar a execução de leis e outros atos normativos. 
 
c) Regimentos: Decorrem do poder hierárquico e são praticados para disciplinar o 
funcionamento interno de órgãos colegiados e casas legislativas. 
 
d) Resoluções: São atos inferiores aos decretos e regulamentos, expedidos por 
Ministros de Estado, presidentes de tribunais, de casas legislativas e de órgãos 
colegiados, versando sobre matéria de interesse interno dos respectivos órgãos. 
 
e) Deliberações: São atos normativos ou decisórios de órgãos colegiados. 
 
2. Atos Ordinatórios: São manifestações internas da Administração decorrentes do 
poder hierárquico disciplinando o funcionamento de órgãos e a conduta de agentes 
públicos. 
 
a) Instruções: São ordens escritas e gerais para a disciplina e execução de 
determinado serviço público, expedidos pelo superior hierárquico aos seus 
subordinados. 
 
b) Circulares: São atos escritos de disciplina de determinado serviço público voltados a 
servidores que desempenham tarefas em situações especiais. 
 
c) Avisos: Atos exclusivos de Ministros de Estado para regramento de temas de 
competência interna do Ministério. 
 
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d) Portarias: Atos internos que iniciam sindicâncias, processos administrativos, ou 
promovem designação de servidores para cargos secundários. Nunca podem ser 
baixadas pelos Chefes do Executivo. 
 
e) Ordens de Serviço: Determinações específicas dirigidas aos responsáveis por obras 
e serviços governamentais, autorizando seu início, permitindo a contratação de 
agentes temporários ou fixando especificações técnicas sobre a atividade. Não são 
atos gerais. 
 
f) Ofícios: São convites ou comunicações escritas dirigidas a servidores subordinados 
ou particulares sobre assuntos administrativos ou de ordem social. 
 
g) Despachos: São decisões de autoridades públicas manifestadas por escrito em 
documentos ou processos sob sua responsabilidade. 
 
3. Atos Negociais: Manifestam a vontade da Administração em concordância com o 
interesse de particulares. 
 
a) Licença: Ato unilateral, declaratório e vinculado que libera a todos os que 
preencham os requisitos legais o desempenho de atividades em princípio vedadas 
pela lei. É manifestação do poder de polícia administrativo. Ex. licença para 
construir. 
 
b) Autorização: Ato unilateral, discricionário, constitutivo e precário expedido para a 
realização de serviços ou a utilização de bens públicos no interesse predominante 
do particular. Ex. autorização para portar arma de fogo. 
 
c) Permissão: Ato unilateral, discricionário e precário que faculta o exercício de serviço 
de interesse coletivo ou a utilização de bem público. Permissão é outorga no 
interesse predominante da coletividade. Ex. permissão para taxista. 
 
d) Concessão: Ato bilateral, precedido de concorrência pública, pelo que o Estado 
transfere a uma empresa privada a prestação de serviço público mediante 
remuneração paga diretamente pelo usuário. 
 
e) Aprovação: Ato unilateral e discricionário que realiza a verificação prévia ou 
posterior da legalidade e do mérito de outro ato como condição para usa produção 
de efeitos. 
 
f) Admissão: Ato unilateral e vinculado que faculta, a todos os que preencherem os 
requisitos legais, o ingresso em repartições governamentais, ou defere certas 
condições subjetivas. Ex. admissão de usuário em biblioteca pública. 
 
g) Visto: Ato vinculado expedido para controlar a legitimidade formal de outro ato de 
particular ou agente público. 
 
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h) Homologação: Ato unilateral e vinculado de exame de legalidade e conveniência de 
outro ato de agente público ou de particular. A homologação é condição de 
exequibilidade do ato controlado. 
 
i) Dispensa: Ato discricionário que exime o particular do desempenho de certa tarefa. 
 
j) Renúncia: Ato unilateral, discricionário, abdicativo e irreversível pelo qual a 
Administração Pública abre mão de crédito ou de direito próprio em favor do 
particular. 
 
k) Protocolo Administrativo: Manifestação administrativa em conjunto com o particular 
versando sobre a realização de tarefa ou abstenção de certo comportamento em 
favor dos interesses da Administração e do particular, simultaneamente. 
 
4. Atos Enunciativos (ou de pronúncia): Certificam ou atestam uma situação 
existente, não contendo qualquer manifestação de vontade da Administração 
Pública. 
 
a) Certidões: Cópias autenticadas de atos ou fatos permanentes de interesse do 
requerente constantes de arquivos públicos. 
 
b) Atestados: Atos que comprovam fatos ou situações transitórias que não constem de 
arquivos públicos. 
 
c) Pareceres técnicos: Manifestações expedidas por órgãos técnicos especializados 
referentes a assuntos submetidos a sua apreciação. 
 
d) Pareceres normativos: São pareceres que se transformam em norma obrigatória 
quando aprovados pela repartição competente. 
 
e) Apostilas: Equiparam-se a uma averbação realizada pela Administração declarando 
um direito reconhecido por norma legal. 
 
5. Atos Punitivos: Aplicam sanções a particulares ou a servidores que pratiquem 
condutas irregulares. 
 
a) Multa: Punição pecuniária imposta a quem descumpre disposições legais ou 
determinações administrativas. 
 
b) Interdição de atividade: É a proibição administrativa do exercício de determinada 
atividade. 
 
c) Destruição de coisas: É o ato sumário de inutilizarão de bens particulares 
impróprios para o consumo ou de comercialização proibida. 
 
 
 
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EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
REVOGAÇÃO: É a extinção do ato administrativo perfeito e eficaz, com eficácia em nunc, 
praticada pela Administração Pública e fundada em razões de interesse público 
(conveniência e oportunidade). Por envolver questão de mérito, só pode ser praticada pela 
Administração Pública, e não pelo Judiciário. A revogação é de competência da mesma 
autoridade que praticou o ato revogado. O ato revocatório deve ser fundamentado. 
 
Não podem ser revogados os atos que geram direitos adquiridos; os atos exauridos; os 
atos vinculados, por não envolverem questão de mérito; os atos enunciativos e os atos 
preclusos. 
 
ANULAÇÃO: Anulação ou invalidação é a extinção de um ato ilegal, determinada pela 
Administração ou pelo Judiciário, com eficácia ex tunc. Em princípio, a anulação de ato 
administrativo não gera dever de indenizar o particular prejudicado, salvo se 
comprovadamente sofreu dano especial para a ocorrência do qual não tenha colaborado. 
 
A anulação não pode ser realizada quando: ultrapassado o prazo legal; houver 
consolidação dos efeitos produzidos; for mais conveniente para o interesse público manter 
a situação fática já consolidada do que determinar a anulação (teoria do fato consumado); 
houver possibilidade de convalidação. 
 
CASSAÇÃO: Modalidade de extinção que ocorre quando o administrado deixa de 
preencher a condição necessária para a manutenção da vantagem. Ex. Habilitação 
cassada porque o condutor ficou cego. 
 
CADUCIDADE: Consiste na extinção do ato em virtude de superveniência de norma legal 
proibindo situação que o ato autorizava. Aqui temos uma lei indo de encontro ao ato, 
diferentemente do que ocorre na CONTRAPOSIÇÃO, segundo a qual um ato é extinto 
pela expedição de um segundoato com efeito contraposto. 
 
CONVALIDAÇÃO: É uma forma de suprir defeitos leves do ato para preservar sua 
eficácia. Constitui meio para restaurar a juridicidade de um ato. Pode se dar através de 
ratificação, confirmação ou saneamento. Só podem ser convalidados atos com vício de 
competência ou forma. 
 
CONVERSÃO: É o aproveitamento de ato defeituoso como ato válido de outra categoria, 
como um contrato de concessão outorgado mediante licitação em modalidade diversa da 
concorrência, convertido em permissão de serviço público. 
 
 
 
 
 
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AGENTES PÚBLICOS 
 
São todas as pessoas físicas que sob qualquer liame jurídico e algumas vezes sem ele 
prestam serviços à Administração Pública ou realizam atividades que estão sob sua 
responsabilidade. 
 
 
CLASSIFICAÇÃO 
 
Agentes Políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, 
isto é, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado, e 
portanto, o esquema fundamental do poder. Sua função é a de formadores da vontade 
superior do Estado. Ex. Presidente da República, Vice Presidente, Governadores, Prefeitos, 
Ministros de Estados, Secretários Estaduais e Municipais, Senadores e Deputados e 
Vereadores. Investidura: eleição ou nomeação. 
 
Agentes de Colaboração são pessoas físicas que prestam serviços à Administração Pública 
por vontade própria, por requisição ou com a sua concordância. Função Pública. Ex. por 
vontade própria: médico, em tempo de guerra ou calamidade pública; por requisição: 
mesários, escrutinadores, jurados e os recrutados pelo serviço militar obrigatório; com a 
concordância: contratados e delegados de função, ofício (tabeliões, comissários de menor, 
diretores de faculdades particulares) ou serviço público (concessionários ou 
permissionários). 
 
Agentes Temporários são os que se ligam à Administração Pública, por tempo 
determinado, para o atendimento de necessidades de excepcional interesse público, 
consoante definidos em lei (art. 37, IX CF/88). São admitidos mediante processo seletivo 
simplificado. 
 
Empregados Públicos são os que se ligam à Administração Pública Direta, Autárquica e 
Fundacional por um vínculo de natureza contratual, regulado pela Consolidação das Leis 
Trabalhistas. Sempre são contratados mediante concurso público. 
 
Servidores Estatutários são os que se vinculam a Administração Pública direta, autárquica 
e fundacional mediante um liame de natureza institucional. Concurso público ou livre 
escolha (cargos em comissão). 
 
Agentes Militares são todas as pessoas que, permanente ou temporariamente, 
desempenham atividade militar no âmbito federal ou estadual, percebendo por esse 
desempenho um subsídio. São agentes militares os integrantes das Forças Armadas 
(Exército Marinha e Aeronáutica), os pertencentes às Policias Militares e os integrantes dos 
Corpos de Bombeiros Militares. 
 
 
 
 
 
 
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CARGO, EMPREGO E FUNÇÃO PÚBLICA 
 
Cargo Público é o menor centro hierarquizado de competências da Administração direta, 
autárquica e fundacional pública, criado por lei ou resolução, com denominação própria e 
número certo. 
 
a) em comissão – que é ocupado transitoriamente por alguém, sem direito de nele 
permanecer definitivamente, de livre nomeação e exoneração; 
 
b) efetivo – é o que confere ao seu titular, em termos de permanência, segurança, após 
estágio probatório (Súmula 21 STF). Estabilidade refere-se ao serviço público não ao 
cargo. 
 
c) vitalício – é o cargo destinado a receber um ocupante em caráter permanente, 
definitivo. Ex. magistrados (art. 95, I, CF), membros do Ministério Público (art. 128, § 5°, 
I, a), Ministros de Tribunais de Contas (art. 73, §3º) e os de oficiais militares (art. 142, 
VI). Súmula 36 STF 
 
Segundo a posição do cargo no quadro funcional: 
 
a) cargo de carreira é o que se escalona em classes, para acesso privativo de seus 
titulares, até o da mais alta hierarquia profissional. 
a1) classe é um agrupamento de cargos da mesma profissão ou atividade, com idênticas 
atribuições, responsabilidades e vencimentos. 
a2) carreira é um agrupamento de classes da mesma profissão ou atividade, escalonada 
segundo a hierarquia do serviço, para acesso privativo dos titulares dos cargos que a 
integram, mediante provimento originário. 
 
b) isolados é o que não se escalonam em classes, por ser o único na sua categoria. O 
conjunto de carreiras, cargos isolados e funções gratificadas de um mesmo serviço, órgão 
ou Poder forma o quadro. 
 
Emprego é a denominação dada à mais simples unidade de poderes e deveres estatais a 
serem expressos por um agente, sob o regime contratual. 
 
Função é a atribuição ou o conjunto de atribuições que a Administração confere a cada 
categoria profissional ou comete individualmente a determinados servidores para a 
execução de serviços eventuais. Funções Permanentes – Servidores Estatutários. Funções 
Provisórias – Agentes Temporários (art. 37, inciso IX). Funções de Confiança são centros 
unitários com atribuições de direção, chefia e assessoramento, criados por lei e 
titularizáveis por servidores públicos ocupantes de cargos efetivos e da confiança da 
autoridade com poderes de nomeação. 
 
 
 
 
 
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PODERES DA ADMINISTRAÇÃO 
 
Para o adequado cumprimento de suas competências constitucionais, a legislação confere 
à Administração Pública competências especiais. Sendo prerrogativas ligadas a obrigações, 
as competências administrativas constituem poderes-deveres instrumentais para a defesa 
do interesse público. 
 
PODER VINCULADO: Ou poder regrado, ocorre quando a lei atribui determinada 
competência definindo todos os aspectos da conduta a ser adotada, sem atribuir margem 
de liberdade para o agente público escolher qual a melhor forma de agir. 
 
PODER DISCRICIONÁRIO: O legislador atribui certa competência à Administração 
Pública, reservando uma margem de liberdade para que o agente público, diante da 
situação concreta, selecione entre as opções qual é a mais apropriada para defender o 
interesse público. 
 
PODER DISCIPLINAR: Consiste na possibilidade de a Administração aplicar punições 
aos agentes públicos que cometam infrações funcionais. Trata-se de poder interno, não 
permanente e discricionário. 
 
PODER HIERÁRQUICO: É o de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as 
funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a 
relação de subordinação entre servidores do seu quadro de pessoal. É um poder interno, 
permanente e está ligado aos fenômenos da delegação e da avocação de competências. 
 
PODER REGULAMENTAR: Decorre do poder hierárquico e consiste na possibilidade de 
os Chefes do Poder Executivo editarem atos administrativos gerais e abstratos, ou gerais e 
concretos, expedidos para dar fiel execução à lei. 
 
PODER DE POLÍCIA: É a atividade da Administração Pública, baseada na lei e na 
supremacia geral, consistente no estabelecimento de limitações à liberdade e propriedade 
dos particulares, regulando a prática de ato ou a abstenção de fato, manifestando-se por 
meio de atos normativos ou concretos, em benefício do interesse público. 
 
 
LEI Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993 
 
Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações 
e contratos da Administração Pública e dá outras providênciasO PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu 
sanciono a seguinte Lei: 
 
 
 
 
 
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Capítulo I 
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS 
Seção I 
Dos Princípios 
 
Art. 1o Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos 
pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no 
âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
 
Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração 
direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as 
sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente 
pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
 
Art. 2o As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, 
permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão 
necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei. 
 
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste 
entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um 
acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, 
seja qual for a denominação utilizada. 
 
Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da 
isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do 
desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita 
conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, 
da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento 
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. 
 
§ 1o É vedado aos agentes públicos: 
 
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que 
comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de 
sociedades cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da 
naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância 
impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos 
§§ 5o a 12 deste artigo e no art. 3o da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991; 
 
II - estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhista, 
previdenciária ou qualquer outra, entre empresas brasileiras e estrangeiras, inclusive no 
que se refere a moeda, modalidade e local de pagamentos, mesmo quando envolvidos 
financiamentos de agências internacionais, ressalvado o disposto no parágrafo seguinte e 
no art. 3o da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991. 
 
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§ 2o Em igualdade de condições, como critério de desempate, será assegurada 
preferência, sucessivamente, aos bens e serviços: 
II - produzidos no País; 
 
III - produzidos ou prestados por empresas brasileiras. 
 
IV - produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa e no 
desenvolvimento de tecnologia no País. 
 
§ 3o A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu 
procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura. 
 
§ 5o Nos processos de licitação previstos no caput, poderá ser estabelecido margem de 
preferência para produtos manufaturados e para serviços nacionais que atendam a 
normas técnicas brasileiras. 
 
§ 6o A margem de preferência de que trata o § 5o será estabelecida com base em estudos 
revistos periodicamente, em prazo não superior a 5 (cinco) anos, que levem em 
consideração: 
 
I - geração de emprego e renda; 
 
II - efeito na arrecadação de tributos federais, estaduais e municipais; 
 
III - desenvolvimento e inovação tecnológica realizados no País; 
 
IV - custo adicional dos produtos e serviços; e 
 
V - em suas revisões, análise retrospectiva de resultados. 
 
§ 7o Para os produtos manufaturados e serviços nacionais resultantes de desenvolvimento 
e inovação tecnológica realizados no País, poderá ser estabelecido margem de preferência 
adicional àquela prevista no § 5o. 
 
§ 8o As margens de preferência por produto, serviço, grupo de produtos ou grupo de 
serviços, a que se referem os §§ 5o e 7o, serão definidas pelo Poder Executivo federal, não 
podendo a soma delas ultrapassar o montante de 25% (vinte e cinco por cento) sobre o 
preço dos produtos manufaturados e serviços estrangeiros. 
 
§ 9o As disposições contidas nos §§ 5o e 7o deste artigo não se aplicam aos bens e aos 
serviços cuja capacidade de produção ou prestação no País seja inferior: 
 
I - à quantidade a ser adquirida ou contratada; ou 
 
II - ao quantitativo fixado com fundamento no § 7o do art. 23 desta Lei, quando for o 
caso. 
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§ 10. A margem de preferência a que se refere o § 5o poderá ser estendida, total ou 
parcialmente, aos bens e serviços originários dos Estados Partes do Mercado Comum do 
Sul - Mercosul. 
§ 11. Os editais de licitação para a contratação de bens, serviços e obras poderão, 
mediante prévia justificativa da autoridade competente, exigir que o contratado promova, 
em favor de órgão ou entidade integrante da administração pública ou daqueles por ela 
indicados a partir de processo isonômico, medidas de compensação comercial, industrial, 
tecnológica ou acesso a condições vantajosas de financiamento, cumulativamente ou não, 
na forma estabelecida pelo Poder Executivo federal. 
 
§ 12. Nas contratações destinadas à implantação, manutenção e ao aperfeiçoamento dos 
sistemas de tecnologia de informação e comunicação, considerados estratégicos em ato 
do Poder Executivo federal, a licitação poderá ser restrita a bens e serviços com tecnologia 
desenvolvida no País e produzidos de acordo com o processo produtivo básico de que 
trata a Lei no 10.176, de 11 de janeiro de 2001. 
 
§ 13. Será divulgada na internet, a cada exercício financeiro, a relação de empresas 
favorecidas em decorrência do disposto nos §§ 5o, 7o, 10, 11 e 12 deste artigo, com 
indicação do volume de recursos destinados a cada uma delas. 
 
Art. 4o Todos quantos participem de licitação promovida pelos órgãos ou entidades a que 
se refere o art. 1º têm direito público subjetivo à fiel observância do pertinente 
procedimento estabelecido nesta lei, podendo qualquer cidadão acompanhar o seu 
desenvolvimento, desde que não interfira de modo a perturbar ou impedir a realização dos 
trabalhos. 
 
Parágrafo único. O procedimento licitatório previsto nesta lei caracteriza ato administrativo 
formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administração Pública. 
 
Art. 5o Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como expressão 
monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo 
cada unidade da Administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento 
de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fontediferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, 
salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia 
justificativa da autoridade competente, devidamente publicada. 
 
§ 1o Os créditos a que se refere este artigo terão seus valores corrigidos por critérios 
previstos no ato convocatório e que lhes preservem o valor. 
 
§ 2o A correção de que trata o parágrafo anterior cujo pagamento será feito junto com o 
principal, correrá à conta das mesmas dotações orçamentárias que atenderam aos 
créditos a que se referem. 
 
§ 3o Observados o disposto no caput, os pagamentos decorrentes de despesas cujos 
valores não ultrapassem o limite de que trata o inciso II do art. 24, sem prejuízo do que 
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dispõe seu parágrafo único, deverão ser efetuados no prazo de até 5 (cinco) dias úteis, 
contados da apresentação da fatura. 
 
Capítulo II 
Da Licitação 
 
Seção I 
Das Modalidades, Limites e Dispensa 
 
Art. 20. As licitações serão efetuadas no local onde se situar a repartição interessada, 
salvo por motivo de interesse público, devidamente justificado. 
 
Parágrafo único. O disposto neste artigo não impedirá a habilitação de interessados 
residentes ou sediados em outros locais. 
 
Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das tomadas de 
preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local da repartição interessada, 
deverão ser publicados com antecedência, no mínimo, por uma vez: 
 
I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por órgão ou entidade da 
Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou 
totalmente com recursos federais ou garantidas por instituições federais; 
 
II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se tratar, respectivamente, 
de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou Municipal, 
ou do Distrito Federal; 
 
III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver, em jornal de 
circulação no Município ou na região onde será realizada a obra, prestado o serviço, 
fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo ainda a Administração, conforme o vulto 
da licitação, utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a área de competição. 
 
§ 1o O aviso publicado conterá a indicação do local em que os interessados poderão ler e 
obter o texto integral do edital e todas as informações sobre a licitação. 
 
§ 2o O prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização do evento será: 
I - quarenta e cinco dias para: 
 
a) concurso; 
 
b) concorrência, quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime de empreitada 
integral ou quando a licitação for do tipo "melhor técnica" ou "técnica e preço"; 
 
II - trinta dias para: 
 
a) concorrência, nos casos não especificados na alínea "b" do inciso anterior; 
 
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b) tomada de preços, quando a licitação for do tipo "melhor técnica" ou "técnica e preço"; 
 
III - quinze dias para a tomada de preços, nos casos não especificados na alínea "b" do 
inciso anterior, ou leilão; 
 
IV - cinco dias úteis para convite. 
 
§ 3o Os prazos estabelecidos no parágrafo anterior serão contados a partir da última 
publicação do edital resumido ou da expedição do convite, ou ainda da efetiva 
disponibilidade do edital ou do convite e respectivos anexos, prevalecendo a data que 
ocorrer mais tarde. 
 
§ 4o Qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma forma que se deu o 
texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, exceto quando, 
inqüestionavelmente, a alteração não afetar a formulação das propostas. 
 
Art. 22. São modalidades de licitação: 
 
I - concorrência; 
 
II - tomada de preços; 
 
III - convite; 
 
IV - concurso; 
 
V - leilão. 
 
§ 1o Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase 
inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação 
exigidos no edital para execução de seu objeto. 
 
§ 2o Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente 
cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o 
terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária 
qualificação. 
§ 3o Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu 
objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela 
unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento 
convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que 
manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da 
apresentação das propostas. 
 
§ 4o Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de 
trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração 
aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com 
antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias. 
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§ 5o Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens 
móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou 
penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o 
maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação. 
 
§ 6o Na hipótese do § 3o deste artigo, existindo na praça mais de 3 (três) possíveis 
interessados, a cada novo convite, realizado para objeto idêntico ou assemelhado, é 
obrigatório o convite a, no mínimo, mais um interessado, enquanto existirem cadastrados 
não convidados nas últimas licitações. 
 
§ 7o Quando, por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, for 
impossível a obtenção do número mínimo de licitantes exigidos no § 3o deste artigo, essas 
circunstâncias deverão ser devidamente justificadas no processo, sob pena de repetição 
do convite. 
 
§ 8o É vedada a criação de outras modalidades de licitação ou a combinação das referidas 
neste artigo. 
 
§ 9o Na hipótese do parágrafo 2o deste artigo, a administração somente poderá exigir do 
licitante não cadastrado os documentos previstos nos arts. 27 a 31, que 
comprovem habilitação compatível com o objeto da licitação, nos termos do edital. 
 
Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior 
serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da 
contratação: 
 
I - para obras e serviços de engenharia: 
 
a) convite - até R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais); 
 
b) tomada de preços - até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); 
 
c) concorrência: acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); 
 
II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior: 
 
a) convite - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); 
 
b) tomada de preços - até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil reais); 
 
c) concorrência -