Ratificação de Tratados Internacionais Francisco de Assis Tavares pag 7 25

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Francisco de Assis Maciel Tavares
cionalista, que os tratados e os negócios jurídicos ado-
tam a mesma forma contratual, razão pela qual um
mesmo tratado poderá conter simultaneamente disposi-
ções de uma e outra índole.11 Maarten Bos propõe uma
posição mediadora, sustentando que os tratados são fon-
tes do Direito Internacional desde que aumentem ou
modifiquem o "corpus" de regras já existentes, e são fon-
tes de obrigações quando, ao contrário, desempenham a
função de um contrato no direito interno moderno.12
Internacionalistas modernos, como Focsaneanu,
defendem a ideia de que um tratado só é fonte do Direito
Internacional se ele realmente determinar de modo efe-
tivo o comportamento dos Estados,13 14 lembrando, ain-
da, que se pode admitir como fonte do Direito Interna-
cional os acordos entre organizações de comércio exte-
rior, que não são tratados.
Como observado, a questão dos tratados como fonte
do Direito Internacional é matéria controvertida entre os
internacionalistas, todavia, compartilhamos do entendi-
11 Alfred Verdross - Derecho Internacional Publico - Madrid, Biblioteca
Jurídica Aguilar, 6a ed., 1978, p. 129.
12 Maarten Bos, The Recognized Manifestation oí International Law - A
New Theory of "Sources", 20 German Yearbook of International Law,
1977, pp. 20-24.
13 apud Celso D. de Albuquerque Mello, Curso de Direito Internacional
Público, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, Ia vol., 8a ed., 1986, p. 141.
14 Na atual sociedade internacional descentralizada, a vontade ou o con-
sentimento do Estado é o ponto inicial e necessário do processo de cria-
ção de normas, mas não é o seu término: no processo de desenvolvimen-
to do Direito, a conclusão final é constituída pelo consentimento acf idem
de uma pluralidade de anuências individuais num convénio dos Estados.
Desta forma, ainda que o consentimento individual do Estado seja rele-
vante, não é definitivo: para a criação de uma norma jurídica internacio-
nal é necessário que o consentimento de cada Estado cristalize-se no
consentimento do grupo social de Estados. Sob este prisma evitar-se-ão
falsas percepções do Direito Internacional como um Direito de voluntaris-
mo individualista, in Alejandro J. Rodriguez Carrión, Lecciones de
Derecho Internacional Publico, Madrid, Tecnos, 2a ed., 1990, pp. 165-166.
Ratificação de Tratados Internacionais
mento ministrado pelo internacionalista pátrio Hilde-
brando Accioly de que, quando falamos em fontes do
Direito Internacional, o que devemos ter em vista são os
modos de formação ou manifestação desse direito, ou os
modos de sua materialização, e dos quais derivam direta-
mente os direitos e as obrigações dos sujeitos internacio-
nais.15 Logo, todo e qualquer tratado deve ser considera-
do como sendo fonte do Direito Internacional, apenas uns
criam normas gerais (tratados-leis), enquanto outros
criam normas particulares de conduta (tratados-con-
tratos), podendo esta modalidade de tratado contribuir
para a formação de uma norma geral quando as disposi-
ções e regras avençadas são utilizadas em outros trata-
dos da mesma natureza ou de natureza diversa, adquirin-
do assim, um valor jurídico de preceito internacional.
1.3. A Convenção sobre o Direito dos Tratados
A Comissão de Direito Internacional, quando do seu
primeiro período de sessões, que data do ano 1949, reco-
nhecendo a grande importância dos tratados, decidiu
incluir o tema como matéria a ser normalizada. Contudo,
a Comissão, envolvida em outros temas, só a partir de
1961 pôde abordar com profundidade o assunto. No ano
de 1966 surge um projeto sobre o direito dos tratados,
recomendando-se à Assembleia Geral das Nações
Unidas a convocação de uma conferência internacional
visando o desenvolvimento dos trabalhos de normaliza-
ção. A Comissão se reuniu em Viena e, em 23 de maio de
1969, os trabalhos culminaram com a adoção da Con-
15 Hildebrando Accioly, Tratado de Direito Internacional Público, Rio de
Janeiro, 2a ed., vol. l, 1956, p. 32.
Francisco de Assis Maciel Tavares
venção sobre o Direito dos Tratados. Os Estados partici-
pantes, a partir de então, passam a reconhecer a impor-
tância cada vez mais acentuada dos tratados como fonte
do Direito Internacional e como meio de desenvolvimen-
to da cooperação pacífica entre as nações. A supremacia
dos tratados é verificada até sobre as Constituições dos
Estados, prática já reconhecida internacionalmente e nas
mais modernas Constituições.
1.4. Definição e Terminologia
A definição de tratado16 nos é dada pela Convenção
sobre direito dos tratados, de 23 de maio de 1969, que
em seu art. 2°. preceitua:
1. Para os efeitos da presente Convenção:
a) entende-se por "tratado" um acordo in-
ternacional celebrado por escrito entre Estados
e regido pelo Direito Internacional, constante de
um instrumento único ou de dois ou mais instru-
mentos conexos e qualquer que seja sua deno-
minação particular;
Podemos verificar que a definição de tratado con-
signada no art. 2a da Convenção de Viena de 1969 visa
somente os tratados concluídos entre Estados, não
16 Nos comentários ao projeto de artigos sobre o direito dos tratados, ela-
borado no 182 período de suas sessões, a Comissão de Direito Internacio-
nal das Nações Unidas acentuou que o termo "tratado" se utiliza em
todo o projeto de artigos num sentido genérico para determinar toda
classe de acordos internacionais celebrados entre Estados e consigna-
dos por escrito. Arnaldo Sussekind, Tratados Ratificados pelo Brasil, Rio
de Janeiro, Freitas Bastos, 1981, p. 9.
Ratificação de Tratados Internacionais
fazendo menção aos tratados concluídos entre Estados e
Organizações Internacionais.
O próprio conceito de tratado que nos é dado pela
Convenção de Viena demonstra a imprecisão terminoló-
gica, tendo em vista que o termo tratado poderá ter
qualquer denominação particular.
A justificativa da abrangência do termo conferida
pela Convenção de Viena de 1969, segundo Reuter,17 dá-
se apenas por designar tratado como um "acordo" inter-
nacional celebrado entre Estados por forma escrita e
regulado pelo Direito Internacional, mas sem excluir que
as regras que ela propõe se aplicam aos demais acordos
internacionais.
Como bem observa Albino Soares, o que realmente
define esta fonte de Direito Internacional é o seu caráter
plurilateral, a submissão da sua regulamentação ao
Direito Internacional e a sua conclusão entre sujeitos
deste ramo do direito, de nada importando, internacio-
nalmente, a designação que lhe seja atribuída, em cada
caso concreto.18
No Direito Internacional, como vimos, não existe
uma terminologia uniforme para designar os acordos
entre Estados. Das várias expressões empregadas (tra-
tados; convenções; pactos; atos; declarações; protocolos
etc.) nenhuma tem um significado muito preciso. A prá-
tica internacional tem revelado que só uma parcela dos
acordos internacionais celebrados por escrito entre
sujeitos de Direito Internacional e regulamentado por
este recebem a denominação de "tratados".19
17 Ob. cit., p. 68.
18 Albino de Azevedo Soares, Lições cie Direito Internacional Público,
Coimbra, Coimbra Editora, editado pelo Autor, 3a ed., 1986, p. 123.
19 O Tribunal de Haya confirmou, ao examinar uma sentença de 19 de
dezembro de 1978, a validade de um "comunicado conjunto" greco-turco
Francisco de Assis Maciel Tavares
Apesar da imprecisão do termo "tratados" decor-
rente da liberdade das partes em adotar a terminologia
que melhor lhe convier, e com o propósito meramente
descritivo, podemos observar que:
a) Tratados: o termo é usado habitualmente nos
acordos bilaterais entre Estados que versem so-
bre matérias de grande importância (paz, neu-
tralidade, limites territoriais, extradição etc.);
b) Convenção: é o tratado que cria normas gerais,
não havendo divergência quanto à sua estrutu-
ra. Como informa Hildebrando Accioly, houve
época em que sepreferia a terminologia "con-
venção" para compromissos referentes a maté-
rias de natureza económica, comercial ou admi-
nistrativa, reservando-se o termo "tratado" para
ajustes mais importantes ou sobre assuntos de
natureza política;20
c) Declaração: quando há a intenção de proclamar-
se certas regras ou princípios de Direito Inter-
nacional reconhecidos pelas partes contratan-
tes, isto é, "acordos que criam princípios jurídi-
cos ou afirmam uma atitude política comum". A
esse conjunto de regras ou princípios chama-se
declaração;2i 22
de 31 de maio de 1975 com fundamento de sua jurisdição. Admitiu o
Tribunal que não existe regra de Direito Internacional que proíba que um
"comunicado conjunto" constitua um acordo internacional....", in
António Remiro Brotons, ob. cit., p. 36.
20 Hildebrando Accioly, ob. cit., vol. l, p. 544.
21 Verdross inclui ainda o termo "convénio" como sinónimo de "declara-
ção", ob. cit., p. 129.
22 Declaração de Londres de 1909 sobre direito marítimo.
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Ratificação de Tratados Internacionais
d) Protocolo: é comum ter dois significados:
- documento escrito sem forma de tratado,
pelo qual se registram os resultados de uma
Conferência diplomática;23
- documento em que são criadas normas jurí-
dicas denominado "protocolo-acordo", che-
gando alguns autores a afirmarem serem
verdadeiros "tratados", utilizado como su-
plemento a um acordo já existente;24 25
e) Ato: quando estabelece regras de direito;26
f) Pacto: é um tratado solene;
g) Estatuto: é empregado para designar os trata-
dos coletivos geralmente estabelecendo normas
para os tribunais internacionais;
h) Acordo: designação utilizada para os tratados
que versem sobre matéria económica, financei-
ra, comercial e cultural;
i) "Modus vivendi": acordo temporário ou provisório;
j) Concordata: dá-se a denominação de concorda-
ta aos acordos que versem sobre assuntos reli-
giosos. A concordata trata de assuntos que se-
jam da competência comum da Igreja e do
Estado;
1) Compromisso: versa sobre assunto a ser subme-
tido à arbitragem;
23 Protocolos das conferências realizadas em Buenos Aires, em dezembro
de 1870 e janeiro de 1871, entre os plenipotenciários do Brasil, Argentina
e do Uruguai; aí se discutiu o projeto de tratado definitivo de paz com a
República do Paraguai.
24 Ver Celso D. de Albuquerque Mello, ob. cit., vol. l, pp. 142-143.
25 Protocolo relativo à demarcação dos limites territoriais entre Brasil e a
Venezuela, firmado no Rio de Janeiro em 24 de julho de 1928.
26 Ato Geral de Berlim de 1885; Ato de Chapultepec, pelo qual se tornou
conhecida a resolução sobre assistência mútua, aprovada na Conferência
Interamericana do México de 1945.
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Francisco de Assis Maciel Tavares
m) Troca de notas: são acordos sobre matéria admi-
nistrativa e podem ter caráter temporário ou pro-
visório;
n) Carta: documento de forma solene pelo qual
se estabelecem direitos e deveres, utilizado
inclusive para constituir Organizações Inter-
nacionais;27
o) Convénio: tratados que versem sobre matéria
cultural ou de transporte.
Na relação acima poderíamos ainda incluir os
denominados "gentlemeris agreements" e o "pactum de
contrabando". Quanto ao primeiro, é apenas um fato
internacional, embasado em declarações de vontade
pessoal de órgãos das relações exteriores de dois ou
mais Estados. Há apenas uma ligação pessoal e moral
entre as pessoas envolvidas, não criando uma obriga-
ção jurídica para os Estados, não tendo o acordo cará-
ter oficial. A segunda modalidade, poderíamos dizer
que é um acordo preliminar de compromisso assumido
pelo Estado em concluir um acordo final sobre determi-
nada matéria.
Como podemos observar, a questão da terminologia
é irrelevante para o Direito Internacional.
1.5. Classificação dos Tratados
Existem vários métodos de classificação dos trata-
dos, atendendo a diferentes fatores como, por exemplo,
a apreciação do objeto do tratado; o modo de execução;
a época da conclusão etc. Como salienta Rousseau,
27 Carta da ONU.
12
Ratificação de Tratados Internacionais
estes métodos de classificação são desprovidos de valor
científico.28
Contudo, a classificação que apresenta um maior
interesse metodológico é a que distingue os tratados em
dois critérios, ou seja, o critério relativo à forma (tratados
bilaterais e multilaterais) e sob o prisma material (trata-
dos-leis e tratados-contratos).
Quanto ao primeiro critério, este diz respeito ao
número das partes contratantes, isto é, bilaterais quan-
do há apenas duas partes e multilaterais quando há
várias partes.
O segundo critério, no que diz respeito aos tratados-
leis (Law making Treaties), tem por finalidade fixar nor-
mas de Direito Internacional e podem ser igualados a
leis. São celebrados geralmente entre muitos Estados.
Os tratados-contratos têm por finalidade regular
interesses recíprocos dos Estados contratantes. Em
geral seus signatários são pouco numerosos.
Não há qualquer impedimento no sentido de serem
adotadas as duas modalidades em um só tratado, como
ocorreu no caso do tratado de paz de Versailles de 1919,
o qual continha disposições contratuais e normativas.
A doutrina mais atual vem mencionando outras
categorias de tratados como, por exemplo, os tratados
multilaterais-gerais e os tratados multilaterais-restritos.
Quanto aos primeiros, estes tendem para a irrelevância
do número de partes signatárias, e o segundo tende a
dar importância ao número de signatários que neles
participam.29
28 Charles Rousseau, Droit International Public, Paris, Dalloz, 8a ed., 1976, p. 24.
29 Albino de Azevedo Soares, ob. cit., p. 153.
13
Francisco de Assis Maciel Tavares Ratificação de Tratados Internacionais
1.6. Condições de Validade dos Tratados
Todo Estado goza, por definição, em virtude de sua
soberania, do ius ad tractatum, isto é, da capacidade
para celebrar tratados, sendo esta uma manifestação
capital da personalidade jurídica internacional.30
Não existem em Direito Internacional regras técni-
cas sobre a formação de tratados.31 São válidos neste
campo, em larga medida, os princípios gerais que regem
os contratos entre particulares com algumas caracterís-
ticas próprias.
Os requisitos ou elementos essenciais para que um
determinado tratado possa ser considerado válido po-
dem ser assim enumerados: a) capacidade das partes
contratantes; b) habilitação dos agentes signatários;
c) consentimento mútuo; d) objeto lícito e possível.
a) Capacidade das Partes Contratantes
Todo Estado soberano tem capacidade para contra-
tar ou para contrair direitos e obrigações por meio de
tratados.32 Esta capacidade estende-se, ainda, às Or-
ganizações Internacionais, aos beligerantes, à Santa Sé
e a outros entes internacionais.
Devemos ressaltar que somente os acordos regidos
pelo Direito Internacional são tratados, excluindo-se,
assim, os acordos entre Estados regulados pelo direito
interno como, por exemplo, o acordo de compra de uma
área levado a termo por um governo a outro.
Os Estados dependentes ou os membros de uma
federação também podem concluir tratados internacio-
nais, contudo, esta condição deverá ser prevista e per-
mitida pela Constituição dentro dos limites estabeleci-
dos por esta.33
E salientada por Verdross a existência de certos pre-
ceitos jurídicos-internacionais gerais ou particulares que
declaram obrigatórios na esfera internacional os compro-
missos assumidos por determinados órgãos estatais,
independentemente de que estejam ou não autorizados a
celebrar acordos pelo ordenamento interno (ex.: coman-
do militar em tempo de guerra tem a faculdade para cele-
brar acordos em matérias militares (armistícios) em virtu-
de de um antigo costume internacional).34
O direito de "concordata" sempre foi garantido à
Santa Sé.
Os beligerantes e governos no exílio também são
reconhecidos como sujeitos de DireitoInternacional com
capacidade de concluir acordos relacionados à sua con-
dição, dependendo para tanto do reconhecimento por
terceiros desta condição.35
Em termos gerais, também são aplicados aos "mo-
vimentos de libertação nacional" os mesmos direitos de
reconhecimento como sujeitos de Direito Internacional,
como os garantidos aos beligerantes e governos em exí-
lio. Sua capacidade de concluir acordos depende do aval
30 António Remiro Brotons, ob. cit., p. 49.
31 J. L. Brierly, ob. cit., p. 324.
32 Hildebrando Accioly, ob. cit., vol. I, p. 560.
33 Como observa Celso Mello, "os Estados-membros de uma federação e os
dependentes possuem geralmente o direito de convenção apenas para
determinadas matérias". Ob. cit., vol. l, p. 144.
34 Alfred Verdross, ob. cit., p. 144.
35 O reconhecimento dos revoltosos como beligerantes surge como institu-
to de D.I. no início do século XIX na prática diplomática, principalmente
inglesa e também norte-americana... Os revoltosos quando não reconhe-
cidos pelo governo legal ou por terceiros estados podem se encontrar em
uma de duas situações: a) a das convenções de 1949; b) a do Protocolo II
de 1977. Celso D. de Albuquerque Mello, Guerra Interna e Direito Inter-
nacional, Rio de Janeiro, Renovar, 1985, pp. 49 e 56.
14 15
Francisco de Assis Maciel Tavares
das Organizações regionais das áreas a que pertençam
(OUA, Liga Árabe...), isto é, reconhecimento de que são
representantes legítimos dos povos que aspiram à inde-
pendência.
Na parte introdutória do presente trabalho mencio-
namos que a Convenção de Viena de 1969 definiu o trata-
do como um acordo entre Estados (art. 2), devendo-se tal
limitação unicamente ao propósito de facilitar o esforço
codificador do Direito dos Tratados (art. 1), resguardando
expressamente o indiscutível valor jurídico dos acordos
internacionais dos quais figuram como partes contratan-
tes outros sujeitos de Direito Internacional (art. 3.a.).
As Organizações Internacionais já tiveram a sua
personalidade internacional reconhecida pela Corte
Internacional de Justiça, que considerou terem elas os
direitos necessários para a realização dos fins para que
foram constituídas. A prática das Organizações Interna-
cionais de concluírem tratados data da Liga das Nações
e se desenvolveu com a ONU e as Organizações criadas
após a II Guerra Mundial.36
Temos como certo que, face à evolução e intensifica-
ção das relações internacionais em todas as áreas, sur-
girão novos sujeitos de Direito Internacional, por obra e
reconhecimento dos Estados.
b) Habilitação dos Agentes Signatários
Geralmente cabe ao direito interno de cada Estado
a determinação da competência dos órgãos, que podem
exprimir a vontade do Estado nas relações internacio-
nais e, portanto, autorizar a celebração de tratados.
36 Celso D. de Albuquerque Mello, ob. cit., vol. l, p. 144.
16
Ratificação de Tratados Internacionais
As pessoas ou órgãos investidas desses poderes (plenos
poderes) são denominadas plenipotenciários.
O instituto dos plenos poderes se desenvolveu no
Renascimento por influência do Corpus Júris Civilis,
sendo regulado pelas normas do mandato, isto é, do
direito civil, tendo surgido face à intensificação das rela-
ções internacionais. Ao lado desta, surge outra questão
de fundamental importância. O instituto se tornou neces-
sário para evitar que os tratados obrigassem imediata-
mente os Estados, como era comum ocorrer quando
estes eram assinados diretamente pelo Chefe de Estado.
c) Objeto Lícito e Possível
A Convenção de Viena de 1969, no seu art. 53, de-
termina que um tratado será nulo quando for contrário
a uma norma imperativa do Direito Internacional, ou
seja, uma norma internacional de jus congens.
A norma internacional de jus congens, como é defi-
nida pela Convenção, é uma norma aceita e reconhecida
pela comunidade internacional de Estados como um
todo, como uma norma que não é permitida a derroga-
ção, podendo, somente, ser modificada por uma subse-
quente norma de Direito Internacional geral com o mes-
mo caráter.
d) Consentimento Mútuo
Como nos acordos em geral, os tratados internacio-
nais pressupõem um consentimento mútuo das partes
contratantes com respeito ao seu objeto, forma etc. Não
poderemos falar de tratado válido sem que haja, expres-
samente e inequivocadamente, o consensus, acordo de
vontade referente ao seu conteúdo.
17
Francisco de Assis Maciel Tavares
Entre os contratantes estabelece-se uma relação,
cujos termos elementares são a oferta ou a promessa e a
aceitação.37
Verificando-se que a vontade de consentimento
num tratado padeceu de vício, considera-se, em geral,
que o tratado é nulo ou anulável. Havendo contradições
entre a vontade declarada e a vontade real de uma das
partes o tratado também padecerá de vício.
Como vícios de consentimento temos que conside-
rar o dolo, o erro e a coação:
a) O Dolo
O conceito de dolo é observado na maioria dos orde-
namentos jurídicos, como sendo toda espécie de mano-
bras ou de artifícios dirigidos a induzir uma parte na con-
clusão de um tratado, provocando erro ou aproveitando-
se do erro existente (dolo positivo ou dolo negativo).38
No Direito Internacional os precedentes são escas-
sos e não permitem uma determinação precisa do senti-
do exato do conceito. Face à imprecisão do termo aplica-
da à prática internacional, a Comissão de Direito In-
ternacional não definiu o dolo, deixando a prática inter-
nacional e a jurisprudência determinar a fixação e o
alcance do termo.
Os casos de dolo imputáveis a uma Organização
Internacional são muito raros, tendo em vista que seus
atos convencionais se decidem na maioria das vezes em
nível de órgãos colegiados e é difícil incorrer em dolo
mediante uma deliberação coletiva.39
37 Hildebrando Accioly, ob. cit., p. 562.
38 Celso D. de Albuquerque Mello, ob. cit., vol. l, p. 147.
39 Vide art. 49 da Convenção de 1986 - comentários ao Projeto final dos arti-
gos da Comissão de Direito Internacional de 1982.
18
Ratificação de Tratados Internacionais
b) O Erro
São raros também os casos de erro gerando vício de
consentimento que venha a afetar a validade dos tratados.
Apesar de serem raras as alegações de erro,
admite-se que possam ocorrer erros de fato como, por
exemplo, erros geográficos nos mapas, versando sobre
delimitação territorial.40
Como observado, o dolo e o erro, apesar de raros na
vida internacional, são comumente admitidos como vício
de consentimento e são previstos nos artigos 48 e 49 da
Convenção de Viena.
Doutrinariamente a admissão do dolo e do erro como
vícios de consentimento não é de todo pacífica. Lê Fur sus-
tenta a ideia de que o dolo e o erro, como causas em geral
mencionadas, no direito interno, como suscetíveis de
infectar a vontade, são normalmente excluídas, quando se
trata de acordos internacionais. A base de sustentação de
tal ideia repousa no fato segundo o qual as partes contra-
tantes, na ordem externa, costumam operar com grandes
precauções, com o perfeito conhecimento de causa ao
assumirem determinados compromissos, apoiando-se,
geralmente, em informações seguras e precisas.41
c) A Coação
A coação, como vício de consentimento, pode ma-
nifestar-se de duas maneiras: a) contra a pessoa do re-
presentante do Estado; e b) contra o próprio Estado.
40 Vide casos Groenlândia Oriental e o Templo de Preah Vihear - in José A.
Pastor Ridruejo, Curso cie Derecho Internacional Publico y Organizaciones
Internacionales, Madrid, Tecnos, 3z ed., 1989, pp. 130-131.
41 Louis Erasme Lê Fur, Précis de Droit International Public, Paris, Dalloz, 4a
ed., p. 226.
19
Francisco de Assis Maciel Tavares
Quanto à coação contra a pessoa do representante
do Estado, a história tem mostrado um certo número de
casos onde o representante do Estado foi forçado a assu-
mir compromissos contra a sua vontade.42
A codificaçãodo Direito dos Tratados não põe em
dúvida que esta modalidade de coação vicia o consenti-
mento, o que gera a nulidade do tratado concluído.
Apesar da coação ser exercida sobre a pessoa do agen-
te e não contra o órgão do Estado, o tratado padecerá de
vício. O artigo 51 da Convenção de Viena de 1969 dispõe
que a manifestação do consentimento de um Estado em
obrigar-se por um tratado não poderá ser obtida por coa-
ção sobre o seu representante mediante atos ou amea-
ças dirigidas contra ele. Ocorrendo tal vício o ato carece-
rá de todo efeito jurídico. A mesma garantia é prevista
na Convenção de 1986.
O ato de corrupção do representante do Estado tam-
bém pode ser invocado como vício do consentimento.
Com relação à coação direta contra o próprio Estado
ou contra uma Organização internacional, através do
uso ou ameaça da força é a mais importante e moderna
causa de nulidade dos tratados. Como bem salienta
Hildebrando Accioly, o desenvolvimento do espírito de
cooperação internacional e dos métodos de solução
42 Exemplo clássico de coação à pessoa do representante do Estado foi o
fato ocorrido em 1808 quando Fernando VII, Rei da Espanha, dirigiu-se ao
encontro de Napoleão em Bayona. Tendo sido feito prisioneiro, foi amea-
çado de morte por alta traição a seu pai Carlos IV, a menos que abdicas-
se, o que ocorreu, renunciando aos seus direitos em favor de Napoleão,
que por sua vez cedeu tais direitos a seu irmão José. Estes fatos foram
considerados nulos por dolo e violência pela Corte de Cádiz em 1811, que
declarou através de Decreto a nulidade de qualquer compromisso assu-
mido por Fernando VII, in António Remiro Brotons - Ob. cit., p. 438.
20
Ratificação de Tratados Internacionais
pacífica dos litígios tem determinado reação contra os
processos abusivos da força.43 44
As sucessíveis etapas que marcam a progressão
normativa da proibição do uso ou ameaça da força das
relações internacionais têm repercussões sobre a valida-
de dos tratados. Sabemos que o Direito Internacional
clássico permitia a guerra como forma suprema de auto-
tutela jurídica.45 Contudo, o Direito Internacional con-
temporâneo, na forma da Carta das Nações Unidas (art.
2, ai. 4), reprova e proíbe a prática da ameaça e da força
levadas a cabo contra a independência política ou inte-
gridade territorial de qualquer Estado.
Por derradeiro, é de grande valia observarmos o que
preleciona Brierly quanto ao tratado imposto pela força e a
necessidade da subordinação deste à força do direito. Para
o mencionado autor, o tratado imposto por coação só tem
de tratado a simples aparência exterior. Na sua essência,
trata-se de um ato que pertence a uma categoria jurídica
diversa, pois que traduz realmente o que o Estado ou os
Estados que o impõem se arrogam o direito de legislar em
relação ao Estado coagido. A verdadeira anomalia do direi-
to vigente não consiste na possibilidade de se impor a um
43 Ob. cit., vol. l, p. 564.
44 Entre as duas grandes guerras mundiais a nulidade dos tratados resul-
tantes do uso ou da ameaça da força era mais uma pretensão política do
que jurídica, ressaltando-se que o reconhecimento de tais tratados por
terceiros era somente mais um passo nesta direção.
45 Dentro de um processo evolutivo, o próprio conceito e o conteúdo do
Direito Internacional está intimamente ligado à guerra e aos seus desdo-
bramentos. Santo Agostinho (354-430) já questionava sobre a legitimida-
de da guerra e a distinção entre a guerra justa e guerra injusta; inspira-
ria, depois, S. Isidoro de Sevilha (570-632), que aprofundaria a teoria de
S. Agostinho, distinguindo várias "espécies" de guerra; e chegaria até
Grócio que, na sua famosa obra De iuie belli ac pacis, afirmaria, pela pri-
meira vez, a divisão do Direito Internacional em Direito de Paz e da
Guerra. In André Gonçalves Pereira e Fausto de Quadros, Manual de
Direito Internacional Público, Coimbra, Almedina, 3a ed., 1993, p. 24.
21
Francisco de Assis Maciel Tavares
Estado obrigações que lhe desagradam, mas na possibili-
dade de que tais obrigações sejam ditadas pelo Estado
que ficou vencedor numa guerra. A modificação desejável
não se resume em eliminar a coação de todas as negocia-
ções, mas sim em garantir que ela só seja utilizada para
um objetivo lícito e por um processo lícito, e não de forma
arbitrária, como pode acontecer atualmente. Para Brierly, o
problema dos tratados impostos pela força não é na reali-
dade um problema que diz respeito ao regime jurídico dos
tratados. E antes um aspecto particular de outro problema
muito mais vasto, que contende com todo o ordenamento
internacional - precisamente o problema da subordinação
da força ao direito.46 47
1.7. O Processo de Conclusão dos Tratados
Antes de desenvolvermos o procedimento referente
à conclusão dos tratados internacionais, faremos breves
considerações quanto à sua composição.
Quanto à sua forma, geralmente os tratados são con-
signados por escrito, porém não há nenhuma regra que
obrigue tal procedimento e nem quanto ao modelo a ser
adotado.
Geralmente os tratados se compõem de duas par-
tes, ou seja, o preâmbulo e a dispositiva. O primeiro con-
tém uma exposição das finalidades do tratado e a nume-
ração das partes contratantes.48 A parte dispositiva é
redigida por artigos.
46 J. L. Brierly, ob. cit., pp. 325-326.
47 Quanto ao tratado de paz, a sua validade tem sido reconhecida face ao
princípio da efetividade.
48 Na antiguidade e no período medieval havia invocação dos deuses.
Atualmente só a Santa Sé e alguns países islâmicos procedem desta forma.
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Ratificação de Tratados Internacionais
Com referência ao idioma no qual será redigido o
documento, este é escolhido livremente pelos signatá-
rios. Tendo as partes o mesmo idioma este será utilizado,
e quando houver divergência de idiomas geralmente
adota-se o seguinte critério: a) redige-se o documento em
tantas línguas quanto forem necessárias, atendendo-se
aos idiomas dos signatários; b) adota-se por escolha um
terceiro idioma; c) cumpre-se o informado no item a e um
texto diverso redigido em outro idioma para dirimir as
dúvidas porventura existentes nos demais documentos.
Para que um tratado passe a vigorar, é necessário a
prática de uma série de atos sucessivos cuja realização
depende de um processo moroso e complexo.
Alguns fatores contribuem para complexidade do pro-
cesso de formação dos tratados, entre os quais podemos
destacar: a necessária acomodação de interesses entre os
sujeitos intervenientes; a dificuldade da matéria que cons-
titui o seu objeto; o número de Estados participantes.
Podemos considerar o processo de formação dos trata-
dos como sendo o conjunto de atos mediante os quais se
concebe e elabora-se, até o nascimento, um tratado,
ressaltando-se que cada um dos atos cumpre sua função
diferenciada na formação e celebração de um tratado inter-
nacional. Todavia, na prática diplomática, alguns desses
atos podem sintetizar-se em uma única expressão formal.
Merece destaque o fato de que, paralelamente a
um processo extenso e complexo, a prática internacio-
nal atual utiliza-se com grande frequência de tratados
com procedimentos de conclusão mais simplificados e
céleres, os chamados "acordos do executivo", conforme
veremos mais adiante.
Os interessados na celebração de um determinado
tratado dispõem de liberdade de adoção do procedimen-
to que melhor atender seus interesses na condução das
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Francisco de Assis Maciel Tavares
negociações. Contudo, a liberdade conferida pelas nor-
mas internacionais aos interessados na condução das
negociações, estão subordinadas ao direito interno de
cada sujeito interveniente, conforme dispõe o artigo 1o-
da Convenção sobre Tratados.49
Com relação ao procedimento adotado na conclusão
dos tratados internacionais, a análise clássica distingue
três fases: a) negociação; b) assinatura; c) ratificação.
a) NegociaçãoNegociar é participar na elaboração do texto do tra-
tado, apresentando propostas e discutindo as já apre-
sentadas que irão compor as cláusulas do documento.
Na negociação a competência geral é sempre do
Chefe de Estado, entretanto outros elementos do Poder
Executivo passaram a ter uma competência limitada.
A iniciativa da negociação pode proceder-se atra-
vés de um Estado interessado no acordo, este atuando
livremente ou em virtude de um "pactum de negotiando"
ou de "contrahendo", de uma conferência de represen-
tantes estatais ou de um órgão de uma Organização
Internacional. Normalmente o início das negociações se
faz pelos canais diplomáticos ordinários.
b) Assinatura
A assinatura50 era um dos modos de manifestação
do consentimento do Estado em obrigar-se a um tratado.
49 Assinada em Havana (VI Conferência Internacional) a 20 de fevereiro de
1929. Sancionada pelo Decreto na 5.647, de 08 de janeiro de 1929.
Ratificada a 30 de julho de 1929 e promulgada pelo Decreto ns 18.956, de
22 de outubro de 1929.
50 A assinatura aqui versada é aquela que ao término dos trabalhos de nego-
ciação, tem o só efeito de fixar e autenticar o texto de negociação, ficando o
comprometimento definitivo do Estado a depender de oportuna ratificação.
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Ratificação de Tratados Internacionais
No período no qual vigorou a teoria do mandato, a assi-
natura de um tratado pelo plenipotenciário era de vital
importância. Neste período a ratificação era somente a
confirmação pelo chefe do Estado dos plenos poderes
outorgados ao seu representante. Devido aos riscos
desta prática de conclusão dos tratados, uma vez que os
plenipotenciários poderiam comprometer o Estado, foi
introduzida uma cláusula nos tratados que reservava ao
Chefe de Estado o direito de dar por si mesmo o valor
obrigatório ao tratado através de uma formalidade dis-
tinta da assinatura.
c) Ratificação
Neste item apenas faremos algumas considerações
sobre o instituto, tendo em vista que o mesmo será abor-
dado detalhadamente no capítulo seguinte, por ser a
fase mais importante do processo de conclusão dos tra-
tados e tema central do presente trabalho. Em linhas
gerais, a ratificação é a aprovação do tratado pelos
órgãos internos constitucionalmente competentes para
confirmar ou declarar que este deva produzir seus efei-
tos. Como salienta Vazques, a ratificação é a operação
que dá aos tratados sua força obrigatória".51
51 Modesto Seara Vazquez, Derecho Internacional Publico, México, Porrúa,
8a ed., 1982, p. 200.
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