a evolução dos programas de transferencia de renda e o PBF

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A evolução dos programas de transferência de renda e o Programa Bolsa Família∗
 
Jomar Álace Santana♣
 
Palavras-chave: Transferência de renda; Bolsa Família; Desenvolvimento Social. 
 
Resumo 
 
O objetivo deste artigo é apresentar a evolução dos programas de transferência de renda 
do governo federal que foram unificados para a criação do Programa Bolsa Família 
(Auxílio Gás, Bolsa Alimentação, Bolsa Escola e Cartão Alimentação que passaram a ser 
chamados de programas remanescentes). A unificação iniciou-se no fim de 2003 e 
continua até hoje. Seu propósito é superar as limitações que os programas têm 
isoladamente e que poderiam continuar a ter caso fossem simplesmente somados. Além 
da evolução do número de beneficiários dos programas tomando como base os meses de 
janeiro dos anos de 2004 a 2007, são apresentadas também as concepções nas quais o 
Programa Bolsa-Família se baseou para ser desenhado. Os dados utilizados neste artigo 
foram obtidos utilizando a ferramenta computacional Matriz de Informação Social 
desenvolvida pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome que 
organiza informações sobre os programas sociais do ministério. São analisados também 
os valores repassados às famílias beneficiárias dos programas de transferência de renda. 
Percebe-se um aumento nos valores dos repasses para todos os programas e em especial 
para o Bolsa Família e, como era de se esperar, uma diminuição no valor dos repasses 
para os programas remanescentes. 
 
 
 
 
 
 
 
 
∗ Trabalho apresentado no Seminário População, Pobreza e Desigualdade, realizado em Belo Horizonte – Brasil, de 
5 a 7 de novembro de 2007. 
♣ Consultor do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 
 
A evolução dos programas de transferência de renda e o Programa Bolsa Família∗
 
Jomar Álace Santana♣
 
1. Introdução 
 
A pobreza é um fenômeno que acompanha a humanidade há séculos. Fruto das desigualdades 
sociais e econômicas, a pobreza passou a desenvolver características peculiares nos últimos 200 
anos a medida que o sistema capitalista de organização da sociedade passou a imperar em todo o 
mundo. A concentração populacional nas grandes cidades, a reestruturação industrial e a desigual 
distribuição das benesses do crescimento econômico contribuíram para a criação de um novo 
elenco de problemas e carências ligados à insegurança pessoal, à violência urbana e à 
desorganização dos grupos mais vulneráveis. 
Diversas formas de enfrentar esses problemas também surgiram como, por exemplo, o estado de 
bem estar social europeu (Welfare State), baseado em valores de solidariedade e coesão social, 
que começou a desenvolver sistemas de proteção social que pudessem diminuir as desigualdades 
de modo a mitigar os problemas decorrentes da condição de pobreza. 
Na América Latina e em especial no Brasil, não se chegou a organizar um estado de bem estar 
social capaz de abranger toda sua população carente de ajuda para suprir suas necessidades 
básicas de existência. O sistema de proteção social implantado era voltado para os seguimentos 
formais da economia e se caracterizava por oferecer uma cobertura restrita que atendia a uma 
parcela reduzida da população excluindo de fato os mais pobres por estes terem vínculos 
instáveis e precários com o mercado de trabalho (LAVINAS, 2005?). 
Os mais pobres formaram (e de certa forma ainda o são) um grupo sem poder de pressão e sem 
posição sócio-ocupacional definida e não foram alvo de políticas sistemáticas e regulares que os 
beneficiasse e tiveram atendimentos que se justificaram por ato humanitário ou moeda política. 
 
Particularmente no caso do Brasil, durante o período desenvolvimentista, que se estendeu do 
pós-guerra até início dos anos 80, a questão da pobreza não ganhou espaço como uma ação 
sistemática do estado. Cria-se que a própria concepção de desenvolvimento econômico que 
conduzia as ações do estado levaria automaticamente ao desenvolvimento social por meio da 
incorporação dos excluídos ao mercado formal de trabalho e pela mobilidade social que teriam. 
A pobreza não era concebida como um fenômeno estrutural da sociedade brasileira e, 
 
∗ Trabalho apresentado no Seminário População, Pobreza e Desigualdade, realizado em Belo Horizonte – Brasil, de 
5 a 7 de novembro de 2007. 
♣ Consultor do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 
 2
conseqüentemente, políticas sociais voltadas para a população nessa condição não se 
desenvolveram. Apenas recentemente, após a década de 90, a pobreza, como um problema social 
a ser enfrentado pela sociedade como um todo e pelo estado em particular, ganha espaço como 
tema de debate entre os governos e ações voltadas especificamente para a redução das 
desigualdades sociais passaram a ser implementadas (COHN, 2004). 
A partir das discussões sobre o tema a grande questão que se coloca é sobre qual ou quais 
programas deveriam ser implementados para reduzir de maneira mais rápida e eficaz a pobreza. 
A pobreza se apresenta de diversas formas e combatê-la implica executar ações com visão de 
curto, médio e longo prazo para que ela deixe de ser ligada à estrutura da sociedade e pare de se 
reproduzir a cada geração. 
Os programas de transferência de renda surgiram como uma alternativa para combate a pobreza. 
Eles foram concebidos segundo a idéia de que o beneficiário tem a autonomia para definir como 
melhor utilizar o benefício por saber quais são suas necessidades mais urgentes. Alguns deles, 
embora tragam no próprio nome a destinação do benefício como Auxílio Gás e Cartão 
Alimentação, também são concebidos segundo a idéia de que o beneficiário é portador de 
habilidade para o exercício da cidadania e podem comportar-se como agentes econômicos 
eficazes no mercado de modo a trazer benefício não só para si e sua família, mas para inserir-se 
num contexto mais amplo de relações por meio das quais podem paulatinamente mitigar os 
efeitos de sua condição de pobreza. 
 
2. Os programas de transferência de renda e a sua integração para formar o 
Programa Bolsa Família 
 
A primeira experiência em nível nacional de instituição de um programa de transferência de 
renda foi o Programa Bolsa Escola, criado em 1996. Outras experiências em nível municipal já 
haviam sido implementadas, mas somente na segunda metade dos anos 90 é que este tipo de 
política social ganha espaço. Após a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e 
Combate à Fome (MDS) em 2004 iniciou-se um processo de “migração” dos beneficiários de 
antigos programas de transferência de renda (Auxílio Gás, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e 
Cartão Alimentação) para um programa que consolidasse todas estas ações e atendesse a família 
como um núcleo formado por membros com diferentes necessidades. Esse programa foi 
chamado de Bolsa Família e passou a ser o principal programa do MDS. Após alguns anos o 
processo de migração dos programas para o Bolsa Família ainda se encontra em curso. 
Antes de analisar a evolução dos programas é necessário uma pequena explanação sobre como 
cada um deles funcionava, como o Bolsa Família está estruturado e como foi concebida a 
integração dos programas. 
Auxílio Gás: o objetivo do programa é subsidiar, para as famílias pobres, a compra de botijão de 
gás para cozinhar. Este benefício é destinado a famílias de baixa renda que estavam inscritas no 
Programa Bolsa Escola e no Cadastro Único dos Programas Sociais. O Auxílio Gás tem um 
 3
diferencial de pagamento em relação aos outros programas, ele oferece um valor de benefício 
mensal de R$ 7,50 que é pago a cada bimestre. Ou seja, de dois em dois meses cada família 
recebe o valor de R$ 15,00. Este programa não exige nenhum tipo de contrapartida por parte da 
família beneficiária.Bolsa Escola: o objetivo do programa é incentivar a permanência de crianças de famílias pobres 
na escola. Para isso destina às famílias com renda per capita inferior a R$ 90,00 e que têm 
crianças de 6 a 15 anos matriculadas no ensino fundamental regular o benefício mensal de R$ 
15,00 por criança. Cada família pode ter, no máximo, três crianças inscritas no programa, ou 
seja, pode receber um benefício de até R$ 45,00 e é exigida a contrapartida de freqüência à 
escola das crianças de 90% das aulas. 
Bolsa Alimentação: este programa é dirigido à melhoria das condições de saúde e nutrição de 
gestantes e nutrizes (mães que estejam amamentando filhos com até seis meses de idade) e 
também para crianças com seis meses a seis anos e onze meses de idade em famílias com renda 
per capita de até R$ 90,00. O valor do benefício é de R$ 15,00 mensais por beneficiário com 
limite de três beneficiários por família, perfazendo um valor máximo de R$ 45,00. Este 
programa também exige contrapartida familiar. O benefício é vinculado a uma agenda de 
participação em ações básicas de saúde como exames pré-natal, vacinação, acompanhamento do 
crescimento, incentivo ao aleitamento materno e atividades educativas em saúde. 
Cartão Alimentação: este programa, criado no governo Lula, não foi concebido com a intenção 
de substituir os demais programas de transferência de renda, mas sim alicerçar um piso que 
assegure a alimentação das famílias pobres. O valor de benefício é de R$ 50,00 e a ele se 
agregam outros benefícios que eventualmente as famílias já recebam. Além da obrigatória 
aplicação dos recursos na alimentação familiar, o programa exige, como contrapartida, que as 
famílias beneficiárias que possuam adultos analfabetos que freqüentem cursos de alfabetização e 
cumpram contrapartidas específicas exigidas em cada região. 
Bolsa Família: este Programa tem como objetivo combater a fome e a miséria e promover a 
emancipação das famílias mais pobres do país. Para tanto, o governo federal concede, 
mensalmente, um benefício em dinheiro para as famílias selecionadas. Atualmente, o Programa 
destina-se às famílias com renda per capita de até R$ 60,00 mensais e famílias com renda per 
capita de R$ 60,01 a R$ 120,00 que possuam criança de 0 a 15 anos. De acordo com a renda per 
capita da família, o número de crianças, gestantes e nutrizes o benefício pode variar de R$ 15,00 
a R$ 95,00. As famílias com rendimento per capita de até R$ 60,00, independentemente de sua 
composição familiar, recebem benefício no valor de R$ 50,00. Este é o chamado benefício 
básico. Já o variável concede um valor de R$ 15,00 para cada criança ou adolescente de até 15 
anos por família até o limite de três filhos por família. O quadro 1 mostra os valores dos 
benefícios em função dos critérios de elegibilidade. 
É importante ressaltar também que há casos em que a família recebe benefício superior aos 
mostrados no quadro 1. É o chamado Benefício Variável de Caráter Extraordinário (BVCE) que 
é concedido às famílias dos Programas Remanescentes (Programas Bolsa Escola, Bolsa 
Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio Gás), cuja migração para o PBF implique perdas 
financeiras à família. Para esses beneficiários, o valor concedido é calculado caso a caso e possui 
prazo de prescrição. 
 4
O governo também estabeleceu, para as famílias que participam do programa, condicionalidades 
visando se certificar do compromisso e da responsabilidade de quem recebe os benefícios. Estas 
condicionalidades são: acompanhamento de saúde e do estado nutricional das famílias, ou seja, 
todos os membros da família beneficiária devem participar do acompanhamento de saúde, 
principalmente as gestantes e mães que amamentam que devem fazer exames pré-natal, 
participar de palestras educativas desenvolvidas pelas equipes de saúde sobre aleitamento 
materno e alimentação saudável; a freqüência à escola, quando todas as crianças em idade 
escolar (de 6 a 15 anos) devem estar matriculadas e freqüentando o ensino fundamental; por fim, 
todas as famílias beneficiárias devem participar de ações de educação alimentar oferecidas pelo 
Governo Federal, estadual e/ou municipal, quando oferecidas. 
 
Quadro 1: Critérios de elegibilidade e valores dos benefícios do Programa Bolsa Família 
Critério de elegibilidade 
Situação das 
Famílias
Renda Mensal 
per capita
Ocorrência de 
crianças / 
adolescentes 0-
15 anos, 
gestantes e 
nutrizes
Quantidade e 
Tipo de 
Benefícios
Valores do 
Benefício 
(R$) 
1 Membro (1) Variável 18,00 
2 Membros (2) Variável 36,00 Situação de Pobreza 
De R$ 60,01 a 
R$ 120,00 
3 ou + Membros (3) Variável 54,00 
Sem ocorrência Básico 58,00 
1 Membro Básico + (1) Variável 76,00 
2 Membros Básico + (2) Variável 94,00 
Situação de 
Extrema Pobreza Até R$ 60,00 
3 ou + Membros Básico + (3) Variável 112,00 
Fonte: www.mds.gov.br 
Pretende-se que além da renda familiar, outros indicadores sociais de pobreza e exclusão, tais 
como escolaridade, condições de moradia e saneamento, analfabetismo e acesso a serviços 
públicos, passarão a ser gradualmente considerados na seleção das famílias que participarão do 
Bolsa Família. 
 
2.1 Sobre a integração: 
 
 5
Este sub-tópico tem o objetivo de apresentar as concepções a partir das quais a integração dos 
programas de transferência de renda foram pensadas e que se concretizaram no Programa Bolsa 
Família. 
A integração é um processo demorado por meio do qual se buscou superar as limitações que os 
programas tinham isoladamente e que poderiam continuar a manter caso fossem simplesmente 
somados. Os programas hoje chamados de remanescentes foram concebidos de forma 
independente e assim se mantiveram; eles eram como partes que não formavam um todo. Cada 
programa tinha sua própria estrutura administrativa, sua forma específica de selecionar 
beneficiários e mecanismos para repassar os recursos. Este isolamento dos programas contribuiu 
para o surgimento de ineficiências, dispersão e sobreposição de esforços que contribuíram para a 
perda de oportunidades de importantes sinergias. 
Ao se propor a integração se buscou estabelecer um novo marco para a política social do país 
que se distinguisse da tradição assistencial e fragmentada. O objetivo era integrar e direcionar as 
políticas para adquirir escala, massa crítica e arcabouço institucional adequado de modo a 
incorporar os avanços obtidos sem paralisar o pagamento dos benefícios para as famílias que 
realmente precisassem. Buscava-se, também, otimizar os mecanismos de gestão para que o uso 
dos recursos fosse mais racional e houvesse uma articulação de iniciativas de diferentes pastas 
bem como um estímulo para que a comunidade participasse da gestão. 
Uma maximização de recursos e estruturas não pode ser pensada como uma simples operação 
contábil-administrativa. Ela deve ser parte do processo de retomada do desenvolvimento como 
uma tradução da prática da diretriz de fazer justiça social. Nesse sentido a integração deveria 
estar apoiada em quatro alicerces: segurança alimentar, saúde, educação e cidadania 
participativa. Esse novo programa deveria ser capaz de fornecer um benefício cujo piso 
assegurasse o direito inalienável à alimentação que é a base da vida. E funcionar também como 
um indutor da demanda e da oferta de alimentos, expandido os espaços de inclusão e do 
desenvolvimento sustentável. O teto dos benefícios, como exposto acima na descrição do 
Programa Bolsa Família, foi fixado de acordo com a composição familiar e a disponibilidade 
orçamentária. 
O Bolsa Família foi pensado como uma política social com gestão participativa da comunidade e 
por isso deveriam ser criados comitês gestores nos municípios. O poder local, democraticamente 
constituído, seria a espinha dorsal da estratégia unificada do governo. A transferência de renda 
seria apenas oinício de um processo de emancipação que parte da família, articula com a 
comunidade e se reflete no território – incluindo ações emergenciais, estruturais e protagonismo 
participativo. Ou seja, o benefício é um meio, não um fim. 
Para processar a integração algumas etapas operacionais deveriam ser cumpridas como: 
unificação do sistema de seleção de famílias; unificação do sistema de pagamento; unificação da 
gestão local; integração do Programa Bolsa Alimentação e do Programa Cartão Alimentação; 
implantação do Comitê Gestor Interministerial (BRASIL, 2003). 
O programa foi pensado com o intuito de combater a fome como um caminho mais curto para 
atingir o núcleo duro da pobreza e com isso ser um ponto de convergência e articulação de ações 
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voltadas para desfazer o círculo vicioso da exclusão e do assistencialismo em que as populações 
pobres estão envolvidas. Espera-se, portanto, gerar justiça social. 
 
3. Metodologia 
A Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) por meio do Departamento de Gestão 
da Informação e Recursos Tecnológicos (DGIRT) desenvolveu uma ferramenta computacional 
chamada Matriz de Informação Social (MI Social), que reúne uma série de aplicativos que 
permitem monitorar os programas sociais por meio de dados e indicadores. Isto possibilita a 
disponibilização de uma série de informações para tomada de decisões estratégicas no âmbito do 
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e é um instrumento importante para o 
monitoramento dos programas sociais. 
Além de disponibilizar informações na forma de tabelas, a Matriz de Informação Social 
possibilita visualizar informações distribuídas no território de atuação dos programas sociais. Um 
território pode ser desagregado por unidades da federação, microrregiões, municípios e 
territórios especiais. Estão disponíveis, por exemplo, dados relativos à população rural e urbana, 
fundos constitucionais, dados sócio-econômicos de cada município, bem como valores dos 
recursos aplicados em cada território, incluindo áreas objeto de projetos emergenciais do 
Ministério. 
As informações produzidas pela MI Social podem ser obtidas em vários formatos: planilhas 
eletrônicas, relatórios em formato PDF, tabelas, gráficos, mapas estatísticos e mapas temáticos. 
Estão disponibilizados mapas estáticos denominados cartogramas, os quais funcionam como uma 
biblioteca de imagens, mapas e documentos abordando temas de interesse específico do 
Ministério. 
Por meio da MI Social foram geradas planilhas com informações para os programas de 
transferência de renda do MDS segundo o município e períodos selecionados. Para a construção 
das faixas de tamanho da população dos municípios utilizou-se a ferramenta computacional 
DATASUS que fornece estimativas de população para os anos em análise. Todas as planilhas 
foram consolidadas num banco de dados utilizando o programa SPSS (Statistical Package for 
Social Science) e por meio dele foram geradas tabelas e feitos cruzamentos em função da 
informação que se procurava saber. 
 
 
 
 
 7
4. A evolução dos programas remanescentes e do Bolsa Família 
 
Os gráficos de 1 a 5 mostram o número de famílias que recebiam os benefícios de transferência 
de renda para o mês de janeiro nos anos de 2004 e 2007. Para todos os programas observa-se a 
redução no número de famílias que recebiam o benefício à exceção, como era de se esperar, do 
Programa Bolsa Família. O programa que manteve o menor número de famílias beneficiárias em 
janeiro de 2007 foi o Bolsa Alimentação (1.505) e o de maior foi o Auxílio Gás (567.559); este 
programa também foi o que, desde o início da série, apresentou maior número de famílias 
beneficiárias. Proporcionalmente ao número de beneficiários existentes no início do período em 
análise o programa que teve maior redução nesse quesito foi o Bolsa Alimentação cuja 
diminuição foi de cerca de 217 vezes e o Cartão Alimentação teve menor redução, de cerca de 10 
vezes. 
O Programa Bolsa Família, por sua vez, como pode ser comprovado pelo Gráfico 5, seguiu sua 
trajetória de expansão do número de beneficiários alcançando, no início de 2007, quase 11 
milhões de famílias atendidas. 
 
 
Gráfico 1: 
Número de famílias beneficiárias do Programa Auxílio Gás - Brasil, 2004 - 2007 
6.705.924
5.127.070
3.315.872
567.559
0
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
7.000.000
8.000.000
jan.04 jan.05 jan.06 jan.07
 
Fonte: Matriz de Informação Social 
 
 
 
 
 
 
 8
Gráfico 2: 
Número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Escola - Brasil, 2004 - 2007 
3.601.217
2.788.848
1.693.496
48.130
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
jan.04 jan.05 jan.06 jan.07
 
Fonte: Matriz de Informação Social 
 
 
 
 
 
 
Gráfico 3: 
Número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Alimentação - Brasil, 2004 - 2007 
327.321
53.371
23.324
1.505
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
jan.04 jan.05 jan.06 jan.07
 
Fonte: Matriz de Informação Social 
 
 
 
 
 
 9
Gráfico 4: 
Número de famílias beneficiárias do Programa Cartão Alimentação - Brasil, 2004 - 2007 
346.300
107.907
79.248
31.770
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
jan.04 jan.05 jan.06 jan.07
 
Fonte: Matriz de Informação Social. 
 
 
 
 
 
 
 
Gráfico 5: 
Número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família - Brasil, 2004 - 2007 
3.615.861
6.572.060
8.644.196
10.908.452
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
jan.04 jan.05 jan.06 jan.07
 
Fonte: Matriz de Informação Social 
 
 10
Especificando um pouco mais o foco de análise, a Tabela 1 mostra o número de famílias pobres e 
a população total para as grandes regiões do Brasil para o ano de 2004. Este ano foi escolhido 
por ser o mais recente para o qual há disponibilidade de estimativas do número de famílias 
pobres pela Matriz de Informação Social e foram elaboradas pelo Instituto de Pesquisa 
Econômica Aplicada (IPEA). Como pode ser observado, a Região Nordeste é a que apresenta o 
maior número de pobres, quase 5 milhões e meio representando 49,5% das famílias pobres do 
Brasil. Em seguida vem a Região Sudeste (26,9%), Norte (9,8%), Sul (8,3%) e Centro-Oeste 
(5,4%). Estes valores expressam a desigualdade entre as regiões, principalmente para o Nordeste 
e o Norte, quando comparados com a população total, pois mostram que as duas distribuições 
não são idênticas. O Nordeste, embora seja a segunda região mais populosa é a que concentra 
maior número de pobres. Já o Norte, que é a quarta região mais populosa aparece como a terceira 
em número de pobres. Estas desigualdades devem-se ao processo sócio-histórico e econômico 
pelo qual as regiões passaram e que fizeram com que tivessem desenvolvimentos desiguais. A 
organização econômica dessas regiões nas últimas décadas tem reproduzido estas diferenças 
dando características diferentes à condição de pobreza e suscitando ações diferenciadas de 
enfrentamento. 
 
Tabela 1: 
Estimativa de famílias pobres e população total segundo grandes regiões – Brasil, 2004 
 Números absolutos Porcentagens 
 Famílias pobres 
População 
total 
Famílias 
pobres 
População 
total 
Região Norte 1.083.681 14.064.278 9,76 7,85 
Região Nordeste 5.499.039 49.865.327 49,53 27,84 
Região Sudeste 2.995.750 76.333.625 26,98 42,62 
Região Sul 927.034 26.315.184 8,35 14,69 
Região Centro-Oeste 597.260 12.541.961 5,38 7,00 
Total 11.102.764 179.120.375 100,00 100,00 
Fonte: MI Social, DATASUS. 
A Tabela 2 mostra o número de famílias que receberam benefícios de transferência de rendapor 
tipo de benefício e região nos meses de janeiro de 2004 a 2007 em números absolutos e 
porcentagens. A região Nordeste, por ser a região com maior número de pobres do Brasil, 
também é aquela em que se concentra o maior número de beneficiários de todos os programas. 
No entanto esta concentração é, proporcionalmente, maior para o programa Cartão Alimentação. 
No Nordeste era possível encontrar cerca de 85% dos beneficiários desse programa em janeiro de 
2007, ao passo que para os outros programas no mesmo período, essa concentração chegou a 
cerca de, no máximo, 50,5%. Para as outras regiões também se observam disparidades entre a 
representatividade de cada região em relação aos diversos programas. 
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Tabela 2: 
Número de famílias que receberam benefícios de transferência de renda do MDS por tipo de 
benefício, região e período selecionado – Brasil. 
Números absolutos 
 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 
Auxílio Gás 
Jan.04 513.226 3.256.493 1.702.166 835.067 398.972 6.705.924 
Jan.05 424.331 2.461.649 1.284.393 639.005 317.692 5.127.070 
Jan.06 305.579 1.623.007 813.677 381.276 192.333 3.315.872 
Jan.07 29.321 252.709 149.609 101.231 34.689 575.921 
Bolsa Alimentação 
Jan.04 25.282 189.089 64.001 34.522 14.427 327.321 
Jan.05 7.212 25.453 11.761 5.144 3.801 53.371 
Jan.06 4.056 12.300 3.022 2.714 1.232 23.324 
Jan.07 266 826 135 247 31 2.474 
Bolsa Escola 
Jan.04 349.058 1.691.927 922.568 411.215 226.449 3.601.217 
Jan.05 302.594 1.310.349 692.412 300.578 182.915 2.788.848 
Jan.06 215.890 821.243 401.299 163.677 91.387 1.693.496 
Jan.07 8.199 18.435 10.189 8.437 2.870 36.481 
Cartão Alimentação 
Jan.04 575 307.923 35.097 2.578 127 346.300 
Jan.05 575 95.192 10.943 1.156 41 107.907 
Jan.06 310 69.247 8.657 925 109 79.248 
jan.07 94 27.205 3.932 447 92 32.136 
Bolsa Família 
Jan.04 279.131 2.130.839 732.762 352.222 120.907 3.615.861 
Jan.05 528.221 3.327.188 1.732.512 701.450 282.689 6.572.060 
Jan.06 709.804 4.236.660 2.294.235 964.049 439.448 8.644.196 
jan.07 1.025.188 5.446.019 2.830.070 1.017.115 590.060 10.965.810 
Porcentagens 
 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 
Auxílio Gás 
Jan.04 7,7 48,6 25,4 12,5 5,9 100,0 
Jan.05 8,3 48,0 25,1 12,5 6,2 100,0 
Jan.06 9,2 48,9 24,5 11,5 5,8 100,0 
jan.07 5,1 43,9 26,0 17,6 6,0 100,0 
Bolsa Alimentação 
Jan.04 7,7 57,8 19,6 10,5 4,4 100,0 
Jan.05 13,5 47,7 22,0 9,6 7,1 100,0 
Jan.06 17,4 52,7 13,0 11,6 5,3 100,0 
jan.07 10,8 33,4 5,5 10,0 1,3 100,0 
Bolsa Escola 
Jan.04 9,7 47,0 25,6 11,4 6,3 100,0 
Jan.05 10,9 47,0 24,8 10,8 6,6 100,0 
Jan.06 12,7 48,5 23,7 9,7 5,4 100,0 
jan.07 22,5 50,5 27,9 23,1 7,9 100,0 
Cartão Alimentação 
Jan.04 0,2 88,9 10,1 0,7 0,0 100,0 
Jan.05 0,5 88,2 10,1 1,1 0,0 100,0 
Jan.06 0,4 87,4 10,9 1,2 0,1 100,0 
jan.07 0,3 84,7 12,2 1,4 0,3 100,0 
Bolsa Família 
Jan.04 7,7 58,9 20,3 9,7 3,3 100,0 
Jan.05 8,0 50,6 26,4 10,7 4,3 100,0 
Jan.06 8,2 49,0 26,5 11,2 5,1 100,0 
jan.07 9,3 49,7 25,8 9,3 5,4 100,0 
Fonte: MI Social. 
 12
Este dado expressa uma desarmonia que existia entre os programas de transferência de renda e as 
necessidades de atendimento das regiões. Como em cada região um determinado programa tinha 
um peso diferente e também valores de benefício diferentes, o atendimento ao público alvo das 
políticas de transferência de renda se dava de maneira a não corresponder com as necessidades 
da região. Em uma determinada região, por exemplo, poder-se-ia concentrar beneficiários de 
programas cujo valor do benefício é baixo. A unificação dos programas por meio do Programa 
Bolsa Família contribuiu para superar, em parte, essa disparidade, pois os benefícios têm o 
mesmo valor em todas as regiões. É importante destacar que embora a concessão do mesmo 
valor de benefício para todas as regiões não contemple os diferentes poderes aquisitivos, esta 
estratégia se aproxima mais da eqüidade no tratamento dos beneficiários de diferentes regiões do 
que a anteriormente adotada cujos programas não comunicavam entre si e, conseqüentemente, 
não tinham um foco para contemplar as desigualdades regionais. 
Já a tabela 3 mostra as taxas de incremento do número de famílias beneficiárias do Bolsa 
Família. Este indicador pode ser interpretado como o percentual de aumento do número de 
famílias num período em relação ao anterior. O crescimento foi mais expressivo no primeiro ano 
de análise porque o programa estava começando e era necessário que ele tivesse uma forte 
expansão. Nos anos seguintes este crescimento continuou a ocorrer, mas em níveis inferiores aos 
primeiramente registrados. Direcionando a análise para os diferenciais regionais percebe-se, no 
primeiro período analisado, que as regiões “mais desenvolvidas” são as que tiveram maior 
incremento como foi o caso do Sudeste e Sul. No entanto, no período final de análise, as regiões 
“menos desenvolvidas” tiveram uma expansão maior. As regiões Norte e Nordeste, 
diferentemente das outras, não seguiram a trajetória linear de diminuição do incremento 
observado nos três períodos em análise e de janeiro de 2006 a janeiro de 2007 tiveram um 
incremento anual superior àquele alcançado no período anterior. 
 
Tabela 3: 
Taxa de incremento do número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família segundo 
Grandes Regiões e Brasil (em percentual). 
 Norte Nordeste Sudeste Sul 
Centro-
Oeste Brasil 
jan.04 - jan.05 89,2 56,1 136,4 99,1 133,8 81,8 
jan.05 - jan.06 34,4 27,3 32,4 37,4 55,5 31,5 
Jan.06 - jan.07 44,4 28,5 23,4 5,5 34,3 26,9 
Fonte: Elaborado a partir da MI Social. 
 
Outro ponto de análise interessante a ser observado é cruzando as informações por tamanho da 
população total dos municípios. Na Tabela 4 é apresentada a população total, a estimativa de 
famílias pobres em 2004 elaborada pelo IPEA e o número de famílias beneficiárias do Programa 
Bolsa Família em janeiro de 2007 por faixa de tamanho do município. Percebe-se que os 
municípios com até 50.000 habitantes concentravam cerca de 34% da população do país, no 
entanto, neles residiam cerca de 51% das famílias pobres em 2004 e 52% das famílias 
beneficiárias do PBF em janeiro de 2007. Ou seja, embora concentrem um menor volume de 
população, esses municípios têm um volume mais expressivo de famílias pobres que os 
 13
municípios maiores e também de beneficiários. Já os municípios de mais de 500.000 mil 
habitantes, onde residiam 29,7% da população nacional, reuniam 18,8% das famílias pobres 
brasileiras e 16% das famílias beneficiárias do PBF. 
 
Tabela 4: 
População total estimada para 2007, estimativa de famílias pobres em 2004 e famílias beneficiárias do 
Programa Bolsa Família segundo faixas de tamanho da população do município. 
 
População total – 
2007 
Estimativa de famílias 
pobres em 2004 IPEA 
Famílias beneficiárias do 
PBF em jan. de 2007 
Números absolutos 
Até 10.000 hab 13.824.747 1.292.829 1.292.256 
10.000 a 20.000 hab 18.432.048 1.754.265 1.774.997 
20.001 a 50.000 hab 31.755.821 2.617.900 2.653.064 
50.001 a 100.000 hab 21.637.077 1.386.870 1.437.754 
101.000 a 500.000 hab 47.429.960 1.962.687 1.960.496 
500.001 a 1.000.000 hab 16.271.049 659.304 583.503 
mais de 1.000.000 hab 39.984.485 1.428.910 1.206.382 
Total 189.335.187 11.102.764 10.908.452 
Valores percentuais 
até 10.000 hab 7,30 11,64 11,85 
10.000 a 20.000 hab 9,74 15,80 16,27 
20.001 a 50.000 hab 16,77 23,58 24,32 
50.001 a 100.000 hab 11,43 12,49 13,18 
101.000 a 500.000 hab 25,05 17,68 17,97 
500.001 a 1.000.000 hab 8,59 5,94 5,35 
mais de 1.000.000 hab 21,12 12,87 11,06 
Total 100,00 100,00 100,00 
Fonte: MI Social, Datasus. 
 
Na Tabela 5 é mostrada a distribuição do número de famílias que receberam benefícios de 
transferência de renda do MDS segundo faixa de tamanho da população do município emjaneiro 
de 2007. É possível perceber diferenças nas distribuições dos benefícios com alguns deles 
concentrando-se fortemente nos municípios menores com até 50.000 habitantes como é o caso do 
Cartão Alimentação (84,9%), Bolsa Alimentação (61%) e Auxílio Gás (55%). No entanto, o 
destaque da tabela é a distribuição do número de famílias que receberam o Bolsa Família 
comparada com a distribuição dos outros programas. A distribuição percentual do Bolsa Família, 
bem mais que os outros benefícios, se aproxima bastante do percentual de famílias pobres 
segundo faixa de tamanho do município. Esta informação pode ser entendida como um indicador 
de boa focalização Programa Bolsa Família e de alguma falha na focalização dos outros 
programas. 
 
 
 14
Tabela 5: 
Número de famílias que receberam benefícios de transferência de renda do MDS segundo faixa de 
tamanho da população do município em janeiro de 2007 
 
Auxílio 
Gás 
Bolsa 
Alimentação 
Bolsa 
Escola 
Cartão 
Alimentação 
Bolsa 
Família 
Números absolutos 
até 10.000 hab 83.007 124 5.620 6.167 1.292.256 
10.000 a 20.000 hab 96.419 289 7.255 8.730 1.774.997 
20.001 a 50.000 hab 133.501 506 12.337 12.068 2.653.064 
50.001 a 100.000 hab 82.594 279 5.373 4.696 1.437.754 
101.000 a 500.000 hab 106.951 179 11.323 87 1.960.496 
500.001 a 1.000.000 hab 25.017 19 1.854 5 583.503 
mais de 1.000.000 hab 40.070 109 4.368 17 1.206.382 
Total 567.559 1.505 48.130 31.770 10.908.452
Valores percentuais 
até 10.000 hab 14,63 8,24 11,68 19,41 11,85 
10.000 a 20.000 hab 16,99 19,20 15,07 27,48 16,27 
20.001 a 50.000 hab 23,52 33,62 25,63 37,99 24,32 
50.001 a 100.000 hab 14,55 18,54 11,16 14,78 13,18 
101.000 a 500.000 hab 18,84 11,89 23,53 0,27 17,97 
500.001 a 1.000.000 hab 4,41 1,26 3,85 0,02 5,35 
mais de 1.000.000 hab 7,06 7,24 9,08 0,05 11,06 
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 
Fonte: MI Social. 
 
 15
5. Valor dos Repasses aos programas 
 
As tabelas 6 e 7 mostram os valores dos repasses aos beneficiários dos programas de 
transferência de renda. Nestas tabelas foram acrescentados os valores acumulados para 2003 com 
o intuito de perceber o impacto que a criação do Bolsa Família, como um programa que unifica 
quatro outros programas de transferência de renda, teve no montante de recursos destinados a 
este fim. 
Analisando os valores como um todo percebe-se um grande crescimento em 2004 se comparado 
com 2003 e crescimentos menores a partir de então. Esta mesma tendência ocorreu para as 
Grandes Regiões, no entanto o crescimento de 2003 para 2004 foi mais expressivo para as 
regiões Nordeste e Sudeste e foi da ordem de 93%. Para as regiões Centro-Oeste e Sul, no 
mesmo período, o crescimento foi menos expressivo, alcançando os valores de 74% e 84%, 
respectivamente. 
Considerando os programas remanescentes, percebe-se que os recursos destinados às famílias 
diminuem, como era de se esperar, ao longo da série histórica analisada para os programas Bolsa 
Alimentação e Bolsa Escola. Já para o Auxílio Gás e Cartão Alimentação nota-se um aumento 
dos repasses de 2003 para 2004 e deste ano em diante seguiu-se uma trajetória de queda. Isto 
ocorreu para todas as regiões a exceção da Região Sul e da Centro-Oeste cujos valores 
acumulados de repasse em 2006, para o Cartão Alimentação, foram superiores aos de 2003. 
O Programa Bolsa Família, mesmo tendo sido criado em outubro de 2003, já começou 
respondendo por uma parcela considerável de recursos destinados a este tipo de programa. Já em 
2003, quando funcionou por apenas 3 meses, o programa respondeu por 17,7% dos recursos 
totais direcionados a esses programas. Para as regiões este valor variou de 13,1% a 19,5%, mas 
ainda assim mostrando valores expressivos. Nos anos seguintes o Bolsa Família, como era de se 
esperar, foi ocupando cada vez mais espaço e chegou, em 2006, a ser responsável por cerca de 
94,2% dos recursos nacionais do governo federal direcionados diretamente às famílias 
beneficiárias dos programas de transferência de renda aqui analisados. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 16
Tabela 6: 
Valor acumulado no ano dos repasses aos beneficiários dos programas de transferência de renda 
segundo Grandes Regiões e Brasil – 2003 a 2006. 
 Números absolutos (em reais) 
Norte 2003 2004 2005 2006 
Auxílio Gás 60.454.282,50 88.174.785,00 68.036.700,00 24.779.280,00 
Bolsa Alimentação 25.728.360,00 4.451.595,00 1.282.320,00 383.655,00 
Bolsa Escola 139.707.495,00 103.912.350,00 76.283.040,00 17.639.460,00 
Bolsa Família 46.986.605,00 324.921.190,00 491.429.048,00 733.822.941,00 
Cartão Alimentação 91.150,00 345.000,00 274.650,00 105.400,00 
Total 272.967.892,50 521.804.920,00 637.305.758,00 776.730.736,00 
Nordeste 
Auxílio Gás 416.938.335,00 549.615.555,00 386.450.010,00 142.861.267,50 
Bolsa Alimentação 173.735.025,00 31.928.640,00 4.241.985,00 1.101.240,00 
Bolsa Escola 698.822.220,00 454.147.395,00 292.762.290,00 59.767.095,00 
Bolsa Família 340.996.865,00 2.173.475.460,00 2.983.605.055,00 3.947.869.879,00 
Cartão Alimentação 113.831.100,00 151.987.950,00 52.599.000,00 25.554.100,00 
Total 1.744.323.545,00 3.361.155.000,00 3.719.658.340,00 4.177.153.581,50 
Sudeste 
Auxílio Gás 186.319.027,50 290.778.345,00 202.256.550,00 77.134.440,00 
Bolsa Alimentação 52.796.550,00 11.548.860,00 1.510.905,00 275.085,00 
Bolsa Escola 354.258.105,00 241.787.925,00 153.438.225,00 32.712.495,00 
Bolsa Família 112.488.010,00 824.748.603,00 1.420.136.911,00 1.818.026.956,00 
Cartão Alimentação 12.183.600,00 17.307.550,00 6.157.650,00 3.538.750,00 
Total 718.045.292,50 1.386.171.283,00 1.783.500.241,00 1.931.687.726,00 
Sul 
Auxílio Gás 91.596.352,50 143.236.305,00 100.202.505,00 40.820.047,50 
Bolsa Alimentação 26.807.445,00 5.873.220,00 869.235,00 281.445,00 
Bolsa Escola 152.721.855,00 102.925.275,00 63.974.880,00 14.312.490,00 
Bolsa Família 49.699.160,00 337.537.203,00 556.779.195,00 673.009.334,00 
Cartão Alimentação 349.100,00 1.327.900,00 653.250,00 382.150,00 
Total 321.173.912,50 590.899.903,00 722.479.065,00 728.805.466,50 
Centro-Oeste 
Auxílio Gás 41.269.455,00 69.442.845,00 49.969.380,00 17.790.810,00 
Bolsa Alimentação 10.575.360,00 2.547.690,00 481.500,00 89.205,00 
Bolsa Escola 78.634.665,00 59.058.885,00 40.301.775,00 7.540.965,00 
Bolsa Família 19.783.405,00 131.102.582,00 239.716.832,00 351.932.212,00 
Cartão Alimentação 6.350,00 62.900,00 21.600,00 60.750,00 
Total 150.269.235,00 262.214.902,00 330.491.087,00 377.413.942,00 
Brasil 
Auxílio Gás 796.577.452,50 1.141.247.835,00 806.915.145,00 303.385.845,00 
Bolsa Alimentação 289.642.740,00 56.350.005,00 8.385.945,00 2.130.630,00 
Bolsa Escola 1.424.144.340,00 961.831.830,00 626.760.210,00 131.972.505,00 
Bolsa Família 569.954.045,00 3.791.785.038,00 5.691.667.041,00 7.524.661.322,00 
Cartão Alimentação 126.461.300,00 171.031.300,00 59.706.150,00 29.641.150,00 
Total 3.206.779.877,50 6.122.246.008,00 7.193.434.491,00 7.991.791.452,00 
 Fonte: MI Social. 
Nota: Os valores para 2003 foram fornecidos pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania do MDS. 
 
 
 17
 
Tabela 7: 
Valor acumulado no ano dos repasses aos beneficiários dos programas de transferência de renda 
segundo Grandes Regiões e Brasil – 2003 a 2006. 
 Porcentagens 
Norte 2003 2004 2005 2006 
Auxílio Gás 22,15 16,90 10,68 3,19 
Bolsa Alimentação 9,43 0,85 0,20 0,05 
Bolsa Escola 51,18 19,91 11,97 2,27 
Bolsa Família 17,21 62,27 77,11 94,48 
Cartão Alimentação 0,03 0,07 0,04 0,01 
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 
Nordeste 
Auxílio Gás 23,90 16,35 10,39 3,42 
Bolsa Alimentação 9,96 0,95 0,11 0,03 
Bolsa Escola 40,06 13,51 7,87 1,43 
Bolsa Família 19,55 64,66 80,21 94,51 
Cartão Alimentação 6,53 4,52 1,41 0,61 
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 
Sudeste 
Auxílio Gás 25,95 20,9811,34 3,99 
Bolsa Alimentação 7,35 0,83 0,08 0,01 
Bolsa Escola 49,34 17,44 8,60 1,69 
Bolsa Família 15,67 59,50 79,63 94,12 
Cartão Alimentação 1,70 1,25 0,35 0,18 
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 
Sul 
Auxílio Gás 28,52 24,24 13,87 5,60 
Bolsa Alimentação 8,35 0,99 0,12 0,04 
Bolsa Escola 47,55 17,42 8,85 1,96 
Bolsa Família 15,47 57,12 77,07 92,34 
Cartão Alimentação 0,11 0,22 0,09 0,05 
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 
Centro-Oeste 
Auxílio Gás 27,46 26,48 15,12 4,71 
Bolsa Alimentação 7,04 0,97 0,15 0,02 
Bolsa Escola 52,33 22,52 12,19 2,00 
Bolsa Família 13,17 50,00 72,53 93,25 
Cartão Alimentação 0,00 0,02 0,01 0,02 
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 
Brasil 
Auxílio Gás 24,84 18,64 11,22 3,80 
Bolsa Alimentação 9,03 0,92 0,12 0,03 
Bolsa Escola 44,41 15,71 8,71 1,65 
Bolsa Família 17,77 61,93 79,12 94,15 
Cartão Alimentação 3,94 2,79 0,83 0,37 
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 
 Fonte: MI Social. 
Nota: Os valores para 2003 foram fornecidos pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania do MDS. 
 
 
 18
6. Considerações finais 
Os programas de transferência de renda constituíram-se como uma das alternativas para combate 
tanto da pobreza imediata quanto intergeracional. No Brasil eles começaram a ser 
implementados nos anos 1990 por diversas instâncias de governo. A partir de 2003 o governo 
federal iniciou um processo de unificação dos benefícios dos seus programas de transferência de 
renda (Auxílio Gás, Bolsa Alimentação, Bolsa Escola e Cartão Alimentação) num único 
programa que veio a se transformar no maior programa de transferência de renda do Brasil, o 
Bolsa Família. Este processo de unificação, que é gradual, ainda se encontra em curso. 
A partir de janeiro de 2004 o número de beneficiários de todos os programas, à exceção do 
Programa Bolsa Família, diminui em todas as regiões do Brasil. O Programa Bolsa Família 
chega ao começo de 2007 com um número de famílias atendidas próximo a 11 milhões. 
Cruzando este número de beneficiários com o porte de tamanho da população do município e 
comparando com a estimativa de famílias pobres para 2004, segundo porte de tamanho da 
população do município, percebe-se uma proximidade entre as duas distribuições. Isto pode ser 
lido como um dos indicadores de focalização e mostra um acerto na distribuição dos benefícios 
do ponto de vista mais geral. 
A expansão dos recursos acumulados no ano, destinados às famílias beneficiárias dos programas 
de transferência de renda teve um forte aumento em 2004 em comparação ao ano anterior que 
continuou nos anos seguintes, mas em patamares inferiores aos primeiramente observados. Dois 
programas, o Auxílio Gás e o Cartão Alimentação tiveram aumento dos repasses de recursos de 
2003 para 2004 e só a partir de então começou o processo de declínio dos recursos. 
 
7. Bibliografia 
 
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Programa Bolsa Família: 
gestão e responsabilidades compartilhadas.Brasília, DF, 2005. [mimeo]. 
BRASIL. Presidência da República. Integração dos programas federais de transferência 
condicionada de renda: proposta para discussão. Brasília, DF, 2003. [mimeo]. 
COHN, Amélia. Programas de transferência de renda e a questão social no Brasil. Rio de 
Janeiro: Fórum Nacional, 2004. (Estudos e Pesquisas, n. 85). Disponível em: 
<http://www.forumnacional.org.br/publi/ep/EP0085.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2007. 
LAVINAS, Lena. Excepcionalidade e paradoxo: renda básica vesus programas de transferência 
direta de renda no Brasil. Rio de Janeiro: UFRJ, [2005?]. Disponível em: 
<http://www.brasiluniaoeuropeia.ufrj.br/pt/pdfs/renda_basica_versus_programas_de_transferenc
ia_direta_de_renda.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2007. 
REIS, Elisa Pereira; SCHWARTZMAN, Simon. Pobreza e exclusão social: aspectos sócio-
políticos. Washington, DC: Banco Mundial, [2003?]. Disponível em: 
<http://www.schwartzman.org.br/simon/pdf/exclusion.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2007. 
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	A evolução dos programas de transferência de renda e o Programa Bolsa Família( 
	Resumo 
	 A evolução dos programas de transferência de renda e o Programa Bolsa Família( 
	1. Introdução 
	2. Os programas de transferência de renda e a sua integração para formar o Programa Bolsa Família 
	 
	3. Metodologia 
	4. A evolução dos programas remanescentes e do Bolsa Família 
	6. Considerações finais 
	7. Bibliografia