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Da organização do Estado

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Marcos Soares da Mota e Silva
Pós-graduado em Direito Tributário pelo Ins-
tituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET) e 
em Direito Processual Tributário pela Universi-
dade de Brasília (UnB). Graduado em Engenha-
ria Mecânica pela Universidade Federal do Rio 
de Janeiro (UFRJ) e em Direito pela Universida-
de do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Profes-
sor de Direito Tributário e Direito Constitucional 
no Centro de Estudos Alexandre Vasconcellos 
(CEAV), Universidade Estácio de Sá, Faculdade 
da Academia Brasileira de Educação e Cultu-
ra (Fabec) e em preparatórios para concursos 
públicos. Atua como auditor fiscal da Receita 
Federal.
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Da organização do Estado 
Noções gerais 
Antes de lermos os artigos da Constituição que tratam do tema organi-
zação do Estado, falemos um pouco sobre forma de governo, sistema de go-
verno e forma de Estado.
A forma de governo está relacionada à forma de aquisição e manutenção 
do poder pelos governantes. Via de regra, são duas as formas de governo: 
república e monarquia. A república tem como principais características a 
eletividade (o governante é escolhido pelo povo), a periodicidade (mandato 
tem duração determinada) e a responsabilidade dos governantes (dever de 
prestar contas).
A monarquia, por sua vez, tem por características principais a hereditarie-
dade (o poder passa de pai para filho), a vitaliciedade (o mandato tem dura-
ção indeterminada, ou seja, até a morte ou incapacidade do governante) e 
irresponsabilidade dos governantes (ausência do dever de prestar contas).
A forma de Estado relaciona-se com o modo de exercício do poder político, 
isto é, se há apenas um centro de poder ou se existem diferentes centros de 
poder político no território concomitantemente. São três as principais formas de 
Estado: unitário, federado e confederado. No Estado unitário só há um centro de 
poder político. Esse poder poderá ser centralizado ou descentralizado.
No Estado federado, por outro lado, há mais de um centro de poder polí-
tico. Tais centros de poder são organizados na Constituição, são dotados de 
autonomia e não podem se separar do Estado.
No Estado confederado há mais de um centro de poder político no território. 
Entretanto, na confederação esses centros de poder político são organizados 
por meio de um tratado internacional, são dotados de soberania e podem se 
separar da confederação, eles têm o chamado direito de retirada ou secessão.
O sistema de governo se divide em presidencialismo e parlamentarismo. 
A maneira como se relacionam os Poderes Executivo e Legislativo distingue-
-se de um para outro.
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As características mais destacadas do presidencialismo são: independên-
cia entre os Poderes Executivo e Legislativo; chefia monocrática, ou seja, o 
presidente da República exerce as funções de chefe de Estado e de chefe de 
Governo; e o exercício de mandatos por prazo certo.
As principais características do parlamentarismo são: maior interdepen-
dência entre os Poderes Executivo e Legislativo; chefia dual – as funções do 
Poder Executivo são desempenhadas pelo chefe de Estado (presidente da 
República ou monarca) e pelo chefe de Governo (primeiro-ministro) e o exer-
cício de mandatos por prazo incerto. O chefe de Estado escolhe o primeiro- 
-ministro entre os membros do Parlamento. O primeiro-ministro submete 
seu plano de governo ao Parlamento. Enquanto houver apoio da maioria do 
Parlamento, ele permanece no cargo. Pode ainda o primeiro-ministro dissol-
ver o Parlamento e convocar novas eleições, tentando obter com a renova-
ção do Parlamento maior sustentação política.
Vejamos agora o que diz a CF, começando pelo artigo 18, que inicia o 
título Da Organização do Estado, in verbis:
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compre- 
ende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos 
desta Constituição.
Da leitura do dispositivo acima, fica bem claro que o Brasil é um Estado 
federado, no qual cada uma das unidades político-administrativas em que 
ele se divide goza de autonomia estabelecida na própria Constituição.
A organização político-administrativa do Brasil é estabelecida em bases 
territoriais, ou seja, federal, estadual e municipal. Há, ainda, o Distrito 
Federal.
Agora, vamos pular os quatro parágrafos do artigo 18, que serão comen-
tados adiante, para analisarmos o disposto em cada inciso do artigo 19:
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcio- 
namento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, 
ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público;
II - recusar fé aos documentos públicos;
III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.
No tempo do Império, o Estado brasileiro tinha uma religião oficial, que 
era a Católica Apostólica Romana. Com o advento da República, em 1889, o 
Estado separou-se da Igreja e até os dias de hoje somos um Estado laico, leigo 
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ou não confessional, ou seja, não temos mais uma religião oficial e nem pode-
mos ter sob a égide desta Constituição. De acordo com o disposto no inciso 
I do artigo 19, sequer será possível o estabelecimento de cultos religiosos ou 
igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com 
eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, admitida 
apenas a colaboração com tais entidades em prol do interesse público.
Os entes da Federação expedem documentos, tais como: certidões, di-
plomas, habilitação para dirigir veículos, carteiras de identidade etc. Confor-
me estabelecido pelo inciso II do artigo 19, estes documentos não podem 
ser recusados pelos outros entes federativos, salvo, obviamente, se houver 
indícios de adulteração ou falsidade.
Finalizando o artigo 19, o inciso III trata da isonomia federativa. Indepen-
dentemente de sua naturalidade, o brasileiro deve ser tratado com igualdade, 
não podendo sofrer qualquer distinção em função da sua origem. Um Estado, 
por exemplo, não poderá realizar um concurso público com reserva de vagas 
para os seus naturais. Da mesma forma, não é possível à União dar preferência 
a um Estado ou região privilegiando uns em detrimento dos outros.
José Afonso da Silva (2003, p. 474), ao falar sobre o disposto no inciso três, 
chama a vedação ali encontrada de princípio da paridade entre as entida-
des da federação, afirmando que “a paridade federativa encontra apoio na 
vedação de criar preferências entre um Estado federado e outro ou outros, 
ou entre os Municípios de um Estado e os de outro ou do mesmo Estado, ou 
entre Estado e Distrito Federal”.
União, Estados, Municípios, 
Distrito Federal e Territórios 
Da União 
No artigo 20 da CF, o legislador constituinte originário arrolou os bens da 
União. Ali é apresentado um rol não exaustivo, mas exemplificativo, pois o 
próprio inciso I do artigo 20 deixa isso claro. Vejamos:
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções 
militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
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III - oslagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que 
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a 
território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias 
fluviais;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; 
as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, 
exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as 
referidas no art. 26, II;
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
§1.º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem 
como a órgãos da Administração direta da União, participação no resultado da exploração 
de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e 
de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial 
ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
§2.º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras 
terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do 
território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.
O §1.º do artigo 20 da CF apresenta um mecanismo de compensação, em 
favor dos Estados, Distrito Federal e Municípios. A CF reconheceu os danos 
que sofrem os Estados e os Municípios com a extração de recursos naturais 
de seus territórios e pretendeu compensá-los financeiramente por isso. Tal 
compensação pela exploração de recursos hídricos para fins de geração de 
energia elétrica e de recursos minerais aos Estados e aos Municípios é um 
meio de mitigar os prejuízos causados por essas atividades.
O §2.º do artigo 20 da CF traz o conceito de zona de fronteira, que é uma 
parte do território nacional, que, por sua especial proximidade com a fron-
teira, merece atenção especial do Poder Público, no sentido de promover seu 
povoamento e estimular seu progresso, por isso a preocupação do legislador 
constituinte em conceituá-la.
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Competências 
A partir do artigo 21 o legislador constituinte passou a tratar das com-
petências de cada ente da federação, ou seja, da capacidade que cada ente 
possui para emitir decisões dentro de um campo específico.
O princípio da predominância do interesse é o princípio geral que orien-
ta a repartição de competência entre os entes da Federação. Segundo esse 
princípio: à União caberão as matérias e as questões de predominante inte-
resse geral; aos Estados caberão as matérias e os assuntos de interesse regio-
nal e aos Municípios caberão as questões de predominante interesse local.
Classificação das competências 
A competência pode ser classificada como material ou legislativa:
material – refere-se à prática de atos políticos e administrativos; �
legislativa – refere-se à elaboração de atos legislativos. �
Há, ainda, outras formas de classificação das competências bastante utili-
zadas; por exemplo, temos a competência:
exclusiva – é aquela destinada a um único ente da Federação com ex- �
clusão dos demais, sem possibilidade de delegação (CF, art. 21);
privativa – é aquela que embora seja própria de um ente da Federação, �
pode ser delegada (CF, art. 22 e seu parágrafo);
comum, cumulativa ou paralela – quando existe um campo de atua- �
ção comum entre os entes da Federação, sem que o exercício de um 
exclua a competência do outro, atuando todos em conjunto e em pé 
de igualdade (CF, art. 23);
concorrente – quando há possibilidade de disposição sobre o mesmo �
assunto ou matéria por mais de um ente da Federação, mas com prima-
zia da União quanto ao estabelecimento das regras gerais (CF, art. 24);
suplementar – é o poder de formular normas que supram a ausência �
das normas gerais (CF, art. 24, §§ 1.º ao 4.º).
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Competência geral da União 
O artigo 21 da CF dispõe sobre a competência geral da União, trazendo os 
temas que devem ser tratados pelo governo federal. Este artigo traz um rol 
não taxativo das competências materiais exclusivas da União, in verbis:
Art. 21. Compete à União:
I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;
II - declarar a guerra e celebrar a paz;
III - assegurar a defesa nacional;
IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem 
pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal;
VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;
VII - emitir moeda;
VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza 
financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros 
e de previdência privada;
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de 
desenvolvimento econômico e social;
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços 
de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a 
criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos 
de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras 
nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
f ) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do 
Distrito Federal e dos Territórios;
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XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar 
do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a 
execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;
XV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia 
de âmbito nacional;
XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas 
de rádio e televisão;
XVII - conceder anistia;
XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, 
especialmente as secas e as inundações;
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de 
outorga de direitos de seu uso;
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento 
básico e transportes urbanos;
XXI - estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação;
XXII - executaros serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer 
monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a 
industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os 
seguintes princípios e condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos 
e mediante aprovação do Congresso Nacional;
b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de 
radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais;
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de 
radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas;
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa;
XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;
XXV - estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, 
em forma associativa.
Competência legislativa privativa da União 
O artigo 22 diz que compete à União legislar privativamente sobre de-
terminados assuntos. Apresenta um rol de competências que também não 
é exaustivo. Nas questões de concursos é comum o examinador misturar 
as competências previstas no artigo 22 com as competências do artigo 24. 
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O candidato deve se orientar pelo princípio da predominância de interes-
se, mas, infelizmente, nem sempre é suficiente; é necessário memorizar tais 
artigos.
Passemos à leitura do artigo 22 da CF, in verbis:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, 
espacial e do trabalho;
II - desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
V - serviço postal;
VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;
VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;
VIII - comércio exterior e interestadual;
IX - diretrizes da política nacional de transportes;
X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial;
XI - trânsito e transporte;
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;
XIV - populações indígenas;
XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;
XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de 
profissões;
XVII - organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito 
Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes;
XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;
XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;
XX - sistemas de consórcios e sorteios;
XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e 
mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares;
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XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais;
XXIII - seguridade social;
XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;
XXV - registros públicos;
XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as 
administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e 
sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, §1.o, III;
XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização 
nacional;
XXIX - propaganda comercial.
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões 
específicas das matérias relacionadas neste artigo.
De acordo com o disposto no parágrafo único do artigo 22, a União Fe-
deral poderá autorizar os Estados, por meio de lei complementar, a legislar 
sobre questões específicas acerca das matérias relacionadas no artigo 22, 
que trata das competências privativas da União.
Competência comum material da União, dos Estados- 
-membros, do Distrito Federal e dos Municípios 
Para defesa de determinados interesses, o legislador constituinte desejou 
a combinação de esforços de todos os entes da Federação, por isso enume-
rou no artigo 23 as competências comuns administrativas. Neste artigo há 
temas que demandam uma atuação conjunta dos diversos entes da Federa-
ção. Vejamos o artigo 23, in verbis:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar 
o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras 
de deficiência;
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, 
os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
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IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens 
de valor histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições 
habitacionais e de saneamento básico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a 
integração social dos setores desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração 
de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento 
e do bem-estar em âmbito nacional.
O parágrafo único do artigo 23 prevê a edição de lei complementar fede-
ral, que disporá sobre a cooperação entre os entes federativos para o alcance 
dos objetivos enumerados no artigo 23. A intenção do legislador constituin-
te foi evitar a dispersão de recursos e esforços, coordenando-se as ações dos 
entes federativos, de modo a obter melhores resultados possíveis.
Competência legislativa concorrente 
A competência legislativa concorrente entre a União, os Estados e o Dis-
trito Federal está disciplinada no artigo 24, in verbis:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente 
sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
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VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos 
naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteçãoao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de 
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
IX - educação, cultura, ensino e desporto;
X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIII - assistência jurídica e Defensoria Pública;
XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.
§1.º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a 
estabelecer normas gerais.
§2.º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência 
suplementar dos Estados.
§3.º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência 
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§4.º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, 
no que lhe for contrário.
A competência concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal 
está disciplinada no artigo 24 da Constituição Federal. Este é um caso de repar-
tição vertical de competência, na qual a competência para legislar sobre uma 
mesma matéria é distribuída entre a União, os Estados e o Distrito Federal.
Sobre a mesma matéria, de acordo com o disposto no §1.º do artigo 24 
da Constituição, caberá à União estabelecer as normas gerais e aos Estados e 
ao Distrito Federal caberá o preenchimento das lacunas, tratando dos deta-
lhes e das exigências locais, por meio de normas específicas, respeitando as 
normas gerais editadas pela União. A competência suplementar dos Estados 
está prevista no §2.º.
Caso a União não edite as normas gerais sobre o tema, os Estados e o 
Distrito Federal passam a ter competência legislativa plena sobre o assunto, 
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podendo, portanto, editar tanto normas gerais quanto normas específicas. É 
o que diz o §3.º. Tal competência legislativa plena dos Estados e do Distrito 
Federal, adquirida em função da omissão da União, será temporária e não 
impede a União de vir a exercer a sua competência em momento posterior.
No caso de a União vir a editar uma lei federal estabelecendo normas 
gerais sobre o assunto, essa lei federal suspenderá a eficácia da lei estadual, 
no que lhe for contrário. Isso está previsto no §4.º.
Os Municípios não possuem competência concorrente com a União, os 
Estados e o Distrito Federal no âmbito da competência legislativa, de acordo 
com o disposto no artigo 24 da CF. Entretanto, em função do disposto no 
inciso II do artigo 30 podem suplementar a legislação federal e estadual no 
que couber.
Dos Estados federados 
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, 
observados os princípios desta Constituição.
§1.º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta 
Constituição.
§2.º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais 
de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua 
regulamentação.
§3.º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, 
aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios 
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas 
de interesse comum.
Conforme o disposto no caput do artigo 25, os Estados-membros se auto-
-organizam por meio do poder constituinte derivado-decorrente, ao elabo-
rarem as constituições estaduais e, também por meio de suas próprias leis, 
sempre observando os princípios constitucionais sensíveis.
Os princípios constitucionais sensíveis são chamados assim porque se não 
forem observados pelos Estados-membros no exercício de suas competências, 
podem dar causa à mais grave sanção política existente em um Estado Federal, 
que é a intervenção na autonomia política do Estado-membro.
A Constituição atribui aos Estados-membros a competência residual, re-
servando-lhes as competências que não lhes sejam vedadas por ela mesma 
(CF, art. 25, §1.º).
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Portanto, não há em relação aos Estados uma enumeração de suas 
competências legislativa e material, como ocorre com a União e com os 
Municípios.
Há, entretanto, algumas competências enumeradas aos Estados, como a 
exploração direta, ou mediante concessão, dos serviços locais de gás canali-
zado (CF, art. 25, §2.º) e a instituição de regiões metropolitanas, aglomerados 
urbanos e microrregiões (CF, art. 25, §3.º).
Bens dos Estados 
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, 
neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas 
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
No artigo 26 da CF estão arrolados os bens dos Estados. É importante me-
morizá-los para não confundir os bens dos Estados com os bens da União.
Formação dos Estados 
Voltemos agora ao artigo 18 da CF, para analisar o disposto no §3.º, in verbis:
Art. 18. [...]
§3.º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para 
se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante 
aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso 
Nacional, por lei complementar.
Observa-se que para que um novo Estado seja criado, é necessário que 
seja apresentada uma proposta ao Congresso Nacional, que poderá aprovar 
a realização de uma consulta popular, no caso o plebiscito.
Se a população interessada concordar com a criação de um novo Estado, 
o projeto volta para o Congresso, onde precisa receber a maioria absoluta 
dos votos para ser aprovado.
Acontecendo isto, então, o projeto é encaminhado ao presidente da Re-
pública, para sanção.
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Dos Municípios 
A CF reserva um capítulo especial para tratar dos Municípios, que é o Ca-
pítulo IV, do Título III.
O Município foi elevado à condição de ente da Federação pela Constitui-
ção atual. Ele tem sua competência enumerada no artigo 30 da Constituição. 
Neste artigo encontram-se as chamadas competências suplementar (inciso 
II) e exclusiva (incisos I, III a IX).
A expressão “assuntos de interesse local”, que vemos no inciso I do artigo 30 
da CF, indica qual é a competência legislativa dos Municípios. Como exemplos 
de assuntos de interesse local podemos citar: a expedição de alvarás ou licen-
ças para funcionamento de estabelecimentos comerciais, a regulação do horá-
rio de funcionamento do comércio local, estacionamentos, cemitérios, limpeza 
urbana etc.
A competência suplementar dos Municípios, encontrada no artigo 30, 
inciso II, da CF, concede aos Municípios autorização para regulamentar as leis 
federais ou estaduais, ajustando-as para o atendimento das peculiaridades 
do Município.
Além da enumeração do artigo 30 da CF, é importante registrar a com-
petência do Município para auto-organizar-se por meio de sua Lei Orgânica 
(CF, art. 29).
Limitações dos gastosmunicipais 
Ao lermos o artigo 29-A da CF, inserido por meio da EC 25/2000 e as al-
terações sofridas no texto do artigo 29, pela mesma Emenda, percebemos a 
preocupação do legislador constituinte derivado em conter gastos dos Mu-
nicípios com a remuneração dos servidores ativos da Câmara Municipal e 
dos vereadores.
Fiscalização dos Municípios 
A Constituição submete os Municípios à fiscalização financeira e orçamentá-
ria, por meio de controle interno e externo, conforme determina o artigo 31.
No Brasil, encontram-se previstos vários tipos de Tribunais de Contas:
o Tribunal de Contas da União; �
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o Tribunal de Conta do Estado e do Distrito Federal – órgão responsá- �
vel pela fiscalização financeira dos Estados (ou Distrito Federal) e, regra 
geral, dos Municípios nele situados;
os Tribunais de Contas dos Municípios (existentes no Ceará, Bahia e �
Goiás) – órgão estadual competente para a fiscalização financeira de 
todos os municípios do Estado;
os Tribunais de Contas do Município (existentes nos municípios de São �
Paulo/SP e Rio de Janeiro/RJ) – órgão municipal competente para a 
fiscalização financeira do município.
A Constituição atribuiu competência aos Tribunais de Contas dos Estados 
para fiscalização financeira dos municípios, na inexistência de Tribunal de 
Contas do Município ou de Tribunal de Contas dos Municípios.
A Constituição vedou a criação de “Tribunais, Conselhos ou órgãos de 
Contas Municipais”, em seu artigo 31, §4.o. Entretanto, não houve extinção 
dos Tribunais de Contas dos Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro.
Por fim, cabe registrar que embora seja vedada a criação de Tribunais, 
Conselhos ou órgãos de contas Municipais não há vedação à criação pelos 
Estados de órgãos destinados à fiscalização dos municípios em geral, confor-
me já disse o STF.
Formação dos Municípios 
Vejamos o disposto no §4.º do artigo 18, in verbis:
Art. 18. [...]
§4.º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por 
lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão 
de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após 
divulgação dos estudos de viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma 
da lei.
Portanto, para criação, incorporação, fusão e desmembramento de Muni-
cípios devem ser preenchidos quatro requisitos, que são:
Lei complementar federal � determinando o período dentro do qual po-
derá ocorrer;
Lei ordinária federal � divulgando a publicação e a apresentação dos es-
tudos de viabilidade Municipal;
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Consulta � prévia, por meio de plebiscito, às populações dos Municípios 
envolvidos;
Lei ordinária estadual � criando especificamente determinado Município.
Atenção! Na hora da prova o examinador costuma confundir os candi-
datos dizendo que é lei ordinária quando é lei complementar e vice-versa, 
costuma trazer, ainda, referendo no lugar de plebiscito, ou então trocar lei 
estadual por federal ou municipal.
Do Distrito Federal 
O Distrito Federal é uma unidade federativa diferente porque desfruta de 
competências que são próprias dos Estados e dos Municípios, cumulativa-
mente; o §1.º do artigo 32 da CF estabelece que:
Art. 32. [...]
§1.º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados 
e Municípios.
Entretanto, é importante destacar que nem todas as competências atri-
buídas aos Estados foram estendidas ao Distrito Federal. A competência para 
legislar sobre a organização judiciária, o Ministério Público e a Defensoria 
Pública no Distrito Federal foi atribuída à União (CF, art. 22, XVII);
algumas de suas instituições são organizadas e mantidas pela União �
(CF, art. 21, XIII e XIV). A competência para organizar e manter a polícia 
civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal 
não pertence ao Distrito Federal, mas à União (CF, art. 21, XIV).
Dos Territórios 
Os Territórios Federais não são entes da Federação, ele integram a União. 
Na verdade são descentralizações administrativas dela, ou seja, verdadeiras 
autarquias. Apesar disso, poderão ser criados, transformados em Estado ou 
reintegrados ao Estado de origem, nos termos de lei complementar, confor-
me disposto no artigo 18, §2.o da CF.
Além disso, os Estados poderão desmembrar-se para formar novos Terri-
tórios Federais, desde que mediante aprovação da população diretamente 
interessada, por plebiscito (CF, art. 18, §3.o).
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O artigo 33 da CF trata dos territórios da seguinte maneira, in verbis:
Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios.
§1.º Os Territórios poderão ser divididos em Municípios, aos quais se aplicará, no que 
couber, o disposto no Capítulo IV deste Título.
§2.º As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com 
parecer prévio do Tribunal de Contas da União.
§3.º Nos Territórios Federais com mais de cem mil habitantes, além do Governador 
nomeado na forma desta Constituição, haverá órgãos judiciários de primeira e segunda 
instância, membros do Ministério Público e defensores públicos federais; a lei disporá 
sobre as eleições para a Câmara Territorial e sua competência deliberativa.
Da intervenção 
Os entes da Federação, via de regra, têm autonomia, que se caracteriza 
pela capacidade de auto-organização e normatização, autogoverno e auto-
administração.
De forma excepcional, entretanto, será admitido, temporariamente, o afas-
tamento desta autonomia política, em prol da preservação da existência e uni-
dade da própria Federação, por meio da intervenção federal ou estadual.
A intervenção se funda em hipóteses taxativamente previstas na CF, e seu 
objetivo é a unidade e preservação da soberania do Estado Federal e das au-
tonomias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
A União só poderá intervir nos Estados-membros e no Distrito Federal, 
enquanto os Estados só poderão intervir nos Municípios de seu território. A 
União não poderá intervir diretamente nos Municípios, exceto se pertencen-
tes a Território Federal.
A intervenção é ato privativo do chefe do Poder Executivo, na União ocor-
rerá por decreto do presidente da República e, nos Estados, por decreto do 
governador do Estado.
A Constituição Federal indica nos artigos 34 e 35 quais são as hipóteses 
taxativas em que se admite a intervenção.
Dessa forma, admite-se a intervenção da União nos Estados e no Distrito 
Federal, nas hipóteses do artigo 34, e a intervenção dos Estados nos Muni-
cípios localizados em seu território e da União em Municípios situados em 
Territórios Federais, nas hipóteses do artigo 35.
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Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
I - manter a integridade nacional;
II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;
III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;
IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;
V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que:
a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo 
motivo de força maior;
b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição,dentro 
dos prazos estabelecidos em lei;
VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da Administração Pública, direta e indireta;
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compre-
endida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e 
nas ações e serviços públicos de saúde.
Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados 
em Território Federal, exceto quando:
I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida 
fundada;
II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
III - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e 
desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde;
IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de 
princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem 
ou de decisão judicial.
A intervenção é realizada por ato político do chefe do Poder Executivo – pre-
sidente da República ou governador de Estado –, por meio da expedição de um 
decreto de intervenção, a partir do qual serão adotadas as providências cabíveis.
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Entre as hipóteses previstas há aquelas determinadas por ato espontâneo do 
chefe do Poder Executivo, e que correspondem às situações descritas nos incisos 
I, II, III e V do artigo 34, e às situações previstas nos incisos I, II e III do artigo 35.
Há também hipóteses nas quais o chefe do Executivo só atua em função da 
provocação de algum órgão ou Poder, e que correspondem às situações des-
critas nos incisos IV, VI e VII do artigo 34 e à situação do inciso IV do artigo 35.
A intervenção provocada se dará por solicitação, no caso do inciso IV do 
artigo 34 (Assembleia Legislativa ou governador do Estado ou do DF); ou por 
requisição, nos casos dos incisos IV (requisição do STF), VI (requisição do TSE, 
no caso de descumprimento de ordem ou decisão dele emanada, do STJ, 
quando o descumprimento for de ordem ou de decisão sua, e do STF, nos 
demais casos) e VII (requisição do STF) do artigo 34, bem como no caso do 
inciso IV do artigo 35 (requisição dos Tribunais de Justiça).
O procedimento para a intervenção observará as seguintes fases:
iniciativa, conforme seja hipótese de intervenção espontânea ou pro- �
vocada;
fase judicial, apenas nas hipóteses dos incisos VI e VII do � artigo 34 e IV 
do artigo 35;
edição do decreto de intervenção pelo chefe do Poder Executivo; �
controle político do Poder Legislativo, salvo nas hipóteses em que há �
fase judicial, quando então esta atuação do Legislativo é dispensada.
A fase judicial só ocorrerá em duas hipóteses de intervenção federal: 
ofensa aos princípios constitucionais sensíveis (art. 34, VII) e inexecução de 
lei federal (art. 34, VI). Nas duas hipóteses compete ao procurador-geral da 
República dar início ao processo, por meio de representação junto ao STF, no 
primeiro caso, e junto ao STJ, no segundo.
Em nenhuma hipótese o STF e o STJ anularão o ato impugnado ou irão 
impor sanções aos faltosos, limitando-se a constatar se há ou não ofensa à 
Constituição, e a partir daí caberá ao presidente da República decretar a in-
tervenção e adotar as providências cabíveis.
Não poderá o presidente atuar se o STF não constatar ofensa aos prin-
cípios sensíveis da Constituição Federal ou o STJ não constatar ofensa à lei 
federal.
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Na intervenção estadual há fase judicial no caso descrito no inciso IV do 
artigo 35, cabendo ao procurador-geral de Justiça oferecer a representação 
ao respectivo Tribunal de Justiça.
Quanto ao decreto interventivo, na esfera federal ele é expedido pelo 
presidente da República, e nele deverão constar a amplitude, o prazo e as 
condições do processo interventivo, bem como, se for o caso, a nomeação 
do interventor (CF, art. 36, §1.o), hipótese em que as autoridades atingidas 
serão afastadas de seus cargos, até que cesse a intervenção, quando então a 
eles retornarão, salvo impedimento legal.
O decreto deverá ser apreciado pelo Congresso Nacional em 24 horas (CF, 
art. 36, §1.o). Se o Congresso estiver em recesso, deverá ser convocado no 
mesmo prazo (CF, art. 36, §2.o).
Se o Congresso Nacional aprovar o decreto interventivo, prosseguem os 
atos de intervenção, do contrário, o presidente será obrigado a sustá-los, sob 
pena de responder por crime de responsabilidade.
Nos casos em que há fase judicial (art. 34, VI e VII e art. 35, IV) é dispensada 
a apreciação pelo Congresso Nacional ou pela Assembleia Legislativa, limi-
tando-se o decreto interventivo a suspender a execução do ato impugnado, 
se esta medida bastar ao restabelecimento da normalidade (CF, art. 36, §3.o).
Na esfera estadual o decreto é expedido pelo governador do Estado, e o 
controle político é efetuado pela Assembleia Legislativa.
Atividades de aplicação
Julgue os itens a seguir como certo ou errado.
1. (Esaf ) É vedado aos Estados manter relação de aliança com representan-
tes de cultos religiosos ou igrejas, resguardando-se o interesse público.
2. (Esaf ) A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento dos Esta-
dos far-se-ão por lei complementar federal, após divulgação dos estudos 
de viabilidade, apresentados e publicados na forma da lei.
3. (Esaf ) Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os 
serviços locais de gás canalizado, vedada a edição de medida provisória 
para a sua regulamentação.
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4. (Esaf ) Os Estados poderão, mediante lei complementar federal, instituir re-
giões metropolitanas, constituídas por regiões administrativas limítrofes.
5. (Esaf ) A organização político-administrativa da União compreende os Es-
tados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos na forma do 
disposto na própria Constituição Federal.
6. (Esaf ) Brasília é a Capital Federal.
7. (Esaf ) Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transforma-
ção em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em 
lei complementar.
Dicas de estudo
Livros: Curso de Direito Constitucional, de Sérgio Valladão Ferraz, editora Elsevier e 
Curso de Direito Constitucional, de André Ramos Tavares, editora Saraiva.
Referências
FERRAZ, Sérgio Valladão. Curso de Direito Constitucional. 3. ed. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2007.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; GONET BRANCO, Paulo 
Gustavo. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2009.
MORAES, Guilherme Peña de. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. Niterói: 
Impetus, 2008.
MOTTA FILHO, Sylvio Clemente; BARCHET, Gustavo. Curso de Direito Constitu-
cional. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.
PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplica-
do. 4. ed. São Paulo, Método, 2009.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 22. ed. São 
Paulo: Malheiros, 2003.
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 8. ed. São Paulo: Sarai-
va, 2010.
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Gabarito
1. Certo (CF, art. 19, I).
2. Errado. Os estudos de viabilidade são exigidos apenas para criação, incorpo-
ração, fusão e desmembramento dos municípios (CF, art. 18, §§ 3.o e 4.o).
3. Certo (CF, art. 25, §2.o). É uma das únicas competências enumeradas aos 
Estados-membros.
4. Errado. Temos aqui outra competência estadual expressa no artigo 25, 
§3.o, da CF. Entretanto, a lei complementar a que se refere o §3.o é lei com-
plementar estadual e não federal.
5. Errado. Os Estados, DF e Municípios não fazem parte da organização político-
-administrativa da União, mas ao lado da União fazem parte da organização 
político-administrativa da República Federativa do Brasil (CF, art. 18, caput).
6. Certo (CF, art. 18, §1.°).
7. Certo (CF, art. 18, §2.°).
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