Apostila DIreito Administrativo

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UNIVEL
Curso de Direito – Terceiro Ano - 2016
Disciplina: Direito Administrativo
Professor: Nelson Luiz dos Santos
DIREITO ADMINISTRATIVO
1 º Bimestre
1. DIREITO PÚBLICO e DIREITO PRIVADO
	O Direito é dividido de forma clássica em Direito Público e Direito Privado. Porém tal classificação não é pacífica na doutrina. Alguns doutrinadores entendem que em muitos casos não é possível identificar a natureza jurídica do interesse em questão, uma vez que todos estão interligados. A divisão é uma questão polêmica que não possui consenso entre os estudiosos e doutrinadores, uma vez que não há critério satisfatório para essa distinção.
Distinção entre Direito Público e Direito Privado:
 Direito Privado:
	Regula relações privadas
Protege interesses particulares
Regido pela legalidade ampla
Há relação de igualdade entre as partes
A Administração Pública pode fazer parte dessa relação 
	 exemplo: contrato de locação
 Direito Público:
Regula interesses da sociedade
Protege o interesse público
é regido pela legalidade estrita
Há relação de desigualdade entre as partes
A Administração atua com seu poder de império – ex: desapropriação
CONCEITO DE DIREITO PÚBLICO:
Refere-se ao conjunto das normas jurídicas de natureza pública, compreendendo tanto o conjunto de normas jurídicas que regulam a relação entre o particular e o Estado, como o conjunto de normas jurídicas que regulam as atividades, as funções e organizações de poderes do Estado e dos seus servidores. 
CLASSIFICAÇÃO DO DIREITO
 
	Os critérios de classificação mais aceitos são o critério referente ao sujeito e o critério do interesse. Com relação ao sujeito é considerado que o Estado faz parte da relação jurídica no direito público, e os particulares são regidos pelo direito privado.
	O critério do interesse considera o interesse em questão, se o interesse for público faz parte do direito público, da mesma forma que os interesses particulares são regulados pelo direito privado.
 
DIREITO PÚBLICO SE DIVIDE EM:
Direito Público Interno
	Rege os interesses estatais e sociais. Suas normas 	encontram-se no direito 	constitucional, administrativo, processual, tributário, 	penal e eleitoral.
Direito Público Externo
Tem a função de tratar das relações internacionais entre Estados soberanos. As normas utilizadas para tanto são as de Direito Internacional Público, ou seja, convenções e tratados que os chefes de estado firmam com organizações internacionais.
DIREITO PRIVADO – RAMOS
Direito Civil
Direito Empresarial
Direito do Trabalho
Direito Internacional Privado
2. DIREITO ADM: ORIGEM e EVOLUÇÃO
	O Direito Administrativo, como ramo autônomo  da forma como é visto atualmente, teve seu nascimento nos fins do século XVIII, com forte influência do direito francês, tido como inovador no trato das matérias correlatas à Administração Pública.
	Até o seu nascimento como Direito, portanto, antes da figura do Estado de Direito, o “poder” de administrar esteve nas mãos dos reis, imperadores soberanos em suas monarquias absolutistas, se colocando acima de tudo e de todos. 
	A Revolução Francesa, em 1789, passou então a ser um marco em que separou o Estado absolutista (vontade do Monarca), que ficou para trás, e o Estado de Direito, dando lugar à legalidade (vontade da lei). Nasce assim, o Direito Administrativo.  A França então adota a tripartição do Estado em Executivo, Legislativo e Judiciário, atribuindo independências entre eles.
	Como conseqüência, nascem os Tribunais Judiciais e Administrativos, apoiados no Direito Administrativo, agora então específico e autônomo, que reconhece direitos da Administração e dos administrados – o poder/dever que será tratado mais adiante.
3. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
	O Sistema Administrativo é o regime adotado pelo Estado para o controle de atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo Poder Público nas diversas esferas e em todos os Poderes.
SISTEMA INGLÊS ou DE UNICIDADE DE JURISDIÇÃO: 
	É aquele em que todos litígios (administrativos ou exclusivamente privados) podem ser levados ao Poder Judiciário, único que dispõe de competência para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma definitiva, com força de coisa julgada. Esse sistema não implica na vedação à existência de solução de litígios em âmbito administrativo; o que se garante é que qualquer litígio, de qualquer natureza, ainda que já tenha sido iniciado ou concluído na esfera administrativa, pode, sem restrições, ser levado à apreciação do Judiciário. Também não impede a realização do controle de legalidade dos atos administrativos pela própria Administração Pública que os tenha editado, bem como a anulação destes em caso de existência de vício. Essa competência, a rigor, não traduz uma faculdade, mas um verdadeiro dever da Administração (poder-dever de autotutela administrativa).
SISTEMA FRANCÊS, DE DUALIDADE DE JURISDIÇÃO ou CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: 
		É aquele em que se proíbe o conhecimento pelo Poder Judiciário de 	atos 	de Administração Pública, ficando estes sujeitos à chamada 	jurisdição especial do contencioso administrativo, formada por tribunais 	de natureza 	administrativa. Há, assim, uma dualidade de jurisdição: a 	jurisdição administrativa (tribunais de natureza administrativa, com plena 	jurisdição em matéria administrativa) e a jurisdição comum (órgãos do Poder 	Judiciário, com competência de resolver os demais litígios).
		A Administração Pública francesa só se subordina à jurisdição especial 	do contencioso administrativo, a partir da autoridade máxima do Conselho de 	Estado. Os tribunais administrativos são sujeitos ao controle direto ou indireto 	desse Conselho, que opera como juízo de apelação, de cassação, ou, ainda, 	excepcionalmente, como juízo originário e único de certas controvérsias	administrativas. Tem jurisdição plena em matéria administrativa.
		O Tribunal de Conflito é o responsável pela solução dos conflitos de 	jurisdição entre as justiças administrativa e comum. O Conselho de Estado é 	dotado de atribuições de ordem contenciosa e administrativa. Também exerce 	funções consultivas.
		O sistema do contencioso francês é aplicado, com as devidas 	adaptações, em países como a Suíça, Finlândia, Grécia, Turquia e Polônia.
4. DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL
	O Direito Administrativo brasileiro sofreu influência principalmente do direito francês, que se baseia em quatro princípios essenciais: 
	o da separação das autoridades administrativas e judiciária; 
o das decisões executórias; 
o da legalidade 
o da responsabilidade do poder público. 
Nosso Direito Administrativo sofreu ainda influência:
do Direito alemão: por meio da evolução sistemática e científica 
do Direito italiano
Common Law: com o sistema de unidade de jurisdição, a jurisprudência como fonte de direito e a possibilidade de revisão judicial dos atos administrativos. 
	No Brasil, o Direito Administrativo teve sua primeira cadeira nos cursos jurídicos em 1856, no período imperial. No período republicano, a Administração Pública começou a ser sistematizada e a se afastar do direito privado.
	Poucas Constituições abordam em seu texto assuntos relativos á Administração Pública como a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Ela inovou em relação às que a antecederam, regulamentando um capítulo específico para a organização da Administração Pública, definindo a estrutura governamental e suas funções.
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
	Na definição de Hely Lopes Meirelles Direito Administrativo “é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.”
	Na lição de Celso Antonio Bandeira de Mello Direito Administrativo “é o ramo do Direito Público que disciplina o exercício da função administrativa.”
	Para MariaSylvia Zanella Di Pietro: 
“Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para consecução de seus fins, de natureza pública.”
RESUMO DO CONCEITO: 
	Direito Administrativo é o conjunto de normas e princípios do Direito Público interno que regula a organização e atividade da  Administração Pública, as relações que se dão entre a Administração e os particulares e entre os órgãos e seu controle.
CARACTERÍSTICAS DO CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO:
É um ramo do Direito Público Interno.
É um direito não codificado, pois não pode ser reunido em uma única lei e sim em várias leis específicas, chamadas legislações esparsas.
 Exemplos: 	Lei 8.666/93 – Lei das Licitações
	 		Lei 9.784/99 – Lei do Processo Administrativo Federal
 		Lei 8.212/90 - Lei Orgânica da Seguridade Social
	 		Lei 8.213/90 - Lei dos Planos de Benefícios da Previdência Social
 		Lei 8.112/90 – Estatuto dos Servidores Civis da União
O Direito Administrativo Brasileiro é considerado não contencioso, isto é, não há previsão legal de Tribunais e Juízes Administrativos ligados ao Poder Judiciário, em razão do princípio da Jurisdição Única (o Judiciário tem o poder de julgar litígios)
possui regras que se traduzem em princípios constitucionais (art. 37 CF –eficiência foi incluído pela EC 19/98) e princípios infra-constitucionais (legislações específicas)
tem por objeto o estudo da organização e estrutura da Administração Pública
4.1 SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
	O Brasil adotou o chamado sistema inglês (de jurisdição única ou de controle judicial), em que todos os litígios são resolvidos de forma definitiva pelo Poder Judiciário. O princípio da inafastabilidade como garantia individual, com status de cláusula pétrea constitucional, encontra-se expresso no inciso 	XXXV 	do art. 5º da CF, no qual, por força desse dispositivo, “a lei não excluirá 	da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Isso não significa retirar da Administração Pública o poder de controlar os seus próprios atos; há órgãos de natureza administrativa com competência específica, que decidem litígios da mesma natureza. A diferença é que as decisões dos órgãos administrativos não são dotadas da força e da definitividade próprias das 	decisões do Judiciário (não fazem coisa julgada em sentido próprio, ficando sujeitas à revisão do Poder Judiciário, sempre mediante provocação).
4.2 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Fonte primária: a lei, em sentido genérico (lato sensu)
	Constituição Federal, as leis ordinárias, complementares, delegadas, 	medidas provisórias, atos normativos com força de lei, e alguns decretos-	lei ainda vigentes no país
Fontes secundárias: jurisprudência, doutrina e costumes 
Jurisprudência
Conjunto de decisões do Poder Judiciário na mesma linha, julgamentos no mesmo sentido. Assim, pode-se tomar como parâmetro para decisões futuras, ainda que, em geral, essas decisões não obriguem a Administração quando não é parte na ação. Na CF/88 há previsão de vinculação do Judiciário e do Executivo à decisão definitiva de mérito em Ação Direta de Inconstitucionalidade e Ação Declaratória de Constitucionalidade (art. 102, §2º):
	As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, 	nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de 	constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, 	relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública 	direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
 Doutrina
	É a teoria desenvolvida pelos estudiosos do Direito, materializada em livros, 	artigos, pareceres, Congressos, etc. Ela influencia no surgimento de novas 	leis e na solução de dúvidas no dia-a-dia administrativo, além de 	complementar a legislação existente, muitas vezes falha e difícil de 	interpretar.			
 	Costumes
	É reiteração uniforme de determinados comportamentos. Tem pouca 	utilidade prática em razão do princípio da legalidade, que demanda 	obediência dos administradores à lei. Em algumas situações concretas, os 	costumes influenciam em determinadas práticas burocráticas dentro da 	administração, influindo nas ações estatais, até mesmo na produção de 	novas normas. Em decorrência do tempo que servidores permanecem dentro 	da administração, criando determinadas condutas, a prática administrativa 	passa a substituir o texto escrito, sedimentando na cabeça dos 	administradores e administrados a praxe burocrática, que passa a suprir a lei 	ou passa a atuar como elemento informativo da doutrina.
4.3 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
	
LEGALIDADE
	O princípio da legalidade, uma das principais garantias de direitos individuais, previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal, remete ao fato de que a Administração Pública só pode fazer aquilo que a lei permite, ou seja, só pode ser exercido em conformidade com o que está disposto na lei. 
	Hely Lopes Meirelles afirma que:
“Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa “poder fazer assim”; para o administrador público significa “deve fazer assim”.”
	Desse modo, este princípio, além de passar segurança jurídica ao indivíduo, limita o poder do Estado, resultando numa organização da Administração Pública. 
IMPESSOALIDADE
	
 	Este princípio tem relação com a finalidade, ou seja, impõe ao administrador público que só pratique os atos em seu fim legal. Celso Bandeira de Mello sustenta que esse princípio “traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas”.
MORALIDADE
	O princípio diz respeito à “boa administração”. Se relaciona com as decisões legais tomadas pelo agente de administração publica, também acompanhado pela honestidade. Meirelles assim afirma:
É certo que a moralidade do ato administrativo juntamente a sua legalidade e finalidade, além de sua adequação aos demais princípios constituem pressupostos de validade sem os quais toda atividade pública será ilegítima.
	Um agente administrativo ético, que atua conforme a moral e a honestidade, consegue realizar uma boa administração, discernir a licitude e ilicitude de alguns atos, além do justo e injusto de determinadas ações.
PUBLICIDADE
	Para que os atos sejam conhecidos externamente à Administração, ou seja, na sociedade, é necessário que eles sejam publicados e divulgados, e assim possam começar a ter seus efeitos, alcançando os objetivos propostos. Além disso, tem relação com o direito de Informação, que está no rol de Direitos e Garantias Fundamentais. Di Pietro comenta desta maneira:
O inciso XIII estabelece que todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
	É necessário que os atos e decisões sejam devidamente publicados para o conhecimento de todos. O sigilo só é permitido em casos de segurança nacional. 	
	Meirelles assim discorre:
 A publicidade, como princípio da administração pública, abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes. 
	Busca-se dessa forma, manter a transparência, ou seja, deixar claro para a sociedade os comportamentos e as decisões que foram tomadas pelos agentes da Administração.
EFICIÊNCIA
	A eficiência é uma característicaque faz com que o agente público possa conseguir atingir resultados positivos, garantindo à sociedade uma real efetivação dos propósitos necessários, como por exemplo, educação e saúde.
	Hely Meirelles desta maneira ensina:
O Princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em se desempenhar apenas com uma legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento as necessidades da comunidade e de seus membros.
5. PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR
	Para realizar suas atividades, a Administração Pública detém prerrogativas ou poderes que permitem à autoridade remover os interesses particulares que se opõem ao interesse público. Os poderes e os deveres do Administrador Público são os expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade. 
	Cada agente público é investido da necessária parcela de poder para o desempenho de suas atribuições. Esse poder é para ser usado como atributo do cargo ou função, e não como privilégio da pessoa que o exerce. É esse poder que empresta autoridade ao agente público quando recebe da lei competência decisória e força para impor suas decisões aos administrados.
5.1 DEVERES ADMINISTRATIVOS:
PODER-DEVER DE AGIR
	O poder do agente significa um dever diante da sociedade. Aquele que o detém está sempre na obrigação de exercitá-lo. Pelo princípio da indisponibilidade do interesse público pode-se afirmar que ele é irrenunciável, constituindo múnus público (encargo) para o agente, ou seja, ele é obrigado a agir na defesa dos interesses coletivos. 
	Para o particular o poder de agir é uma faculdade. Para o administrador público é uma obrigação de agir.
	Hely Lopes Meirelles assim se manifestou:
Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade. É que o Direito Público ajunta ao poder do administrador o dever de administrar.
	Maria Sylvia Di Pietro confirma tal posição:
Embora o vocábulo “poder” dê a impressão de que se trata de “faculdade” da administração, na realidade trata-se de “poder-dever”, já que reconhecido ao poder público para que o exerça em benefício da coletividade; os poderes são, pois, irrenunciáveis.
DEVER DE EFICIÊNCIA
	Cabe ao agente público agir com a máxima eficiência funcional. O desempenho da atividade administrativa deve ser rápido e oferecido de forma que satisfaça o interesse do administrado. Reside na necessidade de se tornar cada vez mais qualitativa a atividade administrativa.
	Promovida a princípio, a eficiência deve ser obrigatoriamente observada em toda a Administração Direta e Indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O princípio da eficiência pressupõe o dever de bem administrar, impondo ao administrador a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento. Nada deve justificar qualquer procrastinação.
DEVER DE PROBIDADE
	É dever do agente público agir com honestidade e moralidade. Está constitucionalmente integrado na conduta do agente	com elemento necessário á legitimidade de seus atos. Esse dever impõe ao administrador público o desempenho de suas atribuições pautadas em atitudes retas, leais, justas e honestas, sob pena de ilegitimidade de suas ações.
	Para aqueles que praticam atos de improbidade, a Constituição Federal prevê punições civis e administrativas, sem prejuízo das sanções penais cabíveis (art. 37, § 4°).
	A Lei 8.429/92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis a agentes públicos que cometem atos de improbidade administrativa, classifica tais atos em três espécies:
	Os que importam enriquecimento ilícito (art. 9°)
Os que causam lesão ao erário (art. 10°)
Os que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11)
DEVER DE PRESTAR CONTAS
	O agente deve prestar contas de todos os seus atos, não só da gestão de dinheiros públicos (art. 70 CF) como de todos os atos de governo (art. 49, IX, e 71, I, da CF) e de administração (art. 5°, XXXIV, c, CF). É da gestão de bens, direitos e serviços alheios o dever de prestar contas. Com a Administração Pública não poderia ser diferente. Trata-se da prestação de contas sobre a gestão de um patrimônio pertencente à coletividade.
	O dever de prestar contas alcança não só os administradores de entidades e órgãos públicos como também particulares que recebam subvenções. A regra é universal: quem utilize, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos deve prestar contas (art. 70, parágrafo único, CF).
	Conforme a Constituição Federal, essa prestação de contas deve ser feita ao órgão legislativo de cada entidade estatal por meio do Tribunal de contas competente, que é o responsável pelo controle externo, e ao sistema de controle interno de cada poder.
5.2 PODERES ADMINISTRATIVOS
	 “Quase todos os homens são capazes de suportar adversidades, 	 mas se quiser por à prova o caráter de um homem, dê-lhe poder.” 								Abraham Lincoln 
	A Administração Pública, para atender à sua finalidade – que é a satisfação do interesse público -, é dotada de poderes administrativos, conferidos pelo ordenamento jurídico, caracterizando-se como instrumentos para a realização de suas atividades públicas.
	Os poderes administrativos distinguem-se dos poderes políticos do Estado, pois aqueles são instrumentais, destinam-se à realização das atividades públicas, ao passo que estes são estruturais, isto é, referem-se à estrutura do Estado.
	O conjunto dos poderes administrativos é denominado de competência pública, pois confere à Administração Pública a capacidade necessária para a realização dos deveres públicos.
	Deve-se enfatizar que, apesar da denominação “poderes administrativos”, estes devem ser entendidos, antes de tudo, como verdadeiros deveres, porque os poderes instrumentais são outorgados à Administração Pública para que esta cumpra os deveres impostos para a satisfação do interesse público. Em outros termos, a atribuição dos poderes instrumentais à Administração Pública se justifica em virtude de sua finalidade precípua, a saber, o dever de satisfação do interesse público.
	Segundo os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “embora o vocábulo poder dê a impressão de que se trata de faculdade da Administração, na realidade, trata-se de poder-dever, já que reconhecido ao poder público para que o exerça em benefício da coletividade; os poderes são, pois, irrenunciáveis” .
	Ressalta-se que há muitas divergências no que diz respeito à natureza jurídica dos poderes administrativos. Há autores que entendem que os poderes administrativos possuem a natureza de ato, ao passo que há outros que consideram que tais poderes possuem a natureza de competências. Em razão de tais divergências, na doutrina, encontram-se diversas formas de classificação dos poderes administrativos.
PODER VINCULADO
	Segundo Odete Medauar, há poder vinculado, também denominado competência vinculada, quando a autoridade, ante determinada circunstância, é obrigada a tomar decisão determinada, pois sua conduta é ditada previamente pela norma jurídica. 	O ordenamento confere ao administrador um poder de decisão, mas predetermina as situações e condições, canalizando-o a uma só direção. Por isso na doutrina se diz que há matérias de reserva legal absoluta, em que o vínculo da Administração ao bloco de juridicidade é máximo. Se houver uma só solução, como conseqüência da aplicação de uma norma, ocorre o exercício do poder vinculado.
	O poder vinculado é a própria manifestação do princípio da legalidade da Administração da Pública, de tal forma que os agentes públicos somente poderão fazer aquilo que a lei determinar e na forma que a lei dispuser, não havendo margens para arbitrariedadeou subjetividades.
PODER DISCRICIONÁRIO
	É a faculdade conferida à autoridade administrativa de, diante de certa circunstância, escolher uma entre várias soluções possíveis. Exemplos: um Prefeito ao decidir qual rua sem asfalto, dentre inúmeras na mesma condição, será a primeira a receber asfaltamento; um Governador ao escolher quem será o Secretário de Segurança Pública.
	O poder discricionário não deve ser confundido com o arbítrio ou abusividade. As atividades da Administração Pública são regidas pelo princípio da legalidade, logo, o exercício do poder discricionário também deve observar os parâmetros legais, assim como os princípios norteadores da atuação da Administração Pública. 
	A discricionariedade representa uma condição de liberdade, mas não liberdade ilimitada. Trata-se do poder de escolha entre soluções diversas, mas todas igualmente válidas para o ordenamento jurídico. No poder discricionário, a autoridade administrativa possui certa margem de livre apreciação da conveniência e oportunidade de soluções legalmente possíveis. A margem livre sobre a qual incide a escolha inerente à discricionariedade corresponde à noção de mérito administrativo. O “mérito administrativo” expressa o juízo de conveniência e oportunidade da escolha, no atendimento do interesse público, juízo esse efetuado pela autoridade à qual se conferiu o poder discricionário.
PODER HIERÁRQUICO
	O poder hierárquico é o que capacita a Administração Pública a distribuir as funções de seus órgãos, caracterizando uma relação de subordinação entre eles, bem como entre agentes e servidores do quadro de pessoal.
	De acordo com Hely Lopes Meirelles:
 "é o poder de que dispõe o poder executivo para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal. Poder hierárquico e poder disciplinar não se confundem, mas andam juntos, por serem os sustentáculos de toda organização administrativa." 
	Trata-se do poder relacionado à desconcentração, que é a distribuição de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica, visando a descongestionar as atribuições centralizadas em uma só pessoa. Com objetivo de manter a unidade, estabelece-se esse vínculo de hierarquia e de subordinação, permanecendo todos os órgãos, agentes e servidores públicos relacionados por esse vínculo hierárquico. 
	O poder hierárquico possibilita que as atividades de um órgão ou ente sejam realizadas de maneira harmônica, coordenada, eficaz, em consonância com o princípio da legalidade e da supremacia do interesse público.
FORMAS DE MANIFESTAÇÃO DO PODER HIERÁRQUICO
ordens ou instruções aos subordinados
controle das atividades dos órgãos ou autoridades subordinadas
 revisão dos atos dos subordinados
decisão de conflitos de competência entre subordinados
coordenação dos subordinados
delegação
avocação
DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA
	Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
	O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial, e especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
	O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante e 
as decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e serão consideradas editadas pelo delegado.
			SÚMULA 510 STF:
			Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, 				contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial.
NÃO PODEM SER OBJETO DE DELEGAÇÃO:
a edição de atos de caráter normativo
a decisão de recursos administrativos
as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade
AVOCAÇÃO DE COMPETÊNCIA
	Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior, não sendo possível avocar competência exclusiva de subordinado.
	Diz-se da avocação que “ o que pode o mais, pode o menos”.
PODER DISCIPLINAR
	Segundo os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, “poder disciplinar é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração”.
	Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “poder disciplinar é o que cabe à Administração Pública para apurar infrações e aplicar penalidades aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina...”.
	O poder disciplinar destina-se a responsabilizar aqueles que cometem faltas em detrimento do interesse público, visando, dessa forma, à proteção da efetiva realização do interesse público. Confere-se à Administração Pública a prerrogativa de aplicar sanções tanto aos seus servidores públicos, hierarquicamente subordinados, como aos seus contratados, ou seja, os colaboradores que, mediante celebração do contrato administrativo, se sujeitam também às normas de direito público.
	O poder disciplinar é discricionário. Porém, tal discricionariedade deve ser entendida em seus devidos termos. O exercício do poder disciplinar não deve ser entendido como uma mera faculdade da Administração. A lei confere à Administração o poder de ponderar, na escolha da sanção, a natureza e gravidade da infração e os danos que ela causar ao serviço público. A Administração não tem o direito de optar entre punir e não punir, visto que, tendo conhecimento de suposta infração cometida por servidor público, terá a obrigação de instaurar procedimento destinado à apuração desta falta e, se for o caso, aplicar a sanção cabível. Caso não adote tais providências, a autoridade administrativa responsável poderá incidir em crime de condescendência criminosa, tipificado no artigo 320 do Código Penal e em improbidade administrativa, conforme artigo 11, inciso II, da Lei nº 8.429/1992.
	Nesse sentido, deve-se observar o artigo 143 da Lei nº 8.112/90, que dispõe:
“Art. 143. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.”
PODER REGULAMENTAR
	O poder regulamentar destina-se a explicitar o teor das leis, preparando sua execução, completando-as, se for o caso. Do exercício do poder regulamentar resulta a expedição de regulamentos, veiculados por meio de decretos. Trata-se dos chamados regulamentos de execução, de competência privativa do Chefe do Executivo, atos administrativos que estabelecem normas gerais.
	Consiste na atribuição dos chefes do Poder Executivo para regulamentar a lei, através de decreto, tendo por objetivo a normatização das lacunas existentes, para a sua correta aplicação. Exemplo: A Lei 8.213/91 (Lei dos Benefícios da Previdência Social) foi regulamentada pelo decreto 3.048/99.
PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA
	Para Hely Lopes Meirelles “poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade e do próprio Estado”.
	O artigo 78 do Código Tributário Nacional estabelece o conceito legal de poder de polícia:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorizaçãodo Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
	Do conceito acima, verifica-se a ampla abrangência do exercício do poder de polícia, o qual, em regra, incide sobre todos os direitos, individuais ou coletivos, assegurados pelo nosso ordenamento jurídico. O interesse público é amplo. Segundo o Código Tributário Nacional, art. 78, segunda parte, interesse público:
é aquele concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais 
	O Poder de Polícia se manifesta através de atos normativos concretos e específicos, por meio de:
atos normativos e de alcance geral: através da lei constituem-se as limitações administrativas ao exercício dos direitos e das atividades individuais. Pode se dar por Decretos, Resoluções, Portarias, Instruções;
atos administrativos e operações materiais de aplicação da lei ao caso concreto, incluindo medidas repressivas e medidas preventivas, ambas com intuito de coagir o infrator a cumprir a lei.
Exemplos: expedição de licenças e alvarás, fiscalização de trânsito e 			 fiscalização da vigilância sanitária
CARACTERÍSTICAS
AUTOEXECUTORIEDADE:
		É a possibilidade que tem a Administração Pública de, com os próprios meios, pôr em execução as suas decisões sem precisar recorrer previamente ao Poder Judiciário. No caso de já ter tomado uma decisão executória, a faculdade de utilizar a força pública para obrigar ao administrado cumprir sua decisão. É mister, para tanto, que a lei (art. 5º, LV, CF) autorize expressamente, ou que se trate de medida urgente, sem a qual poderá ser ocasionado prejuízo maior para o interesse público (art. 37, § 6º, CF).
		A decisão Administrativa impõe-se ao particular ainda contra a sua concordância, pois a Administração é um órgão do Estado e este, sempre busca o bem da sociedade. Se o particular quiser se opor, terá que recorrer ao Poder Judiciário. Os meios eficazes que podem ser usadas pelo particular quando ele se sentir lesado por algum ato praticado pela Administração Pública através de seus agentes, são o hábeas corpus e o mandado de segurança, que são os remédios processuais mais efetivos para tais casos, mas mesmo nesse caso é o particular que tem que recorrer ao Poder Judiciário.
A autoexecutoriedade se desdobra em: 
Exigibilidade: possibilidade que tem a Administração Pública de tomar decisões executórias, valendo-se de meios indiretos de coação. 
Executoriedade: faculdade que tem a Administração, quando já tomou alguma decisão executória, de realizar diretamente a execução forçada, usando, se necessário, da força pública para obrigar o particular a cumprir a decisão da Administração.
COERCIBILIDADE:
	É a imposição coativa das medidas adotadas pela Administração, para a garantia do cumprimento do ato de polícia. Todo ato de polícia é imperativo e obrigatório, admitindo até o emprego da força pública para o seu cumprimento, quando resistido pelo administrado. Desta forma, não há ato de polícia facultativo para o particular, pois todos eles admitem a coerção estatal para torná-lo efetivo, e essa coerção também independe da autorização judicial. É a própria Administração que determina e faz executar as medidas de força, que se tornarem necessárias para a execução do ato ou aplicação da penalidade administrativa resultante do exercício do poder de polícia.
DISCRICIONARIEDADE:
	A Administração terá que decidir qual o melhor momento de agir, qual o meio de ação mais adequado, qual a sanção cabível diante das previstas na norma legal. A lei consente que a Administração aprecie a situação concreta e decida se deve ou não conceder a autorização, diante do interesse público em jogo.
	Em verdade, o poder de polícia é inexato, pois a lei, as vezes, possui brechas que permitem a livre interpretação e apreciação sobre alguns elementos, o que é aceitável, uma vez que o legislador é incapaz de conhecer previamente todas as situações de aplicação da lei. Assim, discricionariedade é a abertura da norma legal à Administração, de maior liberdade de atuação, permitindo-lhe que escolha seus próprios caminhos de atuar, na oportunidade que lhe convenha, pelos motivos que entender relevantes.
	Dessa forma, e desde que o ato de polícia administrativa se contenha nos limites legais, e a autoridade se mantenha na faixa de opção que lhe é atribuída, a discricionariedade é legítima.
POLÍCIA SANITÁRIA
	O Art. 2º da lei 8.080/90 diz que: “a saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício”, ainda nos parágrafos seguintes afirma que “o dever do Estado de garantir a saúde consiste na formulação e execução de políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos e no estabelecimento de condições que assegurem acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e recuperação. 
	A defesa e segurança da saúde são feitas concorrentemente com Estados-membros, Distrito Federal e Municípios As normais gerais de defesa, saúde e proteção da população são editadas pelo Governo Federal para serem obedecidas por todos os entes da Federação. Com esse objetivo a União edita normas para que a polícia sanitária as executem com sua autoridade, que é o servidor ou agente público dotado de poder de decisão, no controle de medicamentos, produtos para o consumo humano, quer seja na alimentação ou não, controle profilático de doenças, barreiras sanitárias, fiscalização da produção e também nas construções.
	A Lei 8.080/90 e a Lei 8.171/91, alterada pela Lei 9.712/98, definem as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde humana e animal, sanidade vegetal a organização e o funcionamento dos serviços e a política agrícola. A Lei 8.080/90 criou o Sistema Único de Saúde (SUS), que é o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público. 
O Decreto 5.741/06, que regulamenta a Lei 8.171/91 instituiu o Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (SUASA), este coordenado pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e o SUS pelo Ministério da Saúde (MS). 
A execução da polícia sanitária no âmbito do Ministério da Saúde é exercida pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) e no Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, pela Secretaria de Defesa Agropecuária (SDA).
Agência Nacional de Vigilância Sanitária:
	Criada através da lei 9.782/99 (alterada pela MP 2.190-34/01), como autarquia, sob regime especial com independência administrativa e autonomia financeira, tem como finalidade básica a proteção da saúde da população, por meio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária. 
Secretaria de Defesa Agropecuária:
	Órgão do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, estruturado pelo Decreto 3.152/99 é o responsável pela polícia sanitária no âmbito do MAPA em todo o território nacional. O seu poder de polícia é exercido pelos Fiscais Federais Agropecuários, com atribuições específicas definidas na Lei 10.883/04.
Controle sanitário estadual:
	Os Estados-membros realizam o controle sanitário através dos códigos sanitários estaduais que são complementares à legislação federal, estabelecendo as normas sanitárias estaduais.
Controle sanitário municipal:
	Os municípios sãoos responsáveis pelo controle sanitário no âmbito de sua jurisdição. O exercício da polícia sanitária é exercido diretamente nos estabelecimentos, no comércio de produtos e construções que são realizados com base nos regulamentos municipais.
	A legislação é concorrente e muitas vezes há confusão nas atribuições de um ou outro órgão, mas o objetivo é comum de manter a segurança sanitária da população. A atuação ocorre no controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, além do controle de portos, aeroportos e postos de fronteira, com poderes para autuar, proibir ou liberar a importação e exportação de produtos, impedem que doenças e pragas se disseminem, que produtos sejam comercializados indevidamente e tudo isso relacionado à saúde da população.
 	Assim, tanto por meio do poder de polícia, quanto em seu aspecto normatizador ou preventivo, a vigilância sanitária deve estabelecer uma relação harmônica com os diferentes atores sociais, sejam eles os produtores de serviços, o trabalhador, o Estado, o consumidor ou o cidadão, e deve ter a vida como principal valor.
LIMITES DO PODER DE POLÍCIA:
Necessidade: a medida de polícia só deve ser adotada para evitar ameaças reais 		 ou prováveis de perturbações ao interesse público;
Proporcionalidade/razoabilidade: é a relação entre a limitação ao direito 						 individual e o prejuízo a ser evitado.
	Mesmo que o ato de polícia seja discricionário, a lei impõe alguns limites quanto à competência, à forma, aos fins ou ao objeto.
	Quanto à competência e procedimento (forma), observa-se as normas legais pertinentes, a lei.
	Já em relação aos fins, o poder de polícia só deve ser exercido para atender ao interesse público. A autoridade que fugir a esta regra incidirá em desvio de poder e acarretará a nulidade do ato com todas as conseqüências nas esferas civil, penal e administrativa. O fundamento do poder de polícia é a predominância do interesse público sobre o particular, logo, torna-se escuso qualquer beneficio em detrimento do interesse público.
	O poder de polícia não deve ir além do necessário para a satisfação do interesse público que visa proteger. A sua finalidade é assegurar o exercício dos direitos individuais, condicionando-os ao bem-estar social; só poderá reduzi-los quando em conflito com interesses maiores da coletividade e na medida estritamente necessária á consecução dos fins estatais.
	Com os limites impostos à discricionariedade, o que se pretende é vedar qualquer manifestação de arbitrariedade por parte do agente do poder de polícia. A intenção não é extinguir os direitos individuais com as medidas administrativas referentes ao poder de polícia, dada a ordem jurídica de Estado Democrático de Direito, pelo que aplicar-se-ão os princípios da necessidade, proporcionalidade, eficácia e razoabilidade. 
USO E ABUSO DE PODER
USO DO PODER: O uso do poder é uma prerrogativa do agente público que só pode fazer o que a lei determina, não pode ir contra a lei e nem ir além dela. O uso do poder é necessário e proporcional às funções para que possa executar seu trabalho atendendo o interesse publico.
ABUSO DO PODER: Corresponde a um desvio de conduta, à inobservância por parte do agente publico, de seu poder-dever de agir.
	 FORMAS DE ABUSO DE PODER:
Excesso: a autoridade vai além do permitido na lei e dos seus limites de atuação; 
Desvio de finalidade: O ato é praticado por motivo ou com fins diversos do previsto na lei. . 
6. ATOS ADMINISTRATIVOS
6.1 CONCEITO E REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO
CONCEITO:
	Ato administrativo é o ato que concretiza o exercício da função administrativa do Estado.
	Conforme Hely Lopes Meirelles:
 "O ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos seus administrados ou a si própria."
	Já para Celso Antônio Bandeira de Mello:
“Ato administrativo é a declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, sujeitas a controle de legitimidade por órgão judicial."
REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO
São pressupostos necessários para a existência e validade de um ato administrativo:
COMPETÊNCIA: 
Conjunto de poderes que a lei confere aos agentes públicos para que exerçam suas funções com eficiência e assim assegurem o interesse público. A competência é um poder-dever, é uma série de poderes, que o ordenamento outorga aos agentes públicos para que eles possam cumprir a contento seu dever de atingir da melhor forma possível o interesse público. Nenhum ato será válido se não for executado por autoridade legalmente competente. É requisito de ordem pública, ou seja, não pode ser derrogado pelos interessados nem pela administração. Pode, no entanto, ser delegada (transferência de funções de um sujeito, normalmente para outro hierarquicamente inferior) e avocada (órgão superior atrai para si a competência para cumprir determinado ato atribuído a outro inferior). Se a competência for, legalmente, exclusiva  de certo órgão ou agente, não poderá ser delegada ou avocada.
	CARACTERÍSTICAS DA COMPETÊNCIA:
A mais importante de todas as características desse requisito é a irrenunciabilidade, que tem caráter relativo, e o que a relativiza são os institutos da delegação e avocação.
Inderrogabilidade: A competência não pode ser derrogada, isto é, a modificação de seu conteúdo ou titularidade não pode ser operada por mero acordo de vontades entre particulares e/ou agentes públicos. Trata-se de uma característica de caráter absoluto.
Improrrogabilidade: Veda-se aos agentes públicos que atuem além da lei, ou seja, além das competências previstas em lei. Tem caráter relativo, pois se refere ao exercício da competência (passível de transferência através delegação e avocação) e não à sua titularidade.
Imprescritibilidade: As competências devem ser exercidas a qualquer tempo. O agente público é obrigado a exercer suas competências a qualquer tempo, salvo nas hipóteses a que a lei estabelece prazos da administração.
FINALIDADE: 
É o objetivo que a administração pretende alcançar com a prática do ato administrativo, sendo aquela que a lei institui explícita ou implicitamente, não sendo cabível que o administrador a substitua por outra. A finalidade deve ser sempre o interesse público. É nulo qualquer ato praticado visando exclusivamente ao interesse privado, no entanto é válido o ato visando ao interesse privado, desde que, cumulativamente, ele vise também ao interesse público.
FORMA: 
É o revestimento exteriorizador do ato administrativo. Todo ato administrativo é, em princípio, formal. Em sentido amplo, a forma é o procedimento previsto em lei para a prática do ato administrativo. Em sentido estrito, refere-se ao conjunto de requisitos formais que devem estar presentes no ato administrativo.
MOTIVO: 
Motivo ou causa é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. 
De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo:
O motivo é a situação de fato ou de direito que serve de fundamento para a prática do ato. A situação de direito é aquela, descrita na lei, enquanto que a situação de fato corresponde ao conjunto de circunstâncias que levam a Administração a praticar o ato. O motivo é elemento obrigatório do ato administrativo, essencial, ou seja, o ato administrativo sem motivo, isto é, sem estar investido dos pressupostos de fato e de direito que justificam sua prática, é totalmente nulo. A motivação, por sua vez, é a exposição dos motivos que determinam a prática do ato, a exteriorização dos motivos que levaram a Administração a praticar o ato. É a demonstração por escrito,de que os pressupostos autorizadores da prática do ato realmente aconteceram. A motivação representa a exteriorização por escrito das razões que levaram à pratica do ato, portanto, ela não é obrigatória para todo o tipo de ato administrativo. (grifos nossos)
		Exemplos: na punição do servidor, o motivo é a infração por ele 				cometida; no tombamento, é o valor histórico do bem, na concessão de 			licença maternidade, o motivo é o nascimento do filho da servidora.
OBJETO OU CONTEÚDO: 
É o efeito jurídico imediato que o ato deve produzir. Por exemplo, o ato administrativo de demissão produz o desligamento do servidor público.
OBS: 
COMPETÊNCIA – FINALIDADE - FORMA :
São sempre vinculados em qualquer ato administrativo, mesmo naqueles chamados discricionários. Em relação a eles, a lei não oferece qualquer margem para apreciação do Administrador, que está preso ao seu conteúdo legal.
MOTIVO – OBJETO:
Podem vir predeterminados rigorosamente na lei ou não. Quando estão, ocorre o ato vinculado. Quando, diferentemente, a lei confere uma margem de liberdade ao Administrador no que se refere a esses elementos, estamos diante do que do ato discricionário
6.2 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE: 
		Decorrente do princípio da legalidade da administração, o que faz esta presunção ser inerente ao nascimento do ato administrativo, ou seja, todos os atos nascem com ela. Essa presunção é relativa (juris tantum), pois cabe prova em contrário. Tal pressuposto faz com que o ônus da prova em questão de invalidade do ato administrativo se transfira para quem a invoca, fazendo que o ato seja de imediata execução. Exemplo: Execução de Dívida Ativa – cabe ao particular o ônus de provar que não deve ou que o valor está errado.
AUTOEXECUTORIEDADE: 
		É a possibilidade que tem a Administração de, por seus próprios meios, exigir o cumprimento das obrigações impostas aos administrados, independentemente de ordem judicial. Este atributo normalmente se verifica nos atos administrativos decorrentes do Poder de Polícia, nos quais a Administração impõe coercitivamente seu cumprimento, independente de mandado judicial. Exemplos: interdição de um prédio que ameaça desabar, interdição de atividades e inutilização de gêneros alimentícios.
IMPERATIVIDADE:
		É o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância. É a ascendência da Administração Pública sobre o particular, justificada pelo interesse público. É o denominado poder extroverso da Administração. Todavia, não existe em todos os atos administrativos, só naqueles que impõem obrigação ao administrado, como por exemplo, nos que decorrem do poder de polícia. 
		A imperatividade autoriza a produzir imediatamente os efeitos até a declaração de possível invalidade do ato, tornando obrigatória a observância pelo particular.
EXIGIBILIDADE:
		É a possibilidade de a Administração, coercitivamente, exigir o cumprimento da obrigação imposta ao administrado, utilizando-se de meios indiretos, como por exemplo, a multa, pra induzir o acatamento de seus atos. A Administração pode ou não socorrer-se do Poder Judiciário. 
		Exemplos de atos que possuem esse atributo: determinações para que o particular apare árvores cujos galhos ameaçam a segurança da rede elétrica, construa muro no alinhamento da rua, ou a dissolução de passeatas com o fim de resguardar o interesse da coletividade. Nesses casos a Administração não necessita da participação do Poder Judiciário para o seu cumprimento.
TIPICIDADE:
		O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos pela lei para produzir os efeitos desejados. Assim, para cada caso, há a previsão de uso de certo tipo de ato em espécie. A lei deve sempre estabelecer os tipos de atos e suas conseqüências, garantindo ao particular que a Administração Pública não fará uso de atos inominados, impondo obrigações da forma não prevista na lei. Por igual motivo, busca impedir a existência de atos totalmente discricionários, pois eles sempre deverão obediência aos contornos estipulados em lei. 
		Como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, esse atributo representa uma garantia para o administrado, pois impede que a Administração pratique atos dotados de imperatividade e autoexecutoriedade, vinculando unilateralmente o particular sem que haja previsão legal, e também afasta a possibilidade da prática de ato totalmente discricionário, pois a lei ao prever o ato já define os limites em que poderá ser exercida a discricionariedade. 
6.3 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVO:
Quanto ao grau de liberdade conferido ao administrador:
 
Atos vinculados: São aqueles praticados sem liberdade subjetiva, isto é, sem espaço para a realização de um juízo de conveniência e oportunidade. O administrador fica inteiramente preso ao enunciado da lei, que estabelece previamente um único comportamento possível a ser adotado em situações concretas. Ex: Pedido de aposentadoria por idade em que o servidor demonstra ter atingido o limite exigido pela Constituição Federal.
Atos Discricionários: São aqueles praticados com liberdade de opção, mas dentro dos limites da lei. O administrador também fica preso ao enunciado da lei, mas ela não estabelece um único comportamento possível a ser adotado em situações concretas, existindo assim espaço para a realização de um juízo de conveniência e oportunidade. A discricionariedade é a escolha de alternativas dentro da lei. Ex: Pedido de moradores para o fechamento de uma rua para realização de Festa Junina.
 Quanto ao alcance ou efeitos sob terceiros:	
Atos internos: São aqueles que geram efeitos dentro da Administração Pública. Ex: Edição de pareceres.
 
Atos externos: São aqueles que geram efeitos fora da Administração Pública, atingindo terceiros. Ex: Permissão de uso; Desapropriação.
Quanto à composição interna: 
Atos simples: São aqueles que decorrem da manifestação de vontade de um único órgão (singular ou colegiado). Ex: demissão de um funcionário.
 
Atos compostos: são os que resultam da vontade única de um órgão, mas depende de verificação por parte de outro, para se tornar exequível. Exemplo: uma autorização que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal situação a autorização é o ato principal e o visto é complementar que lhe dá exequibilidade. 
Atos complexos: são os que se formam pela conjugação de vontade de mais de um órgão administrativo. O essencial, nesta categoria de atos, é o concurso de vontades de órgãos diferentes para a formação de um ato único. Exemplo: a investidura de um servidor é um ato complexo consubstanciado na nomeação feita pelo Chefe do Executivo e complementado pela posse e exercício dados pelo chefe da repartição em que vai servir o nomeado. 
Quanto à sua formação:
Atos unilaterais: São aqueles formados pela manifestação de vontade de uma única pessoa. Ex: Demissão - Para Hely Lopes Meirelles, só existem os atos administrativos unilaterais.
 
Atos bilaterais: São aqueles formados pela manifestação de vontade de mais de uma pessoa. Ex: Contrato administrativo.
Quanto à sua estrutura: 
Atos concretos: São aqueles que se exaurem em uma aplicação. Ex: Apreensão.
 
Atos abstratos: São aqueles que comportam reiteradas aplicações, sempre que se renove a hipótese nele prevista. Ex: Punição.
Quanto aos destinatários:
Atos gerais: São aqueles editados sem um destinatário específico. Ex: Concurso público.
 
Atos individuais: São aqueles editados com um destinatário específico. Ex: Permissão para uso de bem público.
Quanto à esfera jurídica de seus destinatários: 
Atos ampliativos: São aqueles que trazem prerrogativas ao destinatário, alargam sua esfera jurídica. Ex: Nomeação de um servidor; Outorga de permissão.
 
Atos restritivos: São aqueles que restringem a esfera jurídica do destinatário, retiram direitos seus. Ex: Demissão; Revogação da permissão.
Quanto às prerrogativas da Administração para praticá-los:Atos de império: São aqueles praticados sob o regime de prerrogativas públicas. A administração de forma unilateral impõe sua vontade sobre os administrados (princípio da supremacia dos interesses públicos). Ex: Interdição de estabelecimento comercial por irregularidades.
 
Atos de expediente: São aqueles destinados a dar andamento aos processos e papéis que tramitam no interior das repartições.
 
Os atos de gestão (praticados sob o regime de direito privado. Ex: contratos de locação em que a Administração é locatária) não são atos administrativos, mas são atos da Administração.
Classificação dos atos administrativos quanto ao conteúdo
 .
Admissão:
É o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administração faculta à alguém o ingresso em um estabelecimento governamental para o recebimento de um serviço público. Ex: Matrícula em escola.
 
Licença:
É o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administração faculta à alguém o exercício de uma atividade material. Ex: Licença para construir. Diferente da autorização, que é discricionária.
 
Homologação:
É o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administração manifesta a sua concordância com a legalidade de ato jurídico já praticado.
 
Aprovação:
É o ato administrativo unilateral discricionário, pelo qual a Administração manifesta sua concordância com ato jurídico já praticado ou que ainda deva ser praticado. É um ato jurídico que controla outro ato jurídico.
 
Aprovação prévia ou “a priori”: Ocorre antes da prática do ato e é um requisito necessário à validade do ato.
 
Aprovação posterior ou “a posteriore”: Ocorre após a prática do ato e é uma condição indispensável para sua eficácia. 
 
		Na aprovação, o ato é discricionário e pode ser prévia ou posterior. 			Na homologação, o ato é vinculado e só pode ser posterior à prática 		do ato. 
Concessão:
É o contrato administrativo pelo qual a Administração (Poder Concedente), em caráter não precário, faculta a alguém (Concessionário) o uso de um bem público, 
a responsabilidade pela prestação de um serviço público ou a realização de uma obra pública, mediante o deferimento da sua exploração econômica. Este contrato está submetido ao regime de direito público.
 
Tendo em vista que o contrato tem prazo determinado, se o Poder Concedente extingui-lo antes do término por questões de conveniência e oportunidade, deverá indenizar, pois o particular tem direito à manutenção do vínculo.
 
Concessão para uso de bem público: 
Concessão comum de uso ou Concessão administrativa de uso: É o contrato administrativo por meio do qual delega-se o uso de um bem público ao concessionário, por prazo certo e determinado. Por ser direito pessoal não pode ser transferida, “inter vivos” ou “causa mortis”, à terceiros. Ex: Área para parque de diversão; Área para restaurantes em Aeroportos.
 
Concessão de direito real de uso: É o contrato administrativo por meio do qual delega-se o uso em imóvel não edificado para fins de edificação; urbanização; industrialização; cultivo da terra (Decreto-lei 271/67). Delega-se o direito real de uso do bem.
 
Cessão de uso: É o contrato administrativo através do qual transfere-se o uso de bem público de um órgão da Administração para outro na mesma esfera de governo ou em outra.
 
Concessão para realização de uma obra pública:
Contrato de obra pública: É o contrato por meio do qual delega-se a realização da obra pública. A obra será paga pelos cofres públicos.
 
Concessão de obra pública ou Concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: É o contrato por meio do qual delega-se a realização da obra pública e o direito de explorá-la. A obra pública será paga por meio de tarifas.
 
Concessão para delegação de serviço público: É o contrato por meio do qual delega-se a prestação de um serviço público, sem lhe conferir a titularidade, atuando assim em nome do Estado (Lei 8987/95 e Lei 9074/95). 
“Incumbe ao Poder Público na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos” (art. 175 da CF). 
“A lei disporá sobre o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; os direitos dos usuários, política tarifária, a obrigação de manter serviço adequado” (art. 175, parágrafo único da CF).
 
Permissão:
Permissão é o ato administrativo unilateral discricionário pelo qual o Poder Público (Permitente), em caráter precário, faculta a alguém (Permissionário) o uso de um bem público ou a responsabilidade pela prestação de um serviço público. Há autores que afirmam que permissão é contrato e não ato unilateral (art. 175, parágrafo único da CF).
Tendo em vista que a permissão tem prazo indeterminado, o Permitente pode revogá-lo a qualquer momento, por motivos de conveniência e oportunidade, sem que haja qualquer direito à indenização.
Quando excepcionalmente confere-se prazo certo às permissões são denominadas pela doutrina de permissões qualificadas (aquelas que trazem cláusulas limitadoras da discricionariedade). Segundo Hely Lopes Meirelles, a Administração pode fixar prazo se a lei não vedar, e cláusula para indeniza,r no caso de revogar a permissão. Já para a maioria da doutrina não é possível, pois a permissão tem caráter precário, sendo esta uma concessão simulada. 
 
Permissão de uso: É o ato administrativo unilateral, discricionário e precário através do qual transfere-se o uso do bem público para particulares por um período maior que o previsto para a autorização. Ex: Instalação de barracas em feiras livres; instalação de Bancas de jornal; Box em mercados públicos; Colocação de mesas e cadeiras em calçadas.
 
Permissão de serviço público: É o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual transfere-se a prestação do serviço público à particulares.
 
Autorização:
É o ato administrativo unilateral discricionário pelo qual o Poder Público faculta a alguém, em caráter precário, o exercício de uma dada atividade material (não jurídica).
 
Autorização de uso: É o ato administrativo unilateral, discricionário e precaríssimo através do qual transfere-se o uso do bem público para particulares por um período de curtíssima duração. Libera-se o exercício de uma atividade material sobre um bem público. Ex: Empreiteira que está construindo uma obra pede para usar uma área pública, em que irá instalar provisoriamente o seu canteiro de obra; Fechamento de ruas por um final de semana; Fechamento de ruas do Município para transportar determinada carga.
 
Difere-se da permissão de uso de bem público, pois nesta o uso é permanente (Ex: Banca de Jornal) e na autorização o prazo máximo estabelecido na Lei Orgânica do Município é de 90 dias (Ex: Circo, Feira do livro).
 
Autorização de serviço público: É o ato administrativo através do qual autoriza-se que particulares prestem serviço público.
		Exemplos:	Radiodifusão, telecomunicações, transporte aquaviário 				entre portos brasileiros, transporte rodoviário 						interestadual de passageiros.
 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Atos Normativos: aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando a correta aplicação da lei; estabelecem regras gerais e abstratas, pois visam a explicitar a norma legal. Exs.: Decretos, Regulamentos, Regimentos, Resoluções, Deliberações, etc. 
Atos Ordinatórios: visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico da Administração. Exs.: Instruções, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens de Serviço, Ofícios, Despachos. 
Atos Negociais: aqueles que contêm uma declaração de vontade do Poder Público coincidente com a vontade do particular; visa a concretizar negócios públicosou atribuir certos direitos ou vantagens ao particular. Ex.: Licença; Autorização; Permissão; Aprovação; Apreciação; Visto; Homologação; Dispensa; Renúncia; 
Atos Enunciativos: aqueles que se limitam a certificar ou atestar um fato, ou emitir opinião sobre determinado assunto. Ex.: Certidões; Atestados; Pareceres. 
Atos Punitivos: atos com que a Administração visa a punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos administrados ou de servidores. É a aplicação do Poder de Policia e Poder Disciplinar. Ex.: Multa; Interdição de atividades; Destruição de coisas; Afastamento de cargo ou função. 
6.5 TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES
	A teoria dos motivos determinantes impõe que, uma vez declarado o motivo do ato, este deve ser respeitado. Essa teoria vincula o administrador ao motivo declarado. Para que haja obediência ao que prescreve a teoria, no entanto, o motivo há de ser legal, verdadeiro e compatível com o resultado. Logo, se se provar a inexistência do motivo, ou a sua falsidade, a consequência jurídica imediata será a invalidação do ato.
	Vale dizer que a teoria dos motivos determinantes não condiciona a existência do ato, mas sim sua validade. Celso Antonio Bandeira de Mello assim a descreve:
De acordo com esta teoria, os motivos que determinaram a vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a validade do ato. Sendo assim, a invocação dos “motivos de fato” falsos, inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, conforme já se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática do ato. Uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se calçou, ainda quando a lei não haja expressamente imposto essa obrigação de enunciá-los, o ato será válido se estes realmente ocorreram e o justificavam. 
	Nesse sentido, vejamos a ementa do julgamento proferido nos autos do HC 141925/ DF, relatado pelo Ministro Teori Albino Zavascki, datado de 14/04/2010:
HABEAS CORPUS. PORTARIA DO MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA, DETERMINANDO A EXPULSAO DE ESTRANGEIRO DO TERRITÓRIO NACIONAL EM RAZAO DE SUA CONDENAÇAO À PENA PRIVATIVA DELIBERDADE. INEXISTÊNCIA DO FUNDAMENTO. APLICAÇAO DA TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES, SEGUNDO A QUAL A VALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO, AINDA QUE DISCRICIONÁRIO, VINCULA-SE AOS MOTIVOS APRESENTADOS PELA ADMINISTRAÇAO. INVALIDADE DA PORTARIA.
	A mencionada teoria tem sido amplamente aceita na jurisprudência do STJ. Inclusive este tribunal tem esclarecido que a invalidação dos atos administrativos pela teoria dos motivos determinantes dá-se não apenas quando os motivos elencados não existiram ou eram falsos, mas também quando deles não advier a necessária coerência da fundamentação exposta com o resultado obtido com a manifestação de vontade da Administração Pública. Vejamos um exemplo:
ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO. VINCULAÇÃO AOS MOTIVOS DETERMINANTES. INCONGRUÊNCIA. ANÁLISE PELO JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. DANO MORAL. SÚMULA 7/STJ.
1. Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade.
2. "Consoante a teoria dos motivos determinantes, o administrador vincula-se aos motivos elencados para a prática do ato administrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade não apenas quando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pela administração, mas também quando verificada a falta de congruência entre as razões explicitadas no ato e o resultado nele contido" (MS 15.290/DF, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 26.10.2011, DJe 14.11.2011).
3. No caso em apreço, se o ato administrativo de avaliação de desempenho confeccionado apresenta incongruência entre parâmetros e critérios estabelecidos e seus motivos determinantes, a atuação jurisdicional acaba por não invadir a seara do mérito administrativo, porquanto limita-se a extirpar ato eivado de ilegalidade.
4. A ilegalidade ou inconstitucionalidade dos atos administrativos podem e devem ser apreciados pelo Poder Judiciário, de modo a evitar que a discricionariedade transfigure-se em arbitrariedade, conduta ilegítima e suscetível de controle de legalidade.
5. "Assim como ao Judiciário compete fulminar todo ocomportamento ilegítimo da Administração que apareça como frontal violação da ordem jurídica, compete-lhe, igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a pretexto de exercer apreciação ou decisão discricionária, ultrapassar as fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de liberdade que lhe assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos que assinalam os confins da liberdade discricionária." (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15ª Edição.)
6. O acolhimento da tese da recorrente, de ausência de ato ilícito, de dano e de nexo causal, demandaria reexame do acervo fático-probatórios dos autos, inviável em sede de recurso especial, sob pena de violação da Súmula 7 do STJ.
Agravo regimental improvido. (STJ, AgRg no REsp 1280729/RJ, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, j. 10/04/2012, p. DJe 19/04/2012.)
6.6 INVALIDAÇÃO e CONVALIDAÇÃO DOS ATOS 		 ADMINISTRATIVOS
	Os atos administrativos valem até a data neles prevista ou, como regra geral, até que outro ato os revogue ou anule. Desde o nascimento, seja ele legítimo ou não, produz seus efeitos, em face da presunção de legitimidade e veracidade. Duas são as formas de um ato ser desfeito: anulação e revogação.
ANULAÇÃO:
	Um ato é nulo quando afronta a lei, quando foi produzido com alguma ilegalidade. Pode ser declarada pela própria Administração Pública, no exercício de sua autotutela, ou pelo poder Judiciário.
	Opera efeitos retroativos, “ex tunc”, como se nunca tivesse existido, exceto em relação a terceiros de boa-fé. Entre as partes, não gera direitos ou obrigações, não constitui situações jurídicas definitivas, nem admite convalidação.
REVOGAÇÃO:
	É a forma de desfazimento de um ato válido, legítimo, mas que não é mais conveniente, útil ou oportuno. Como é um ato perfeito, que não mais interessa à Administração Pública, só por ela pode ser revogado, não cabendo ao Judiciário fazê-lo, exceto no exercício de sua atividade secundária administrativa, ou seja, só pode revogar seus próprios atos administrativos.
	Assim, seus efeitos são proativos, “ex nunc”, sendo válidas todas as situações atingidas antes da revogação. Se a revogação é total, chama-se ab-rogação; se parcial, derrogação.
	Por exemplo, em face de um incremento temporário do atendimento à população, uma repartição pode, via ato administrativo, ampliar o horário para fazer frente a essa demanda. Com o passar do tempo, voltando ao normal, revoga-se o ato que instituiu o novo horário, retornando o atendimento à hora normal, estando válidos todos os efeitos produzidos no período de exceção.
	Sobre anulação e revogação, vejamos as seguintes Súmulas do STF e o art. 53 da Lei nº 9.784/99:
“Súmula 346: A Administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.”
“Súmula 473: A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”
Lei nº 9.784/99, “Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.”
	Assim, não podem ser revogados, entre outros, os atos vinculados, os já consumados, os que geraram direitos adquiridos.
	Noutros casos, fixa um prazo para o exercício desse poder/dever. A propósito, veja o que determina o art. 54 da Lei nº 9.784/99:Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
CONVALIDAÇÃO
	Convalidar é tornar válido, efetuar correções no ato administrativo, de forma que ele fique perfeito, atendendo a todas as exigências legais. A doutrina tradicional não admitia essa possibilidade, alegando que, ou o ato era produzido com os rigores da lei, e, portanto válido, ou era inválido.
	No entanto, a doutrina mais atual, seguida da jurisprudência e até da legislação (Art. 50. VIII e 55, da Lei nº 9.787/99), tem abrandado esse rigor, com vistas a melhor atender ao interesse público, evitando que sejam anulados atos com pequenos vícios, sanáveis sem prejuízo das partes.
	Nesse sentido, os ditos defeitos sanáveis podem ser corrigidos, validando o ato. É de se ressaltar que, se tais falhas não forem supridas, o ato será nulo.
	Assim, nos termos do art. 54 da Lei 9.784/99, eventual ato administrativo viciado, de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários, que não seja anulado no prazo decadencial de cinco anos, contados da data em que foram praticados, estará convalidado tacitamente, não podendo mais ser alterado, salvo comprovada má-fé.
	A convalidação será sempre retroativa, “ex tunc”, lançando seus efeitos sempre à data da realização inicial do ato.
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