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As recentes modificações da legislação administrativa e seus reflexos nos contratos, na sociedade e na administração (atualização do Regime Diferenciado de Contratações Públicas pelo Lei nº 1

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AS RECENTES MODIFICAÇÕES DA LEGISLAÇÃO ADMINISTRATIVA E 
OS SEUS REFLEXOS NOS CONTRATOS, NA SOCIEDADE E NA 
ADMINISTRAÇÃO 
(atualização do Regime Diferenciado de Contratações públicas pela 
Lei nº 12.980, de 28 de maio de 2014) 
 
 
Rosan de Sousa Amaral 
Felipe Fagundes Cândido 
 
 
 
 
 
AS RECENTES MODIFICAÇÕES DA LEGISLAÇÃO ADMINISTRATIVA E 
OS SEUS REFLEXOS NOS CONTRATOS, NA SOCIEDADE E NA 
ADMINISTRAÇÃO 
(atualização do Regime Diferenciado de Contratações públicas pela 
Lei nº 12.980, de 28 de maio de 2014) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Brasília / DF 
2015
Rosan de Sousa Amaral 
Felipe Fagundes Cândido 
 
 
 
 
 
AS RECENTES MODIFICAÇÕES DA LEGISLAÇÃO ADMINISTRATIVA E 
OS SEUS REFLEXOS NOS CONTRATOS, NA SOCIEDADE E NA 
ADMINISTRAÇÃO 
(atualização do Regime Diferenciado de Contratações públicas pela 
Lei nº 12.980, de 28 de maio de 2014) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Brasília / DF 
2015
 
© Ordem dos Advogados do Brasil 
Conselho Federal, 2015 
Setor de Autarquias Sul - Quadra 5, Lote 1, Bloco M 
Brasília - DF 
CEP: 70070-939 
 
Distribuição: Gerência de Relações Externas/Biblioteca Arx Tourinho 
Fones: (61) 2193-9606 e 2193-9663 
Fax: (61) 2193-9632 
e-mail: biblioteca@oab.org.br 
 
Tiragem: 500 exemplares 
Capa : Susele Bezerra de Miranda 
 
 
FICHA CATALOGRÁFICA 
____________________________________________________________________ 
 
Amaral, Rosan de Sousa. 
 As recentes modificações da legislação administrativa e os seus 
reflexos nos contratos, na sociedade e na administração: (atualização do 
Regime Diferenciado de Contratações Públicas pela Lei n. 12.980, de 28 de 
maio de 2014) / Rosan de Sousa Amaral, Felipe Fagundes Cândido. – 
Brasília: OAB, Conselho Federal, 2015. 
 490 p. 
 
ISBN XXX 
 
 
1.Direito Administrativo - Brasil. I. Cândido, Felipe Fagundes. II. Título. 
____________________________________________________________________ 
 Suzana Dias da Silva CRB-1/1964 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Antes de tudo e a todos, agradecemos a Deus. 
Também agradecemos à colaboração técnica 
e acadêmica dos advogados Ricardo Leal de 
Melo, Ana Luiza Enes de Carvalho e Mariana 
Cristina Araujo Campos. 
 
© Ordem dos Advogados do Brasil 
Conselho Federal, 2015 
Setor de Autarquias Sul - Quadra 5, Lote 1, Bloco M 
Brasília - DF 
CEP: 70070-939 
 
Distribuição: Gerência de Relações Externas/Biblioteca Arx Tourinho 
Fones: (61) 2193-9606 e 2193-9663 
Fax: (61) 2193-9632 
e-mail: biblioteca@oab.org.br 
 
Tiragem: 500 exemplares 
Capa : Susele Bezerra de Miranda 
 
 
FICHA CATALOGRÁFICA 
____________________________________________________________________ 
 
Amaral, Rosan de Sousa. 
 As recentes modificações da legislação administrativa e os seus 
reflexos nos contratos, na sociedade e na administração: (atualização do 
Regime Diferenciado de Contratações Públicas pela Lei n. 12.980, de 28 de 
maio de 2014) / Rosan de Sousa Amaral, Felipe Fagundes Cândido. – 
Brasília: OAB, Conselho Federal, 2015. 
 490 p. 
 
ISBN XXX 
 
 
1.Direito Administrativo - Brasil. I. Cândido, Felipe Fagundes. II. Título. 
____________________________________________________________________ 
 Suzana Dias da Silva CRB-1/1964 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Antes de tudo e a todos, agradecemos a Deus. 
Também agradecemos à colaboração técnica 
e acadêmica dos advogados Ricardo Leal de 
Melo, Ana Luiza Enes de Carvalho e Mariana 
Cristina Araujo Campos. 
 
SUMÁRIO 
Prefácio.............................................................................................................09 
Introdução ................................................................................................................. 11 
Capítulo I - Contratos Administrativos ....................................................................... 13 
Capítulo II - As Modificações da Legislação Administrativa ...................................... 34 
2.1 Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 - Regime de Concessão e Permissão da 
Prestação de Serviços Públicos ................................................................................ 38 
2.2 Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 - Institui a Parceria Público Privada no 
âmbito da Administração Pública 41 
2.3 Lei nº 12.462, de 04 de agosto de 2011 - Regime Diferenciado de Contratações 
Públicas 43 
2.4 Lei nº 12.980, de 28 de maio de 2014 - Estende a RDC para todas as obras 
públicas 53 
Capítulo III - Necessidades de Atualização dos Controles Administrativos 56 
ANEXOS 64 
LEI Nº 4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964. 64 
DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967. 86 
DECRETO-LEI Nº 900, DE 29 DE SETEMBRO DE 1969. 130 
LEI Nº 6.404, DE 15 DE DEZEMBRO DE 1976. 138 
LEI Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993 247 
 
 
SUMÁRIO 
Prefácio.............................................................................................................09 
Introdução ................................................................................................................. 11 
Capítulo I - Contratos Administrativos ....................................................................... 13 
Capítulo II - As Modificações da Legislação Administrativa ...................................... 34 
2.1 Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 - Regime de Concessão e Permissão da 
Prestação de Serviços Públicos ................................................................................ 38 
2.2 Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 - Institui a Parceria Público Privada no 
âmbito da Administração Pública 41 
2.3 Lei nº 12.462, de 04 de agosto de 2011 - Regime Diferenciado de Contratações 
Públicas 43 
2.4 Lei nº 12.980, de 28 de maio de 2014 - Estende a RDC para todas as obras 
públicas 53 
Capítulo III - Necessidades de Atualização dos Controles Administrativos 56 
ANEXOS 64 
LEI Nº 4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964. 64 
DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967. 86 
DECRETO-LEI Nº 900, DE 29 DE SETEMBRO DE 1969. 130 
LEI Nº 6.404, DE 15 DE DEZEMBRO DE 1976. 138 
LEI Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993 247 
 
09
 
LEI Nº 8.987, DE 13 DE FEVEREIRO DE 1995 300 
LEI Nº 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999 316 
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000 329 
LEI Nº 10.520, DE 17 DE JULHO DE 2002 359 
LEI Nº 11.079, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2004. 364 
DECRETO Nº 5.450, DE 31 DE MAIO DE 2005. 378 
LEI Nº 12.462, DE 4 DE AGOSTO DE 2011. 389 
DECRETO Nº 7.581, DE 11 DE OUTUBRO DE 2011. 417 
LEI Nº 12.688, DE 18 DE JULHO DE 2012. 450 
LEI Nº 12.745, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2012. 462 
LEI Nº 12.833, DE 20 DE JUNHO DE 2013. 464 
LEI Nº 12.873, DE 24 DE OUTUBRO DE 2013. 469 
REFERÊNCIAS 496 
CODEX 497 
9 
 
PREFÁCIO 
 
Marcus Vinicius Furtado Coêlho1 
 
O Direito, como sistema de normas, regula e organiza as relações entre 
indivíduos e grupos na sociedade. É essencial à vida em comunidade, na medida em 
que previne e resolve eventuais conflitos de interesse. Ubi societas, ibi jus, 
costumamos ouvir em nossas primeiras aulas do curso de ciências jurídicas. 
Por esse motivo, o ordenamento jurídico reflete em si as novas relações 
jurídicas que acompanham a sociedade pós-moderna. Quando não o faz, torna-se 
obsoleto e merece reforma a fim de que se adéque à nova realidade, adaptação que 
se torna difícil considerando a velocidade com que ocorrem as mudanças na 
chamada era da informação, ou era dos “amores líquidos”, como observado pelo 
sociólogo polonês Zygmunt Bauman2. 
Na seara do Direito Administrativo
não é diferente. Desde a 
promulgação da Constituição Cidadã, a regulação normativa sofreu profundas 
alterações para que pudesse acompanhar a evolução social e se desburocratizasse a 
Administração Pública, sem prejudicar a segurança jurídica dos negócios 
administrativos. 
Novas técnicas e teorias administrativas surgem, e já são aplicadas no 
setor privado. No entanto, a legislação vigente blinda o Poder Público da utilização 
dos modernos mecanismos, engessando as estruturas de gestão. 
É com o propósito de resolver esses impasses que novas leis são 
publicadas, buscando ao máximo a adequação da disciplina à realidade social. Após 
a Constituição, temos em nosso histórico normativo a Lei 8.666/93 (licitações e 
contratos), a Lei 8.987/95 (concessão e permissão de serviços públicos), a Lei 
11.079/2004 (parcerias público-privadas), a Lei 12.462/2011 (Regime Diferenciado de 
Contratações Públicas) e a recente Lei 12.980/2014 (regime diferenciado para todas 
as obras públicas). 
 
1 Presidente Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil. 
2 BAUMAN, Zygmunt. Amor líquido. Tradução de Carlos Alberto Medeiros. Rio de Janeiro: Zahar, 2004. 
 
LEI Nº 8.987, DE 13 DE FEVEREIRO DE 1995 300 
LEI Nº 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999 316 
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000 329 
LEI Nº 10.520, DE 17 DE JULHO DE 2002 359 
LEI Nº 11.079, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2004. 364 
DECRETO Nº 5.450, DE 31 DE MAIO DE 2005. 378 
LEI Nº 12.462, DE 4 DE AGOSTO DE 2011. 389 
DECRETO Nº 7.581, DE 11 DE OUTUBRO DE 2011. 417 
LEI Nº 12.688, DE 18 DE JULHO DE 2012. 450 
LEI Nº 12.745, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2012. 462 
LEI Nº 12.833, DE 20 DE JUNHO DE 2013. 464 
LEI Nº 12.873, DE 24 DE OUTUBRO DE 2013. 469 
REFERÊNCIAS 496 
CODEX 497 
9 
 
PREFÁCIO 
 
Marcus Vinicius Furtado Coêlho1 
 
O Direito, como sistema de normas, regula e organiza as relações entre 
indivíduos e grupos na sociedade. É essencial à vida em comunidade, na medida em 
que previne e resolve eventuais conflitos de interesse. Ubi societas, ibi jus, 
costumamos ouvir em nossas primeiras aulas do curso de ciências jurídicas. 
Por esse motivo, o ordenamento jurídico reflete em si as novas relações 
jurídicas que acompanham a sociedade pós-moderna. Quando não o faz, torna-se 
obsoleto e merece reforma a fim de que se adéque à nova realidade, adaptação que 
se torna difícil considerando a velocidade com que ocorrem as mudanças na 
chamada era da informação, ou era dos “amores líquidos”, como observado pelo 
sociólogo polonês Zygmunt Bauman2. 
Na seara do Direito Administrativo não é diferente. Desde a 
promulgação da Constituição Cidadã, a regulação normativa sofreu profundas 
alterações para que pudesse acompanhar a evolução social e se desburocratizasse a 
Administração Pública, sem prejudicar a segurança jurídica dos negócios 
administrativos. 
Novas técnicas e teorias administrativas surgem, e já são aplicadas no 
setor privado. No entanto, a legislação vigente blinda o Poder Público da utilização 
dos modernos mecanismos, engessando as estruturas de gestão. 
É com o propósito de resolver esses impasses que novas leis são 
publicadas, buscando ao máximo a adequação da disciplina à realidade social. Após 
a Constituição, temos em nosso histórico normativo a Lei 8.666/93 (licitações e 
contratos), a Lei 8.987/95 (concessão e permissão de serviços públicos), a Lei 
11.079/2004 (parcerias público-privadas), a Lei 12.462/2011 (Regime Diferenciado de 
Contratações Públicas) e a recente Lei 12.980/2014 (regime diferenciado para todas 
as obras públicas). 
 
1 Presidente Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil. 
2 BAUMAN, Zygmunt. Amor líquido. Tradução de Carlos Alberto Medeiros. Rio de Janeiro: Zahar, 2004. 
10 
 
Na obra “As recentes modificações da legislação administrativa e os 
seus reflexos nos contratos, na sociedade e na administração”, os autores avaliam as 
ferramentas jurídicas administrativistas de maneira sucinta, plena e precisa, 
apresentando críticas ao modelo atual e sugerindo novas formas de regulação dos 
negócios públicos. 
Rosan de Sousa Amaral e Felipe Fagundes Cândido oferecem aos 
colegas e a todos os demais profissionais e estudantes do Direito a oportunidade de 
compreender, por meio de uma análise sincrônica e diacrônica, os principais embates 
doutrinários sobre a legislação administrativa, propondo modificações que 
instrumentalizam o gerenciamento público. 
Com uma leitura agradável e intelectualmente farta, a obra, mais do 
que fornecer elementos para a modernização da Administração Pública, observando 
o postulado da segurança jurídica, contribui para a satisfação dos interesses do 
cidadão e, consequentemente, para a consolidação de uma gestão pública 
democrática e condizente com a realidade social. 
 
 
11 
 
INTRODUÇÃO 
O presente texto visa auxiliar os profissionais e acadêmicos do direito 
com a análise da legislação relativa aos contratos públicos e o compilamento desta. 
Desde a Constituição da República de 1988, que restabeleceu o Estado 
Democrático do Direito, passando pelo grande marco do Direito Administrativo que foi 
a promulgação da Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993 (Lei das Licitações), esta área 
do Direito Público tem recebido constantes e profundas modificações. 
Em tal sentido, verifica-se a regulamentação do artigo 175 da 
Constituição da República através da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que 
dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, 
a implantação de licitação na modalidade pregão na forma eletrônica (Lei nº 
10.520/2002 c/c Decreto nº 5.450/2005), a implantação de licitação na modalidade de 
Parceria Público Privada na Administração Pública (Lei nº 11.079/2004), até desaguar 
na promulgação da modalidade de licitação denominada Regime Diferenciado de 
Contratação (Lei nº 12.462/2011) que revoluciona toda legislação da Administração 
pública. A conclusão óbvia é de que a Lei nº 8.666/1993 tornou-se obsoleta para as 
necessidades contemporâneas da administração pública, das empresas e da 
sociedade, principalmente nas obras urgentes de infraestrutura. 
Nesta seara, este livro tem o objetivo de facilitar ao profissional do 
direito a se inteirar da evolução legislativa do direito administrativo de forma simples, 
conhecer a tendência legislativa atual e os desafios ainda pendentes das empresas 
particulares em contratar com o Estado. 
Este estudo se inicia com o cotejamento da dificuldade das empresas 
privadas que contratam com o Estado (latu sensu) e a vulnerabilidade das mesmas 
ante ao enraizado conceito que o administrador público se concede do poder 
discricionário, equivocado ao aplicá-lo incondicionalmente a todos os atos 
administrativos e em todo contrato administrativo. 
Ainda dentro da dificuldade do particular contratar com o Estado, 
procuramos observar a omissão do Poder Judiciário em adentrar no mérito da 
legalidade do ato administrativo praticado pelo administrador público quando atropela 
o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e até o instituto da prescrição. 
11
10 
 
Na obra “As recentes modificações da legislação administrativa e os 
seus reflexos nos contratos, na sociedade e na administração”, os autores avaliam as 
ferramentas jurídicas administrativistas de maneira sucinta, plena e precisa, 
apresentando críticas ao modelo atual e sugerindo novas formas de regulação dos 
negócios públicos. 
Rosan de Sousa Amaral e Felipe Fagundes Cândido oferecem aos 
colegas e a todos os demais profissionais e estudantes do Direito a oportunidade de 
compreender, por meio de uma análise sincrônica e diacrônica, os principais embates 
doutrinários sobre a legislação administrativa, propondo modificações que 
instrumentalizam o gerenciamento público.
Com uma leitura agradável e intelectualmente farta, a obra, mais do 
que fornecer elementos para a modernização da Administração Pública, observando 
o postulado da segurança jurídica, contribui para a satisfação dos interesses do 
cidadão e, consequentemente, para a consolidação de uma gestão pública 
democrática e condizente com a realidade social. 
 
 
11 
 
INTRODUÇÃO 
O presente texto visa auxiliar os profissionais e acadêmicos do direito 
com a análise da legislação relativa aos contratos públicos e o compilamento desta. 
Desde a Constituição da República de 1988, que restabeleceu o Estado 
Democrático do Direito, passando pelo grande marco do Direito Administrativo que foi 
a promulgação da Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993 (Lei das Licitações), esta área 
do Direito Público tem recebido constantes e profundas modificações. 
Em tal sentido, verifica-se a regulamentação do artigo 175 da 
Constituição da República através da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que 
dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, 
a implantação de licitação na modalidade pregão na forma eletrônica (Lei nº 
10.520/2002 c/c Decreto nº 5.450/2005), a implantação de licitação na modalidade de 
Parceria Público Privada na Administração Pública (Lei nº 11.079/2004), até desaguar 
na promulgação da modalidade de licitação denominada Regime Diferenciado de 
Contratação (Lei nº 12.462/2011) que revoluciona toda legislação da Administração 
pública. A conclusão óbvia é de que a Lei nº 8.666/1993 tornou-se obsoleta para as 
necessidades contemporâneas da administração pública, das empresas e da 
sociedade, principalmente nas obras urgentes de infraestrutura. 
Nesta seara, este livro tem o objetivo de facilitar ao profissional do 
direito a se inteirar da evolução legislativa do direito administrativo de forma simples, 
conhecer a tendência legislativa atual e os desafios ainda pendentes das empresas 
particulares em contratar com o Estado. 
Este estudo se inicia com o cotejamento da dificuldade das empresas 
privadas que contratam com o Estado (latu sensu) e a vulnerabilidade das mesmas 
ante ao enraizado conceito que o administrador público se concede do poder 
discricionário, equivocado ao aplicá-lo incondicionalmente a todos os atos 
administrativos e em todo contrato administrativo. 
Ainda dentro da dificuldade do particular contratar com o Estado, 
procuramos observar a omissão do Poder Judiciário em adentrar no mérito da 
legalidade do ato administrativo praticado pelo administrador público quando atropela 
o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e até o instituto da prescrição. 
12
12 
 
Por outro lado, este livro também tem o objetivo de apontar a evolução 
legislativa das licitações públicas desde a Constituição da República de 1988, 
regulamentada pela Lei nº 8.666/1993, até o novel da Lei de Licitação por Regime 
Diferenciado de Contratações (RDC) instituída pela Lei nº 12.462/2011 com sua nova 
redação dada pela Lei nº 12.980 de 28 de maio de 2014. 
Neste campo, as mais recentes modificações legislativas nas licitações 
trouxeram boas novidades tanto ao administrador público e sociedade, quanto às 
empresas que contratam com o Estado. 
São exemplos, a melhor garantia para a hipótese de reversão de uma 
concessão pública, com prévia indenização, até modalidades de licitação que 
aceleram o planejamento e execução das obras públicas (RDC). 
 
Os Autores 
13 
 
CAPÍTULO I 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da 
Administração Pública que, agindo dessa qualidade, tenha por 
fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir 
e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a 
si própria. (MEIRELLES, 2011, p. 154). 
Um dos maiores desafios na sociedade brasileira nesta passagem do 
século XX para o século XXI é a vulnerabilidade jurídica das pessoas, físicas e 
jurídicas, que contratam com o Estado. 
O contrato administrativo 
é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa 
qualidade, firma com particular ou outra entidade administrativa 
para a consecução de objetivos de interesse público, nas 
condições estabelecidas pela própria Administração 
(MEIRELLES, 2011, p. 217). 
Os contratos administrativos são consensuais, onerosos, obedecem 
irrestritamente às disposições legais e, até aqui, devem ser cumpridos 
exclusivamente pelo contratado. 
No entanto, este último requisito (intuitu personae) tem sido relativizado 
desde a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (instituiu o regime de concessão e 
permissão da prestação de serviços públicos prevista no art. 175 da Constituição da 
República), que prevê em seu artigo 26 a possibilidade da subconcessão dos serviços 
públicos. 
Também foi relativizado o intuitu personae com instituição da Lei do 
Regime Diferenciado de Contratações Públicas (Lei nº 12.462/2011) e sua recente 
modificação decorrente da conversão da Medida Provisória nº 630/2013 na Lei nº 
12.980, de 28 de maio de 2014. 
É que a nova redação, a Lei nº 12.462/2011 permite que a 
13
12 
 
Por outro lado, este livro também tem o objetivo de apontar a evolução 
legislativa das licitações públicas desde a Constituição da República de 1988, 
regulamentada pela Lei nº 8.666/1993, até o novel da Lei de Licitação por Regime 
Diferenciado de Contratações (RDC) instituída pela Lei nº 12.462/2011 com sua nova 
redação dada pela Lei nº 12.980 de 28 de maio de 2014. 
Neste campo, as mais recentes modificações legislativas nas licitações 
trouxeram boas novidades tanto ao administrador público e sociedade, quanto às 
empresas que contratam com o Estado. 
São exemplos, a melhor garantia para a hipótese de reversão de uma 
concessão pública, com prévia indenização, até modalidades de licitação que 
aceleram o planejamento e execução das obras públicas (RDC). 
 
Os Autores 
13 
 
CAPÍTULO I 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da 
Administração Pública que, agindo dessa qualidade, tenha por 
fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir 
e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a 
si própria. (MEIRELLES, 2011, p. 154). 
Um dos maiores desafios na sociedade brasileira nesta passagem do 
século XX para o século XXI é a vulnerabilidade jurídica das pessoas, físicas e 
jurídicas, que contratam com o Estado. 
O contrato administrativo 
é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa 
qualidade, firma com particular ou outra entidade administrativa 
para a consecução de objetivos de interesse público, nas 
condições estabelecidas pela própria Administração 
(MEIRELLES, 2011, p. 217). 
Os contratos administrativos são consensuais, onerosos, obedecem 
irrestritamente às disposições legais e, até aqui, devem ser cumpridos 
exclusivamente pelo contratado. 
No entanto, este último requisito (intuitu personae) tem sido relativizado 
desde a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (instituiu o regime de concessão e 
permissão da prestação de serviços públicos prevista no art. 175 da Constituição da 
República), que prevê em seu artigo 26 a possibilidade da subconcessão dos serviços 
públicos. 
Também foi relativizado o intuitu personae com instituição da Lei do 
Regime Diferenciado de Contratações Públicas (Lei nº 12.462/2011) e sua recente 
modificação decorrente da conversão da Medida Provisória nº 630/2013 na Lei nº 
12.980, de 28 de maio de 2014. 
É que a nova redação, a Lei nº 12.462/2011 permite que a 
14
14 
 
Administração Pública contrate mais de uma empresa ou instituição para executar o 
mesmo serviço, conforme exegese do seu artigo 11, combinado com os artigos 71 e 
72 do Decreto nº 7.581, de 11 de outubro de 2011. 
Dispõe o artigo 11
da Lei nº 12.462/2011: 
Das Regras Aplicáveis às Licitações no Âmbito do RDC: 
[...] 
Art. 11. A administração pública poderá, mediante justificativa 
expressa, contratar mais de uma empresa ou instituição para 
executar o mesmo serviço, desde que não implique perda de 
economia de escala, quando: 
[...]. 
 
Já o artigo 71 e 72 do Decreto nº 7.581, de 11 de outubro de 2011 
assim regulamenta o Regime Diferenciado de Contratações (RDC): 
DA CONTRATAÇÃO SIMULTÂNEA 
Art. 71. A administração pública poderá, mediante justificativa, 
contratar mais de uma empresa ou instituição para executar o 
mesmo serviço, desde que não implique perda de economia de 
escala, quando: 
I - o objeto da contratação puder ser executado de forma 
concorrente e simultânea por mais de um contratado; e 
II - a múltipla execução for conveniente para atender à 
administração pública. 
Parágrafo único. A contratação simultânea não se aplica às 
obras ou serviços de engenharia. 
Art. 72. A administração pública deverá manter o controle 
individualizado dos serviços prestados por contratado. 
15 
 
Parágrafo único. O instrumento convocatório deverá disciplinar 
os parâmetros objetivos para a alocação das atividades a 
serem executadas por contratado. 
 
As grandes obras empreendidas pela Administração Pública revelam 
complexo planejamento, usualmente ultrapassando o lapso temporal de um único 
governo, o que representa enorme dificuldade para sua consecução, como ocorrem 
com as grandes usinas de energia hidrelétrica, as usinas de energia nuclear, 
construções de linhas férreas, duplicações de rodovias ou de plantas industriais 
vinculadas ao plano de fomento ao desenvolvimento regionais (Sudene, FDCO, 
SUDAM) e setoriais (automóveis, aviões, defesa). 
Em face da ainda tenra experiência ou tradição democrática brasileira 
comparada com as grandes e seculares nações democráticas, posto que o Brasil 
regressou ao Estado Democrático de Direito apenas em Outubro de 1988 com a 
proclamação da atual Constituição da República, estes projetos sofrem com a 
descontinuidade dos contratos. 
É que os novos governantes normalmente priorizam novas obras 
prometidas nas suas campanhas políticas, se esquecendo que política de governo 
após aprovada na forma da lei se transforma em política de Estado à qual todo 
administrador tem de se submeter e executar. 
Os limites orçamentários das administrações públicas, principalmente 
com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04 
de maio de 2000), levam governantes à tentação de procurar cancelar os 
compromissos pretéritos para que sobre espaço no orçamento para executar as 
novas políticas públicas. 
Do ponto de vista histórico e até político, tais decisões podem até ser 
legítimas, mas podem desaguar em notório prejuízo para a parte contratada privada 
que também fez investimentos de capital e trabalho. 
Nestas hipóteses há a probabilidade de se atingir os atos jurídicos 
perfeitos e situações jurídicas e econômicas já consolidadas, o que deságua em 
ofensas ao direito adquirido e às garantias contratuais e individuais. 
15
14 
 
Administração Pública contrate mais de uma empresa ou instituição para executar o 
mesmo serviço, conforme exegese do seu artigo 11, combinado com os artigos 71 e 
72 do Decreto nº 7.581, de 11 de outubro de 2011. 
Dispõe o artigo 11 da Lei nº 12.462/2011: 
Das Regras Aplicáveis às Licitações no Âmbito do RDC: 
[...] 
Art. 11. A administração pública poderá, mediante justificativa 
expressa, contratar mais de uma empresa ou instituição para 
executar o mesmo serviço, desde que não implique perda de 
economia de escala, quando: 
[...]. 
 
Já o artigo 71 e 72 do Decreto nº 7.581, de 11 de outubro de 2011 
assim regulamenta o Regime Diferenciado de Contratações (RDC): 
DA CONTRATAÇÃO SIMULTÂNEA 
Art. 71. A administração pública poderá, mediante justificativa, 
contratar mais de uma empresa ou instituição para executar o 
mesmo serviço, desde que não implique perda de economia de 
escala, quando: 
I - o objeto da contratação puder ser executado de forma 
concorrente e simultânea por mais de um contratado; e 
II - a múltipla execução for conveniente para atender à 
administração pública. 
Parágrafo único. A contratação simultânea não se aplica às 
obras ou serviços de engenharia. 
Art. 72. A administração pública deverá manter o controle 
individualizado dos serviços prestados por contratado. 
15 
 
Parágrafo único. O instrumento convocatório deverá disciplinar 
os parâmetros objetivos para a alocação das atividades a 
serem executadas por contratado. 
 
As grandes obras empreendidas pela Administração Pública revelam 
complexo planejamento, usualmente ultrapassando o lapso temporal de um único 
governo, o que representa enorme dificuldade para sua consecução, como ocorrem 
com as grandes usinas de energia hidrelétrica, as usinas de energia nuclear, 
construções de linhas férreas, duplicações de rodovias ou de plantas industriais 
vinculadas ao plano de fomento ao desenvolvimento regionais (Sudene, FDCO, 
SUDAM) e setoriais (automóveis, aviões, defesa). 
Em face da ainda tenra experiência ou tradição democrática brasileira 
comparada com as grandes e seculares nações democráticas, posto que o Brasil 
regressou ao Estado Democrático de Direito apenas em Outubro de 1988 com a 
proclamação da atual Constituição da República, estes projetos sofrem com a 
descontinuidade dos contratos. 
É que os novos governantes normalmente priorizam novas obras 
prometidas nas suas campanhas políticas, se esquecendo que política de governo 
após aprovada na forma da lei se transforma em política de Estado à qual todo 
administrador tem de se submeter e executar. 
Os limites orçamentários das administrações públicas, principalmente 
com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04 
de maio de 2000), levam governantes à tentação de procurar cancelar os 
compromissos pretéritos para que sobre espaço no orçamento para executar as 
novas políticas públicas. 
Do ponto de vista histórico e até político, tais decisões podem até ser 
legítimas, mas podem desaguar em notório prejuízo para a parte contratada privada 
que também fez investimentos de capital e trabalho. 
Nestas hipóteses há a probabilidade de se atingir os atos jurídicos 
perfeitos e situações jurídicas e econômicas já consolidadas, o que deságua em 
ofensas ao direito adquirido e às garantias contratuais e individuais. 
16
16 
 
Desta forma, a parte privada que contrata com o Estado fica exposta e 
desequilibrada perante o contrato administrativo, devendo a sociedade e suas 
instituições regrar os atos administrativos de forma que o ordenamento normativo 
exija da Administração a sua observância, limitando a sua revogação ou modificação 
unilateral ou até de forma discricionária. 
Esta realidade foi advertida na doutrina de José dos Santos Carvalho 
Filho adverte: 
Não se pode deixar de reconhecer, em consequência, uma 
certa desigualdade entre as partes contratantes, fato que 
confere à Administração posição de supremacia em relação ao 
contratado. (CARVALHO FILHO, 2008, p. 173). 
Nesse sentido, é imprescindível que os poderes exercidos pela 
Administração sejam regrados pelo sistema jurídico, de forma que a autoridade não 
ultrapasse os limites da sua atividade e acabe por, injustificadamente, romper os 
pactos públicos e assim prejudicar o particular ou o ato jurídico perfeito. 
O que é recomendável, portanto, é que a Administração não modifique 
seu entendimento acerca do contrato administrativo, sem qualquer motivação ou 
motivação insuficiente, e não revogue decisão administrativa anterior ou pactuada 
por ato administrativo de antigo administrador. 
É de se observar o entendimento da doutrinadora Maria Sylvia
Zanella 
Di Pietro quanto ao elemento motivação do ato administrativo: 
Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja 
para os atos vinculados, seja para os atos discricionários, 
pois constitui garantia de legalidade, que tanto diz respeito ao 
interessado como à própria Administração Pública; a motivação 
é que permite a verificação, a qualquer momento, da legalidade 
do ato, até mesmo pelos demais Poderes do Estado. (DI 
PIETRO, 2010, p. 211, grifo nosso). 
Se até mesmo para os atos discricionários há entendimento doutrinário 
no sentido da obrigatoriedade da motivação, mais ainda deve ocorrer em relação aos 
17 
 
atos vinculados. Nestes, é indubitável que a Administração deve evidenciar que o ato 
está em conformidade com os motivos indicados na lei. 
A necessidade de motivação dos atos não consta somente nos 
entendimentos doutrinários. A Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999, que regula o 
processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, traz em seu art. 
50 a seguinte redação: 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com 
indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção 
pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo 
licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão 
ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios 
oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou 
convalidação de ato administrativo. 
 
A referida lei também determina que 
Art. 50, § 1º: a motivação deve ser explícita, clara e 
congruente, podendo consistir em declaração de concordância 
com fundamentos de anteriores pareceres, informações, 
decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante 
do ato. 
17
16 
 
Desta forma, a parte privada que contrata com o Estado fica exposta e 
desequilibrada perante o contrato administrativo, devendo a sociedade e suas 
instituições regrar os atos administrativos de forma que o ordenamento normativo 
exija da Administração a sua observância, limitando a sua revogação ou modificação 
unilateral ou até de forma discricionária. 
Esta realidade foi advertida na doutrina de José dos Santos Carvalho 
Filho adverte: 
Não se pode deixar de reconhecer, em consequência, uma 
certa desigualdade entre as partes contratantes, fato que 
confere à Administração posição de supremacia em relação ao 
contratado. (CARVALHO FILHO, 2008, p. 173). 
Nesse sentido, é imprescindível que os poderes exercidos pela 
Administração sejam regrados pelo sistema jurídico, de forma que a autoridade não 
ultrapasse os limites da sua atividade e acabe por, injustificadamente, romper os 
pactos públicos e assim prejudicar o particular ou o ato jurídico perfeito. 
O que é recomendável, portanto, é que a Administração não modifique 
seu entendimento acerca do contrato administrativo, sem qualquer motivação ou 
motivação insuficiente, e não revogue decisão administrativa anterior ou pactuada 
por ato administrativo de antigo administrador. 
É de se observar o entendimento da doutrinadora Maria Sylvia Zanella 
Di Pietro quanto ao elemento motivação do ato administrativo: 
Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja 
para os atos vinculados, seja para os atos discricionários, 
pois constitui garantia de legalidade, que tanto diz respeito ao 
interessado como à própria Administração Pública; a motivação 
é que permite a verificação, a qualquer momento, da legalidade 
do ato, até mesmo pelos demais Poderes do Estado. (DI 
PIETRO, 2010, p. 211, grifo nosso). 
Se até mesmo para os atos discricionários há entendimento doutrinário 
no sentido da obrigatoriedade da motivação, mais ainda deve ocorrer em relação aos 
17 
 
atos vinculados. Nestes, é indubitável que a Administração deve evidenciar que o ato 
está em conformidade com os motivos indicados na lei. 
A necessidade de motivação dos atos não consta somente nos 
entendimentos doutrinários. A Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999, que regula o 
processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, traz em seu art. 
50 a seguinte redação: 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com 
indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção 
pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo 
licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão 
ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios 
oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou 
convalidação de ato administrativo. 
 
A referida lei também determina que 
Art. 50, § 1º: a motivação deve ser explícita, clara e 
congruente, podendo consistir em declaração de concordância 
com fundamentos de anteriores pareceres, informações, 
decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante 
do ato. 
18
18 
 
Outrossim, esta norma também veda a possibilidade de revogação de 
ato administrativo que gerem efeitos favoráveis a destinatários. 
Tal decadência está disposta no artigo 54 da Lei nº 9.784/1999: 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos 
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os 
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que 
foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de 
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. 
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer 
medida de autoridade administrativa que importe impugnação à 
validade do ato. 
 
Saliente-se que a Lei nº 9.784/1999 não dispensa a motivação nos 
casos de ato discricionário, o que corrobora com o entendimento supracitado da 
autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 211) de que todo ato administrativo, 
vinculado ou discricionário, deve ser motivado. 
A doutrina de Hely Lopes Meirelles (2011, p. 190) define o contrato 
administrativo como regido ou operado através de atos administrativos negociais, 
que são atos administrativos praticados contendo uma declaração de vontade do 
Poder Público coincidente com a pretensão do particular, visando à concretização de 
negócios jurídicos públicos, ou à atribuição de certos direitos ou vantagens ao 
interessado. 
O ato administrativo negocial pode ser vinculado ou discricionário, 
definitivo ou precário. 
O ato será vinculado quando a Lei determina a forma com que a 
Administração deverá agir, ou seja, a norma dita os requisitos e condições de 
realização do ato. Assim, submetida a regras, não pode a autoridade ultrapassar os 
limites previamente determinados à sua atividade, sob risco de cometer ilegalidades. 
 Ainda segundo a doutrina de Hely Lopes Meirelles, 
19 
 
[...] o que convém distinguir são os efeitos do ato negocial 
vinculado e definitivo, dos do ato negocial discricionário e 
precário, principalmente quando se tratar de sua extinção por 
„anulação, cassação ou revogação‟. „Anula-se‟ o ato negocial 
que contiver ilegalidade na sua origem ou formação; „cassa-se‟ 
o ato quando ocorrer ilegalidade na sua execução; „revoga-se‟ 
o ato quando sobrevier interesse público para a cessação dos 
seus efeitos. Mas a invalidação do ato, por qualquer desses 
motivos, deve ser precedida de processo regular, com 
oportunidade de defesa, sob pena de nulidade do ato extintivo. 
(MEIRELLES,
2011, p. 191-192). 
Este regramento que implica na limitação dos poderes do administrador 
público pelo sistema jurídico vigente, não atinge todos os aspectos da atuação 
administrativa. Isso significa que, em alguns casos, a lei concede certa liberdade para 
que a autoridade opte entre várias opções aplicáveis ao caso concreto. 
A Administração não tem o poder discricionário e livre para rever as 
deliberações anteriores de acordo com a sua conveniência administrativa 
contemporânea posto que as pretéritas deliberações foram atos administrativo 
negocial vinculados. 
Assim, diferentemente do entendimento costumeiramente praticado 
hoje no Brasil pela Administração, seja em nível Federal, seja em nível Estadual ou 
em nível Municipal, as deliberações pretéritas têm eficácia jurídica e têm que ser 
garantido os direitos da parte privada vinculada ao contrato administrativo. 
A propósito da revogação do ato administrativo, a doutrina de Celso 
Antônio Bandeira de Mello é no sentido de que: 
é fundamental salientar que deve tratar-se de uma 
competência discricionária, isto é, que confira ao agende poder 
jurídico para resolver, no momento em que revoga, de acordo 
com critérios de conveniência e oportunidade. Com efeito, se 
houvera vinculação atual, o decidido pelo ato anterior seria 
ainda na atualidade a única decisão legal possível. Então, 
descaberia modificar o decidido ou eliminar o que tinha e tem 
19
18 
 
Outrossim, esta norma também veda a possibilidade de revogação de 
ato administrativo que gerem efeitos favoráveis a destinatários. 
Tal decadência está disposta no artigo 54 da Lei nº 9.784/1999: 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos 
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os 
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que 
foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de 
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. 
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer 
medida de autoridade administrativa que importe impugnação à 
validade do ato. 
 
Saliente-se que a Lei nº 9.784/1999 não dispensa a motivação nos 
casos de ato discricionário, o que corrobora com o entendimento supracitado da 
autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 211) de que todo ato administrativo, 
vinculado ou discricionário, deve ser motivado. 
A doutrina de Hely Lopes Meirelles (2011, p. 190) define o contrato 
administrativo como regido ou operado através de atos administrativos negociais, 
que são atos administrativos praticados contendo uma declaração de vontade do 
Poder Público coincidente com a pretensão do particular, visando à concretização de 
negócios jurídicos públicos, ou à atribuição de certos direitos ou vantagens ao 
interessado. 
O ato administrativo negocial pode ser vinculado ou discricionário, 
definitivo ou precário. 
O ato será vinculado quando a Lei determina a forma com que a 
Administração deverá agir, ou seja, a norma dita os requisitos e condições de 
realização do ato. Assim, submetida a regras, não pode a autoridade ultrapassar os 
limites previamente determinados à sua atividade, sob risco de cometer ilegalidades. 
 Ainda segundo a doutrina de Hely Lopes Meirelles, 
19 
 
[...] o que convém distinguir são os efeitos do ato negocial 
vinculado e definitivo, dos do ato negocial discricionário e 
precário, principalmente quando se tratar de sua extinção por 
„anulação, cassação ou revogação‟. „Anula-se‟ o ato negocial 
que contiver ilegalidade na sua origem ou formação; „cassa-se‟ 
o ato quando ocorrer ilegalidade na sua execução; „revoga-se‟ 
o ato quando sobrevier interesse público para a cessação dos 
seus efeitos. Mas a invalidação do ato, por qualquer desses 
motivos, deve ser precedida de processo regular, com 
oportunidade de defesa, sob pena de nulidade do ato extintivo. 
(MEIRELLES, 2011, p. 191-192). 
Este regramento que implica na limitação dos poderes do administrador 
público pelo sistema jurídico vigente, não atinge todos os aspectos da atuação 
administrativa. Isso significa que, em alguns casos, a lei concede certa liberdade para 
que a autoridade opte entre várias opções aplicáveis ao caso concreto. 
A Administração não tem o poder discricionário e livre para rever as 
deliberações anteriores de acordo com a sua conveniência administrativa 
contemporânea posto que as pretéritas deliberações foram atos administrativo 
negocial vinculados. 
Assim, diferentemente do entendimento costumeiramente praticado 
hoje no Brasil pela Administração, seja em nível Federal, seja em nível Estadual ou 
em nível Municipal, as deliberações pretéritas têm eficácia jurídica e têm que ser 
garantido os direitos da parte privada vinculada ao contrato administrativo. 
A propósito da revogação do ato administrativo, a doutrina de Celso 
Antônio Bandeira de Mello é no sentido de que: 
é fundamental salientar que deve tratar-se de uma 
competência discricionária, isto é, que confira ao agende poder 
jurídico para resolver, no momento em que revoga, de acordo 
com critérios de conveniência e oportunidade. Com efeito, se 
houvera vinculação atual, o decidido pelo ato anterior seria 
ainda na atualidade a única decisão legal possível. Então, 
descaberia modificar o decidido ou eliminar o que tinha e tem 
20
20 
 
que existir em decorrência de imposição da lei, sob pena de 
ofendê-la, caso em que a revogação seria ilegítima. (MELLO, 
2009, p. 452). 
 
No mesmo passo é a doutrina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, v.g: 
revogação é o ato administrativo discricionário pelo qual a 
Administração extingue um ato válido, por razões de 
oportunidade e conveniência. 
[...] 
1. Não podem ser revogados os atos vinculados, precisamente 
porque nestes não há os aspectos concernentes à 
oportunidade e conveniência; se a Administração não tem 
liberdade para apreciar esses aspectos no momento da edição 
do ato, também não poderá apreciá-los posteriormente; nos 
casos em que a lei preveja impropriamente a revogação de ato 
vinculado, como ocorre na licença para construir, o que existe é 
uma verdadeira desapropriação de direito, a ser indenizada na 
forma da lei; 
[...] 
6. Não podem ser revogados os atos que geram direitos 
adquiridos, conforme está expresso na Súmula nº 473, do STF. 
A administração pode anular seus próprios atos, quando 
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se 
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou 
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, 
em todos os casos, a apreciação judicial. (DI PIETRO, 2011, p. 
252). 
 
Odete Medauar assevera o seguinte: 
21 
 
ponto pacífico na doutrina e na jurisprudência que não pode ser 
revogado unilateralmente ato do qual resultaram direitos 
adquiridos (Súmula 473). Em essência, direito adquirido é 
aquele que, originado legalmente, já se incorporou ao 
patrimônio do interessado, ou que em determinado momento 
tinha todos os requisitos para exercer-se e não se exerceu, 
advindo o ato revogatório. (MEDAUAR, 2010, p. 165). 
 
E adverte: 
O poder de revogar encontra limite no tocante aos atos 
vinculados, editados na conformidade de requisitos e 
condições, prefixados na norma, e atendidos pelo interessado. 
Em tais atos, como se viu, inexiste margem de escolha com 
base em conveniência e oportunidade (mérito) que possa levar 
ao desfazimento com base em conveniência e oportunidade. É 
o caso das licenças. (MEDAUAR, 2010, p. 166). 
 
Sérgio Ferraz e Adílson Dallari fazem interessante observação a 
propósito da conduta que é de se esperar da Administração: 
A Administração não pode ser volúvel, errática em suas 
opiniões. La Donna è móbile – canta a ópera; à Administração 
não se confere, porém, o atributo da leviandade. A estabilidade
da decisão administrativa é uma qualidade do agir 
administrativo, que os princípios da Administração Pública, 
mais acima referidos, impõem. (FERRAZ; DALLARI, 2003, p. 
44). 
 
21
20 
 
que existir em decorrência de imposição da lei, sob pena de 
ofendê-la, caso em que a revogação seria ilegítima. (MELLO, 
2009, p. 452). 
 
No mesmo passo é a doutrina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, v.g: 
revogação é o ato administrativo discricionário pelo qual a 
Administração extingue um ato válido, por razões de 
oportunidade e conveniência. 
[...] 
1. Não podem ser revogados os atos vinculados, precisamente 
porque nestes não há os aspectos concernentes à 
oportunidade e conveniência; se a Administração não tem 
liberdade para apreciar esses aspectos no momento da edição 
do ato, também não poderá apreciá-los posteriormente; nos 
casos em que a lei preveja impropriamente a revogação de ato 
vinculado, como ocorre na licença para construir, o que existe é 
uma verdadeira desapropriação de direito, a ser indenizada na 
forma da lei; 
[...] 
6. Não podem ser revogados os atos que geram direitos 
adquiridos, conforme está expresso na Súmula nº 473, do STF. 
A administração pode anular seus próprios atos, quando 
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se 
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou 
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, 
em todos os casos, a apreciação judicial. (DI PIETRO, 2011, p. 
252). 
 
Odete Medauar assevera o seguinte: 
21 
 
ponto pacífico na doutrina e na jurisprudência que não pode ser 
revogado unilateralmente ato do qual resultaram direitos 
adquiridos (Súmula 473). Em essência, direito adquirido é 
aquele que, originado legalmente, já se incorporou ao 
patrimônio do interessado, ou que em determinado momento 
tinha todos os requisitos para exercer-se e não se exerceu, 
advindo o ato revogatório. (MEDAUAR, 2010, p. 165). 
 
E adverte: 
O poder de revogar encontra limite no tocante aos atos 
vinculados, editados na conformidade de requisitos e 
condições, prefixados na norma, e atendidos pelo interessado. 
Em tais atos, como se viu, inexiste margem de escolha com 
base em conveniência e oportunidade (mérito) que possa levar 
ao desfazimento com base em conveniência e oportunidade. É 
o caso das licenças. (MEDAUAR, 2010, p. 166). 
 
Sérgio Ferraz e Adílson Dallari fazem interessante observação a 
propósito da conduta que é de se esperar da Administração: 
A Administração não pode ser volúvel, errática em suas 
opiniões. La Donna è móbile – canta a ópera; à Administração 
não se confere, porém, o atributo da leviandade. A estabilidade 
da decisão administrativa é uma qualidade do agir 
administrativo, que os princípios da Administração Pública, 
mais acima referidos, impõem. (FERRAZ; DALLARI, 2003, p. 
44). 
 
22
22 
 
Por fim, a doutrina atualizada do saudoso Hely Lopes Meirelles: 
3.3.5.2 Processo de outorga: „processo administrativo de 
outorga‟ é todo aquele em que se pleiteia algum direito ou 
situação individual perante a Administração. Normalmente, tem 
rito especial, mas não contraditório, salvo quando há oposição 
de terceiros ou impugnação da própria Administração. Em tais 
casos deve-se dar oportunidade de defesa do interessado, sob 
pena de nulidade da decisão final. São exemplos desse tipo os 
processos de licenciamento de edificação, de registro de 
marcas e patentes, de pesquisa e lavra de jazida, de 
concessão e permissão, de isenção condicionada de tributo e 
outros que consubstanciam pretensões de natureza negocial 
entre o particular e a Administração ou abranjam atividades 
sujeitas a fiscalização do Poder Público. 
As decisões finais proferidas nesses processos tornam-se 
vinculantes e irretratáveis pela Administração porque, 
normalmente, geram direito subjetivo para o beneficiário, 
salvo quanto aos atos precários, que, por natureza, admitam 
modificação ou supressão sumária a qualquer tempo. Nos 
demais casos a decisão é definitiva e só modificável quando 
eivada de nulidade ordinária, ou por infringência das normas 
legais no decorrer da execução ou, ainda, por interesse público 
superveniente que justifique a revogação da outorga com a 
devida indenização, que pode chegar ao caso de prévia 
desapropriação. Em qualquer dessas hipóteses, porém, é 
necessária oportunidade de defesa ao interessado antes da 
anulação, cassação, alteração ou revogação da decisão 
anterior. (MEIRELLES, 2011, p. 744). 
 
A jurisprudência é firme no sentido de afastar a possibilidade de 
revogação do ato administrativo vinculado, conforme informam os seguintes 
precedentes: 
23 
 
O ato administrativo, que gerou direito subjetivo, não pode ser 
revogado, salvo quando praticado contra a lei. (STF, Mandado 
de Segurança nº 4.609. Rel. Ministro Ari Franco, Revista Direito 
Administrativo, v. 35, p. 166). 
A revogabilidade dos atos administrativos cessa quando, sob a 
égide da lei, se criaram direitos individuais. (STF, Mandado de 
Segurança nº 20.462. Rel. Ministro Mário Guimarães, Revista 
do Direito Administrativo, v. 38, p. 350). 
Ato administrativo. Sua revogação não pode atentar contra o 
direito adquirido, o ato jurídico perfeito ou a coisa julgada. 
Licença concedida por autoridade competente para exploração 
de linha de ônibus intermunicipal. Ilegalidade do ato que 
reconsiderou a concessão. (STF, RMS 15242/MT. Rel. Ministro 
Evandro Lins, Tribunal Pleno, j. 18/10/1965. DJ, 17 nov. 1965, 
p. 03224). 
ATO ADMINISTRATIVO – REVOGAÇÃO – ATO 
DISCRICIONÁRIO – LICENÇA PRÉVIA DE IMPORTAÇÃO - 
Ato administrativo só é revogável, quando dele não resulta 
vínculo jurídico. (STF, Mandado de Segurança nº 1.424. Rel. 
Ministro Hahnemann Guimarães, Revista Direito Administrativo, 
v. 35, p. 247). 
PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO 
ADMINISTRATIVO EXPEDIDO APÓS O DEVIDO 
PROCESSO. REVOGAÇÃO SUMÁRIA. 
1- SE A AUTORIDADE EXPEDE O ATO APÓS REGULAR 
PROCESSO, VINCULADO AO QUE FOI APURADO, NÃO 
PODE, POSTERIORMENTE, SUMARIAMENTE, REVOGÁ-
LO, DESDE QUE GEROU DIREITOS E OBRIGAÇÕES 
RECÍPROCAS. 
23
22 
 
Por fim, a doutrina atualizada do saudoso Hely Lopes Meirelles: 
3.3.5.2 Processo de outorga: „processo administrativo de 
outorga‟ é todo aquele em que se pleiteia algum direito ou 
situação individual perante a Administração. Normalmente, tem 
rito especial, mas não contraditório, salvo quando há oposição 
de terceiros ou impugnação da própria Administração. Em tais 
casos deve-se dar oportunidade de defesa do interessado, sob 
pena de nulidade da decisão final. São exemplos desse tipo os 
processos de licenciamento de edificação, de registro de 
marcas e patentes, de pesquisa e lavra de jazida, de 
concessão e permissão, de isenção condicionada de tributo e 
outros que consubstanciam pretensões de natureza negocial 
entre o particular e a Administração ou abranjam atividades 
sujeitas a fiscalização do Poder Público. 
As decisões finais proferidas nesses processos tornam-se 
vinculantes e irretratáveis pela Administração porque, 
normalmente, geram direito subjetivo para o beneficiário, 
salvo quanto aos atos precários, que, por natureza, admitam 
modificação ou supressão sumária a qualquer tempo. Nos 
demais casos a decisão é definitiva e só modificável quando 
eivada de nulidade ordinária, ou por infringência das normas 
legais no decorrer da execução ou, ainda, por interesse público 
superveniente que justifique a revogação da outorga com a 
devida indenização, que pode chegar ao caso de prévia 
desapropriação. Em qualquer dessas hipóteses, porém, é 
necessária oportunidade de defesa ao interessado antes da 
anulação, cassação, alteração ou revogação da decisão 
anterior. (MEIRELLES, 2011, p. 744). 
 
A jurisprudência é firme no sentido de afastar a possibilidade
de 
revogação do ato administrativo vinculado, conforme informam os seguintes 
precedentes: 
23 
 
O ato administrativo, que gerou direito subjetivo, não pode ser 
revogado, salvo quando praticado contra a lei. (STF, Mandado 
de Segurança nº 4.609. Rel. Ministro Ari Franco, Revista Direito 
Administrativo, v. 35, p. 166). 
A revogabilidade dos atos administrativos cessa quando, sob a 
égide da lei, se criaram direitos individuais. (STF, Mandado de 
Segurança nº 20.462. Rel. Ministro Mário Guimarães, Revista 
do Direito Administrativo, v. 38, p. 350). 
Ato administrativo. Sua revogação não pode atentar contra o 
direito adquirido, o ato jurídico perfeito ou a coisa julgada. 
Licença concedida por autoridade competente para exploração 
de linha de ônibus intermunicipal. Ilegalidade do ato que 
reconsiderou a concessão. (STF, RMS 15242/MT. Rel. Ministro 
Evandro Lins, Tribunal Pleno, j. 18/10/1965. DJ, 17 nov. 1965, 
p. 03224). 
ATO ADMINISTRATIVO – REVOGAÇÃO – ATO 
DISCRICIONÁRIO – LICENÇA PRÉVIA DE IMPORTAÇÃO - 
Ato administrativo só é revogável, quando dele não resulta 
vínculo jurídico. (STF, Mandado de Segurança nº 1.424. Rel. 
Ministro Hahnemann Guimarães, Revista Direito Administrativo, 
v. 35, p. 247). 
PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO 
ADMINISTRATIVO EXPEDIDO APÓS O DEVIDO 
PROCESSO. REVOGAÇÃO SUMÁRIA. 
1- SE A AUTORIDADE EXPEDE O ATO APÓS REGULAR 
PROCESSO, VINCULADO AO QUE FOI APURADO, NÃO 
PODE, POSTERIORMENTE, SUMARIAMENTE, REVOGÁ-
LO, DESDE QUE GEROU DIREITOS E OBRIGAÇÕES 
RECÍPROCAS. 
24
24 
 
2 - APELAÇÃO DENEGADA. (TRF 1ª Região, AMS 
89.01.20602-1/MT. Rel. Juiz Tourinho Neto, 3. T. DJ, 04 dez. 
1989). 
 
A doutrina de José dos Santos Carvalho Filho relembra: 
não se pode deixar de reconhecer, em consequência, uma 
certa desigualdade entre as partes contratantes, fato que 
confere à Administração posição de supremacia em relação ao 
contratado. (CARVALHO FILHO, 2008, p. 173). 
 
Daí ser imprescindível que os poderes exercidos pela Administração 
sejam regrados pelo sistema jurídico, de forma que a autoridade não ultrapasse os 
limites da sua atividade e acabe por, injustificadamente, romper os pactos públicos e 
assim prejudicar o particular. 
Assim, a Administração não pode modificar seu entendimento, sem 
motivação vinculada, e revogar decisão exarada com fundamentos em nota técnica 
pelo antigo administrador. 
Decisão do Excelso Supremo Tribunal Federal (STF) no Mandado de 
Segurança (MS) nº 24.268-MG, DJU de 17/09/2004, com voto vitorioso da lavra do 
Ministro Gilmar Mendes, traz na sua fundamentação o seguinte: 
Dessa perspectiva não se afastou a Lei nº 9.784, de 29.1.1999, 
que regula o processo administrativo no âmbito da 
Administração Pública Federal. O art. 2º desse diploma legal 
determina, expressamente, que a Administração Pública 
obedecerá aos princípios da ampla defesa e do contraditório. O 
parágrafo único desse dispositivo estabelece que nos 
processos administrativos serão observados, dentre outros, os 
critérios de „observância das formalidades essenciais à 
garantia dos direitos dos administrados‟ (inciso VIII) e de 
25 
 
„garantia dos direitos à comunicação‟ (inciso X). (BRASIL. 
Supremo Tribunal Federal, 2004). 
 
No mesmo sentido há precedente da Excelsa Corte muito 
representativa quanto às deliberações em processo administrativo sem a prévia 
manifestação do interessado sobre nulidade de ato administrativo, quando do 
julgamento do Recurso Extraordinário n. 23.550-1/DF, relatado pelo Min. Marco 
Aurélio (DJU de 31/10/2001). 
Na construção deste acórdão há a brilhante participação de todos os 
Ministros que compuseram o colegiado daquele julgamento: Marco Aurélio, Ellen 
Gracie, Sepúlveda Pertence, Nelson Jobim, Ilmar Galvão e Néri da Silveira. 
Colacionamos trecho da fundamentação do voto do Ministro Sepúlveda 
Pertence (fls. 556 ou 7ª. lauda): 
Raia pelo óbvio, de qualquer sorte, que - cuidando-se do 
controle de legalidade de contratos administrativos - as 
garantias do due process of law e do contraditório e ampla 
defesa reclamam a audiência das partes, não apenas nos 
serviços públicos responsáveis por sua celebração - na espécie 
ouvidos -, mas também no particular contratante, cuja situação 
jurídica poderia vir a ser desconstituída, como foi, em virtude 
da decisão do Tribunal de Contas. 
 
E a conclusão do voto do Ministro Sepúlveda Pertence (fls. 558 ou 9ª. 
lauda): 
Por último, é de notar que a defesa assegurada na Constituição 
e na lei há de ser prévia à decisão, não lhe suprindo a falta de 
oportunidade a admissibilidade de recurso, mormente se - qual 
se dá no caso - o único recurso admissível é o de reexame 
25
24 
 
2 - APELAÇÃO DENEGADA. (TRF 1ª Região, AMS 
89.01.20602-1/MT. Rel. Juiz Tourinho Neto, 3. T. DJ, 04 dez. 
1989). 
 
A doutrina de José dos Santos Carvalho Filho relembra: 
não se pode deixar de reconhecer, em consequência, uma 
certa desigualdade entre as partes contratantes, fato que 
confere à Administração posição de supremacia em relação ao 
contratado. (CARVALHO FILHO, 2008, p. 173). 
 
Daí ser imprescindível que os poderes exercidos pela Administração 
sejam regrados pelo sistema jurídico, de forma que a autoridade não ultrapasse os 
limites da sua atividade e acabe por, injustificadamente, romper os pactos públicos e 
assim prejudicar o particular. 
Assim, a Administração não pode modificar seu entendimento, sem 
motivação vinculada, e revogar decisão exarada com fundamentos em nota técnica 
pelo antigo administrador. 
Decisão do Excelso Supremo Tribunal Federal (STF) no Mandado de 
Segurança (MS) nº 24.268-MG, DJU de 17/09/2004, com voto vitorioso da lavra do 
Ministro Gilmar Mendes, traz na sua fundamentação o seguinte: 
Dessa perspectiva não se afastou a Lei nº 9.784, de 29.1.1999, 
que regula o processo administrativo no âmbito da 
Administração Pública Federal. O art. 2º desse diploma legal 
determina, expressamente, que a Administração Pública 
obedecerá aos princípios da ampla defesa e do contraditório. O 
parágrafo único desse dispositivo estabelece que nos 
processos administrativos serão observados, dentre outros, os 
critérios de „observância das formalidades essenciais à 
garantia dos direitos dos administrados‟ (inciso VIII) e de 
25 
 
„garantia dos direitos à comunicação‟ (inciso X). (BRASIL. 
Supremo Tribunal Federal, 2004). 
 
No mesmo sentido há precedente da Excelsa Corte muito 
representativa quanto às deliberações em processo administrativo sem a prévia 
manifestação do interessado sobre nulidade de ato administrativo, quando do 
julgamento do Recurso Extraordinário n. 23.550-1/DF, relatado pelo Min. Marco 
Aurélio (DJU de 31/10/2001). 
Na construção deste acórdão há a brilhante participação de todos os 
Ministros que compuseram o colegiado daquele julgamento: Marco Aurélio, Ellen 
Gracie, Sepúlveda Pertence, Nelson Jobim, Ilmar Galvão e Néri da Silveira. 
Colacionamos trecho da fundamentação do voto do Ministro Sepúlveda 
Pertence (fls. 556 ou 7ª. lauda): 
Raia pelo óbvio, de qualquer sorte, que - cuidando-se do 
controle de legalidade de contratos administrativos - as 
garantias do due process of law e do contraditório e ampla 
defesa reclamam a audiência das partes, não apenas nos 
serviços públicos responsáveis por sua celebração - na espécie 
ouvidos -, mas também no particular contratante, cuja situação 
jurídica poderia vir a ser desconstituída, como foi, em virtude 
da decisão do Tribunal de Contas. 
 
E a conclusão do voto do Ministro Sepúlveda Pertence (fls. 558 ou 9ª. 
lauda): 
Por último, é de notar que a defesa assegurada na Constituição 
e na lei há de ser prévia à decisão, não lhe suprindo a falta de 
oportunidade a admissibilidade de recurso, mormente se - qual 
se dá no caso - o único recurso admissível é
o de reexame 
26
26 
 
pelo próprio plenário do TCU, de que emanou a decisão. 
(BRASIL. Supremo Tribunal Federal, 2004). 
 
Finalizando, também é no mesmo sentido o acórdão referente ao 
julgamento do Recurso Extraordinário n. 199.733-8/MG, da lavra do Ministro Marco 
Aurélio (DJU de 30/04/1999), onde foi vazada a seguinte ementa: 
ATO ADMINISTRATIVO - REPERCUSSÕES - PRESUNÇÃO 
DE LEGITIMIDADE - SITUAÇÃO CONSTITUÍDA - 
INTERESSES CONTRAPOSTOS - ANULAÇÃO - 
CONTRADITÓRIO. Tratando-se de ato administrativo cuja 
anulação não prescinde da observância do contraditório, ou 
seja, da instauração de processo administrativo que enseje a 
audição daqueles que terão modificada situação já alcançada. 
Presunção de legitimidade do ato administrativo praticado, que 
não pode ser afastada unilateralmente, porque é comum à 
Administração e ao particular. (BRASIL. Supremo Tribunal 
Federal, 1999). 
 
Cabe salientar que a Lei nº 9.784/1999 não dispensa a motivação nos 
casos de ato discricionário, o que corrobora com o entendimento supracitado da 
autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 211) de que todo ato administrativo, 
vinculado ou discricionário, deve ser motivado. 
O Superior Tribunal de Justiça também já se manifestou nesse sentido. 
É o que se observa nos seguintes precedentes: 
ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO 
DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. 
PROGRESSÃO FUNCIONAL POR MERECIMENTO. 
DECRETO. DISPOSIÇÃO CONTRÁRIA A LEI. ATO 
27 
 
ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO. MOTIVAÇÃO. TEORIA 
DOS MOTIVOS DETERMINANTES. 
1. O ato que indeferiu a progressão funcional por merecimento 
do servidor, ora Recorrente, foi embasado no fato de que ele 
esteve à disposição do Poder Executivo por 02 (dois) anos 
consecutivos, enquadrando-se, portanto, no impedimento 
contido no inciso II do art. 4º do Decreto Judiciário n.º 
190/2000. 
2. O Decreto regulamentador não pode inovar na ordem 
jurídica, dispondo de modo contrário ao que determina a norma 
que lhe é hierarquicamente superior, sob pena de ofensa ao 
princípio da legalidade. 
3. É o que ocorre, na hipótese, em que as condições definidas 
na Lei Estadual n.º 11.719/97 para a progressão funcional 
foram alteradas por ato normativo infralegal, qual seja, o 
Decreto Judiciário n.º 190/2000. 
4. „Ao motivar o ato administrativo, a Administração ficou 
vinculada aos motivos ali expostos, para todos os efeitos 
jurídicos. Tem aí aplicação a denominada teoria dos motivos 
determinantes, que preconiza a vinculação da Administração 
aos motivos ou pressupostos que serviram de fundamento ao 
ato. A motivação é que legitima e confere validade ao ato 
administrativo discricionário. Expostos os motivos, a 
validade do ato fica na dependência da efetiva existência 
do motivo. Presente e real o motivo, não poderá a 
Administração desconstituí-lo a seu capricho. Por outro 
lado, se inexistente o motivo declarado na formação do 
ato, o mesmo não tem vitalidade jurídica’. (RMS 10.165/DF, 
6.ª Turma, Rel. Min. Vicente Leal, DJ de 04/03/2002). 
5. No caso dos autos, não mais existindo o único fundamento 
em que se embasou o ato administrativo, em face da 
revogação do inciso II do art. 4º do Decreto n.º 190/2000, 
inexiste fato concreto que obste a progressão funcional do 
27
26 
 
pelo próprio plenário do TCU, de que emanou a decisão. 
(BRASIL. Supremo Tribunal Federal, 2004). 
 
Finalizando, também é no mesmo sentido o acórdão referente ao 
julgamento do Recurso Extraordinário n. 199.733-8/MG, da lavra do Ministro Marco 
Aurélio (DJU de 30/04/1999), onde foi vazada a seguinte ementa: 
ATO ADMINISTRATIVO - REPERCUSSÕES - PRESUNÇÃO 
DE LEGITIMIDADE - SITUAÇÃO CONSTITUÍDA - 
INTERESSES CONTRAPOSTOS - ANULAÇÃO - 
CONTRADITÓRIO. Tratando-se de ato administrativo cuja 
anulação não prescinde da observância do contraditório, ou 
seja, da instauração de processo administrativo que enseje a 
audição daqueles que terão modificada situação já alcançada. 
Presunção de legitimidade do ato administrativo praticado, que 
não pode ser afastada unilateralmente, porque é comum à 
Administração e ao particular. (BRASIL. Supremo Tribunal 
Federal, 1999). 
 
Cabe salientar que a Lei nº 9.784/1999 não dispensa a motivação nos 
casos de ato discricionário, o que corrobora com o entendimento supracitado da 
autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 211) de que todo ato administrativo, 
vinculado ou discricionário, deve ser motivado. 
O Superior Tribunal de Justiça também já se manifestou nesse sentido. 
É o que se observa nos seguintes precedentes: 
ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO 
DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. 
PROGRESSÃO FUNCIONAL POR MERECIMENTO. 
DECRETO. DISPOSIÇÃO CONTRÁRIA A LEI. ATO 
27 
 
ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO. MOTIVAÇÃO. TEORIA 
DOS MOTIVOS DETERMINANTES. 
1. O ato que indeferiu a progressão funcional por merecimento 
do servidor, ora Recorrente, foi embasado no fato de que ele 
esteve à disposição do Poder Executivo por 02 (dois) anos 
consecutivos, enquadrando-se, portanto, no impedimento 
contido no inciso II do art. 4º do Decreto Judiciário n.º 
190/2000. 
2. O Decreto regulamentador não pode inovar na ordem 
jurídica, dispondo de modo contrário ao que determina a norma 
que lhe é hierarquicamente superior, sob pena de ofensa ao 
princípio da legalidade. 
3. É o que ocorre, na hipótese, em que as condições definidas 
na Lei Estadual n.º 11.719/97 para a progressão funcional 
foram alteradas por ato normativo infralegal, qual seja, o 
Decreto Judiciário n.º 190/2000. 
4. „Ao motivar o ato administrativo, a Administração ficou 
vinculada aos motivos ali expostos, para todos os efeitos 
jurídicos. Tem aí aplicação a denominada teoria dos motivos 
determinantes, que preconiza a vinculação da Administração 
aos motivos ou pressupostos que serviram de fundamento ao 
ato. A motivação é que legitima e confere validade ao ato 
administrativo discricionário. Expostos os motivos, a 
validade do ato fica na dependência da efetiva existência 
do motivo. Presente e real o motivo, não poderá a 
Administração desconstituí-lo a seu capricho. Por outro 
lado, se inexistente o motivo declarado na formação do 
ato, o mesmo não tem vitalidade jurídica’. (RMS 10.165/DF, 
6.ª Turma, Rel. Min. Vicente Leal, DJ de 04/03/2002). 
5. No caso dos autos, não mais existindo o único fundamento 
em que se embasou o ato administrativo, em face da 
revogação do inciso II do art. 4º do Decreto n.º 190/2000, 
inexiste fato concreto que obste a progressão funcional do 
28
28 
 
Impetrante, sendo nulo o ato impugnado, por falta de 
motivação. 
6. Recurso ordinário conhecido e provido. (BRASIL. Superior 
Tribunal de Justiça, 2009). 
RECURSO ESPECIAL - MANDADO DE SEGURANÇA - 
TRANSFERÊNCIA DE SERVIDOR PÚBLICO - ATO 
DISCRICIONÁRIO - NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO - 
RECURSO PROVIDO. 
1. Independentemente da alegação que se faz acerca de que a 
transferência do servidor público para localidade mais afastada 
teve cunho de perseguição, o cerne da questão a ser apreciada 
nos autos diz respeito ao fato de o ato ter sido praticado sem a 
devida motivação. 
2. Consoante a jurisprudência de vanguarda e a doutrina, 
praticamente, uníssona, nesse sentido, todos os atos 
administrativos, mormente os classificados como 
discricionários, dependem de motivação, como requisito 
indispensável de validade. 
3. O Recorrente não só possui direito líquido e certo de saber o 
porquê da sua transferência ex officio, para outra localidade, 
como a motivação, neste caso, também é matéria de ordem 
pública, relacionada à própria submissão a controle do ato 
administrativo pelo Poder Judiciário. 
4. Recurso provido. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, 
2005, p. 417, grifo nosso). 
 
O entendimento de que a revisão pelo administrador é
possível a 
qualquer momento também é improcedente porque todo ato administrativo depende 
de motivação, seja o vinculado ou o discricionário. 
Irene Patrícia Nohara e Thiago Marrara, fazem observar que: 
29 
 
para mitigar a regra geral que permite a reforma da decisão em 
prejuízo da situação do recorrente, decidiu o Legislador, para 
compensar os efeitos restritivos, conceder ao recorrente a 
possibilidade de se defender, ou melhor, de apresentar 
alegações. A função dessa regra contida no art. 64, parágrafo 
único, da LPA é clara, mas usa realização prática é 
razoavelmente obscura. Quando deverá, afinal, o recorrente 
apresentar alegações? Como poderá apresentar alegações se 
a autoridade ainda não decidiu nem agravou a pena? 
(NOHARA; MARRARA, 2009, p. 409). 
 
Para responder a tais questões, a citada doutrinadora cita José dos 
Santos Carvalho Filho, cuja opinião é a seguinte: 
a autoridade deva, antes de decidir, apresentar os elementos 
que pretende utilizar para justificar a reforma da decisão em 
detrimento do recorrente. Quer dizer, o recurso é recebido pela 
instância superior, essa faria uma análise prévia e, 
considerando haver elementos para o agravamento da decisão, 
deveria dar conhecimento desses elementos para a recorrente 
que, então, apresentaria alegações. Somente após analisar 
essas alegações, deveria a autoridade decidir o recurso e 
eventualmente agravar a decisão em detrimento do recorrente. 
(CARVALHO FILHO, 2007, p. 326). 
Em seguida, Irene Patrícia Nohara e Thiago Marrara voltam a 
comentar: 
Ainda que outros doutrinadores da LPA não tenham se 
manifestado a respeito, parece possível seguir o esquema 
proposto por Carvalho Filho. Nenhum sentido faria que as 
alegações viessem posteriormente à decisão do recurso que 
agrava a situação anterior. Alegações posteriores se 
29
28 
 
Impetrante, sendo nulo o ato impugnado, por falta de 
motivação. 
6. Recurso ordinário conhecido e provido. (BRASIL. Superior 
Tribunal de Justiça, 2009). 
RECURSO ESPECIAL - MANDADO DE SEGURANÇA - 
TRANSFERÊNCIA DE SERVIDOR PÚBLICO - ATO 
DISCRICIONÁRIO - NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO - 
RECURSO PROVIDO. 
1. Independentemente da alegação que se faz acerca de que a 
transferência do servidor público para localidade mais afastada 
teve cunho de perseguição, o cerne da questão a ser apreciada 
nos autos diz respeito ao fato de o ato ter sido praticado sem a 
devida motivação. 
2. Consoante a jurisprudência de vanguarda e a doutrina, 
praticamente, uníssona, nesse sentido, todos os atos 
administrativos, mormente os classificados como 
discricionários, dependem de motivação, como requisito 
indispensável de validade. 
3. O Recorrente não só possui direito líquido e certo de saber o 
porquê da sua transferência ex officio, para outra localidade, 
como a motivação, neste caso, também é matéria de ordem 
pública, relacionada à própria submissão a controle do ato 
administrativo pelo Poder Judiciário. 
4. Recurso provido. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça, 
2005, p. 417, grifo nosso). 
 
O entendimento de que a revisão pelo administrador é possível a 
qualquer momento também é improcedente porque todo ato administrativo depende 
de motivação, seja o vinculado ou o discricionário. 
Irene Patrícia Nohara e Thiago Marrara, fazem observar que: 
29 
 
para mitigar a regra geral que permite a reforma da decisão em 
prejuízo da situação do recorrente, decidiu o Legislador, para 
compensar os efeitos restritivos, conceder ao recorrente a 
possibilidade de se defender, ou melhor, de apresentar 
alegações. A função dessa regra contida no art. 64, parágrafo 
único, da LPA é clara, mas usa realização prática é 
razoavelmente obscura. Quando deverá, afinal, o recorrente 
apresentar alegações? Como poderá apresentar alegações se 
a autoridade ainda não decidiu nem agravou a pena? 
(NOHARA; MARRARA, 2009, p. 409). 
 
Para responder a tais questões, a citada doutrinadora cita José dos 
Santos Carvalho Filho, cuja opinião é a seguinte: 
a autoridade deva, antes de decidir, apresentar os elementos 
que pretende utilizar para justificar a reforma da decisão em 
detrimento do recorrente. Quer dizer, o recurso é recebido pela 
instância superior, essa faria uma análise prévia e, 
considerando haver elementos para o agravamento da decisão, 
deveria dar conhecimento desses elementos para a recorrente 
que, então, apresentaria alegações. Somente após analisar 
essas alegações, deveria a autoridade decidir o recurso e 
eventualmente agravar a decisão em detrimento do recorrente. 
(CARVALHO FILHO, 2007, p. 326). 
Em seguida, Irene Patrícia Nohara e Thiago Marrara voltam a 
comentar: 
Ainda que outros doutrinadores da LPA não tenham se 
manifestado a respeito, parece possível seguir o esquema 
proposto por Carvalho Filho. Nenhum sentido faria que as 
alegações viessem posteriormente à decisão do recurso que 
agrava a situação anterior. Alegações posteriores se 
30
30 
 
confundiriam com um outro recurso ou com um pedido de 
reconsideração, razão pela qual o posicionamento mais 
adequado é o da apresentação das alegações anteriormente à 
decisão. (NOHARA; MARRARA, 2009, p. 409). 
 
Por fim, Hely Lopes Meirelles observa: 
3.3.4.3 Defesa: a „defesa‟, como já vimos, é garantia 
constitucional de todo acusado, em processo judicial ou 
administrativo (art. 5º, LV), e compreende a ciência da 
acusação, a vista dos autos na repartição, a oportunidade para 
oferecimento de contestação e provas, a inquirição e 
reperguntas de testemunhas e a observância do devido 
processo legal (due process of law). Como visto no cap. II, item 
2.3.9*., é um princípio universal nos Estados de Direito, que 
não admite postergação nem restrições na sua aplicação. 
Processo administrativo sem oportunidade de „ampla defesa‟ 
ou com „defesa cerceada‟ é nulo. Claro está que a autoridade 
que presidir o processo poderá indeferir provas impertinentes 
ou indicadas com intuito protelatório ou tumultuário, mas, para 
tanto, deverá justificar objetivamente sua rejeição. 
* 2.3.9 „Ampla defesa e contraditório‟ – Como ressaltado, a Lei 
9.784/99, no art. 2º, prevê expressamente a observância por 
parte da Administração Pública dos princípios da „ampla 
defesa‟ e do „contraditório‟. Regula, assim, na esfera 
infraconstitucional o cumprimento do disposto na Constituição 
Federal, em especial no seu art. 5º, LV. (MEIRELLES, 2011, p. 
742). 
 
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça repele de forma 
veemente a violação da garantia de ampla defesa, conforme informa o seguinte 
julgado: 
31 
 
MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. 
PERMISSÃO. TRANSPORTE COLETIVO RODOVIÁRIO 
INTERESTADUAL. ESTABELECIMENTO DE PONTO DE 
APOIO (DECRETOS NS. 953/93 E 2.521/98, PORTARIAS NS. 
351/94 E 339/94). ATO DE MINISTRO DE ESTADO QUE 
REVOGA DECISÃO ANTERIORMENTE LANÇADA, SEM 
POSSIBILITAR A DEFESA EM PROCESSO 
ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO DO DUE PROCESS OF LAW. 
I - Viola o princípio constitucional do devido processo legal a 
decisão de ministro de Estado que, em procedimento 
administrativo, revoga provimento por ele anteriormente 
deferido, e surpreende o permissionário do serviço público de 
transporte coletivo, com a extinção de direito previsto em lei 
(estabelecimento de ponto de apoio). 
II - Segurança concedida parcialmente para dar oportunidade 
de ampla defesa à impetrante. (BRASIL. Superior Tribunal de 
Justiça, 1999, p. 117). 
 
Nesse sentido, se não foram observados os princípios constitucionais 
basilares nas decisões administrativas, quais sejam, o princípio da legalidade, do 
devido processo legal e do contraditório, a nulidade da decisão administrativa é 
evidente e pode ser buscada judicialmente, sob pena de afronta ao Estado 
Democrático de Direito e ao Modelo Constitucional de Processo por contrariar as

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