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Aula 15 Direito Administrativo p/ Polícia Civil-DF (Delegado) Professor: Erick Alves Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 1 de 83 OBSERVAÇÃO IMPORTANTE Este curso é protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras providências. Grupos de rateio e pirataria são clandestinos, violam a lei e prejudicam os professores que elaboram os cursos. Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo os cursos honestamente através do site Estratégia Concursos ;-) 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 2 de 83 AULA 15 Olá pessoal! O tema da aula de hoje é Intervenção do Estado na propriedade privada (item 6 do Edital). Estudaremos os seguintes assuntos: SUMÁRIO Intervenção do Estado na propriedade privada ............................................................................................ 3 Modalidades de intervenção ..................................................................................................................................... 6 Servidão administrativa ............................................................................................................................................. 7 Requisição administrativa ...................................................................................................................................... 11 Ocupação temporária ............................................................................................................................................... 14 Limitações administrativas .................................................................................................................................... 16 Tombamento ................................................................................................................................................................ 17 Desapropriação ............................................................................................................................................................. 23 Bens desapropriáveis ............................................................................................................................................... 24 Procedimento .............................................................................................................................................................. 26 Indenização .................................................................................................................................................................. 31 Imissão provisória na posse .................................................................................................................................. 32 Destino dos bens desapropriados ....................................................................................................................... 33 Desapropriação sancionatória .............................................................................................................................. 33 Desapropriação indireta ......................................................................................................................................... 35 Direito de extensão ................................................................................................................................................... 36 Tredestinação .............................................................................................................................................................. 37 Retrocessão .................................................................................................................................................................. 37 Questões de prova ....................................................................................................................................................... 43 RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 71 Questões comentadas na aula ............................................................................................................................... 73 Gabarito ............................................................................................................................................................................. 83 Vamos lá?! 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 3 de 83 INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA Nesta aula estudaremos as principais modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada. 0DV�� SURIHVVRU�� FRPR� DVVLP� ³LQWHUYHQomR´� GR� (VWDGR"� 2� GLUHLWR� GH� propriedade não é absoluto? Pois bem, vamos por partes. De fato, à época dos Estados liberais (séculos XVIII e XIX), o direito de propriedade era considerado absoluto. Naquela época, da mesma forma que se pregava a ausência do Estado na economia, também não se admitia a interferência estatal na propriedade privada. Porém, no século XX, esse entendimento começou a mudar. Passou- se a considerar que o papel do Estado seria o de prover a sociedade com o mínimo de conforto material, prestando-lhe serviços essenciais. Era o período do Estado do bem-estar social. A partir de então, deixou-se de dar tanta importância aos direitos de cada indivíduo para conferir maior proteção aos interesses coletivos, de toda a sociedade. Por conseguinte, passou-se a admitir que alguns direitos individuais, dentre eles o direito de propriedade, pudessem ser mitigados ou restringidos em prol do interesse da coletividade. Na Constituição Federal, o direito de propriedade é reconhecido no art. 5º, XII: ³é JDUDQWLGR� R� GLUHLWR� GH� SURSULHGDGH´. O dispositivo indica que esse direito não poderá ser suprimido do nosso ordenamento jurídico, mas, por outro lado, não impede que ele seja condicionado e limitado. Em outras palavras, a propriedade não é mais um direito absoluto, como ocorria na época medieval. Com efeito, já no inciso seguinte do art. 5º, o texto constitucional dispõe: ³D� SURSULHGDGH� DWHQGHUi� D� VXD� IXQomR� VRFLDO´. Ou seja, hoje, o direito de propriedade só se justifica para atender a função social, vale dizer, para proporcionar o bem-estar da coletividade em geral, e não apenas do indivíduo que detém a posse do bem. Se a propriedade não está atendendo a sua função social, o Estado deve intervir para amoldá- la a essa qualificação, estabelecendo obrigações, limitações ou mesmo se apropriando do bem, tudo com o intuito de impedir o uso egoístico e antissocial da propriedade1. 1 Carvalho Filho (2014, p. 791). 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 4 de 83 Como se nota, dois princípios fundamentais sustentam a possibilidade de o Estado intervir na propriedade privada: a supremacia do interesse público sobre o dos particulares e a função social da propriedade. No que tange à supremacia do interesse público, o Estado, quando intervém na propriedade de um particular, age de forma vertical, ou seja, cria imposições que de alguma formarestringem ou até mesmo impedem o uso da propriedade pelo seu dono. E faz isso exatamente pela posição de supremacia que ostenta relativamente aos interesses privados, com o intuito de defender o interesse público. Em relação à função social, trata-se, na verdade, de um conceito jurídico indeterminado. A Constituição, contudo, procurou dar-lhe alguma objetividade em certas passagens. No capítulo destinado à política urbana, diz a Constituição: ³A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor´ (art. 182, §2º). Portanto, no que tange à propriedade urbana, o paradigma para a expressão da sua função social é o plano diretor do Município. Por exemplo, o indivíduo adquire de um particular um terreno à beira lago cuja destinação, no plano diretor do Município, é ser um espaço para o lazer da população em geral, só que o novo proprietário coloca uma cerca ao redor do terreno e resolve construir uma casa para sua própria moradia. Nessa situação, a propriedade não está cumprindo sua função social, mas apenas satisfazendo o interesse de seu proprietário, o que autoriza a intervenção do Município. De fato, em caso de descumprimento do plano diretor, a Constituição confere poderes interventivos ao Município, os quais podem culminar na desapropriação do bem (art. 182, §4º2), conforme veremos adiante. Quanto à propriedade rural, a Constituição estabelece requisitos mínimos para que se considere atendida a sua função social. Segundo o art. 186, a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: 2 § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 5 de 83 Aproveitamento racional e adequado; Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; Observância das disposições que regulam as relações de trabalho; Exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. Ademais, a CF considera que, automaticamente, há o cumprimento da função social na pequena e média propriedade rural, bem como na propriedade produtiva (art. 1853). Caso a propriedade rural não cumpra a sua função social, a Constituição autoriza a União a promover a respectiva desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária (art. 184, caput4), como também veremos na sequência da aula. Ao condicionar o direito à propriedade ao atendimento da sua função social, o texto constitucional, de um lado, assegura o direito do proprietário, tornando inatacável sua propriedade caso ela esteja cumprindo aquela função (o Estado tem o dever jurídico de respeitá-la nessas condições), e, de outro, impõe ao proprietário o dever jurídico de mantê-la ajustada à exigência constitucional, garantindo ao Estado (abrangendo, aqui, todos os entes da Federação) o poder de intervenção na propriedade que estiver em débito com a função social. Na mesma linha, o Código Civil dispõe que o proprietário tem a faculdade de ³usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do SRGHU�GH�TXHP�TXHU�TXH�LQMXVWDPHQWH�D�SRVVXD�RX�GHWHQKD´ (art. 1.228). Mas em seguida, faz a seguinte ressalva, condizente com o caráter social da propriedade: ³R� GLUHLWR� GH� SURSULHGDGH� GHYH� VHU� H[HUFLGR� HP� consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar H� GDV� iJXDV´ (art. 1.228, §1º). Por fim, o Código admite a perda da 3 Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra; II - a propriedade produtiva. Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social. 4 Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 6 de 83 propriedade por desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, bem como sua privação temporária na hipótese de requisição, em caso de perigo público iminente (art. 1.228, §3º). Essas disposições do Código Civil reforçam o sentido social da propriedade. Se o proprietário não respeita essa função, nasce para o Estado o poder jurídico de nela intervir e até de suprimi-la. Resumindo essas noções, Carvalho Filho conceitua intervenção do Estado na propriedade privada da seguinte forma: Intervenção do Estado na propriedade privada: toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajustar a propriedade aos inúmeros fatores exigidos pela função social a que está condicionada. Mas, como se dá a intervenção do Estado na propriedade privada? É somente por meio da desapropriação ou existem outras formas? É o que veremos em seguida. MODALIDADES DE INTERVENÇÃO Carvalho Filho ensina que existem duas formas básicas de intervenção do Estado na propriedade, a saber:  Intervenção restritiva  Intervenção supressiva A intervenção restritiva é aquela em que o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da propriedade, sem, no entanto, retirá-la de seu dono. São modalidades de intervenção restritiva: servidão administrativa, requisição, ocupação temporária, limitações administrativas e tombamento. A intervenção supressiva, por sua vez, é aquela em que o Estado, valendo-se da supremacia que possui em relação aos indivíduos, transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiro, em virtude de algum interesse público previsto na lei. Em outras palavras, o dono efetivamente perde a sua propriedade em favor do Estado. A única modalidade de intervenção supressiva é a desapropriação. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 7 de 83 Vamos agora detalhar cada uma dessas modalidades, reservando um capítulo à parte para a desapropriação. SERVIDÃO ADMINISTRATIVA Servidão administrativa ou pública é ônus real de uso impostopela Administração à propriedade particular para assegurar a realização e conservação de obras e serviços de interesse coletivo. Em outras palavras, o Estado institui servidão administrativa quando precisa utilizar a propriedade do particular para executar obras ou prestar serviços de interesse coletivo. Ressalte-se que, na servidão administrativa, não há transferência da propriedade do particular para o Poder Público; este apenas passa a ter o direito de uso sobre a propriedade. São exemplos de servidão administrativa: instalação de redes elétricas ou a implantação de gasodutos em áreas privadas; a colocação, em imóveis privados, de placas com o nome das ruas etc. Detalhe importante é que a servidão administrativa incide apenas sobre bem imóvel. Normalmente, ela é instituída sobre bens privados, mas nada impede que possa incidir sobre bens públicos. Carvalho Filho ensina que, nessa hipótese, aplica-se o princípio da hierarquia federativa: não pode um Município instituir servidão sobre imóveis estaduais ou federais, nem Modalidades de intervenção Intervenção restritiva Servidão administrativa Requisição administrativa Ocupação temporária Limitações administrativas Tombamento Intervenção supressiva Desapropriação 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 8 de 83 pode o Estado fazê-lo em relação aos bens da União. Por outro lado (desde que haja autorização legislativa), a União pode instituir servidão em relação a bens estaduais e municipais, e o Estado em relação a bens municipais. 1D� YHUGDGH�� HVVD� UHJUD� GH� ³KLHUDUTXLD´� HQWUH� RV� HQWHV� federados vale para todas as modalidades de intervenção que podem incidir sobre bens públicos. As servidões administrativas podem ser instituídas por meio de acordo administrativo ou por sentença judicial. Por essa razão, diz-se que, na servidão administrativa, não há autoexecutoriedade. Pelo acordo administrativo, o Poder Público e o particular proprietário do imóvel celebram um acordo formal permitindo que o Estado utilize a propriedade para determinada finalidade de interesse público. Esse acordo deve ser sempre precedido da declaração de necessidade pública de instituir a servidão por parte do Estado. Essa declaração é feita por meio de decreto do Chefe do Executivo. Quando não há acordo entre as partes, a servidão pode ser instituída por sentença judicial. O mais comum é o Poder Público entrar com ação contra o proprietário. Mas também pode ocorrer o contrário, ou seja, o proprietário entrar com ação contra o Poder Público caso, por exemplo, o Estado passe a usar sua propriedade sem a instituição formal da servidão e, consequentemente, sem lhe pagar a devida indenização. Por falar em indenização, ela só é devida para ressarcir os danos ou prejuízos causados pelo Poder Público durante o uso. Afinal, não há transferência de propriedade. Portanto, se o Poder Público não provocar nenhum dano ou prejuízo ao imóvel, o proprietário não fará jus a qualquer indenização. Por outro lado, se houver prejuízo, o proprietário deverá ser indenizado em montante equivalente ao prejuízo. E o ônus da prova é do proprietário, ou seja, é ele quem deve demonstrar que o Poder Público danificou seu imóvel e, por isso, lhe deve a indenização. O prazo de prescrição para o particular pleitear indenização no caso de servidão administrativa é de cinco anos, contados da efetiva restrição imposta pelo Poder Público (Decreto-lei 3.365/1941, art. 10, parágrafo único). Sendo a servidão administrativa um direito real em favor do Poder Público sobre a propriedade alheia, cabe inscrevê-la no Registro de Imóveis para produzir efeitos erga omnes, ou seja, para assegurar o conhecimento do fato por terceiros interessados. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 9 de 83 A servidão administrativa, em princípio, é permanente, vale dizer, não possui um prazo determinado; ela perdura pelo tempo que o Poder Público necessitar utilizar o bem objeto da servidão. No entanto, algumas situações podem acarretar a extinção da servidão como, por exemplo, o desaparecimento da propriedade ou sua incorporação ao patrimônio público. 1. (Cespe ± AGU 2009) Servidão administrativa é um direito real de gozo que independe de autorização legal, recaindo sobre imóvel de propriedade alheia. Sejam públicas ou privadas, as servidões se caracterizam pela perpetuidade, podendo, entretanto, ser extintas no caso de perda da coisa gravada ou de desafetação da coisa dominante. Em regra, não cabe indenização quando a servidão, incidente sobre imóvel determinado, decorrer de decisão judicial. Comentário: A banca se baseou na definição de servidão administrativa dada pela professora Maria Sylvia Di Pietro. Vejamos: Servidão administrativa é o direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre imóvel de propriedade alheia, com base em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em favor de um serviço público ou de um bem afetado a fim de utilidade pública. Para a autora, além do acordo e da sentença judicial, as servidões administrativas também podem decorrer diretamente de lei, independendo a SERVIDÃO ADMINISTRATIVA Direito real de uso sobre propriedade particular Deve ser precedida de declaração de necessidade pública feita por decreto do Executivo. Incide apenas sobre bem imóvel Só se constitui mediante acordo ou sentença judicial (não há autoexecutoriedade) Indenização prévia e condicionada (só se houver dano) 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 10 de 83 sua constituição de qualquer ato jurídico, unilateral ou bilateral. Seria exemplo a servidão sobre as margens dos rios navegáveis e a servidão ao redor dos aeroportos. Ressalte-se que outros autores, como Carvalho Filho, consideram essas servidões instituídas por lei como limitações à propriedade, por incidirem sobre imóveis indeterminados. Ainda segundo Di Pietro, Quando a servidão decorre de contrato ou de sentença judicial, incidindo sobre imóveis determinados, a regra é a indenização, porque seus proprietários estão sofrendo prejuízo em benefício da coletividade. Nesses casos, a indenização terá que ser calculada em cada caso concreto, para que se demonstre o prejuízo efetivo; se este não existiu, não há o que indenizar. Portanto, com base nos ensinamentos da autora, a questão apresenta pelo menos dois erros: (i) afirma que a servidão independe de autorização legal (para Di Pietro, a servidão exige autorização legal); (ii) afirma que não cabe indenização quando a servidão decorrer de sentença judicial e incidir sobre imóveis determinados (para Di Pietro, a regra é a indenização). Gabarito: Errado 2. (Cespe ± DP/MA 2011) O poder público comunicou a Maria que, em atendimento a interesse coletivo, precisaria erguer postes de energia elétrica dentro de sua propriedade privada para levar luz a um vilarejo próximo, instituindo direito real sobre a área atingida. Nessa situação hipotética, incide, sobre o bem de Maria, a) concessão de uso. b) limitação administrativa. c) servidão administrativa. d) ocupação temporária. e) desapropriação indireta. Comentário: A questão apresenta uma situação de direito real de uso imposto pela Administração à propriedade particular para assegurar a realização de um serviço de interesse coletivo. Trata-se, portanto,de uma servidão administrativa. A expressão chave para servidão administrativa, no FDVR��p�³GLUHLWR�UHDO�GH�XVR´� *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³F´ 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 11 de 83 REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA Requisição administrativa é a utilização coativa de bens e serviços particulares pelo Estado em situação de perigo público iminente, com indenização posterior, se houver dano. A expressão-FKDYH� SDUD� D� UHTXLVLomR�� SRUWDQWR�� p� ³SHULJR� S~EOLFR� LPLQHQWH´, que é aquele perigo que não apenas coloca em risco a coletividade, mas que também está prestes a acontecer. Na Constituição Federal, o instituto está previsto em seu art. 5º, XXV: XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano; A requisição administrativa pode ser militar ou civil. A requisição militar objetiva o resguardo da segurança interna e a manutenção da soberania nacional, diante de conflito armado, comoção interna etc.; a requisição civil, por sua vez, visa a evitar danos à vida, à saúde e aos bens da coletividade, diante de inundação, incêndio, sonegação de gêneros de primeira necessidade, epidemias, catástrofes etc5. A requisição pode incidir sobre bens móveis e imóveis, assim como sobre serviços particulares. Numa situação de iminente calamidade pública, por exemplo, a Administração poderá requisitar o uso de imóvel particular ou dos equipamentos e dos serviços médicos de um hospital privado. Outros exemplos seriam a utilização de veículo particular pela Polícia para a perseguição de criminosos ou o uso de uma escada particular pelos Bombeiros para combater incêndio. Diante da situação de perigo iminente, a requisição poderá ser decretada de imediato, sem a necessidade de prévia autorização judicial. Trata-se, portanto, de um ato autoexecutório. A única condição é a existência do perigo público iminente e a observância das formalidades legais quanto à competência para a prática do ato e ao procedimento adequado. A Constituição Federal estabelece que compete privativamente à União legislar sobre requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra (art. 22, III). Tal competência, porém, é apenas legislativa, ou seja, para editar leis sobre o assunto. De fato, 5 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014, p. 1027). 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 12 de 83 todos os entes federados podem praticar atos de requisição, desde que presentes os requisitos constitucionais e legais6. Quanto à indenização, somente é devida em caso de dano; se não houver dano, não há que se falar em indenização pelo uso do bem ou serviço durante a situação de perigo público. A pretensão do proprietário para postular a indenização prescreve em cinco anos, contados a partir do momento em que se inicia o efetivo uso do bem pelo Poder Público. O princípio, neste caso, é o mesmo aplicado à servidão administrativa. Por outro lado, enquanto a servidão administrativa possui um caráter permanente, a requisição é transitória: sua extinção ocorre tão logo desapareça a situação de perigo público iminente. 6 Carvalho Filho (2014, p. 804). REQUISIÇÃO Uso de bem particular pelo Poder Público em caso de perigo iminente Incide sobre bens móveis, imóveis e serviços particulares É ato autoexecutório Indenização posterior e condicionada (só se houver dano ao bem) 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 13 de 83 3. (Cespe ± DPU 2010) O poder público pode intervir na propriedade do particular por atos que visem satisfazer as exigências coletivas e reprimir a conduta antissocial do particular. Essa intervenção do Estado, consagrada na Constituição Federal, é regulada por leis federais que disciplinam as medidas interventivas e estabelecem o modo e a forma de sua execução, condicionando o atendimento do interesse público ao respeito às garantias individuais previstas na Constituição. Acerca da intervenção do Estado na propriedade particular, julgue o item subsequente. No caso de requisição de bem particular, se este sofrer qualquer dano, caberá indenização ao proprietário. Comentário: A requisição administrativa consiste na utilização coativa de bens e serviços particulares em situação de perigo público iminente, como um conflito armado ou uma calamidade pública. A requisição só dá direito à indenização se o Poder Público causar dano ao bem particular. Gabarito: Certo 4. (Cespe ± DP/DF 2013) A requisição administrativa é ato unilateral e autoexecutório por meio do qual o Estado, em caso de iminente perigo público, utiliza bem móvel ou imóvel. Esse instituto administrativo, a exemplo da desapropriação, não incide sobre serviços. Comentário: Segundo Maria Sylvia Di Pietro, A requisição administrativa pode apresentar-se sob diferentes modalidades, incidindo ora sobre bens, móveis ou imóveis, ora sobre serviços, identificando-se, às vezes, com a ocupação temporária e assemelhando-se, em outras, à desapropriação; é forma de limitação à propriedade privada e de intervenção estatal no domínio econômico; justifica-se em tempo de paz e de guerra. (...) Em qualquer das modalidades [civil ou militar], a requisição caracteriza-se por ser procedimento unilateral e autoexecutório, pois independe da aquiescência do particular e da prévia intervenção do Poder Judiciário; é em regra oneroso, sendo a indenização a posteriori. Mesmo em tempo de paz, só se justifica em caso de perigo público iminente. Portanto, o erro é que a requisição administrativa pode sim incidir sobre serviços. Gabarito: Errado 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 14 de 83 OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA Ocupação temporária é a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos. É o caso, por exemplo, de quando a Administração, em obras de estradas, usa terreno particular como local para guardar máquinas e equipamentos ou para montagem de barracas de operários. Ocorre também quando o Poder Público usa escolas, clubes e outros estabelecimentos privados como locais de votação nas eleições ou como postos de vacinação nas campanhas públicas. Detalhe é que a ocupação temporária só incide sobre bem imóvel. A instituição da ocupação temporária é ato autoexecutório, ou seja, não depende de prévia autorização do Poder Judiciário. Já a sua extinção dá-se com a conclusão da obra ou serviço pelo Poder Público, ou seja, com o fim da necessidade que lhe deu causa. Na ocupação temporária, assim como na servidão e na requisição, a indenização também é condicionada à ocorrência de prejuízo ao proprietário, ou seja, em princípio não haverá indenização alguma; esta só será devida se o uso do bem particular acarretar prejuízo ao seu proprietário7. Ocorre em cinco anos a prescrição para que o proprietário postule indenização pelos prejuízos decorrentes da ocupação temporária.7 Há casos em que a ocupação temporária incide sobre terrenos vizinhos a obras públicas vinculadas ao processo de desapropriação. Nestes casos, a ocupação temporária será sempre indenizada, independentemente de dano. É o que dispõe o art. 36 do Decreto 3.365/1941, que trata da desapropriação por utilidade pública: Dz2��� �ǡ���ǡ�ǡ�� �×ǡ�� � � ǡ����� ��� dz. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 15 de 83 5. (Cespe ± DPU 2010) O poder público pode intervir na propriedade do particular por atos que visem satisfazer as exigências coletivas e reprimir a conduta antissocial do particular. Essa intervenção do Estado, consagrada na Constituição Federal, é regulada por leis federais que disciplinam as medidas interventivas e estabelecem o modo e a forma de sua execução, condicionando o atendimento do interesse público ao respeito às garantias individuais previstas na Constituição. Acerca da intervenção do Estado na propriedade particular, julgue o item subsequente. De acordo com a lei, denomina-se ocupação temporária a situação em que agente policial obriga o proprietário de veículo particular em movimento a parar, a fim de utilizar este na perseguição a terrorista internacional que porta bomba, para iminente detonação. Comentário: A situação apresentada no enunciado ilustra típico caso de requisição administrativa, que é a utilização coativa de bens e serviços particulares pelo Estado em situação de perigo público iminente. Ocupação temporária, por sua vez, é a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos, por exemplo, quando a Administração, em obras de estradas, usa terreno particular como local para guardar máquinas e equipamentos ou para montagem de barracas de operários. Gabarito: Errado OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA Uso transitório de imóvel particular como apoio para a execução de obras e serviços Incide apenas sobre bens imóveis É ato autoexecutório Indenização prévia e condicionada (só se houver dano ao bem) 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 16 de 83 LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS Limitações administrativas são determinações de caráter geral, previstas em lei ou em ato normativo, por meio das quais o Poder Público impõe a proprietários indeterminados obrigações de fazer �REULJDo}HV� ³SRVLWLYDV´��� RX� REULJDo}HV� GH� GHL[DU� GH� ID]HU� DOJXPD� FRLVD� �REULJDo}HV� ³QHJDWLYDV´�� RX� GH� ³QmR� ID]HU´� RX� GH� ³SHUPLWLU´��� FRP� D� finalidade de assegurar que a propriedade atenda sua função social. No caso das limitações administrativas, o Poder Público não pretende realizar qualquer obra ou serviço público. Pretende, ao contrário, condicionar as propriedades à função social que delas é exigida, ainda que contrariando o interesse individual dos respectivos proprietários. São exemplos de limitações administrativas: a obrigação de observar o recuo de alguns metros das construções em terrenos urbanos; a proibição de desmatamento de parte da área de floresta em propriedade rural; proibição de construir além de determinado número de pavimentos; a obrigatoriedade de permitir vistorias em elevadores de edifícios ou o ingresso de agentes para fins de vigilância sanitária etc. Como se nota, as limitações administrativas possuem fundamento no poder de polícia do Estado. As limitações administrativas podem incidir tanto sobre bens imóveis como sobre quaisquer outros bens e atividades particulares. Devem ser sempre gerais, dirigidas a propriedades indeterminadas, e jamais a algum particular específico. Geralmente, têm origem em leis e atos normativos de natureza urbanista. Sendo imposições de caráter geral, dirigida a pessoas indeterminadas, as limitações administrativas, de regra, não afetam diretamente o direito subjetivo de alguém, razão pela qual não dão ensejo à indenização em favor dos proprietários. Com efeito, os prejuízos eventualmente ocorridos não são individualizados, mas sim gerais, devendo ser suportados pelos prejudicados em favor da coletividade. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 17 de 83 6. (Cespe ± TJ/PI Juiz ± 2012) As limitações administrativas, como forma de restrição da propriedade privada, impõem ao Estado a obrigação de indenizar o proprietário pelo uso de imóvel particular. Comentário: As limitações administrativas têm origem em leis e atos normativos; constituem imposições de caráter geral, dirigidas a pessoas indeterminadas, RX�VHMD��QmR�VH�GHVWLQDP�HVSHFLILFDPHQWH�D�³$´�RX�³%´��UD]mR� pela qual não dão ensejo à indenização em favor dos proprietários. Gabarito: Errado TOMBAMENTO Tombamento é a forma de intervenção na propriedade por meio da qual o Poder Público busca proteger bens que possuem valor cultural histórico, artístico, científico, turístico e paisagístico. Na Constituição Federal, o dever do Estado de proteger o patrimônio cultural brasileiro está previsto no art. 216, §1º. Dentre as várias formas de proteção, a CF prevê o tombamento. Vejamos: § 1º - O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação. LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS Atos legislativos ou administrativos de caráter geral, dirigidos a pessoas indeterminadas Incidem sobre quaisquer espécies de bens ou atividades particulares Possuem fundamento no poder de polícia Não geram indenização aos proprietários 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 18 de 83 O patrimônio cultural brasileiro é constituído por bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação e à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem (CF, art. 216): as formas de expressão; os modos de criar, fazer e viver; as criações científicas, artísticas e tecnológicas; as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. Pelo tombamento, o Poder Público protege bens que são considerados de valor histórico ou artístico, determinando a sua inscrição nos chamados Livros do Tombo. Como consequência dessa medida, o bem, ainda que pertencente a particular, passa a ser considerado bem de interesse público, sujeitando o seu titular a uma série de restrições. Ou seja, no tombamento, da mesma forma que nas demais modalidades de intervenção já estudadas, os bens não passam para a propriedade do Poder Público, mas apenas sofrem restrições e condicionamentos no seu uso. Geralmente, os bens tombados são imóveis que retratam a arquitetura de épocas passadas. Mas também é comum o tombamento de bairros ou até mesmo de cidades, quando retratam aspectos culturais da nossa História. O tombamento pode ainda recair sobre bens móveis, comodocumentos textuais e acervos de museus. Detalhe é que o tombamento também pode incidir sobre bens públicos, vale dizer, bens pertencentes às pessoas políticas (União, Estados, DF e Municípios). Não estão sujeitas ao tombamento as seguintes obras de origem estrangeira (Decreto-lei 25/1937, art. 3º): que pertençam às representações diplomáticas ou consulares acreditadas no país; que adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas estrangeiras, que façam carreira no país; que pertençam a casas de comércio de objetos históricos ou artísticos; 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 19 de 83 que sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou comerciais: que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos respectivos estabelecimentos. Ressalte-se que os bens estrangeiros que não atendam a esses requisitos podem ser objeto de tombamento. A competência para legislar sobre a proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal ± os Municípios não estão incluídos (CF, art. 24, VII). Aos Municípios foi dada a atribuição de ³promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual´ (CF, art. 30, IX). Vale dizer, os Municípios não têm competência legislativa nessa matéria8, mas devem utilizar os instrumentos de proteção previstos na legislação federal e estadual. O tombamento pode ser voluntário ou compulsório. Ocorre o tombamento voluntário sempre que o processo for provocado pelo próprio proprietário ou sempre que este consentir com a proposta feita pelo Poder Público. Já o tombamento compulsório é feito por iniciativa do Poder Público, mesmo contra a vontade do proprietário. O tombamento pode, ainda, ser provisório ou definitivo. Será provisório enquanto está em curso o processo instaurado pela notificação do Poder Público, e definitivo quando, depois de concluído o processo, o Poder Público procede à inscrição do bem como tombado, nos respectivos registros oficiais. Para todos os efeitos, o tombamento provisório se equiparará ao definitivo (exceto quanto ao registro nos livros oficiais, que somente é feito por ocasião do tombamento definitivo). Outra classificação do tombamento, quanto aos destinatários, considera o individual, que atinge um bem determinado, e o geral, que atinge todos os bens situados em um bairro ou cidade. O tombamento é promovido mediante ato administrativo do Poder Executivo. Tal ato deve ser sempre precedido de processo 8 Carvalho Filho ensina que a legislação federal e estadual poderá ser suplementada, no que couber, pela legislação municipal, por força do art. 30, II da CF. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 20 de 83 administrativo no qual se assegure ao proprietário o direito ao contraditório e à ampla defesa. Neste processo são obrigatórios9: O parecer do órgão técnico cultural (na esfera federal, é o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional ± IPHAN); A notificação ao proprietário, que poderá manifestar-se anuindo com o tombamento ou impugnando a intenção do Poder Público de decretá-lo; Decisão do Conselho Consultivo da pessoa incumbida do tombamento, após as manifestações dos técnicos e do proprietário. A decisão poderá ser pela anulação do processo, se houver ilegalidade, pela rejeição da proposta de tombamento ou pela homologação da proposta; Possibilidade de interposição de recurso pelo proprietário, contra o tombamento, a ser dirigido ao chefe do Poder Executivo. O tombamento produz diversos efeitos, especialmente sobre a alienação, as transformações, a conservação e a fiscalização do bem tombado. Os principais efeitos do tombamento são: É vedado ao proprietário, ou ao titular de eventual direito de uso, destruir, demolir ou mutilar o bem tombado; O proprietário somente poderá reparar, pintar ou restaurar o bem após a devida autorização do Poder Público; O proprietário deverá conservar o bem tombado para mantê-lo dentro de suas características culturais; se não tiver para tanto, deverá comunicar sua necessidade ao órgão competente; Independentemente de solicitação do proprietário, pode o Poder Público, no caso de urgência, providenciar as obras de conservação; Os proprietários dos imóveis vizinhos não podem, sem a autorização do Poder Público, fazer construção que impeça ou reduza a visibilidade do imóvel tombado, nem nele colocar anúncios ou cartazes; O tombamento do bem não impede o proprietário de gravá-lo por meio de penhor, anticrese ou hipoteca; No caso de alienação do bem tombado, o Poder Público tem direito de preferência (União, Estado e Município, nessa ordem). Por este último item, repare que não é vedada a alienação do bem particular tombado. Porém, antes de alienar o bem para outro particular, o proprietário deverá notificar ± nesta ordem ± a União, o Estado e o Município onde se situe, para exercerem, dentro de trinta dias, seu direito de preferência (ou seja, os entes públicos terão 9 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014, p. 1033-1034). 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 21 de 83 preferência na aquisição do bem que o proprietário deseja alienar, pelo mesmo preço). Caso não seja observado o direito de preferência, vale dizer, caso o proprietário venda o bem para outro particular sem notificar os entes públicos, a alienação será considerada nula, ficando o Poder Público autorizado a sequestrar o bem e impor ao proprietário e ao adquirente multa de 20% do valor do contrato (Decreto-lei 25/1937, art. 22). Ressalte-se que, se o bem tombado for público, não poderá alienado, ressalvada a possibilidade de transferência entre União, Estados e Municípios. Frise-se: o particular proprietário de bem tombado poderá aliená-lo, mas o Poder Público não. Por fim, importante salientar que o tombamento, em regra, não dá direito a indenização; para fazer jus a alguma compensação pecuniária, o proprietário deverá demonstrar que realmente sofreu algum prejuízo. TOMBAMENTO Proteção ao patrimônio cultural brasileiro Incide sobre bens móveis e imóveis, públicos ou privados É promovido mediante ato administrativo do Poder Executivo, precedido de processo administrativo que assegure direito de defesa ao proprietário Em caso de alienação do bem, o Poder Público tem direito de preferência na aquisição Em regra, não dá direito a indenização 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 22 de 83 7. (Cespe ± TJ/PI Juiz ± 2012) O tombamento pode ser voluntário ou compulsório, provisório ou definitivo, conforme a manifestação da vontade ou a eficácia do ato. Comentário: Quanto à manifestação da vontade, o tombamento pode ser voluntário, quando provocado pelo próprio proprietário ou quando este consentir com a proposta feita pelo Poder Público, ou compulsório, quando o proprietário se recusa a aceitar o tombamento do seu bem. Já quanto à eficácia doato, o tombamento pode ser provisório, enquanto está em curso o processo administrativo, e definitivo, depois de concluído o processo e efetuada a inscrição do bem. Gabarito: Certo 8. (Cespe ± AGU 2009) O instituto do tombamento provisório não é uma fase procedimental antecedente do tombamento definitivo, mas uma medida assecuratória da eficácia que este último poderá, ao final, produzir. A caducidade do tombamento provisório, por excesso de prazo, não é prejudicial ao tombamento definitivo. Comentário: A questão é uma transcrição do seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça (STJ): RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERRA DO GUARARÚ. TOMBAMENTO. DISCUSSÃO QUANTO À PRECEDÊNCIA DO PROCESSO DE TOMBAMENTO PROVISÓRIO AO DEFINITIVO. INCOERÊNCIA. 1. O instituto do tombamento provisório não é fase procedimental precedente do tombamento definitivo. Caracteriza-se como medida assecuratória da eficácia que este poderá, ao final, produzir. 2. A caducidade do tombamento provisório, por excesso de prazo, não prejudica o definitivo, Inteligência dos arts. 8º, 9º e 10º, do Decreto Lei 25/37. 3. Recurso ordinário desprovido. (RMS 8252 / SP, STJ - SEGUNDA TURMA, Relatora: Ministra LAURITA VAZ, Julgamento: 22/10/2002, DJ 24/02/2003 p. 215). Para todos os efeitos, o tombamento provisório se equiparará ao definitivo (exceto quanto ao registro nos livros oficiais, que somente é feito por ocasião do tombamento definitivo). Por isso é que se diz que ³R�LQVWLWXWR� do tombamento provisório não é fase procedimental precedente do WRPEDPHQWR�GHILQLWLYR´, Gabarito: Certo 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 23 de 83 Passemos agora ao estudo da desapropriação, única modalidade de intervenção supressiva na propriedade e, por isso mesmo, mais cheia de detalhes e mais cobrada em prova. Em frente! DESAPROPRIAÇÃO Desapropriação ou expropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública, de necessidade pública ou de interesse social, mediante o pagamento de prévia e justa indenização. Na Constituição Federal, a desapropriação está prevista no art. 5º, XXIV: XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; Da leitura do dispositivo constitucional, ganham destaque os possíveis pressupostos da desapropriação:  Necessidade pública ou utilidade pública;  Interesse social. A necessidade pública ocorre quando há uma situação de emergência cuja solução requeira a transferência da propriedade do bem para o Poder Público. Por exemplo, numa calamidade pública, pode ser necessário desapropriar imóveis que estejam em situação de risco. Diversamente, na utilidade pública a transferência do bem é conveniente e vantajosa ao interesse coletivo, mas não imprescindível. Ou seja, não há uma situação de emergência que imponha o ato expropriatório. Exemplo de utilidade pública seria a desapropriação de um imóvel para a construção de uma escola ou para a abertura de vias públicas. Por sua vez, o interesse social ocorre quando as circunstâncias impõem a distribuição ou o condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilização ou produtividade em benefício da coletividade ou de categorias sociais merecedoras de amparo específico do Poder Público. Em outras palavras, na desapropriação por interesse social, 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 24 de 83 busca-se realçar a função social da propriedade, mediante a transferência do domínio do bem. Como exemplo, pode-se citar a desapropriação de terras rurais para fins de reforma agrária ou assento de colonos. Convém assinalar, desde logo, que os bens desapropriados por interesse social não se destinam à Administração, mas sim à coletividade ou a certos beneficiários que a lei credencia para recebe-los e utiliza-los convenientemente. No caso da reforma agrária, por exemplo, as terras desapropriadas são distribuídas a famílias de agricultores para que possam promover o seu melhor aproveitamento. A CF estabelece, ainda, que a competência para legislar sobre desapropriação é privativa da União (art. 22, II). Tal competência privativa, contudo, poderá ser delegada aos Estados e ao Distrito Federal, para o trato de questões específicas, desde que a delegação seja efetivada por meio de lei complementar (CF, art. 22, parágrafo único). Em seguida, vamos detalhar os principais aspectos relacionados à desapropriação. BENS DESAPROPRIÁVEIS Em regra, todos os bens poderão ser desapropriados, incluindo bens móveis ou imóveis, corpóreos ou incorpóreos, públicos ou privados, até mesmo o espaço aéreo e o subsolo10. Com relação aos bens públicos, existem duas exigências (Decreto- lei 3.365/1941, art. 2º, §2º): 10 DL 3.365/1941, art. 2o, §1º ǣ��Dz�� ��espaço aéreo ou do subsolo só se tornará necessária, ��� �������dzǤ Pressupostos da desapropriação Necessidade pública A desapropriação é necessária (casos de urgência) Utilidade pública A desapropriação é conveniente Interesse social Melhor aproveitamento da propriedade em benefício da coletividade 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 25 de 83 Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados; Em qualquer caso, a desapropriação de bem público deve ser precedida de autorização legislativa, emanada do ente que a está promovendo, e não do que está sofrendo a desapropriação. A primeira exigência LPSOLFD�GL]HU�TXH�D�HQWLGDGH�SROtWLFD�³PDLRU´�RX� ³FHQWUDO´�(isto é, a que representa os interesses mais abrangentes, quais sejam, nacional, regional e local, nesta ordem) pode desapropriar bens da HQWLGDGH�SROtWLFD�³PHQRU´�RX�³ORFDO´ (que representa os interesses menos abrangentes), mas o inverso não é possível. Por exemplo, a União pode desapropriar um bem público estadual, mas o Estado não pode desapropriar um bem público federal, embora possa expropriar um bem público municipal, desde que se trate de um Município situado no seu território. Disso decorre que os bens públicos federais são inexpropriáveis e que os Estados não podem desapropriar os bens de outros Estados ou de Municípios situados em outros Estados, nem os Municípios podem desapropriar bens de outras entidades federativas. Essas regras também valem para os bens pertencentes às entidades da administração indireta vinculadas a cada um dos entes federados, inclusive no caso das entidades cujos bens se classificam formalmente como bens privados (fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista). Assim, por exemplo, um Estado não pode desapropriar os bens de uma autarquia da União, mas pode desapropriar os bens de uma empresa pública vinculada a um Município situado em seu território. O art. 2º, §3º do Decreto-lei 3.365/1941 dispõe que é vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos representativosdo capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República. Amparados nessa previsão legal, a doutrina e a jurisprudência construíram o entendimento de que um Município ou um Estado pode desapropriar bens de uma entidade da administração indireta vinculada à União, desde que haja prévia autorização do Presidente da República, concedida mediante decreto. Da mesma forma, um 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 26 de 83 decreto estadual pode autorizar um Município situado no respectivo território a desapropriar bens de entidades administrativas vinculadas ao Estado. (P� UHJUD�� XP� HQWH� IHGHUDGR� ³PHQRU´� não pode desapropriar os bens de entidades da administração indireta vinculadas a um ente IHGHUDGR�³PDLRU´��salvo se houver autorização do FKHIH� GR� 3RGHU� ([HFXWLYR� GR� HQWH� ³PDLRU´�� mediante decreto. É importante anotar que, de maneira semelhante, os bens de uma pessoa privada (não integrante da Administração Pública) que seja delegatária de um serviço público de titularidade de um ente federado ³PDLRU´�não SRGHP�VHU�GHVDSURSULDGRV�SRU�XP�HQWH�³PHQRU´��VDOYR�VH�R� HQWH�³PDLRU´�DXWRUL]DU a desapropriação, mediante decreto. O detalhe é que, nessa hipótese, a vedação só alcança os bens da delegatária efetivamente empregados na prestação do serviço público; dizendo de outra forma, o decreto de autorização não é necessário para a desapropriação de bens não empregados na prestação do serviço. Ainda com relação ao objeto da desapropriação, cabe assinalar que determinados tipos de bens não podem ser objeto de desapropriação, a exemplo da moeda corrente do País e dos chamados direitos personalíssimos, como a honra, a liberdade e a cidadania. PROCEDIMENTO A doutrina classifica a desapropriação como forma originária de aquisição de propriedade, porque não provém de nenhum título anterior, vale dizer, nasce de uma relação direta entre o expropriante e o bem expropriado, sem a intervenção de um terceiro. Por essa razão, o bem expropriado torna-se insuscetível de reinvindicação, ou seja, não pode ninguém aparecer reclamando a propriedade do bem. Disso decorre, inclusive, que a desapropriação pode prosseguir mesmo que a Administração não saiba quem seja o proprietário do bem; apenas no momento de levantar o valor da indenização é que o interessado deverá provar que é o proprietário. A desapropriação é efetivada mediante um procedimento administrativo que possui duas fases: 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 27 de 83  Fase declaratória  Fase executória Na fase declaratória, o Poder Público manifesta sua vontade na futura desapropriação, declarando a existência de utilidade pública, de necessidade pública ou de interesse social para fins de desapropriação. A declaração expropriatória pode ser feita pelo Poder Executivo, por meio de decreto do Presidente da República, do Governador ou do Prefeito (regra), ou pelo Poder Legislativo, mediante lei11. Quando ela é feita pelo Poder Legislativo, cabe ao Executivo tomar as medidas necessárias à efetivação da desapropriação. Detalhe é que a declaração, quando feita pelo Poder Executivo, independe de autorização legislativa, em regra. Esta somente é obrigatória quando a desapropriação recaia sobre bens públicos. O ato declaratório, seja lei ou decreto, deve indicar: (i) a descrição precisa do bem a ser desapropriado; (ii) a finalidade da desapropriação e a destinação específica a ser dada ao bem; (iii) o fundamento legal; (iv) os recursos orçamentários destinados ao atendimento da despesa com a indenização. A declaração de utilidade/necessidade pública ou de interesse social, por si só, já produz alguns efeitos, dentre os quais se destacam: Fixar o estado em que se encontra o bem, isto é, indica suas condições e as benfeitorias existentes, para fins de determinar o valor da futura indenização; Conferir ao Poder Público o direito de penetrar no bem a fim de fazer verificações e medições, sendo possível o recurso à força policial no caso de resistência do proprietário; Dar início à contagem do prazo de caducidade da declaração. Como assinalado acima, o estado do bem no momento da declaração expropriatória é que será levado em consideração no cálculo da indenização. Mas isso não impede a realização de obras e benfeitorias no imóvel após a declaração. Todavia, na hipótese de realização de obras posteriores, a indenização somente cobrirá as benfeitorias necessárias, isto é, aquelas que têm a finalidade de conservar o imóvel para evitar a sua deterioração, a exemplo do reparo de infiltrações ou da substituição 11 Há na doutrina quem defenda que a declaração expropriatória do Poder Legislativo não deve ser feita por meio de lei, e sim por decreto legislativo. A diferença fundamental é que, se o ato for um decreto legislativo, não precisa passar pelo crivo do Poder Executivo para fins de sanção ou veto. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 28 de 83 de sistemas elétricos danificados. Ademais, desde que autorizadas pelo Poder Público, também poderão ser indenizadas as benfeitorias úteis, isto é, aquelas que aumentam ou facilitam o uso do imóvel, como a construção de uma garagem ou a instalação de travas eletrônicas nas portas. Por outro lado, não são indenizáveis as benfeitorias voluptuárias, que têm a finalidade apenas de tornar o imóvel mais bonito e agradável, tais como obras de jardinagem e de decoração. Cumpre salientar que as benfeitorias, de qualquer espécie, existentes no imóvel antes da declaração, serão todas indenizadas, uma vez que a declaração deve recompor integralmente o patrimônio expropriado12. Quanto ao prazo de caducidade da declaração, em regra, é de cinco anos, contados da data da expedição do decreto. Significa que, se a fase executória da desapropriação não for efetivada nesse prazo, o decreto caducará, ou seja, perderá a eficácia, e somente após um ano o mesmo bem poderá ser objeto de nova declaração. Na hipótese de desapropriação por interesse social, o prazo de caducidade é de dois anos, também contado a partir da expedição do decreto. Após a fase declaratória, em que o Poder Público manifesta a intenção de desapropriar o bem, tem início a fase executória, a qual compreende os atos pelos quais o Poder Público efetivamente promove a desapropriação, ou seja, adota as medidas necessárias para transferir a propriedade do bem para o expropriante e para assegurar ao antigo proprietário a devida indenização. A competência para promover a desapropriação é tanto dos entes competentes para editar o ato declaratório (União, Estados, DF e Municípios) como também das entidades da administração indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista) e das concessionárias e permissionárias de serviços públicos. Frise-se que, para as concessionárias e permissionárias de serviços públicos, a competência é condicionada, visto que só podem promover ação de desapropriação se estiverem expressamente autorizadas em lei ou contrato (Decreto-lei 3.365/1941, art. 3º). 12 Di Pietro(2009, p. 164). 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 29 de 83 As entidades da administração indireta e as concessionárias/permissionárias de serviços públicos não têm competência para declarar a utilidade/necessidade pública ou interesse social do bem (fase declaratória), mas apenas para promover a desapropriação (fase executória). A competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social do bem, com vistas à futura desapropriação, é da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, mediante decreto ou lei. Todavia, é possível que a lei atribua competência para que determinadas entidades da administração indireta promovam a declaração expropriatória, ou seja, declarem a utilidade pública do bem para fins de desapropriação (fase declaratória). É o que ocorre, por exemplo, com o DNIT, ao qual compete ?declarar a utilidade pública de bens e propriedades a serem desapropriados para implantação do Sistema &ĞĚĞƌĂů� ĚĞ� sŝĂĕĆŽ ? (Lei 10.233/2001, art. 82, IX) e também com a Aneel, a quem cabe ?ĚĞĐůĂƌĂƌ� Ă� ƵƚŝůŝĚĂĚĞ� ƉƷďůŝĐĂ ?� ƉĂƌĂ� ĨŝŶƐ� ĚĞ� ĚĞƐĂƉƌŽƉƌŝĂĕĆŽ ou instituição de servidão administrativa, das áreas necessárias à implantação de instalações de ĐŽŶĐĞƐƐŝŽŶĄƌŝŽƐ ?�ƉĞƌŵŝƐƐŝŽŶĄƌŝŽƐ�Ğ�ĂƵƚŽƌŝnjĂĚŽƐ�ĚĞ�ĞŶĞƌŐŝĂ�ĞůĠƚƌŝĐĂ ? (Lei 9.648/1998, art. 10). Lembrando que DNIT e Aneel são autarquias federais. Competência legislativa ?Privativa da União, podendo ser delegada aos Estados e ao DF Competência declaratória ?União, Estados, Distrito Federal e Municípios ?DNIT e Aneel Competência executória ?União, Estados, Distrito Federal e Municípios ?Entidades da administração indireta ?Concessionárias e permissionárias de serviços públicos, se autorizadas em lei ou contrato 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 30 de 83 A fase executória poderá ser administrativa ou judicial. Será administrativa quando houver acordo entre as partes, expropriante e expropriado, em relação à necessidade de transferir o bem H� DR� YDORU� GD� LQGHQL]DomR� D� VHU� SDJD�� e� D� FKDPDGD� ³GHVDSURSULDomR� DPLJiYHO´. Havendo acordo na via administrativa, o negócio será formalizado por meio de escritura pública ou por outro meio que a lei venha especificamente indicar, sendo desnecessária a fase judicial. Não havendo acordo, a fase executória será judicial (o que é mais comum). No caso, o Poder Público deverá propor uma ação judicial de desapropriação (o autor da ação deve necessariamente ser o Poder Público13), tendo como réu o proprietário do bem a ser expropriado. Iniciado o processo judicial, se as partes chegarem num acordo, a decisão judicial será apenas homologatória, valendo como título para transcrição no registro de imóveis. No processo judicial só podem ser discutidas questões relativas ao valor da indenização ou a vício processual. Não é possível discutir outras questões como, por exemplo, os motivos que levaram o Poder Público a declarar o bem como de utilidade pública ou de interesse social, ou ainda, se foi feita a correta identificação do proprietário, se houve algum desvio de finalidade etc.; a pessoa que queira discutir essas questões pode até leva-las ao Poder Judiciário, mas em uma ação autônoma, diferente da ação de desapropriação proposta pelo Poder Público. Detalhe interessante é que, antes de efetivada a transferência do bem, o Poder Público pode desistir da desapropriação, caso desapareçam as razões que a motivaram. A desistência pode ocorrer, inclusive, no curso da ação judicial. Na hipótese de desistência, o proprietário faz jus à indenização por todos os prejuízos causados pelo expropriante. 13 O autor da ação de desapropriação poderá ser a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, uma entidade da administração indireta ou um concessionário ou permissionário de serviço público, estes últimos quando autorizados em lei ou contrato. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 31 de 83 INDENIZAÇÃO Conforme prescreve o art. 5º, XXIV da CF, a desapropriação será promovida ³PHGLDQWH� justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados RV�FDVRV�SUHYLVWRV�QHVWD�&RQVWLWXLomR´. O valor da indenização deve ser suficiente para recompor integralmente o patrimônio da pessoa que teve o bem expropriado (afinal, a CF exige que a indenização seja justa). Para tanto, a indenização deverá abranger não só o valor atual do bem, como também os danos emergentes e os lucros cessantes decorrentes da perda da propriedade, além dos juros moratórios e compensatórios, da atualização monetária, das despesas judiciais e dos honorários advocatícios. Quaisquer pessoas atingidas indiretamente pela desapropriação também farão jus à indenização, a ser reclamada em ação própria. É o caso, por exemplo, do locatário de imóvel desapropriado que tenha sido prejudicado pelo ato. Todavia, no caso de ônus reais eventualmente incidentes sobre o bem expropriado (ex: penhor, hipoteca, anticrese), o Poder Público não responde, porque tais direitos ficam sub-rogados no preço (Decreto-lei 3.365/1941, art. 31), ou seja, presume-se que a indenização devida ao proprietário substitui essas garantias. Sendo assim, uma vez depositado o valor indenizatório, são os próprios interessados que devem disputar suas respectivas parcelas de acordo com a natureza e a dimensão dos seus direitos14. A regra é a indenização ser paga em dinheiro, mas há casos previstos na Constituição em que o pagamento poderá ser efetuado de outras formas (³UHVVDOYDGRV�RV�FDVRV SUHYLVWRV�QHVWD�&RQVWLWXLomR´), quais sejam: 9 Desapropriação de propriedades urbanas que descumprem o plano diretor do Município (CF, art. 182, §4º, III): a indenização será paga em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, ³FRP�SUD]R�GH�UHVJDWH�GH�DWp�GH]�DQRV��HP�SDUFHODV�DQXDLV��LJXDLV� H�VXFHVVLYDV��DVVHJXUDGRV�R�YDORU�UHDO�GD�LQGHQL]DomR�H�RV�MXURV�OHJDLV´; 14 Carvalho Filho (2014, p. 880). O autor ensina que, no caso de hipoteca ou penhor, a desapropriação acarreta o vencimento antecipado da dívida. Dessa forma, caso, por exemplo, o imóvel expropriado estivesse hipotecado como garantia de um financiamento imobiliário, o proprietário, ao receber a indenização, teria que quitar a dívida ou constituir uma nova garantia. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 32 de 83 9 Desapropriação de propriedades rurais para fins de reforma agrária (CF, art. 184): a indenização será paga em títulos da dívida agrária ³FRP� cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será GHILQLGD�HP�OHL´� 9 Desapropriação de terras em que sejam cultivadas plantas psicotrópicas ilegais (CF, art. 243): a desapropriação se consuma sem o pagamento de qualquer indenização (única hipótese de desapropriação sem indenização). Ressalte-se que, na hipótese de desapropriação rural para fins de reforma agrária (segundo item acima), as benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro, ressalvaque não consta na hipótese de desapropriação urbanística (primeiro item acima). Veremos essas hipóteses de desapropriação com mais detalhes adiante, no tópico ³GHVDSURSULDomR�VDQFLRQDWyULD´. IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE A desapropriação, em regra, somente se completa depois de efetuado o pagamento da devida indenização; caso contrário, estaria sendo desatendido o mandamento constitucional que exige prévia indenização. Porém, desde que haja declaração de urgência pelo Poder Público e depósito prévio, é possível ocorrer a chamada imissão provisória na posse, isto é, o expropriante passa a ter a posse provisória do bem antes de finalizada a ação de desapropriação. A declaração de urgência pode ser feita pelo Poder Público na própria declaração expropriatória ou, depois, a qualquer momento, mesmo no curso do processo judicial. Detalhe é que o valor do depósito prévio para permitir a imissão provisória na posse será arbitrado pelo juiz segundo critérios estabelecidos em lei, ou seja, não se trata do valor definitivo da indenização, o qual somente será determinado ao final do procedimento de desapropriação, com a transferência do bem. Para compensar a diferença entre o valor do depósito prévio e o realmente devido ao final do processo, são pagos juros compensatórios15 ao expropriado. 15 Segundo a Súmula 618 do STF, Dz� ǡ� direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao anodz. Na ADI 2.332/DF, o STF fixou o entendimento de que a base de cálculo dos juros compensatórios deve corresponder à diferença entre 80% do preço ofertado pelo Poder Público e o valor fixado na sentença. Ademais, na mesma ação, o STF entendeu que os juros compensatórios são devidos independentemente de o imóvel produzir renda. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 33 de 83 DESTINO DOS BENS DESAPROPRIADOS Como regra, os bens desapropriados passam a integrar o patrimônio das entidades que providenciaram a desapropriação e pagaram a respectiva indenização, abrangendo, portanto, as pessoas políticas (União, Estados, DF e Municípios), as entidades da administração indireta ou as concessionárias e permissionárias de serviços públicos. Quando o bem expropriado for destinado a integrar o patrimônio público, dá-se o que a doutrina denomina integração definitiva. No entanto, pode ocorrer de os bens desapropriados serem transferidos a terceiros. Trata-se da chamada integração provisória, de que são exemplos: a desapropriação para fins de reforma agrária, pois os bens só ficam em poder do Estado enquanto não são repassados para os futuros beneficiários; a desapropriação para abastecimento da população, em que os bens são distribuídos para a população; a desapropriação confiscatória, pois as glebas rurais são destinadas ao assentamento de colonos, para cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos; a desapropriação para construção ou ampliação de distritos industriais, pois os lotes são revendidos ou locados para empresas previamente qualificadas etc. DESAPROPRIAÇÃO SANCIONATÓRIA A Constituição prevê três modalidades de desapropriação com caráter sancionatório, quais sejam:  Desapropriação urbanística (CF, art. 182, §4º)  Desapropriação rural (CF, art. 184)  Desapropriação confiscatória (CF, art. 243) A desapropriação urbanística tem como fundamento o descumprimento da função social da propriedade urbana, ou seja, o não atendimento do plano diretor do Município. O expropriante, nessa hipótese, será o Município, segundo as regras gerais de desapropriação estabelecidas em lei federal. A indenização será paga mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal. Na verdade, nos termos do art. 182, §4º da CF, a desapropriação é a ³~OWLPD� PHGLGD´� TXH� R� 3RGHU� 3~EOLFR� GLVS}H� SDUa obrigar a propriedade urbana a cumprir sua função social prevista no plano diretor do Município. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 34 de 83 Antes disso, o Município, mediante lei específica, deverá determinar o parcelamento ou edificação compulsórios, fixando as condições e os prazos para implementação; o proprietário deverá ser notificado para o cumprimento da obrigação e a respectiva notificação deverá ser averbada no registro de imóveis. Desatendida a notificação nos prazos legais, o proprietário ficará sujeito a IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota do imposto pelo prazo máximo de cinco anos consecutivos ou até que cumpra a obrigação. Só após esse prazo é que o Município poderá efetuar a desapropriação com pagamento em títulos. Já a desapropriação rural incide sobre imóveis rurais que não estejam cumprindo a sua função social. Trata-se, na verdade, de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. O expropriante, nesse caso, será exclusivamente a União16. A indenização será paga em títulos da dívida agrária. Lembrando que a desapropriação rural não pode incidir sobre a pequena e média propriedade rural, desde que seu proprietário não possua outra, nem sobre a propriedade produtiva (CF, art. 185). Por fim, a desapropriação confiscatória incide sobre glebas de terra em que sejam cultivadas plantas psicotrópicas. O adjetivo ³FRQILVFDWyULD´�GHULYD�GR�IDWR�GH�TXH��QHVVD�KLSyWHVH�GH�GHVDSURSULDomR��R� proprietário não tem direito à indenização, ou seja, trata-se, na UHDOLGDGH�� GH� XP� ³FRQILVFR´� GD� WHUUD� SHOR� (VWDGR� Mas não é qualquer cultura de plantas psicotrópicas que dá margem a esse tipo de desapropriação, mas apenas aquela que seja ilícita, por não estar autorizada pelo Poder Público. Detalhe é que a desapropriação confiscatória, nos termos do art. 243 da CF, também incide sobre terras em que for explorado o trabalho escravo. Após a transferência da propriedade, as glebas desapropriadas serão destinadas ao assentamento de colonos, para cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, como dito, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei (Lei 8.257/1991, art. 1º). 16 Maria Sylvia Di Pietro ensina que não é correto afirmar que a desapropriação de imóveis rurais é sempre competência da União; somente o é quando o imóvel rural se destine à reforma agrária. Nesse sentido, podem os Estados e Municípios desapropriar imóveis rurais para fins de utilidade pública; não podem, frise-se, para fins de reforma agrária, privativa da União. 17755592898 Direito Administrativo para Delegado PC/DF 2015 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 15 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 35 de 83 DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA Desapropriação indireta é a que se processa sem observância do devido processo legal, vale dizer, a desapropriação é efetuada sem que o Poder Público declare o bem como de interesse público ou pague a devida indenização. Caso o proprietário não conteste o ato no momento oportuno, deixando que a Administração dê uma destinação pública ao bem, ocorre um ³IDWR� FRQVXPDGR´, gerador da desapropriação indireta. A partir de então, o ex-proprietário não mais poderá reivindicar o bem, pois, nos termos do art. 35 do Decreto 3.365/1941, ³os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação´. Imagine, por exemplo,
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