processo civil aula 3

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AULA 03: O PROCESSO CIVIL E O CONTROLE 
JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
A aula de hoje enfrenta um tema limítrofe, um assunto que transita 
entre o direito administrativo, o direito constitucional e o direito 
processual civil. 
 
A abordagem partirá do princípio que você, aluno, já possui os 
conhecimentos elementares em direito administrativo e constitucional 
e será concentrada nos aspectos processuais da matéria. 
 
Essa opção tem dois fundamentos: o primeiro, é que pressuponho o 
seu conhecimento do direito administrativo e do direito 
constitucional, pois são disciplinas fundamentais em qualquer 
concurso público. O segundo, é que sou professora de processo civil e 
não das citadas matérias e, portanto, convém que não “me meter na 
seara alheia”, ainda mais diante dos excelentes colaboradores que o 
site possui. 
 
Feita essa “exposição de motivos”, podemos passar ao nosso último 
tema: “O Processo Civil e o Controle Judicial dos Atos 
Administrativos”. 
 
 
Noções Gerais Sobre os Tipos de Controle dos Atos 
Administrativos. 
 
Sabemos que o Poder, no Estado Moderno, é concebido de modo 
tripartite. Assim, o Poder do Estado é exercido mediante três 
funções: A Executiva, a Legislativa e a Judiciária. 
 
Sabemos ainda que tais “Poderes” do Estado devem ser exercidos de 
modo independente e harmônico entre si, num sistema de “freios e 
contrapesos”, onde uma função pode “moderar” a outra. 
 
Não é à toa que o art. 2º, da Constituição Federal estabelece: 
“São poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. 
 
O Executivo “controla” (não no sentido de submeter, pois existe a 
independência dos Poderes, mas no sentido de “moderar”, 
“contrabalançar”) o Legislativo através do poder de veto, enquanto 
que ao Legislativo é assegurada a possibilidade de rejeitar o veto do 
chefe do Executivo e o Judiciário poderá sempre apreciar a legalidade 
e a constitucionalidade dos dispositivos legais resultantes desse 
processo. 
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Esse controle assegura o equilíbrio do sistema. 
 
O controle dos atos do Estado (mediante o exercício de qualquer de 
suas funções) é fundamental para o particular, no sentido de que 
assegura as instituições democráticas. 
 
Existe um grande número de mecanismos para o controle de tais 
atos, mas, dentre todos, assume especial importância o controle dos 
atos da Administração Pública (função executiva). 
 
Os atos da administração pública são passíveis de controle legislativo, 
administrativo e judicial. 
 
Dentro desse sistema, o ponto que interessa para você, que está 
discriminado no programa de direito processual civil do edital para 
Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União, é o 
controle judicial dos atos da administração pública. 
 
Portanto, passemos a ele. 
 
 
O Controle Judicial do Ato Administrativo: 
 
A função do Poder Judiciário como controlador dos atos da 
administração é verificar a sua legalidade, isto é, verificar sua 
conformação aos ditames legais. 
 
Em termos de direito comparado (isto é, do estudo do direito com 
base na comparação ente os institutos jurídicos de vários países), 
podemos apontar, basicamente, dois sistemas para controle dos atos 
administrativos: o da dualidade da jurisdição e o da unidade da 
Jurisdição. 
 
O sistema da dualidade da jurisdição (também denominado sistema 
francês) é muito comum na Europa. Nele existe uma instância 
administrativa específica, separada da estrutura do poder judiciário 
propriamente dito. 
 
Tal instância, tal “justiça” administrativa (que pertence à estrutura do 
Executivo e não do Judiciário) tem a atribuição de julgar as causas 
referentes à invalidação ou interpretação dos atos administrativos, 
que são suprimidas à competência dos órgãos da estrutura do 
judiciário. 
 
Já no sistema da unidade da jurisdição a matéria pertinente à 
apreciação dos atos da administração pública não é afastada da 
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competência do poder judiciário. Muitos países americanos (dentre 
eles, EUA e Brasil) adotam este segundo modelo. 
 
Veja, no entanto, que a adoção pelo ordenamento jurídico brasileiro 
do sistema da unidade da jurisdição não implica na inexistência do 
contencioso administrativo (que é o trâmite da solução do conflito 
entre particular e administração pública pela via administrativa). 
 
A distinção é que no sistema de dualidade da jurisdição as decisões 
da Justiça Administrativa são revestidas de definitividade, são 
imutáveis, estão afastadas da apreciação pelo Poder Judiciário. 
 
Uma decisão do Conseil d’Etat, o Conselho de Estado francês (o mais 
alto tribunal da instância administrativa francesa) está revestida de 
definitividade, é imutável, não pode ser reapreciada por órgão do 
Poder Judiciário. 
 
O mesmo não ocorre no sistema da unidade da jurisdição. Nele, uma 
questão já decidida pela administração através do contencioso 
administrativo pode ser reapreciada, controlada pelo Poder Judiciário. 
 
A consagração do princípio do Monopólio da Jurisdição entre nós pode 
ser inferida, deduzida do próprio art. 5º, inciso XXXV, da Constituição 
Federal (“a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou 
ameaça a direito”). 
 
Observe, no entanto, que, o controle exercido pelo judiciário sobre os 
atos da administração pública é limitado. Ao judiciário seria dado 
aferir tão somente os aspectos da constitucionalidade e da legalidade 
dos atos da administração pública. 
 
A função controladora do poder judiciário sobre os atos da 
administração deveria limitar-se à análise da sua conformação aos 
ditames da lei e da Constituição. 
 
O julgador não deveria se “intrometer” no chamado mérito 
administrativo, vale dizer, nos critérios de conveniência e 
oportunidade considerados pelo administrador para a prática do ato. 
 
Tal vedação decorre do próprio princípio da separação dos poderes. O 
julgador não pode praticar ato próprio da administração (a aferição 
da conveniência e da oportunidade), sob pena de infringência do 
próprio art. 2º da Constituição. 
 
O particular pode servir-se de qualquer via processual (qualquer 
ação) adequada a reparar uma lesão ou ameaça ao seu direito em 
face da administração. 
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No entanto, existem meios judiciais específicos para a provocação do 
controle judicial. São ações peculiares, voltadas para a tutela dos 
interesses dos particulares em face da administração, concebidas 
como mecanismos mais eficientes para esse fim. 
 
Dentre eles, podemos citar o Mandado de Segurança, a Ação popular 
e a Ação Civil Pública. Conforme orienta o programa do edital, 
passaremos à análise de cada um deles. 
 
 
O Mandado de Segurança Como Meio de Controle Judicial do 
Ato Administrativo 
 
O Mandado de Segurança é uma ação mandamental, isto é, busca na 
tutela jurisdicional um mandamento, uma ordem. A sua origem 
remonta ao direito saxão, ao writ of mandamus da common law. 
 
É uma ação com fundamento constitucional. Podemos falar em 
mandado de segurança individual (art. 5º, inciso LXIX, da 
Constituição Federal) e mandado de segurança coletivo (art. 5º, 
inciso LXX, da Constituição Federal). 
 
É uma garantia do cidadão, um “remédio” constitucional e encontra 
sua regulamentação na lei 1533/51. 
 
Assegura o direito líquido e certo do particular em face do ato de 
ilegalidade ou abuso de poder praticado por uma autoridade coatora 
(representantedo poder público). 
 
É direito líquido e certo aquele que pode ser comprovado de plano 
pelo juiz (isto é, imediatamente, “de cara”, num golpe de vista), 
aquele que tem prova pré-constituída. 
 
Hely Lopes de Meirelles o conceitua direito líquido e certo: “é aquele 
que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado em sua 
extensão e apto a ser exercido no momento da impetração”. 
 
A prova da certeza e da liquidez do direito alegado deve acompanhar 
a petição inicial (a petição inicial, também denominada peça exordial, 
é o instrumento que inicia a “demanda”, o processo, qualquer que 
seja ação, lembra-se?). 
 
Diz-se, então, que o mandado de segurança exige prova pré-
constituída quanto à existência do direito líquido e certo. 
 
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Se tal prova não existir, o impetrante não poderá servir-se do 
mandado de segurança, terá que propor uma ação ordinária de 
conhecimento. 
 
Isto ocorre porque o mandado de segurança possui um rito, um 
procedimento diferenciado, mais célere (denominado rito sumário 
especial), pois é um instrumento voltado para a imediata proteção do 
particular em face da arbitrariedade do Estado. 
 
Se a parte não dispõe da prova pré-constituída para comprovar a 
certeza e liquidez do seu direito, não poderá “impetrar” o mandado 
de segurança. 
 
Deverá, no caso, propor uma ação ordinária que permita a dilação 
probatória. Aí, na fase instrutória, adequada à produção de provas, 
promoverá a comprovação dos fatos que demonstram seu direito. 
 
O mandado de Segurança possui todo um procedimento próprio 
previsto na lei 1533/51, complementado pela aplicação subsidiária do 
Código de Processo Civil. 
 
Então, o procedimento do Mandado de Segurança é especial, previsto 
com vários detalhes na lei 1533/51, mas, naquilo que a lei calar e no 
que o Código de Processo Civil não a contrariar, serão aplicadas suas 
disposições gerais. 
 
A aplicação subsidiária do Código de Processo Civil é uma aplicação 
complementar, supletiva, no que couber, naquilo que não que não 
contrariar a lei específica. 
 
O termo “impetração” é usado para designar a propositura de certas 
ações como o mandado de segurança, o habeas corpus, o habeas 
data. 
 
O habeas corpus é o remédio constitucional destinado à proteção do 
direito à locomoção (direito de ir e vir e, por isso é utilizado para 
reparar a privação da liberdade). 
 
O direito à locomoção é líquido e certo, assegurado na Constituição 
Federal a todos, mas, já que possui remédio específico (o habeas 
corpus) para a sua proteção, não pode ser defendidos pela via do 
mandado de segurança. 
 
O habeas data é o remédio constitucional destinado a assegurar o 
direito de informação do particular em face do Estado (assegura o 
direito de petição). 
 
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Atenção: não confunda “mandado” e “mandato” (são coisas muito 
diferentes, não tem nada em comum! Nunca diga “mandato de 
segurança!”). 
 
Mandato é instituto do direito civil. Nele, uma pessoa, impossibilitada 
de efetivar um ato ou negócio jurídico, designa outra para fazê-lo em 
seu nome. A procuração é um instrumento de mandato no qual o 
outorgante delega poderes ao outorgado. 
 
O “mandado de segurança” é uma ação destinada a corrigir um ato 
coator, uma arbitrariedade de um representante do poder público em 
face de um particular, que possui um direito líquido e certo. 
 
No mandado de segurança, caso o juiz “conceda a segurança” (isto é, 
julgue o pedido do autor procedente, isto é verifique a necessidade 
de “assegurar” o direito líquido e certo), proferirá uma sentença que 
contém uma ordem um “mandamento”, daí o termo mandado de 
segurança. 
 
O objeto do mandado de segurança é atacar um ato ou conduta 
ilegal, uma ilegalidade ou abuso de poder de qualquer autoridade em 
face do direito subjetivo de um particular. O mandado de segurança 
visa, enfim, coibir o assim chamado ato coator. 
 
Na verdade, o mandado de segurança está apto a sanar tanto o ato 
quanto a omissão lesiva do poder público. 
 
Hely Lopes de Meirelles define como ato de autoridade, suscetível de 
mandado de segurança, toda ação ou omissão do Poder Público e de 
seus delegados, no desempenho de suas funções ou a pretexto de 
exercê-las. 
 
Aqui podemos inferir o legitimado passivo, isto é, quem vai figurar no 
pólo passivo da ação no mandado de segurança: “autoridade do 
poder público” (isto é, aquele agente do poder público que detinha o 
poder decisório para a prática do ato coator) ou aquele que 
desempenha funções do poder público. 
 
Em geral o mandado de segurança terá como legitimado passivo 
alguém que pertença aos quadros do estado, isto é desempenhe uma 
atividade do poder público com poder de decisão. 
 
No entanto há casos específicos em que alguém que exerce função 
privada poderá figurar no pólo passivo. Isto ocorrerá em caso de 
delegação. Assim, o reitor de uma Universidade, por exemplo, está 
sujeito ao mandado de segurança, pois a educação é função do 
Estado, no caso, delegada ao particular. 
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O legitimado passivo terá prazo para informar o juízo das razões do 
ato praticado. Tais informações não constituem uma defesa técnica. 
 
A defesa técnica será feita pelo órgão responsável pela defesa judicial 
da entidade da administração pública a qual se vincula a autoridade 
coatora. 
 
Assim, imagine que um administrado importa mercadoria, que fica 
retida (no entender do particular, indevidamente) no armazém de 
carga do aeroporto “X”. 
 
O mandado de segurança será impetrado em face da autoridade 
responsável, o inspetor da alfândega do aeroporto “X”. Ele será citado 
para prestar informações e o fará, mas será um Procurador da 
Fazenda Nacional (responsável pela defesa judicial dos órgãos 
vinculados à Secretaria da Receita Federal) quem fará a defesa 
técnica. 
 
O legitimado ativo, no mandado de segurança individual é a pessoa 
natural (indivíduo) ou jurídica (empresa, entidade etc.) que teve seu 
direito líquido e certo (exceto o de locomoção, protegido por habeas 
corpus) lesado ou ameaçada por qualquer autoridade. 
 
O mandado de segurança coletivo, com o próprio nome permite 
antever, visa à proteção de direitos coletivos de que sejam titulares 
partidos políticos com representação no Congresso Nacional (art. 5º, 
LXX, alínea a, da Constituição Federal), organização sindical, entidade 
de classe ou associação Nacional (art. 5º, LXX, alínea b, da 
Constituição Federal). 
 
No mandado de segurança coletivo os legitimados vão a Juízo 
defender de modo coletivo os direitos de seus integrantes, de seus 
associados. 
 
A impetração do mandado de segurança se sujeita a prazo 
decadencial de cento e vinte dias, a ser contado do conhecimento da 
prática do ato. 
 
Aqui precisaremos parar um pouco nossa análise do mandado de 
segurança para cometer a ousadia de introduzir alguma explicação 
sobre a decadência e a prescrição. 
 
Preferiria não fazê-lo, pois a prescrição e a decadência são institutos 
afetos ao direito civil, não ao processo civil. Mas, tenho recebido e-
mails dando conta de dúvidas acerca de tais institutos e da 
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necessidade que vocês têm sentido de alguma orientação em direito 
civil. 
 
Por isso, peço antecipadamente desculpas por invadir a praia de 
algum colega. Solicito ainda a complacência de vocês, pois são 
institutos extensos e complexos, que dariam um curso só para eles, 
mas que precisaremos abordar de modo extremamente superficial.Não tenho (nem posso ter) a pretensão de esgotar o tema, mas 
apenas de fornecer conceitos simplificados, precários mesmo, apenas 
para auxiliar a compreensão do nosso tema. 
 
Portanto, salve agora no disco rígido da sua mente todas as 
informações novas do arquivo MANDADO DE SEGURANÇA (depois 
voltaremos a ele) e abra um novo arquivo, com o nome PRESCRIÇÂO 
E DECADÊNCIA. 
 
Devemos considerar que o tempo possui uma atuação no mundo 
jurídico. Um aspecto especialmente relevante desta atuação do 
tempo ocorre sobre as relações jurídicas. 
 
Existem certos direitos que para serem exercidos devem observar 
determinados prazos. 
 
Existe um brocardo romano que, traduzido, significa: “o direito não 
socorre ao que dorme”. Imagine que um sujeito tem determinado 
direito em face de outro e não o exerce, não porque exista qualquer 
obstáculo, mas tão somente porque prefere permanecer inerte. 
 
O fato de existir a possibilidade de exercício de um direito pesando 
eternamente sobre a cabeça do sujeito passivo daquele direito (do 
devedor numa relação obrigacional, por exemplo) gera instabilidade, 
traz insegurança, ameaça à paz social. 
 
Por isso, o transcurso de um determinado prazo razoável estabelecido 
em lei para o exercício do direito aliado à inércia do seu titular produz 
efeitos. 
 
Estamos falando aqui da prescrição extintiva e da decadência. 
 
Adianto–lhe que existe muita divergência doutrinária sobre o tema. 
 
Autores clássicos, renomados, endossam correntes diversas, mas, 
para atingir nosso objetivo, nos afastaremos dessas querelas e 
abordaremos o tema de modo extremamente simplificado. 
 
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A prescrição, para parte significativa da doutrina, seria o efeito do 
decurso de prazo e da inércia do titular sobre os direitos subjetivos. 
 
Toda relação jurídica compreende um sujeito ativo é um sujeito 
passivo. Tais sujeitos encontram-se envolvidos numa relação de 
prestação e contraprestação. 
 
Tomemos o exemplo de uma relação obrigacional: João comprou de 
Pedro um relógio. João deve pagar o preço a Pedro e Pedro deve 
entregar o relógio a João. Se João não pagar o preço, Pedro não 
precisa entregar o relógio. 
 
Os direitos subjetivos são passíveis de prescrição. Na prescrição, após 
o decurso de prazo o sujeito não poderá exercer a proteção do seu 
direito, isto é, não poderá propor a ação que protegeria o seu direito 
material. 
 
Imagine um caso no qual Pedro recebeu de João um cheque como 
pagamento pela venda do relógio, que foi entregue em perfeitas 
condições. Pedro depositou o cheque, que foi devolvido. Mas, ao 
invés de executar o cheque de João no prazo estabelecido em lei, 
Pedro nada faz. 
 
Após o decurso do respectivo prazo prescricional, Pedro até poderá 
executar o cheque de João, mas se João vier a juízo e alegar 
prescrição, não poderá ser obrigado a pagar. 
 
Direito de receber o valor remanesce (obrigação natural). Caso João 
queira honrar o compromisso e espontaneamente pagar o valor a 
Pedro, este não será indevido. 
 
Por sua vez, Pedro até poderá propor uma ação, no entanto, 
esgotado o prazo prescricional, se a parte a quem favorece a 
prescrição a invocar em juízo, estará liberada do seu pagamento. 
 
Veja que a prescrição deve ser alegada pela parte favorecida por ela, 
não pode ser reconhecida de ofício pelo juiz. 
 
Ao reconhecer a prescrição o juiz profere sentença que extingue o 
processo com julgamento do mérito, isto significa que, após o seu 
trânsito em julgado, não mais poderá ser proposta outra ação 
idêntica, pois haverá coisa julgada material. 
 
A prescrição se sujeita às causas de impedimento, interrupção e 
suspensão. 
 
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Existem fatos que impedem o início da fluência do prazo 
prescricional. Entre cônjuges, por exemplo, só corre a prescrição após 
o término da relação conjugal. É uma causa moral, voltada para a 
preservação do casamento. 
 
A suspensão é a paralisação da contagem do prazo prescricional. Na 
suspensão o prazo que já correu é computado e a contagem será 
retomada após a cessação da causa de suspensão. 
 
Já a interrupção destrói o prazo já computado, apaga-o 
definitivamente, e determina um novo início da contagem. Veja que 
um dos fundamentos da prescrição é a inércia do “credor” na relação 
jurídica. Se o sujeito rompe essa inércia, nada mais justo do que 
reiniciar a contagem do prazo. 
 
Assim, no exemplo mencionado, Se Pedro protesta o cheque de João, 
interrompe-se a prescrição, ou seja, o prazo prescricional recomeça a 
fluir tendo com termo inicial a data da notificação do protesto. 
 
A decadência, por sua vez, seria o efeito do tempo aliado à inércia do 
titular em relações jurídicas decorrentes de direitos potestativos. 
 
Direito potestativo é aquele no qual o sujeito ativo tem um poder, ao 
qual corresponderia tão somente uma sujeição por parte do sujeito 
passivo. 
 
A decadência pode ser reconhecida de ofício pelo juiz, não precisa ser 
alegada pela parte. O seu reconhecimento também implica em 
extinção do processo com o julgamento do mérito. 
 
A decadência, em regra, não se suspende nem se interrompe. Flui 
continuamente, não podendo ser obstada. 
 
Atenção: não confunda prescrição, decadência e preclusão. Prescrição 
afeta o exercício do direito material, a decadência atinge o próprio 
direito material e a preclusão nada tem com isso! 
 
A preclusão é tão somente a perda da faculdade de praticar um ato 
dentro do processo, não afeta em nada o direito material. 
 
Prescrição e decadência são institutos afetos ao direito civil, não ao 
direito processual, muito embora tenham conseqüências processuais 
(geram a extinção do processo com o julgamento do mérito). 
 
A preclusão é instituto afeto ao direito processual, produz efeitos 
apenas dentro do processo. 
 
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Voltando ao nosso tema, veja então que o prazo para impetração do 
mandado de segurança é um prazo decadencial de 120 dias a contar 
do conhecimento do ato ou omissão da autoridade. 
 
Vale dizer que o prazo não conhecerá causas de interrupção ou 
suspensão e, após o seu transcurso, se a ação eventualmente for 
proposta, o juiz a extinguirá com julgamento do mérito, 
reconhecendo a decadência de ofício, independentemente de 
alegação da parte contrária. 
 
Claro que pelo princípio da inafastabilidade da apreciação do poder 
judiciário, o particular ainda poderá buscar a tutela jurisdicional para 
corrigir a irregularidade, mas agora terá que recorrer às vias 
ordinárias, pois ocorreu a decadência do seu direito de impetrar a via 
mais célere do mandado de segurança. 
 
Lembre-se de que o direito não socorre ao que dorme... É o famoso 
“bobeou, dançou”. 
 
Prosseguindo no estudo do mandado de segurança é preciso ressaltar 
que é admitida a concessão de liminar, até mesmo antes do 
recebimento das informações da autoridade coatora pelo juiz. 
 
A liminar é uma decisão precária, anterior à sentença que porá fim ao 
processo. A decisão em caráter liminar tem natureza de decisão 
interlocutória. 
 
Visa acautelar, prevenir e, em certos casos, pode ser concedida 
inaudita altera pars, ou seja, antes de se ouvir a outra parte (lembre-
se que já a conheceu ao analisar os casos de contraditório diferido, 
adiado). 
 
Pode ser concedida na presença de dois pressupostos: o periculum in 
mora e o fumus boni iuris. 
 
O periculum in mora é o perigo na demora. Consiste na possibilidade 
e que um dano irreparável ou de difícil reparação venha a ocorrer 
caso a irregularidade não seja rapidamente corrigida. É uma situação 
na qual não se podeesperar pela prolação da sentença, sob pena de 
que o dano já haja se efetivado antes mesmo do fim do processo. 
 
O fumus boni iuris é a fumaça do bom direito, isto é, é a aparência do 
direito. A presença do fumus boni iuris se verifica numa boa 
possibilidade de que o alegado pelo autor corresponda ao correto, em 
uma situação na qual já de início, pelo menos aparentemente, o 
direito assista ao autor. 
 
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A competência para o julgamento do mandado de segurança segue o 
critério ratione personae, se verifica em função da pessoa da 
autoridade impetrada. 
 
Se a autoridade da administração pública responsável péla prática do 
ato coator for o Presidente da República, as mesas da Câmara ou do 
Senado, o Tribunal de Contas da União, o Procurador–Geral da 
República ou o próprio STF, o órgão competente para julgá-las é o 
Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, da Constituição Federal). 
 
Se for ministro de Estado ou o STJ, é caso de competência originária 
do STJ (art.105, I, “b”, da Constituição Federal). 
 
Se a ato houver sido praticado por TRF ou Juiz Federal, é competente 
o Tribunal Regional Federal (art. 108, I, “c”, da Constituição Federal) 
 
Quando a pratica do ato decorrer de autoridade da administração 
vinculada à União, a competência para processar e julgar o mandado 
de Segurança será do Juiz Federal (de primeiro grau). 
 
No caso das autoridades ligadas aos demais membros da federação a 
Justiça comum será a competente, sempre de acordo com as 
respectivas constituições estaduais, regimentos internos dos tribunais 
e códigos de organização judiciária. 
 
É de se lembrar que, quando cabível recurso ou correição, o mandado 
de segurança não é via processual adequada a atacar ato judicial. 
 
Analisado o mandado de segurança em seus principais contornos, 
resta apenas lembrar que é admitido também de modo preventivo 
para impedir a prática de ato iminente (em vias de ser praticado) da 
autoridade que, se praticado causaria lesão ou ameaça ao direito do 
particular. 
 
O mandado de segurança é muito útil como meio de controle dos atos 
da administração pública, tendo em vista seu procedimento especial e 
a possibilidade de concessão de medida liminar, e impetração tanto 
de modo individual (para defender o interesse de uma só pessoa) 
quanto coletiva (para proteção dos interesses de vários indivíduos), 
mas não é único mecanismo judicial voltado para este fim. 
 
A seguir, passaremos a analisar a ação popular, um outro meio para 
o controle judicial do ato administrativo. 
 
 
A Ação Popular Como Meio de Controle Judicial do Ato 
Administrativo. 
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A ação popular tem fundamento constitucional no art. 5º, inciso 
LXXIII, e é regulamentada pela lei 4717/65. 
 
Seu objetivo é tutelar o patrimônio público, a moralidade 
administrativa e o meio ambiente, através da invalidação do ato 
lesivo e conseqüente restabelecimento da legalidade por ele ofendida. 
 
Tem por objeto principal, portanto, a desconstituição do ato lesivo ao 
patrimônio público, a moralidade administrativa e o meio ambiente, 
ao patrimônio histórico e cultural. 
 
Segundo afirma Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o ato lesivo é 
ilegal (viola a ordem jurídica) e é ilegítimo (se desvia a finalidade 
pública que o justificaria). 
 
Patrimônio público deve ser entendido como bens e direitos de valor 
econômico, artístico, estético, paisagístico, histórico, cultural. Tem 
sentido material e imaterial. 
 
A moralidade administrativa não se identifica tão somente com o 
sentido vulgar, ligado à ética, às intenções, mas compreende um 
sentido de resultado, que decorre do fato do agente público ter 
conduzido seu agir de modo a atingir efeitos normalmente aceitáveis, 
ter cumprido com o seu dever de boa administração. 
 
Além da desconstituição do ato lesivo a sentença proferida na ação 
popular poderá também determinar o pagamento de perdas e danos, 
caso tenha sido possível apurar a culpa dos praticantes do ato. 
 
Veja então que nesse caso, a sentença será a um tempo 
desconstitutiva (do ato lesivo) e condenatória (do culpado pela 
prática do ato, que será condenado nas perdas e danos). 
 
É legitimado à propositura da ação popular qualquer cidadão. A 
qualidade de cidadão é comprovada pela comprovação da qualidade 
de eleitor na petição inicial da ação popular (art. 1º, parágrafo 3º, da 
lei 4717/65). 
 
O art. 6º, da lei 4717/65, estabelece a legitimação passiva (bastante 
ampla) para a ação popular. Podem figurar no pólo passivo da ação 
popular o ente responsável pela prática do ato lesivo (pessoa jurídica 
de direito público ou privado), os servidores e funcionários que 
contribuíram para a sua prática e terceiros eventualmente 
beneficiados pelo ato lesivo. 
 
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Aqui haverá o fenômeno da pluralidade de réus, onde vários sujeitos 
figurarão no pólo passivo da ação (litisconsórcio passivo). 
 
Um aspecto interessante na ação popular é que, caso deseje, a 
pessoa jurídica apontada no pólo passivo pode deixar de contestar a 
ação e juntar-se ao cidadão no pólo ativo. 
 
Presentes o periculum in mora e o fumus boni iuris é admitida a 
concessão de medida liminar na ação popular. 
 
Uma que merece destaque na disciplina da ação popular é a dos 
efeitos produzidos pela coisa julgada. 
 
Em regra, na maioria das ações, a coisa julgada produz efeitos 
apenas inter partes, vale dizer apenas àqueles que participaram da 
lide estarão sujeitos aos efeitos diretos da sentença. 
 
Essa é a regra geral: a sentença proferida num dado processo 
alcança apenas aqueles que nele figuraram como partes, não 
produzindo efeitos diretos (mas apenas efeitos reflexos) sobre 
terceiros. 
 
Aos poucos, pensando principalmente na economia processual, no 
atendimento aos interesses de várias pessoas através de um mesmo 
processo, o legislador estabeleceu casos em que é atribuído o efeito 
erga omnes (e não apenas o inter partes) à coisa julgada, à sentença 
transitada em julgado. 
 
O termo latino erga omnes significa “contra todos”, em face de todos. 
Diz-se que a sentença proferida em dado processo produz coisa 
julgada erga omnes, quando seus efeitos atingem não apenas 
àqueles que nele figuraram como partes, mas outros não integrantes 
daquela relação jurídica processual. 
 
A sentença com eficácia erga omnes tem efeitos extensivos a todos, 
vale para “todo mundo”. 
 
No art. 18 da lei da ação popular o legislador da época inovou. Dispôs 
efeitos diversos para as sentenças proferidas na ação popular, 
segundo a natureza do pronunciamento ofertado. 
 
As sentenças proferidas na ação popular terão efeitos erga omnes, 
salvo no caso em que o juiz decidir pela improcedência do pedido 
com base na insuficiência das provas apresentadas pelo próprio 
autor. Em tal caso, a coisa julgada terá efeito inter partes. 
 
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A sentença com eficácia inter partes tem efeitos aplicados apenas aos 
litigantes naquela demanda, não se estende às outras pessoas, a 
quem não participou da lide. 
 
Atribuindo-se efeito inter partes à sentença que decidiu pela 
improcedência do pedido do autor com base na mera insuficiência de 
provas, o cidadão melhor provido de meios probatórios poderá propor 
ação popular com mesmo pedido e causa de pedir em face do mesmo 
réu e lograr êxito em desconstituir o ato lesivo. 
 
Tal se dá com o fundamento de que o ato da administração lesivo ao 
patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meioambiente é, 
por definição, um ato lesivo a todos, não apenas ao cidadão que 
intentou a ação popular. 
 
Hely Lopes de Meirelles afirma que pela via da ação popular não são 
tutelados interesses próprios, mas da comunidade e que o seu 
beneficiário direto não é o autor popular isoladamente, mas o povo, 
que é, nas suas palavras, titular do direito subjetivo ao governo 
honesto. 
 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma mesmo que o cidadão age 
aqui como substituto processual de todo o povo. 
 
A lei da ação popular isenta o autor popular das custas e dos ônus da 
sucumbência, salvo tenha ele agido com comprovada má fé. 
 
Custas são os valores que devem ser recolhidos quando da 
propositura da ação e os ônus da sucumbência agravam o vencido no 
litígio. 
 
Quando alguém perde a ação é condenado a pagar um percentual 
sobre o valor da causa (até vinte por cento) que é revertido para o 
advogado da parte vencedora. 
 
Caso não houvesse a previsão legal de isenção, o instrumento 
processual seria infrutífero, pois como poderia um cidadão arcar com 
os custos da propositura de uma ação para tutelar um bem de valor 
alto (um bem integrante do patrimônio histórico, por exemplo, uma 
obra de arte) com o risco de eventualmente não prosperar? 
 
O procedimento da lei 4717/65 prevê a intervenção do Ministério 
Público no feito como custos legis. 
 
Na qualidade de custos legis o Ministério atua não como parte 
interessada, mas como fiscal da lei, zelando pelo seu fiel 
cumprimento. 
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A Ação Civil Pública Como Meio de Controle Judicial do Ato 
Administrativo. 
 
 
A base constitucional da Ação Civil Pública encontra-se no art. 129, 
III, da Constituição federal e a sua regulamentação na lei 7347/85. 
 
A Constituição Federal menciona em “patrimônio público e social, 
meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos”. 
 
A Ação Civil Pública visa à proteção ao meio ambiente, aos direitos do 
consumidor, dos bens de valor estético, artístico, históricos, 
paisagísticos, proteção contra infrações à ordem econômica. 
 
Diz-se que o rol de bens tutelados citados pela Constituição e pela lei 
é apenas exemplificativo e não exaustivo. Isto significa que não 
apenas os bens acima citados podem ser tutelados pela via da ação 
civil pública. Mas qualquer interesse difuso e coletivo. 
 
Como vocês já devem saber os interesses ou direitos difusos são 
aqueles de natureza indivisível, transindividual, cuja titularidade é 
atribuída a pessoas indeterminadas e ligadas por uma circunstância 
de fato. 
 
Os interesses ou direitos coletivos são aqueles de natureza indivisível, 
transindividual, cuja titularidade é atribuída a um grupo, que é uma 
categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou à parte contrária 
por uma relação jurídica base. 
 
Podemos mencionar aqui ainda uma outra categoria de direitos, os 
individuais homogêneos. Mas veja que aqui se trata de direito 
individual, não transindividual, não existe uma coletividade 
reconhecida num grupo. Trata-se apenas de um tratamento plural 
para direito individuais. 
 
A ação civil pública possui rito especial, nela se obtém uma tutela 
específica. 
 
A sentença proferida na ação civil pública pode consistir em 
condenação do réu a fazer ou deixar de fazer algo que vá causar 
dano aos bens por ela tutelados (obrigação de fazer ou não fazer) e 
pode trazer condenação ao pagamento de valores em dinheiro. 
 
A essa altura, você já deve ter observado que a ação popular e a 
ação civil pública têm em comum a defesa de certos bens, como o 
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meio ambiente e o patrimônio histórico, isto é, ambas prestam-se a 
tutelar os interesses difusos ou coletivos. 
 
Mas observe que a tutela prestada por cada uma delas é diversa. A 
ação popular objetiva, fundamentalmente, a desconstituição do ato 
ilegal da administração e a ação civil pública visa à tutela preventiva 
ou repressiva relativamente ao dano. 
 
A tutela repressiva atuará nos casos em que o dano já se efetivou, já 
ocorreu. Aqui a sentença obrigará um não fazer (uma abstenção para 
evitar que dano maior seja causado) e a própria reparação do dano já 
causado. 
 
A tutela preventiva visa evitar a consumação do dano iminente 
 
Na Ação Civil Pública, admite-se a concessão de medida liminar para 
evitar que o dano se efetive sempre que presentes o periculum in 
mora e o fumus boni iuris. 
 
Atente para o fato de que, em certos casos, ação popular e ação civil 
pública poderão ser propostas simultaneamente com relação ao 
mesmo fato, pois tutelar os mesmos interesses, mas possuem 
objetivos diversos. 
 
Estão legitimados à sua propositura o Ministério Público (que exerce o 
papel de guardião dos direitos da sociedade), pessoas jurídicas de 
direito público (autarquias, fundações autárquicas), pessoas da 
administração indireta (empresas públicas, fundações, sociedades de 
economia mista) e associações civis em geral. 
 
As associações são legitimadas ativas desde que incluam entre as 
suas finalidades a proteção dos valores tutelados pela via da ação 
civil pública e tenham sido constituídas há pelo menos um ano. 
 
Quando o legitimado à ação civil pública for o Ministério público, 
haverá um inquérito civil prévio. O inquérito civil é um procedimento 
que visa preparar a instrução (o suporte probatório) da ação civil 
pública a ser futuramente proposta. 
 
Com relação à legitimação passiva, pode figurar qualquer pessoa, 
natural ou jurídica, pública ou privada. 
 
A ação civil pública, diferentemente das duas ações descritas 
anteriormente (mandado de segurança e ação popular) não se 
constitui exclusivamente em meio de impugnação de ato de 
administração, mas também se presta a ser proposta em face de 
outros entes. 
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Assim como na ação popular, a ação civil pública possui variação nos 
efeitos da coisa julgada segundo a natureza da sentença nela 
proferida. 
 
A sentença proferida na ação civil publica faz coisa julgada erga 
omnes, exceto se for fundamentada na insuficiência de provas, 
quando possuirá efeito inter partes. 
 
A eficácia erga omnes, no entanto, estará aqui restrita à delimitação 
da competência territorial do órgão que a prolatou, ou seja, produzirá 
efeito erga omnes (extensivo a todos) apenas no âmbito de jurisdição 
do órgão do poder judiciário que a proferiu. 
 
Essa restrição à eficácia erga omnes da coisa julgada na sentença da 
ação civil publica fundamentada em prova suficiente não impede que 
uma nova ação popular com o mesmo objetivo seja proposta perante 
um outro órgão jurisdicional, de base territorial diversa. 
 
Tal restrição foi uma alteração introduzida pela lei 9494/97 e sofre 
muitas críticas, pois ofende a segurança jurídica na medida em que 
para uma mesma causa poderão ser proferidas decisões diferentes, 
caso o juízes das ações posteriores decidam de modo diverso do 
primeiro. 
 
Tomemos o exemplo de uma sentença proferida em ação civil pública 
da competência da justiça federal, decidida em segunda instância 
pelo Tribunal Regional Federal da Segunda Região, cuja base 
territorial é constituída pelos estados do Rio de Janeiro e do Espírito 
Santo e uma outra sentença posterior e contrária à primeira, 
proferida por outro TRF (do sul, por exemplo). 
 
Teríamos populações de diferentes estados recebendo tratamentos 
diversos com relação aos mesmos direitos. Isso ofende a segurança 
jurídica. 
 
No caso da fundamentação em insuficiência de provas (que terá 
apenas efeitos inter partes), qualquer legitimado que obtenha nova 
prova sobre o fato,poderá propor nova ação civil pública em face do 
réu, com mesma causa de pedir e pedido. 
 
Vejam que quem figura no pólo passivo do mandado de segurança é 
a própria autoridade coatora (Lembra-se do nosso exemplo do 
inspetor da alfândega do aeroporto “X”?). O mandado de segurança 
ataca ilegalidade ou abuso de poder praticado por uma autoridade. 
 
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Na ação popular figura no pólo passivo a pessoa jurídica de direito 
público que praticou o ato ilegal que deve ser desconstituído (o 
servidor responsável também figurará como litisconsorte). 
 
Na ação civil pública que busca impugnar atos praticados pela 
administração pública também é a pessoa jurídica que praticou o ato 
danoso quem figura no pólo passivo. 
 
Faltou apenas dizem que tanto a ação popular quanto a ação civil 
pública não possuem regras de competência especiais, como o 
mandado de segurança. 
 
Ambas serão propostas na justiça comum estadual ou na justiça 
federal (conforme o responsável pela prática do ato esteja vinculado 
ao poder federal ou estadual), junto aos seus respectivos órgãos de 
primeiro grau (comarcas ou varas federais) segundo as regras 
normais de competência. 
 
Bem, chegamos ao final da exposição teórica do nosso curso, 
cobrindo todos os pontos elencados no programa apresentado de 
início. 
 
Decidi deixar a correção dos exercícios da aula passada para a nossa 
última aula para privilegiar a conclusão dos conteúdos, em razão da 
proximidade da prova. 
 
A próxima aula será disponibilizada até sexta-feira e conterá os 
gabaritos comentados dos exercícios oferecidos nesta aula e na aula 
imediatamente anterior e ainda, atendendo aos seus pedidos, quadro 
sinóticos resumindo a matéria. 
 
Desculpo-me pela demora na resposta aos e-mails do fórum, mas 
infelizmente nosso curso foi bastante corrido, graças à proximidade 
da prova e devido a outros compromissos que tenho, e por isso não 
pude atendê-los com a regularidade que gostaria. 
 
Comprometo-me, no entanto a concentrar-me na resposta aos e-
mails, após a disponibilização da última aula para responder a todos. 
 
Alguns poderão observar que venho buscando sanar algumas dúvidas 
apresentadas através das próprias aulas, quando possível. 
 
Concentrem-se no estudo. 
 
Até amanhã! 
 
 
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1) (TCU/02) A impetração do mandado de segurança: 
 
a) descabe contra decisão judicial de qualquer natureza. 
 
b) cabe, ainda que contra o ato caiba medida correicional. 
 
c) que tenha resultado em decisão denegatória, nunca admite sua 
renovação. 
 
d) que tenha resultado em sentença que o denega por inexistência do 
direito líquido e certo, não obsta que o impetrante intente a ação 
própria. 
 
e) que resulte, desde logo, em indeferimento, enseja agravo. 
 
 
2) Proposta a ação popular: 
 
a) o Ministério Público, obrigatoriamente intimado, pode assumir a 
defesa do ato impugnado. 
 
b) a pessoa jurídica cujo ato seja objeto de impugnação deverá 
defender-se, vedada sua atuação ao lado do Autor. 
 
c) não se admite a habilitação de qualquer cidadão como assistente. 
 
d) ocorrendo a absolvição de instância, pode o Ministério Público 
promover o prosseguimento da ação. 
 
e) a sentença que julgue improcedente a ação não admite que outro 
cidadão intente outra ação com o mesmo fundamento. 
 
 
45- A sentença proferida em ação civil pública: 
 
a) relativa a direitos homogêneos, faz coisa julgada erga omnes 
qualquer que seja a decisão de mérito. 
 
b) não faz coisa julgada em qualquer hipótese de improcedência. 
 
c) quando faz coisa julgada, o faz nos limites da competência 
territorial do órgão prolator. 
 
d) julgando improcedente o pedido por insuficiência de prova, faz 
coisa julgada erga omnes. 
 
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e) relativa a direitos difusos, dando pela improcedência do pedido, 
admite que qualquer legitimado intente outra ação com idêntico 
fundamento.