02 - Orçamento Público

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Orçamento público
Conceitos
Tanto em nossas vidas como na vida das empresas o orçamento é peça 
fundamental no alcance dos objetivos determinados. No setor público não 
é diferente.
Contudo, por força do Princípio da Legalidade, o orçamento no setor pú-
blico torna-se uma peça jurídico-contábil, onde temos, na visão contábil, a 
previsão das receitas e a fixação das despesas a serem realizadas pelo Estado 
e, na visão jurídica, autoriza a cobrança de impostos e demais fontes de re-
cursos, que são as receitas orçamentárias. Neste caso, no orçamento temos 
apenas uma previsão, que pode materializar-se efetivamente em receita ou 
não. Já no caso das despesas, o orçamento representa a autorização para sua 
efetivação. Isso significa que, na prática, sem previsão orçamentária não há 
possibilidade de realização de despesas, sendo que a inexistência de previ-
são orçamentária não é impeditiva para o registro do fato contábil.
Dadas as suas características, o orçamento pode ser assim interpretado:
Como elemento jurídico: na medida em que o orçamento é uma peça le- �
gal, que deve ser autorizada por lei, revestida de todas as formalidades.
Como elemento político: na medida em que contém os planos e com- �
promissos assumidos pelo agente político quando de sua campanha 
política, além de ter como condição para sua eficácia a aprovação pe-
los representantes do povo, no caso o Poder Legislativo.
Como elemento econômico: na medida em que o orçamento contém �
as políticas públicas materializadas através da gestão orçamentária do 
Estado, que representarão gastos e cobrança de impostos.
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Orçamento público
Princípios orçamentários
A legislação brasileira traz em seu arcabouço princípios norteadores, que 
devem ser observados na elaboração e execução do orçamento público. 
Os citados princípios têm como fonte a Constituição Federal de 1988, a Lei 
Federal 4.320/64 e mais atualmente a Lei Complementar 101/2000 – Lei de 
Responsabilidade Fiscal.
Nesta esteira, a Lei Federal 4.320/64 traz em seu artigo 2.º os fundamen-
tos da transparência na gestão orçamentária, conforme segue: 
Art. 2.º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma 
a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, 
obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
Como forma de subsidiar o entendimento, são apresentados, a seguir, os 
princípios orçamentários de aceitação geral, isto é, aqueles que são citados 
pela maioria dos autores que dedicam seus estudos ao assunto.
Além de evidenciar cada um dos princípios, é citada a legislação correlata 
que trata do respectivo princípio, como forma de melhorar o entendimento 
acerca deste.
Princípio orçamentário Legislação
Unidade
Cada esfera de governo (federal, 
estadual e municipal) deverá ter 
um único orçamento.
CF, art. 165, §5.º,
§5.º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus 
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indi-
reta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder 
público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a 
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capi-
tal social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as 
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração dire-
ta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos 
e mantidos pelo poder público.
CF, art. 24.,
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal 
legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e 
urbanístico;
II – orçamento
[...]
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Orçamento público
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Universalidade
Todas as receitas e despesas deve-
rão fazer parte do orçamento.
Lei 4.320/64, arts. 3.º e 4.º,
Art. 3.º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, 
inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste arti-
go as operações de crédito por antecipação da receita, as 
emissões de papel-moeda e outras entradas compensató-
rias, no ativo e passivo financeiros. (Veto rejeitado no D.O. 
05/05/1964)
Art. 4.º A Lei de Orçamento compreenderá todas as des-
pesas próprias dos órgãos do Governo e da administração 
centralizada, ou que, por intermédio deles se devam reali-
zar, observado o disposto no artigo 2.°.
Anualidade
O orçamento tem validade por um 
determinado período de tempo, 
no caso, um ano. O orçamento não 
pode ter sua aplicação prorroga-
da de um ano para outro. Isto é, o 
orçamento de 2010, por exemplo, 
vale somente para o ano de 2010.
CF, art. 165,
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Lei 4.320/64, art. 34
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
Equilíbrio
Na elaboração do orçamento este 
deve ser concebido de forma equi-
librada, isto é, as despesas têm que 
ter cobertura de receitas (receitas 
iguais às despesas).
Lei 101/2000, art. 4.º,
Art. 4.º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o dispos-
to no §2.º do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
[...]
Especificação
O orçamento não pode conter dota-
ções genéricas como, por exemplo, 
“outros” ou “diversos”.
Lei 4.320/64, art. 5.º,
Art. 5.º A Lei de Orçamento não consignará dotações glo-
bais destinadas a atender indiferentemente a despesas de 
pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou 
quaisquer outras, ressalvado o disposto no art. 20 e seu pa-
rágrafo único.
LC 101/2000, art. 5.º, §4.º, 
§4.º É vedado consignar na lei orçamentária crédito com 
finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.
Publicidade
O orçamento para ter validade pre-
cisa passar pelo processo de ampla 
divulgação para a sociedade.
CF, art. 37 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qual-
quer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].
Exclusividade
O orçamento deverá tratar somente 
de matéria orçamentária. As duas 
únicas exceções que a lei permite 
são as autorizações para a abertu-
ra de créditos suplementares e a 
autorização para contratação de 
operações de crédito, ainda que por 
antecipação da receita.
CF, art. 165, §8.º,
§8.º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estra-
nho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se in-
cluindo na proibição a autorização para abertura de créditos 
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda 
que por antecipação de receita, nos termos da lei.
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Orçamento público
Não afetação das receitas 
As receitas de impostos não po-
dem ter outras vinculações além 
daquelas previstas na própria legis-
lação. A arrecadação dos impostos 
deverá atender às necessidades da 
coletividade.
CF, art. 167, IV,
Art.167. São vedados:
[...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou 
despesa, ressalvadas a repartição do produto da arreca-
dação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a 
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de 
saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e 
para realização de atividades da administração tributária, 
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, §2.º, 
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de 
crédito por antecipaçãode receita, previstas no art. 165, 
§8.º, bem como o disposto no §4.º deste artigo;
Orçamento bruto
O orçamento deverá conter as re-
ceitas e despesas pelo seu valor 
bruto, não podendo constar deste 
receitas e despesas que tenham 
sofrido deduções, como forma de 
evitar distorções na apresentação 
de informações.
Lei 4.320/64, art. 6.º,
Art. 6.º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Or-
çamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
Orçamento tradicional, orçamento 
de resultados e orçamento-programa: 
conceitos e objetivos
Orçamento clássico ou tradicional
Antes do advento da Lei Federal 4.320/64, o orçamento utilizado pelo 
setor público não se preocupava com a destinação dos recursos públicos de 
forma a mudar a realidade em que o país se encontrava. O orçamento adota-
do até então era o orçamento tradicional ou clássico.
O orçamento tradicional ou clássico tem como principal característica re-
presentar a previsão das receitas e a fixação das despesas distribuídas pelos 
vários órgãos que compõem a estrutura da administração pública, por um 
período de um ano e de acordo com o gasto a que se destinaria sem, contu-
do, ligação com a realidade da sociedade onde estava inserido, pois quando 
da sua elaboração, a principal preocupação era com o gasto em si e não com 
as necessidades da população que teria sua vida afetada pela execução do 
orçamento.
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Orçamento público
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A principal deficiência do orçamento tradicional é não considerar os ob-
jetivos a serem alcançados e a realidade social existente e que precisa ser 
modificada através das ações, principalmente do poder público.
Dessa forma, o orçamento tradicional alocava a um determinado órgão as 
dotações suficientes para a sua manutenção, como o pagamento do pessoal 
e aquisição de material de consumo, e permanente para um determinado 
exercício financeiro, tendo como base os gastos ocorridos nos anos anterio-
res. Portanto, as dotações eram inseridas no orçamento atual de acordo com 
o que se gastava no passado e não em função do que se pretendia realizar.
Orçamento de desempenho ou de realizações
O chamado orçamento de desempenho ou de realizações é uma evolu-
ção do orçamento tradicional, pois considerava, principalmente, na sua ela-
boração, o que o Governo efetivamente faz e não somente o que o Governo 
gasta. Dessa forma, entender e utilizar, na elaboração do orçamento, dados 
sobre o que a Administração Pública gasta tornou-se menos relevante do 
que saber para que se destina o referido gasto.
Apesar de representar um avanço em termos de planejamento na 
Administração Pública, o orçamento de desempenho não é considerado um 
orçamento-programa, tendo em vista que em sua concepção estava ausente 
uma característica essencial do orçamento-programa, que é a vinculação ao 
sistema de planejamento.
Orçamento-programa
A adoção do orçamento-programa na esfera federal ocorreu com o ad-
vento da Lei 4.320/64, nos termos do artigo 2.º do referido diploma legal.
Já através do Decreto-Lei 200/67, orçamento-programa é mencionado 
como plano de ação do Governo Federal, conforme artigo 16:
Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a 
etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro 
à execução coordenada do programa anual.
Parágrafo único. Na elaboração do orçamento-programa serão considerados, além dos 
recursos consignados no Orçamento da União, os recursos extraorçamentários vinculados 
à execução do programa do Governo.
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Orçamento público
Portanto, conforme fica evidente na legislação supracitada, o orçamento- 
-programa tem íntima ligação com o planejamento das ações governamen-
tais e, por consequência, com os objetivos traçados pelos governantes.
Através do Decreto-Lei 200/67, o orçamento-programa consagrou a inte-
gração entre o planejamento e o orçamento público, forçando os governan-
tes a realizar a integração entre o planejamento antes de executar os gastos. 
Dessa forma, surge a necessidade de planejar melhor os gastos das despesas 
e por consequência buscar receitas que deem cobertura a esses gastos. Esse 
planejamento materializa-se através dos instrumentos utilizados na Admi-
nistração Pública, no caso o PPA – Plano Plurianual, a LDO – Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e a LOA – Lei Orçamentária Anual que devem ser integrados 
entre si. Portanto, no orçamento-programa o mais importante não era o 
gasto em si, mas as consequências desse gasto nas melhorias das condições 
de vida da população.
No Brasil, o orçamento-programa está estruturado de acordo com o con-
tido na Portaria 42/99 do Ministério de Orçamento e Gestão.
Os objetivos da Portaria 42/99 estão expressos no preâmbulo do referido 
diploma legal conforme segue:
PORTARIA N.º 42, DE 14 DE ABRIL DE 1999, DO MOG – DOU de 15/04/99
Atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do §1.º do art. 2.º 
e §2.º do art. 8.º, ambos da Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os conceitos 
de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras 
providências.
Dessa forma, a Portaria 42/99, apresenta um rol de funções que devem 
ser observadas por todas as esferas de governo. O contido no instrumento 
legal é claro quando indica o que é uma função, conforme segue:
Art. 1.º As funções a que se refere o art. 2.º, inciso I, da Lei n.º 4.320, de 17 de março de 
1964, discriminadas no Anexo 5 da mesma Lei, e alterações posteriores, passam a ser as 
constantes do Anexo que acompanha esta Portaria.
§1.º Como função, deve entender-se o maior nível de agregação das diversas áreas de 
despesa que competem ao setor público.
§2.º A função “Encargos Especiais” engloba as despesas em relação às quais não se possa 
associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: 
dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma 
agregação neutra.
§3.º A subfunção representa uma partição da função, visando a agregar determinado 
subconjunto de despesa do setor público.
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§4.º As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que 
estejam vinculadas, na forma do Anexo a esta Portaria. 
É importante destacar que a própria portaria traz de forma clara e inequí-
voca a definição de função, explicitando ainda o que é a subfunção.
Nesta esteira, a função pode ser entendida como o maior nível de agre-
gação das áreas de atuação do setor público, enquanto as subfunções são 
vistas como desdobramentos dessas grandes áreas de atuação.
Segundo a Portaria 42/99, uma subfunção pode agregar diversos progra-
mas, que são por sua vez divididos em projetos, atividades e operações espe-
ciais, nos termos do artigo 2.º do diploma legal, aqui citado:
Art. 2.º Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por:
a) programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à concre- 
tização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no 
plano plurianual;
b) projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, 
envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto 
que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;
c) atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, 
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, 
das quais resulta um produto necessário à manutençãoda ação de governo;
d) operações especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações 
de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a 
forma de bens ou serviços.
Portanto, para que o orçamento-programa atinja seus objetivos, este 
deve ser elaborado obedecendo a alguns preceitos, conforme segue:
identificação das necessidades da população; �
identificação das causas das necessidades da população; �
eleição das prioridades, de acordo com as condições de efetiva atua- �
ção de cada esfera de governo;
definição dos objetivos a serem perseguidos; �
definição das ações necessárias para se combater os problemas que �
foram apurados e para se atingir os objetivos.
Com a adoção dessas medidas, é possível afirmar, sem sombra de dúvi-
das, que o orçamento-programa contribui sobremaneira para que o planeja-
mento, sua execução e controle sejam feitos de forma eficiente e eficaz.
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Orçamento público
Proposta orçamentária: elaboração, 
discussão, votação e aprovação
De acordo com os preceitos constitucionais, a competência para a propo-
sição dos projetos de lei dos orçamentos é do Poder Executivo, que envia os 
respectivos projetos de leis para apreciação por parte dos representantes do 
povo, no caso o Poder Legislativo.
O parágrafo 2.º do artigo 35 dos Atos das Disposições Constitucionais 
Transitórias traz, de forma clara, os prazos para envio dos projetos de lei dos 
orçamentos, no âmbito federal, aplicando-se os mesmos prazos nas demais 
esferas de Governo (municipal ou estadual) que não tenham outros prazos 
expressamente definidos em suas leis orgânicas.
Art. 35. [...]
§2.º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §9.º, I e II, serão 
obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro 
do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento 
da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio 
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento 
do primeiro período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes 
do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da 
sessão legislativa.
Por fim, destaca-se, mais uma vez, o texto Constitucional que define a 
obrigatoriedade da votação dos projetos de lei orçamentária e, em especial, 
a Lei de Diretrizes Orçamentárias:
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de 
fevereiro a 17 de julho e de 1.º de agosto a 22 de dezembro. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional n.º 50, de 2006)
§1.º As reuniões marcadas para essas datas serão transferidas para o primeiro dia útil 
subsequente, quando recaírem em sábados, domingos ou feriados.
§2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de 
diretrizes orçamentárias.
Diante das exigências legais, o ciclo orçamentário tem início com a ela-
boração da proposta orçamentária, passando pela apreciação por parte do 
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Poder Legislativo, seguindo para veto ou sanção por parte do Poder Execu-
tivo e por fim a entrada em vigência e a execução, conforme detalhamento 
a seguir:
Elaboração da proposta orçamentária � : observa-se a integração en-
tre o PPA, a LDO e a LOA, fixam-se os valores necessários para a con-
cretização dos projetos de governo que vão atender às necessidades 
da população, bem como indica-se a fonte de onde os recursos ne-
cessários sairão para fazer frente às despesas. É de responsabilidade 
do Poder Executivo, que encaminhará a proposta ao Poder Legislati-
vo, contendo mensagem com exposição circunstanciada da situação 
econômico-financeira do ente da federação, justificativas quanto às 
políticas econômico-financeiras do governo e, por fim, justificativas 
das receitas e das despesas elencadas. Esta fase também é composta 
do Projeto de Lei de Orçamento propriamente dito, que inclui o rol de 
receitas e despesas, bem como de tabelas explicativas necessárias ao 
entendimento da proposta orçamentária por parte do Poder Legisla-
tivo. A população deve ser chamada a participar, tanto para discutir a 
proposta quanto para contribuir na sua elaboração.
Aprovação � : é a fase de competência do Poder Legislativo, quando 
mais uma vez a população é convocada a participar da discussão. 
Nesta fase, basicamente com vistas à correção de erros ou omissões 
presentes na proposta, podem ser apresentadas emendas que, como 
aponta o artigo 166, §3.º, da Constituição Federal, “sejam compatíveis 
com o PPA e LDO, que indiquem os recursos necessários, desde que 
sejam provenientes de anulação de despesas, excetuando-se as que 
incidam sobre pessoal e encargos, serviços da dívida pública e transfe-
rências tributárias a Estados, Distrito Federal e Municípios”.
Veto, sanção, promulgação e publicação � : após a aprovação por par-
te do Poder Legislativo, o Projeto de Lei Orçamentária volta ao Poder 
Executivo para veto, sanção, promulgação e respectiva publicidade.
Execução e controle � : é a fase em que se coloca em prática o que foi 
autorizado na Lei Orçamentária, arrecadando-se as receitas, executan-
do-se as despesas e exercendo-se ainda um rígido controle sobre a 
execução do orçamento. Esse controle deve ser exercido pelo sistema 
de controle interno da entidade, pelo Poder Legislativo, com o auxílio 
dos Tribunais de Contas, bem como pelo controle social.
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Orçamento público
Como podemos perceber, o entendimento acerca do orçamento público, 
sua legislação e formas de controle são muito importantes para o contador 
público. Essa é a questão central de todo o trabalho de contabilização dentro 
da administração pública, o qual tem a finalidade de oferecer subsídios e 
formas de controle ao gestor.
Portanto, observa-se que o ciclo orçamentário suplanta o exercício financeiro 
à medida que este restringe-se ao período de um ano, nos termos do artigo 34 
da Lei Federal 4.320/64 e aquele inicia-se muito antes do exercício financeiro.
Plano Plurianual (PPA), Lei 
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
e Lei Orçamentária Anual (LOA)
Os instrumentos de planejamento utilizados na administração pública 
são definidos na Constituição de 1988, sendo:
Plano Plurianual (PPA); �
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); �
Lei de Orçamento Anual (LOA). �
Importante destacar o conteúdo de cada um dos orçamentos, segundo o 
ordenamento Constitucional:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§1.º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, 
objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras 
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§2.º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações 
na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras 
oficiais de fomento.
[...]
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§5.º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§6.º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do 
efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios 
e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
§7.º Os orçamentos previstos no §5.º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano 
plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo 
critério populacional.
Já os artigos 166 a 169 da CF trazem regras e limitações à elaboração dos 
orçamentos.
No caput do artigo 166 temos a definição de que projetos de lei relati-
vos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual, 
bem como os relativos aos créditos adicionais, deverão ser apreciados pela 
Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal.
Na mesma esteira, define a CF no parágrafo 1.º e 2.º do artigo 166 as funções 
da comissão de orçamento do Congresso Nacional, conforme citado a seguir:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao 
orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso 
Nacional, na forma do regimento comum.
§1.º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas 
apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais 
previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, 
sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, 
criadas de acordo com o art. 58.
§2.º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e 
apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
Nos parágrafo 3.º e 4.º do artigo 166 temos as limitações, sendo possível, 
de acordo com o texto constitucional, a apresentação de emendas aos orça-
mentos, conforme segue:
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Orçamento público
Art. 166. [...]
§3.º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem 
somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de 
despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§4.º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas 
quando incompatíveis com o plano plurianual.
Já o artigo 167 traz as vedações impostas ao gestor na elaboração das 
peças orçamentárias, destacando-se:
o início de programas ou projetos sem a devida previsão orçamentária; �
a realização de despesas sem a dotação orçamentária suficiente; �
a realização de operações de crédito em valor superior ao das despe- �
sas de capital do exercício;
a vinculação das receitas de impostos, salvo aquelas previstas na pró- �
pria legislação;
a alteração da LOA realizada através de créditos adicionais suplemen- �
tares ou especiais sem a devida autorização legal;
a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de �
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, 
sem prévia autorização legislativa, o que caracteriza desvirtuamento 
do orçamento;
a concessão ou utilização de créditos ilimitados, o que vai contra todos �
os preceitos de planejamento;
a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos �
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou 
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos;
a instituiçã � o de fundos, de qualquer natureza, sem prévia autorização 
legislativa;
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Orçamento público
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a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, �
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estadu-
ais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com 
pessoal ativo, inativo e pensionista, dos estados, do Distrito Federal e 
dos municípios;
a utilização de recursos de contribuições dos servidores à previdência �
para pagamento de despesas estranhas à previdência social;
a criação de despesas de capital que ultrapassem um exercício finan- �
ceiro sem prévia inclusão no plano plurianual.
Mecanismos de ajuste do orçamento
A preparação do orçamento público requer uma técnica muito apurada 
por parte do administrador, pois envolve uma gama de informações para sua 
elaboração.
Para ilustrar esta situação, vamos utilizar como exemplo o nosso orça-
mento doméstico, isto é, aquele orçamento que elaboramos para os ganhos 
e despesas de nosso lar. Neste caso, por mais que seja feito um planejamento 
minuncioso, mesmo sendo um orçamento extremamente simples, quando 
colocado em prática nem sempre é possível atingir os objetivos que foram 
planejados, pois sempre ocorrem situações que muitas vezes não são plane-
jadas ou que inesperadamente acontecem.
Agora vamos pensar no orçamento de uma cidade como São Paulo, ou 
de um país como o Brasil, de dimensões continentais, será que é possível 
elaborar um planejamento, materializado nos orçamentos públicos que seja 
executado exatamente como foi planejado? Provavelmente não.
Assim, torna-se necessária a adoção de mecanismos de ajuste do orça-
mento público, tendo em vista a sua temporalidade, a complexidade que en-
volve e os possíveis imprevistos que podem vir a ocorrer. Esses mecanismos 
estão previstos na Lei 4.320/64, mais especificamente nos artigos 40 a 46.
Vale ressaltar que a LOA é uma lei de características especialíssimas, po-
dendo, pela hierarquia, ser alterada somente por outra lei.
É importante citar que existe uma previsão das receitas presentes na LOA, 
isto é, quando da elaboração do orçamento, o Poder Público estima sua ca-
pacidade de arrecadação e expressa essa estimativa em números na LOA. 
Já as despesas são fixadas, isto é, a LOA expressa, em termos numéricos, o 
valor máximo da despesa para cada item do orçamento. Portanto, enquanto 
a receita é prevista, a despesa é fixada.
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46
Orçamento público
Isso faz com que, para haver a alteração dos valores fixados como despe-
sa, devam existir as condições favoráveis para isso, isto é, deve haver a fonte 
dos recursos necessários para dar cobertura à despesa, bem como a neces-
sidade da materialização da despesa insuficientemente fixada ou mesmo 
inexistente na LOA.
Dessa forma, a alteração dos valores fixados como despesas na LOA é 
feita por meio dos créditos adicionais, de acordo com os artigos 40 a 45 da 
Lei4.320/64.
De acordo com a Lei 4.320/64 os créditos adicionais são valores que são 
adicionados ao orçamento original, por motivo de não terem sido original-
mente incluídos no orçamento ou também por motivo de terem sido incluí-
dos no orçamento, mas de forma insuficiente.
Os créditos adicionais, segundo a Lei 4.320/64 são classificados em:
suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; �
especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação or- �
çamentária específica;
extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em �
caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
Relativamente à forma de autorização dos créditos adicionais, a Lei 
4.320/64 assevera que:
Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por 
decreto executivo.
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de 
recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.
Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que 
deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
Por fim, o referido instrumento legal cita, no artigo 43, quais são os recur-
sos considerados hábeis para a abertura de créditos adicionais, desde que 
não comprometidos, sendo:
o superávit financeiro apurado e � m balanço patrimonial do exercício 
anterior, sendo que o superávit financeiro é a diferença positiva entre o 
ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos 
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Orçamento público
47
dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles 
vinculadas;
os provenient � es de excesso de arrecadação, neste compreendido 
como sendo o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês 
entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a 
tendência do exercício;
os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias �
ou de créditos adicionais, autorizados em lei;
o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridica- �
mente possibilite ao poder executivo realizá-las.
É importante ainda mencionar que os créditos adicionais suplementares 
e especiais são autorizados por lei e abertos por decreto executivo, sendo 
que pode ser a própria LOA a responsável por autorizar os créditos adicionais 
suplementares.
O Orçamento e a Lei 4.320/64
O principal instrumento legal aplicado à contabilidade pública, a Lei 
4.320/64, “Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e con-
trole dos orçamentos e balanços” no âmbito da administração pública.
Apesar de ser uma lei anterior à Constituição Federal de 1988, foi per-
feitamente recepcionada pela CF, por não conflitar com os princípios 
constitucionais.
Dada sua importância, não podemos afirmar que algum dispositivo da 
lei não seja vital para o estudo da contabilidade pública. Entretanto, para o 
melhor entendimento da matéria, destacaremos na sequência alguns arti-
gos da Lei 4.320/64 que são de conhecimento obrigatório.
Receita – artigos 9.º ao 11
A receita deverá ser classificada nas seguintes categorias econômicas:
receitas correntes; �
receitas de capital. �
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48
Orçamento público
De acordo com a Lei 4.320/64 são receitas correntes as receitas:
tributária; �
de contribuições; �
patrimonial; �
agropecuária; �
industrial; �
de serviços; �
transferências correntes, nessa compreendidos os recursos provenien- �
tes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pú-
blico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis 
em despesas correntes.
Já as receitas de capital são as provenientes:
da constituição de dívidas; �
alienação de bens e direitos; �
transferências de capital, nestes compreendidos os valores recebidos �
de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender 
despesas classificáveis em despesas de capital;
do superávit do orçamento corrente, sendo este compreendido como �
o resultado a maior entre as receitas e despesas correntes, não se cons-
tituindo como novo item de receita orçamentária.
Despesa – artigos 12 ao 21
De acordo com a Lei 4.320/64, a despesa orçamentária será classificada 
nas seguintes categorias econômicas:
despesas correntes; �
despesas de capital. �
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Orçamento público
49
Dentro da categoria econômica da despesa corrente temos:
despesas de custeio que referem-se às dotações para manutenção �
de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender 
obras de conservação e adaptação de bens imóveis.
transferências correntes que referem-se às dotações para despesas �
que não correspondam a contraprestação direta em bens ou serviços, 
inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à ma-
nifestação de outras entidades de direito público ou privado.
Já na categoria econômica da despesa de capital temos:
investimentos, que referem-se às dotações para o planejamento e �
execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis 
considerados necessários à realização destas últimas, bem como para 
os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipa-
mentos e material permanente e constituição ou aumento do capital 
de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
inversões financeiras, que referem-se às dotações destinadas à aquisi- �
ção de imóveis, ou de bens de capital já em utilização ou para aquisição 
de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qual-
quer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento 
do capital ou ainda para a constituição ou aumento do capital de enti-
dades ou empresas que visem aos objetivos comerciais ou financeiros, 
inclusive operações bancárias ou de seguros.
transferências de capital, que referem-se às dotações para investimen- �
tos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou 
privado devam realizar, independentemente de contraprestação dire-
ta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou 
contribuições, segundo derivem diretamente da lei de orçamento ou 
de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortiza-
ção da dívida pública.
Exercício financeiro – artigo 34
O exercício financeiro no âmbito da administração pública é definido na 
Lei 4.320/64, em seu artigo 34, conforme segue:
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
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Orçamento público
Regime de escrituração – artigos 35 e 36
A escrituração da receita e da despesa orçamentária pública segue o con-
tido no artigo 35 da Lei 4.320/64 que cita:
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
Observe que o regime de escrituração da receita e despesa orçamentária, 
isto é, aquelas receitas e despesas que afetam o orçamento, é o misto, isto é, 
de caixa para as receitas e de competência para as despesas.
Assevera ainda o referido diploma legal que os valores que ao final do 
exercício restaram empenhados, porém não foram pagos, deverão ser inscri-
tos em restos a pagar, nos termos do artigo 36, a seguir citado:
Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 
31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas.
Execução orçamentária – artigos 47 ao 70
A execução da receita e da despesaorçamentárias obedece a rito estabe-
lecido na Lei 4.320/64.
Relativamente à receita orçamentária a Lei 4.320/64 determina que:
Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça, nenhum 
será cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamentária, ressalvados a tarifa 
aduaneira e o imposto lançado por motivo de guerra.
Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com 
vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.
Art. 53. O lançamento da receita é ato da repartição competente, que verifica a procedência 
do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de 
unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.
Já com relação à despesa orçamentária, a Lei 4.320/64 traz as fases da 
execução da despesa que são empenho, liquidação e pagamento, conforme 
citado a seguir:
Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para 
o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.
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Orçamento público
51
Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos.
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
§1.º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da 
nota de empenho.
§2.º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa 
determinar.
§3.º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a 
parcelamento.
Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado Nota de Empenho 
que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa, bem como a 
dedução desta do saldo da dotação própria.
Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular 
liquidação.
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor 
tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§1.º Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§2.º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.
Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, de- 
terminando que a despesa seja paga.
Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos pro- 
cessados pelos serviços de contabilidade.
Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente 
instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por 
meio de adiantamento.
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52
Orçamento público
Contabilidade – artigos 80 ao 89
A Lei 4.320/64 determina que os serviços de contabilidade serão organi-
zados de forma a permitirem o acompanhamento da execução orçamentá-
ria, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos 
dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a in-
terpretação dos resultados econômicos e financeiros, evidenciando os fatos 
ligados à administração orçamentária, financeira, patrimonial e industrial.
Contabilidade orçamentária e financeira – 
artigos 90 ao 93
A Lei 4.320/64 determina, ainda, que a contabilidade, como fonte segura 
de informações, deverá evidenciar, em seus registros, o montante dos crédi-
tos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada, à 
conta dos mesmos créditos, e as dotações disponíveis, além das operações 
de que resultem débitos e créditos de natureza financeira, não compreendi-
das na execução orçamentária, serão também objeto de registro, individua-
ção e controle contábil.
Contabilidade patrimonial – artigos 94 ao 100
Relativamente ao papel da contabilidade aplicada ao setor público a lei 
4.320/64 determina que deve haver registros analíticos de todos os bens de 
caráter permanente, com indicação dos elementos necessários para a per-
feita caracterização de cada um deles e dos agentes responsáveis pela sua 
guarda e administração, sendo ainda permitida a manutenção de registros 
sintéticos dos bens móveis e imóveis.
Balanços – artigos 101 ao 105
Art. 101. Os resultados gerais do exercício serão demonstrados no balanço orçamentário, 
no balanço financeiro, no balanço patrimonial, na demonstração das variações 
patrimoniais, segundo os Anexos números 12, 13, 14 e 15 e os quadros demonstrativos 
constantes dos Anexos números 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16 e 17.
Avaliação dos elementos patrimoniais – artigo 106
Neste artigo são apresentados os parâmetros para a avaliação dos ele-
mentos patrimoniais na Administração Pública.
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Orçamento público
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101/2000 (LRF)
A Lei Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – esta-
belece normas de finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão 
fiscal e dá outras providências, trata em seu conteúdo sobre os pressupostos 
para a elaboração e controle dos orçamentos públicos.
Através da LRF a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ganhou novas atri-
buições, conforme o contido no artigo 4.º do referido Diploma Legal.
Conforme o referido artigo da LRF, temos as novas atribuições da LDO, 
devendo esta além de atender os preceitos constitucionais tratar sobre:
equilíbrio entre receitas e despesas; �
critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipó- �
teses previstas na alínea “b” do inciso II deste artigo, no artigo 9.º e no 
inciso II do §1.º do artigo 31;
normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos �
programas financiados com recursos dos orçamentos;
demais condições e exigências para transferências de recursos a enti- �
dades públicas e privadas;
A LDO ainda deverá ser acompanhada do anexo de metas e do anexo de 
riscos fiscais que tratarão:
Anexo de metas fiscais: onde serão estabelecidas metas anuais, em valo-
res correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal 
e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem 
e para os dois seguintes, contemplando ainda:
a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; �
demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodolo- �
gia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparan-
do-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a 
consistência delas com as premissas e os objetivos da política econô-
mica nacional;
evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, �
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a aliena-
ção de ativos;
avaliação da situação financeira e atuarial: �
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54
Orçamento público
Orçamento público
(SIQUEIRA, 2010)
Precisamos de uma maneira essencialmente nova para proceder à elabo-
ração, execução, controle e avaliação do processo orçamentário. No Brasil o 
orçamento público não é apenas uma obra de ficção. É bem mais: certamente 
uma falácia, uma mistificação, e, em muitos casos, um verdadeiro engodo po-
lítico e administrativo.
Sob a perspectiva política é um poderoso instrumentode limitação da de-
mocracia. Pelo lado administrativo é um dos mais relevantes fatores de des-
demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da �
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Além do anexo de metas fiscais a LDO deverá conter ainda o anexo de 
riscos fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos 
capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem 
tomadas, caso se concretizem.
Já o projeto de Lei Orçamentária Anual deverá ser elaborado de forma 
compatível com o PPA e com a LDO, contendo:
demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos �
com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o 
§1.º do artigo 4.º;
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, �
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de 
natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das medidas de 
compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obri-
gatórias de caráter continuado;
reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, defini- �
do com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de 
diretrizes orçamentárias, sendo destinada ao atendimento de passivos 
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Ampliando seus conhecimentos
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Orçamento público
55
burocratização da máquina pública; de banalização da função gerencial, isto 
é, da desqualificação do dirigente público como executivo de programas e 
tomador de decisões; e, certamente, do desvirtuamento da fixação adequada 
e da concretização efetiva dos objetivos e metas governamentais.
O Parlamento surgiu ao tempo de João sem Terra exatamente para pro-
ceder à aprovação do orçamento. Cansados do arbítrio absolutista dos mo-
narcas, os nobres se reuniram em assembleia parlamentar para conter o rei e 
aprovar receitas e despesas públicas de que se poderia dispor num determi-
nado período de tempo. A partir de então, o Executivo não mais poderia alte-
rar ao seu bel-prazer as fontes de receitas e as definições de despesas. Assim, 
pode-se dizer que o orçamento é a principal lei votada pelo Parlamento, sua 
razão de ser, a lei de controle de gestão exercida sobre o governante pelos 
cidadãos representados no Parlamento.
Ora, o orçamento público no Brasil não oferece há décadas nenhuma limi-
tação prática ao governante no exercício de sua discricionariedade para rema-
nejar dotações, extinguir programas e efetivar despesas. A ampla concessão 
que as Casas Legislativas municipais, estaduais e federal conferem ao Chefe 
do Executivo para alterar por decreto a composição do orçamento o torna 
uma mera figura de retórica. A deformação começa pela própria lei de Diretri-
zes Orçamentárias – possui o mesmo peso hierárquico do próprio Orçamento, 
o que transforma ambas as votações de aprovação legislativa num jogo de 
faz de conta. Uma altera a outra, portanto nem a Lei de Diretrizes delineia 
parâmetros para a aprovação, execução e controle orçamentário, nem o orça-
mento propriamente dito se subordina a quaisquer constrangimentos impos-
tos pelo Poder Legislativo. Sob a quimera de aprovação de emendas pessoais 
de deputados, o Poder Legislativo rotineiramente abre mão de competências 
políticas inscritas na Constituição para em troca assegurar ao Executivo quase 
a totalidade do remanejamento orçamentário. Ou seja: aprova-se o nada, já 
que tudo, ou quase tudo, pode ser mudado. Assim, as emendas aprovadas em 
plenário não têm qualquer garantia de execução, já que podem até ser extin-
tas por ato próprio do Chefe do Executivo, através de decretos. As emendas 
aprovadas tornam-se, quando muito, moeda de troca no mercado eleitoral, 
mas não têm qualquer efetividade prática, se contrárias aos desejos do Execu-
tivo ou se o seu autor não for ao palácio negociá-las.
Na sistemática administrativa, deliberadas subestimações de receitas e 
superestimações de despesas tornam, pelo jogo do remanejamento, o orça-
mento ainda mais maleável aos interesses circunstanciais dos governantes.
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56
Orçamento público
Nos Regimes Parlamentares, a não aprovação em tempo hábil da proposta 
orçamentária ocasiona a derrubada do gabinete e a substituição do governo. 
Nos EUA, origem do Presidencialismo, o Presidente da República não pode 
alterar um centavo nas dotações orçamentárias sem expressa aprovação do 
Congresso – obrigatoriamente, o orçamento é a tradução financeira do que o 
governo irá fazer e a definição das fontes de custeio com as quais conta para 
financiar investimentos e sustentar despesas.
No Brasil passamos todo o ano de 1994, e o ano de 2003 também, sem 
sequer dispor de um orçamento aprovado, o que por si só comprova a sua 
desnecessidade prática. Em qualquer ano sob análise, independente do nível 
de governo – federal, estadual ou municipal – o orçamento público é de tal 
forma alterado, ao longo do exercício financeiro, por atos do Chefe do Poder 
Executivo, que o orçamento executado não é sequer uma caricatura do orça-
mento aprovado pelo Poder Legislativo.
Sob a perspectiva endógena à burocracia do Executivo, o orçamento é um ins-
trumento de Poder, que transforma o Secretário ou Ministro responsável por sua 
confecção num virtual “Czar administrativo” ou “primeiro-ministro” do governo.
Os dirigentes públicos cuidam mais ao longo do ano da emissão das reser-
vas orçamentárias e das notas de empenho, da obtenção da autorização para 
os necessários remanejamentos de créditos e de despesas, e da aprovação de 
créditos suplementares ou de complementação de despesas do que propria-
mente da realização das suas atividades específicas, a que estão incumbidos 
de realizar como membros do governo. Por exemplo: para se comprar uma te-
soura, tido como “material permanente”, tantos são os procedimentos e apro-
vações indispensáveis que o processamento certamente é muitas vezes mais 
caro do que o preço do item solicitado. E, não é improvável, que a compra 
não seja aprovada em última instância de decisão, sob a alegação fartamente 
justificada de “contenção de despesas”. Portanto, a tentativa de evitar o mau 
gerenciamento dos dinheiros públicos impossibilita o bom gestor.
Se o dirigente público não gasta todos os seus recursos orçamentários até 
o fim do ano perde o dinheiro poupado e recebe dotações menores no ano 
seguinte. Daí a gastança desenfreada dos fins de exercício.
É sempre bom pedir a mais em todas as dotações, na certeza de que o 
órgão central de orçamento vai fazer cortes sob a luz exclusiva de seus pró-
prios critérios. A negociação interna do orçamento termina por ser um jogo 
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Orçamento público
57
de forças, de pressão e de prestígio, que nem sempre tem a ver com o verda-
deiro interesse público. Por isso, é sempre bom “fazer boa política com aque-
les caras do orçamento”.
Os dirigentes públicos espertos gastam todos os centavos de seus orça-
mentos, precisando ou não zeram cada uma das dotações disponíveis. Esta 
é uma das causas de as organizações públicas estarem sempre sem dinheiro: 
nosso sistema orçamentário premia o desperdício e a esperteza, encoraja a 
mentalidade irresponsável e leviana no uso dos dinheiros públicos.
Enfim, a alteração conceptual e operativa do processo orçamentário no Brasil 
poderá contribuir decisivamente para a vitalização da administração pública.
É necessário um orçamento público capaz de:
a) Ser simplificado, objetivo e transparente. É preciso acabar com o ca-
lhamaço de números e papéis, desmistificar o instrumento,torná-lo 
acessível aos leigos, e liberar a burocracia da via crucis em que se cons-
tituem as etapas de elaboração, execução, controle e avaliação orça-
mentárias.
b) Liberar os dirigentes públicos para a realização de suas missões institu-
cionais.
c) Economizar milhões e milhões em controles e avaliações orçamentá-
rias inócuas, desprovidas de real interesse para a consecução dos obje-
tivos organizacionais.
d) Estimular a criatividade e a inovação gerencial dos dirigentes de linha no 
uso dos dinheiros públicos, otimizando as taxas de custo/benefício.
e) Incentivar o dirigente público a poupar recursos e a racionalizar despe-
sas e investimentos.
f ) Garantir a voz e a vez do cidadão na formulação e controle de políticas 
públicas definidas a partir da alocação dos recursos públicos – orça-
mento participativo.
g) Voltar à origem do processo orçamentário, tornando-o um efetivo ins-
trumento de controle de gestão da sociedade sobre o aparelho do Es-
tado.
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58
Orçamento público
Atividades de aplicação
1. Os créditos adicionais, valores que se adicionam ou acrescem ao orça-
mento, são classificados em suplementares, especiais e extraordiná-
rios. Sobre esses créditos, pode-se afirmar que:
os créditos especiais são autorizados para pagamento de despesas I. 
urgentes e imprevisíveis e, por isso mesmo, não são considerados 
na Lei do Orçamento;
os créditos extraordinários são destinados a despesas eventuais II. 
ou para reforço de dotação orçamentária específica;
os créditos adicionais suplementares e especiais somente serão III. 
abertos por decreto do Poder Executivo, após autorização legisla-
tiva, enquanto que os créditos extraordinários não necessitam de 
autorização legislativa antes da abertura.
 Assinale a alternativa correta.
a) Apenas a afirmativa I é correta.
b) Apenas a afirmativa II é correta.
c) As afirmativas II e III estão corretas.
d) As afirmativas I e II estão corretas.
e) Apenas a afirmativa III é correta.
2. No que diz respeito ao conceito de orçamento público e princípios or-
çamentários, avalie os itens propostos respondendo ao solicitado.
O orçamento público deve manter o equilíbrio entre as receitas I. 
fixadas e as despesas estimadas.
São impositivos nos orçamentos públicos os princípios orçamen-II. 
tários.
Segundo o princípio da unidade, o orçamento público deve cons-III. 
tituir uma única peça, indicando as receitas e os programas de tra-
balho a serem desenvolvidos pelos Poderes Executivo, Legislativo 
e Judiciário.
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Orçamento público
59
O orçamento público é uma lei de iniciativa do Poder Executivo, IV. 
que estabelece as políticas públicas para o exercício a que se re-
ferir.
 Dos itens indicados podemos afirmar que:
a) Os itens I, II e III são verdadeiros.
b) Os itens I, II e IV são verdadeiros.
c) Os itens II, III e IV são verdadeiros.
d) Os itens I, II, III e IV são verdadeiros.
e) Somente os itens I e IV são verdadeiros.
3. No que se refere à matéria orçamentária, a Constituição de 1988, em 
seu artigo 165, determina que leis de iniciativa do Poder Executivo es-
tabeleçam o Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orça-
mentos anuais. Avalie os itens e assinale a alternativa correta.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) consiste na lei que norteia I. 
a elaboração dos orçamentos anuais, compreendidos o orçamen-
to fiscal, o orçamento de investimentos das empresas estatais e 
orçamento da seguridade social.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) objetiva instituir de forma regionali-II. 
zada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal 
para despesas de capital.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), sob forma de projeto, III. 
deve ser encaminhada pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, 
na esfera federal, até oito meses e meio antes do encerramento do 
exercício financeiro e devolvida para sanção até o final do primeiro 
período da sessão legislativa.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) será acompanhada de de-IV. 
monstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, 
decorrente de isenções, anistias e remissões.
A Lei do Orçamento, sob forma de projeto, deve ser encaminhada, V. 
no âmbito federal, até quatro meses antes do encerramento do 
exercício financeiro e devolvida para sanção até o final da sessão 
legislativa.
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Orçamento público
 Dos itens anteriores é possível afirmar que:
a) Os itens I, II e III são verdadeiros.
b) Os itens II, III e IV são verdadeiros.
c) Os itens I, II e V são verdadeiros.
d) Os itens III e V são verdadeiros.
e) Os itens IV e V são verdadeiros
Gabarito
1. E
2 C
3. D
Referências
BRASIL. Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Disponível em: <www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/>. Acesso em: 1 set. 2010.
BRASIL. Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967. Disponível em: <www.pla-
nalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del0200.htm>. Acesso em: 1 set. 2010.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Ministério do Orçamento e Gestão. Portaria 42, de 14 de abril de 1999. Dis-
ponível em: <www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/>. Acesso em: 1 set. 2010.
BRASIL. Lei Complementar 101/2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponí-
vel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/>.
SIQUEIRA, Wagner. Orçamento público. 2010. Administradores.com.br. Disponí-
vel em: <www.administradores.com.br/>. Acesso em: 1 set. 2010.
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