AFO 1.

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Lei do Direito Autoral nº 9.610, de 19 de Fevereiro de 1998: Proíbe a reprodução total ou parcial desse material ou divulgação com fins 
comerciais ou não, em qualquer meio de comunicação, inclusive na Internet, sem autorização do Alfa Concursos Públicos Online. 
 
 
 
 
1º Bloco 
I. Introdução à Administração Financeira e Orçamentária; 
II. Origem e Evolução do Orçamento Público. 
2º Bloco 
I. Funções Econômicas do Estado; 
II. Atividade Financeira do Estado; 
III. Orçamento Público. 
3º Bloco I. Continuação de Tipos de Orçamento. 
4º Bloco I. Sistema de Planejamento e Orçamento Brasileiro. 
5º Bloco I. Exercícios Relativos ao Encontro. 
 
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I. INTRODUÇÃO À ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA 
Para entender o que é Orçamento Público, é necessária uma breve e singela explanação sobre dois conceitos 
fundamentais: Sociedade em um sentido sociológico; e Estado. Ainda temos que entender, mesmo que de forma 
bem simplória, que essas entidades são produtos de um processo natural (concepção naturalista – Hobbes, Lock e 
Rousseu) ou histórico (concepção Marxista – Materialismo Histórico), resultado das interações que a necessidade 
humana de viver em comunidade provoca. 
Segundo o dicionário Aurélio sociedade é: 
1. Agrupamento de seres que vivem em estado gregário. 
2. Grupo de indivíduos que vivem por vontade própria sob normas comuns; comunidade. 
3. Grupo de pessoas que, submetidas a um regulamento, exercem atividades comuns ou defendem interesses 
comuns; grêmio, associação, agremiação. 
4. Meio humano em que o indivíduo está integrado. 
Segundo o Sociólogo Pérsio Santos de Oliveira, sociedade é a “Coletividade organizada e estável de pessoas que 
ocupam um mesmo território, falam a mesma língua, compartilham a mesma cultura, são geridas por instituições 
políticas e sociais aceitas de forma consensual e desenvolvem atividades produtivas e culturais voltadas para a 
manutenção da estrutura que sustenta o todo social. A sociedade apresenta-se geralmente dividida em classes 
sociais ou em camadas sociais nem sempre harmônicas. Entretanto, mesmo quando há oposição e conflito entre 
essas classes ou camadas, verifica-se também complementaridade entre elas, e é essa complementaridade que 
mantém de pé a sociedade como um todo.” 
Assim, entendemos a vida em sociedade como pré-condição para a sobrevivência da espécie humana, em função 
necessidade de interação e convívio comum. Concluímos então que é a necessidade que faz com que as pessoas se 
agrupem e passem a viver em coletividade. Como não é possível atender a necessidades de todos os integrantes 
individualmente considerados, esse agrupamento passa a eleger quais sejam as necessidades mais importantes 
para a coletividade, as chamadas NECESSIDADES PÚBLICAS. 
Para que se tenha um mínimo de organização no atendimento dessas necessidades públicas, a coletividade 
passa a desenvolver regras de convivência e, consequentemente, se submeter a elas. Ao aceitar essas regras como 
necessárias passando a obedecê-las, os indivíduos integrantes desse agrupamento abrem mão de certa parcela de 
sua liberdade em prol dos benefícios de ser integrantes daquele grupo. A partir de agora o indivíduo não poderá mais 
fazer o que quiser, pois terá um conjunto de regras a respeitar, como o direito de propriedade do outro, por exemplo. 
Esse agrupamento de seres, a partir de agora, passa a gozar dos benefícios que a coletividade lhe proporciona, 
como proteção contra inimigos, abrigo, direito de propriedade, dentre outros. 
Porém, com o crescimento desse agrupamento, essas relações se tornam mais complexas acompanhadas pela 
necessidade da divisão do trabalho e posterior surgimento de um corpo de especialistas, demandando coordenação, 
normalmente atribuída a uma pessoa eleita líder que passa a desempenhar o papel de direção, decidindo os 
caminhos a serem trilhado. Também é atribuída a ele e sua classe de especialistas, a função de elaboração ou pelo 
menos aprovação de novas regras de convívio e ainda o julgamento nos casos concretos de aplicação dessas 
regras, normalmente em conflitos envolvendo membros do grupo. 
Quando esse crescimento torna-se contínuo, surge a necessidade de ter um território definindo, além de crescer 
também a complexidade das relações entre os indivíduos e a relação da comunidade com outros agrupamento, nem 
sempre amigáveis. Tudo isso passa a demandar uma estrutura cada vez maior e mais complexa para administrar e 
levar tal o grupo a um fim comum almejado. Tal estrutura passa a demandar recursos dos mais diversos que deverão 
ser disponibilizados pelos próprios integrantes desse grupo. Esses recursos serão entregues a uma estrutura que, a 
partir de certo momento e complexidade, passa a ter um aspecto formal e coercitivo denominado Estado. 
 
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Podemos entender Estado como uma instituição organizada politicamente, socialmente e juridicamente, ocupando 
um território definido e dirigida por um governo que possui soberania reconhecida tanto interna como externamente. 
Ele é responsável pela organização e pelo controle social, pois detém, segundo Max Weber, o monopólio legítimo do 
uso da força (coerção, especialmente a legal) sendo por isso o guardião da ordem social. O Estado surge como 
resultado de um processo histórico formado por basicamente três elementos: povo; território e poder político (alguns 
autores incluem o elemento finalidade). 
Esse ente de caráter público necessita de recursos para desenvolver atividades cada vez mais complexas. Dessa 
forma ele necessita bem administrar as receitas que tem para que possa maximizar sua aplicação, buscando o 
máximo de eficiência. Para tanto, é necessária uma ferramenta que auxilie o dirigente no planejamento e controle das 
atividades relacionadas à captação de recursos e seu dispêndio, a chamada Atividade Financeira do Estado – ARE. 
Essa ferramenta é o Orçamento Público. 
II. ORIGEM E EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
A Relação do Estado com seu povo evoluiu através dos tempos em todos os aspectos. Nesse trabalho nos 
interessa evolução da forma como o Estado desenvolve sua atividade financeira, ou seja, a forma como ele obtém 
recursos para manter sua estrutura e a maneira como os despende. 
Inicialmente surge um Estado absolutista em que o soberano era detentor do poder absoluto e usa esse poder 
conforme sua vontade. Nesse momento histórico o Estado é representado pelo próprio monarca que encarna um 
poder dito divino. Em função de tal distorção, o Estado é intrusivo, invadindo e interferindo na vida de todos, em todos 
os aspectos e sem nenhum limite, retirando arbitrariamente de seus cidadãos os recursos que necessita sem 
nenhum critério e sem nenhum compromisso com qualquer tipo de contraprestação. Nesse momento, se existe 
orçamento, ele não é público, pois o povo em nada interfere na AFE, ao contrário, tem que se submeter a ela. 
É da insatisfação relacionada a essa atuação arbitrária que surgem os primeiros conceitos de Orçamento Público 
quando, em 1.215, na Inglaterra, sob a regência do Rei João Sem Terra, os cidadãos se contrapõe à cobrança 
arbitrária de tributos. A Carta Magna da época passou a exigir autorização parlamentar para a instituição e majoração 
de gravames tributários. Surge então a primeira idéia de Orçamento Público. 
A partir do século XVII, a intervenção estatal é fortemente repelida por importantes pensadores, defensores do 
movimento denominado liberalismo. Essa corrente de pensamento defendiaa legitimidade de um poder democrático 
pautado na livre iniciativa, liberdade de expressão e concorrência econômica, tendo por base a legalidade firmada em 
um documento supremo denominado Constituição. Com o advento da Revolução Francesa (1.789) esse Estado 
intrusivo foi totalmente rechaçado e o Estado idealizado a partir de então foi aquele dito Estado Mínimo, que permitia 
a maior liberdade possível ao cidadão além de ser responsável somente pelas ditas funções essenciais, como a 
defesa da soberania, provimento da justiça, segurança, dentre outras. 
É a vivificação do ditame laissez faire-laissez passer, inspirado em autores como Adam Smith e sua obra Riqueza 
das Nações, que pregava o afastamento completo da mão estatal sobre a atividade econômica, devendo o poder dos 
governos agir apenas para manter a ordem e estabilidade sociais, necessárias ao livre desempenho das relações 
comerciais e da exploração da economia pelos particulares. A regulação do mercado ocorreria naturalmente segundo 
as leis da economia de demanda e oferta, a denominada “mão invisível do mercado”. 
Porém, mesmo sendo mínimo, esse Estado também necessitaria de um mínimo de recursos que deveriam ser 
tirados de seus cidadãos segundo um sistema baseado na legalidade e igualdade. Nesse contexto, o Orçamento 
Público, muito pouco intervia na economia, limitando sua atividade financeira à obtenção de recursos para 
manutenção de suas funções básicas. 
A partir do século XIX, de forma gradativa, o orçamento evolui e deixa de caracterizar-se por mera postura de 
neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeições do 
mercado e promover o desenvolvimento econômico. 
No Brasil a matéria orçamentária foi prevista pela primeira vez pela Constituição de 1.824 e a primeira lei 
orçamentária surgiu em 1.830. 
 
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Em 1917, inspiradas nas ideias de Marx, ocorre a Revolução Russa que propõe um Estado máximo, garantindo 
todas as necessidades coletivas com um consequente controle total de todas as atividades econômicas, essa ideia 
de estado é o contraponto ao Estado Liberal pregado até então e colocado como alternativa a ele. O Orçamento 
Público passa a ser o principal agente econômico já que é por meio dele que todas as necessidades serão 
satisfeitas. 
Com a o advento da primeira grande guerra (1914 a 1918) e com a quebra da bolsa de New York em 1.929, com 
terríveis consequências que afundaram o mundo na chamada “Grande Depressão”, o liberalismo excessivo passou a 
ser questionado. A partir de então, com inspiração em obras de pensadores como Keynes, passou-se a ser visto 
como necessário o posicionamento do Estado frente à economia como um agente de fomento, controle e promotor 
da redistribuição de renda em busca de uma sociedade mais igualitária, usando como instrumento a disponibilização 
de serviços sociais financiados por meio da arrecadação e pela própria atividade empresarial do Estado. A partir 
desse momento buscava-se um modelo de estado que estivesse entre o Liberal e o Comunista. 
Foi particularmente a partir da chamada revolução Keynesiana que o Orçamento Público passou a ser concebido 
como instrumento de política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade econômica a 
depender da necessidade e da opção política do governante, papel que ocupa até hoje. 
Antes, já existia a ideia de um Estado Social-Democrático onde seus teóricos acreditavam que a transição para 
uma sociedade socialista poderia ocorrer sem uma revolução armada, mas por meio de uma evolução democrática. 
Com o advento da Segunda Grande Guerra e a expansão do comunismo pelo mundo, esse movimento ganhou força 
na reconstrução da Europa e do Japão, surgindo como uma concepção de um Estado intermediário, alternativo ao 
Liberal e ao Comunista. 
Como uma distorção do Estado Social-Democrático surge então o Estado do Bem-Estar Social, o WelFare State, 
onde todo cidadão teria direito a um conjunto de benefícios sociais fornecidos pelo Estado. 
Os Estados de bem-estar social desenvolveram-se principalmente na Europa, onde seus princípios foram 
defendidos pela social-democracia, tendo sido implementado com maior intensidade nos Estados Escandinavos tais 
como Suécia, Dinamarca, Noruega e Finlândia. 
Entretanto, tal sistema também não pôde se sustentar, isso em função do alto endividamento do Estado e da 
crescente demanda por cada vez mais benefícios sociais por parte da população. Tal crise teve como ápice a década 
de setenta, em que o mundo enfrentou grave estagnação econômica e crescimento reduzido. 
O Estado do Bem-Estar Social entra em crise e passa a recuar, voltando, pelo menos em parte, às bases do 
Estado Liberal. Por intermédio de privatizações, passa para o setor privado parte de suas atividades. Porém, essa 
volta ao Liberalismo não é completa, o Estado não se retira totalmente da atividade, ao privatizá-la ele passa a 
regular tal atividade por meio de agências reguladoras, pelo menos aquelas entendidas como essenciais. Esse novo 
modelo de estado é chamado de Neoliberal. Esse modelo também ganhou força com a derrocada comunista pelo 
mundo que não aparentava mais ser uma alternativa viável ao capitalismo. 
Desse pequeno resumo podemos dividir historicamente o papel do estado e, consequentemente do Orçamento 
Público, na economia em: 
1) Estado totalitário 
Estado intrusivo e arbitrário sem qualquer garantia, sem publicidade e principalmente sem legalidade, onde o 
dirigente personificava o próprio Estado e de forma arbitrária retirava os recursos do povo aplicando-os da forma 
como melhor lhe convinha, sem qualquer tipo de compromisso com a satisfação popular. Orçamento que não se 
podia se considerar público. 
2) Estado liberal (partir do século XVIII) 
Estado mínimo regido pela égide da legalidade e garantindo apenas as necessidade públicas fundamentais à sua 
existência como justiça, segurança, defesa externa (Adams Smith). Orçamento Público voltado apenas para a 
manutenção das atividades essenciais do Estado e para suprir as falhas de mercado, com um mínimo de intervenção 
econômica. 
3) Estado socialista (de 1917 a meados da década de 90) 
Estado interventor, garantindo todas às necessitas públicas regendo e atuando em todos os setores econômicos, 
sendo assim um estado máximo. Orçamento Público máximo envolvendo toda a atividade econômica. 
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4) Estado do Bem-Estar Social ou Estado-providência (segunda metade do século XX) 
Estado participando ativamente da economia intervindo principalmente em fases de recessão econômica visando 
fomentar emprego e a renda nacional e disponibilizando um conjunto de garantias sociais mínimas ao cidadão. 
Orçamento como instrumento de política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade 
econômica, é utilizado como instrumento de políticas anticíclicas. 
5) Estado Neoliberal 
O estado se retira da economia privatizando parte de suas atividades, mas se mantem regulando as áreas mais 
importantes como energia e saúde, por meio de Agências Reguladoras. Orçamento permanece como instrumento de 
política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade econômica, é utilizado como 
instrumento de políticas anticíclicas, só que agora com intensidade menor. 
 
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I. FUNÇÕES ECONÔMICAS DO ESTADO 
A atuação do governo na economia é extremamente complexa e necessita de recursos para o desempenho de 
suas funções. As funções do governo na atualidade são uma área do conhecimento humano que têm por finalidade a 
análise e interpretação dos fenômenos inerentes à atividade financeira do estado, bem como a proposição de formas 
de intervenção na realidade econômica e social. 
Nos tempos atuais, a grande maioria dos países adota um sistema econômico misto, no qual convivem, de um 
lado o setor privado, representado por empresas particulares que geram bens e serviços com a finalidade de 
obtenção de lucros e, de outro lado, o setor público, representado pelo Governo, exercendo tanto atividades de 
compra e de produção de bens e serviços, quanto atividades de regulação da vida econômica. 
Como vimos, essa participação do setor público na economia vem sendo objeto de debates ao longo da história. 
Nos anos 50 o economista Richard Musgrave, célebre economista americano, elencou as três principais 
funções econômicas exercidas pelo Governo nos tempos modernos: a função alocativa, a função distributiva e 
a função estabilizadora. Vejamos cada uma delas a seguir: 
1) Função Alocativa 
O Governo atua no sentido de fazer ajustamentos na alocação dos recursos produtivos dentro do sistema 
econômico, ou seja, trata de estimular a produção de bens que o setor privado não tem interesse em produzir ou o 
faz em qualidade ou quantidades insuficientes. 
Assim, é o Governo quem toma a iniciativa de construir estradas, barragens, ferrovias, portos, aeroportos, enfim, 
grandes obras de infraestrutura que exigem alto investimento e oferecem riscos elevados, mas que são fundamentais 
para o desenvolvimento futuro do país. Dessa forma o governo atua para minimizar as chamadas por Adam Smith de 
Falhas de Mercado. 
Também nessa linha é o Governo quem assume o compromisso de prover a sociedade com certos bens e 
serviços elementares, tais como Saúde e Educação, cujo custo no setor privado nem sempre é acessível para a 
grande maioria da população. 
2) Função Distributiva 
Implica, na ação do Governo em promover ajustamentos na forma pela qual o sistema econômico distribui a renda 
gerada entre as pessoas, buscando reduzir as desigualdades sociais e regionais. 
O Governo faz estes ajustamentos através da sua política tributária, criando impostos progressivos sobre a renda, 
e através de sua política de gastos, realizando transferências para a população mais carente, por meio dos diversos 
programas sociais. 
Vale lembrar que nem todo tributo é progressivo e tem o condão de distribuir renda, os tributos sobre o consumo é 
um exemplo de tributos que não promovem a distribuição de renda. Já os tributos sobre a renda e o patrimônio 
quando progressivos desenvolvem bem essa função. Serve de exemplo o Imposto de Renda Pessoa Física, cobrado 
com alíquotas diferenciadas conforme a faixa de renda, onde quem ganha mais paga mais. 
A própria construção de escolas e hospitais públicos acaba se constituindo também numa forma de se fazer essa 
redistribuição de renda, dos mais favorecidos para as camadas mais pobres da sociedade. 
3) Função Estabilizadora 
Cabe ao Governo zelar pela estabilidade das relações econômicas, assumindo um papel de monitoramento da 
conjuntura, notadamente sobre os índices de inflação e desemprego, taxa de juros, câmbio, e outros. O Governo é o 
responsável pelo gerenciamento macroeconômico, seja tomando medidas expansionistas, quando é necessário 
aumentar o nível da atividade econômica, seja também no sentido de conter a demanda por bens e serviços, quando 
há uma necessidade de reduzir a intensidade da inflação. 
Também no exercício desta função o Governo pode alterar seus níveis de gasto público, realizando maiores 
compras, quando deseja expandir o nível de atividade econômica, ou reduzindo seus gastos, quando quer provocar 
uma redução no nível geral da economia. 
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Portanto, a atuação estatal tem um papel crucial na própria administração do sistema econômico. A participação 
do Governo no PIB – Produto Interno Bruto – dos principais países do mundo tem crescido consideravelmente, 
principalmente após a segunda guerra mundial. 
No Brasil esta tendência também tem se verificado. Diante do peso relativo do Governo na produção e demanda 
por bens e serviços, coloca-se como uma condição fundamental para o bom funcionamento da economia que a 
gestão dos recursos públicos seja feita da forma mais eficiente possível. 
É nesse ponto que entra o papel do Orçamento Público. Constitui-se o mesmo no instrumento básico de gestão 
das formas de obtenção dos recursos necessários à execução dessas atividades, e os meios pelos quais esses 
recursos serão gastos. O conjunto dessas ações é denominado atividade financeira do estado. 
II. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO 
Para atender as demandas sociais por serviços públicos a administração pública desenvolve a chamada atividade 
financeira do Estado que compreende a obtenção de receitas para serem despendidas em favor de toda a sociedade 
na forma dos bens e serviços requeridos por todos. Atividade financeira é o conjunto de ações desenvolvidas pelo 
Estado voltadas a obtenção, controle e aplicação de recursos destinados a custear os meios necessários para 
cumprir o fim a que se destina. 
Pode-se resumir a atividade financeira do Estado em três principais elementos: 
1) Receita pública: 
Constitui-se nas atividades voltadas para obtenção de recursos financeiros próprios advindos das diversas fontes 
legalmente previstas: a fiscal, derivada do patrimônio e da renda das pessoas; a produtiva, derivada da atividade do 
Estado enquanto empresário; a patrimonial, derivada da exploração do patrimônio estatal, dentre outras. É 
denominada fonte primária de recursos. 
2) Despesa pública: 
Constitui-se na aplicação dos recursos auferidos na busca do bem comum. 
3) Crédito Público: 
Constitui-se na obtenção de recursos com terceiros a título de endividamento para complementar a fonte de 
recursos primários, ou seja, cobrir desequilíbrio orçamentário. Também denominado fonte secundária. 
A atividade financeira do Estado é extremamente sensível, pois interfere diretamente na vida de todos os 
cidadãos, por um lado auferindo receitas extraída diretamente do patrimônio e da renda das pessoas, afinal uma de 
suas principais fontes de receita é a tributária, por outro lado tendo que acomodar a satisfação de todos por meio das 
despesas realizadas. 
Diante de tanta importância, essa atividade deve ser legalmente regulada e a base dessa regulamentação, no 
caso do Brasil, está na Constituição Federal, em Leis e em outros instrumentos normativos de menor hierarquia, que 
autorizam os gestores públicos a anualmente prever a arrecadação de receita e fixar a realização de despesa. 
O Direito Financeiro é ramo das ciências jurídicas que, dentre outras coisas, estuda a forma como a atividade 
financeira é desenvolvida com enfoque voltado para o arcabouço legal que a ampara. No Brasil, a base desse ramo 
do direito está na Constituição, na lei 4.320/64, uma lei nacional que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para 
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal e em 
outros instrumentos normativos. É importante observar que, por ser de âmbito nacional, essa lei sujeita aos seus 
mandamentos todos os entes federados. 
Diante de todo exposto e imaginando a complexidade que seja governar um país, é fácil chegar a conclusão de 
que a atividade financeira do Estado deve ser planejadae coordenada e o Governo é o responsável por essa gestão. 
No desenvolvimento dessa atividade o governo vai então arrecadar as receitas e aplica-las em despesas de forma 
ordenada e planejada, buscando maximizar tais aplicações e, buscando ainda, o menor grau de interferência possível 
no patrimônio e na renda das pessoas, sem perder de vista o equilíbrio. 
 
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Essa atividade é instrumentalizada pelo Orçamento Público que se constitui em um mecanismo financeiro 
destinado a prever a arrecadação das receitas e fixar a realização das despesas de forma organizada e planejada. 
Porém, não é simples assim, em função das magnitudes das demandas sociais, muitas vezes o Estado não encontra 
recursos suficientes entre as receitas produzidas por ele ou arrecadadas junto a população, tendo então que recorrer 
a outras fontes para poder bem cumprir suas funções. Para tanto o Estado se utiliza do chamado Crédito Público, 
que nada mais que é que o endividamento do Estado para financiar suas atividades. 
Levando em consideração a arrecadação de receitas, a fixação de despesas e a necessidade de endividamento, 
a equação fundamental no âmbito da Gestão Fiscal, ou seja, da gestão das finanças públicas, fica assim 
representada: 
Resultado = Receita – Despesa 
Essa equação pode assumir três configurações distintas, conforme a relação estres os três elementos da 
atividade financeira do Estado gerando as seguintes situações: 
1) Receita < Despesa - Déficit Fiscal. Essa situação leva a um aumento da Dívida Pública. 
2) Receita = Despesa - Situação de Equilíbrio Fiscal. 
3) Receita > Despesa - Superávit Fiscal. 
A situação ideal é aquela em que o Governo apresente um resultado igual a zero, ou seja, o montante de recursos 
arrecadados pela sociedade (Receita) deve ser integralmente utilizado em ações que a beneficiem (Despesa). 
III. ORÇAMENTO PÚBLICO 
1. CONCEITO 
A palavra orçamento é de origem italiana "orzare", que significa "fazer cálculos". Assim orçamento nada mais é 
que calcular receitas e despesas públicas. 
Apesar de poder ser tão singelamente conceituado, o Orçamento Público tem conotação muito mais ampla, pois, 
dentro da atividade financeira do Estado, o orçamento se constitui num instrumento do Governo para elaborar seu 
plano de trabalho, anunciar à sociedade as ações que serão realizadas, agir na busca do bem comum, controlar a 
execução dessas ações e avaliar o grau de sucesso nas suas operações. Dessa forma o Orçamento Público está 
intimamente ligado a ideia de democracia, onde o governante busca no povo, mesmo que indiretamente, a aprovação 
para suas realizações. 
Assim, com o fim de cumprir as funções econômicas, o Orçamento Público é o instrumento pelo qual o Governo 
elabora, expressa, executa e avalia o cumprimento de suas atividades em cada período de gestão. 
Vejamos algumas definições já consagradas sobre o Orçamento Público: 
“É uma lei de iniciativa do poder executivo, e aprovada pelo Poder Legislativo, que estima a receita e fixa a 
despesa da administração governamental. Essa lei deve ser elaborada por todas as esferas de governo em um 
exercício para, depois de devidamente aprovada, vigorar no exercício seguinte” (ABOP – Associação Brasileira de 
Orçamento Público, Glossário de termos orçamentários e afins). 
“A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica 
financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e 
anualidade”(Art. 2º. da Lei no 4.320/64). 
“É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a 
execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política 
econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei” (Aliomar Baleeiro). 
Segundo CELSO RIBEIRO BASTOS a finalidade última do orçamento "é de se tornar um instrumento de exercício 
da democracia pelo qual os particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de só verem 
efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que estiverem autorizadas na lei orçamentária. O 
orçamento é, portanto, uma peça jurídica, visto que aprovado pelo legislativo para vigorar como lei cujo objeto 
disponha sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das despesas. O seu 
objeto, portanto, é financeiro" (in "Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário", 2ª edição, Saraiva/1992, pg. 
74). 
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Orçamento é um plano de trabalho governamental expresso em termos monetários, que evidencia a política 
econômico-financeira do Governo e em cuja elaboração foram observados os princípios da unidade, universalidade, 
anualidade, especificação e outros (SILVA, 1996, p. 37). 
Note, portanto, que o orçamento é um plano de trabalho do Governo. É um documento que contém propostas, 
para um certo período de tempo, produzido pelo Poder Executivo e apreciado pelo Poder Legislativo, que pode 
inclusive alterá-lo em alguns aspectos. 
Outra forma de se enxergar o orçamento é analisá-lo como uma forma objetiva de se conhecer as necessidades 
sociais de uma população, sua capacidade de geração de renda e de se auto sustentar. Representa, portanto, uma 
análise da economia local, configurando-se em uma ferramenta importante de planejamento e elaboração de políticas 
públicas. 
2. ASPECTOS 
Segundo Lino Martins da Silva, orçamento é estudado sob os seguintes aspectos: 
1) Aspecto Político - que diz respeito à sua característica de Plano de Governo ou Programa de Ação do grupo ou 
facção partidária que detém o Poder. 
2) Aspecto Jurídico - é o que define a Lei Orçamentária no conjunto de leis do país. 
3) Aspecto Econômico - é o resultado da evolução das características políticas do orçamento. Se o Orçamento 
Público é peça fundamental ao cumprimento das finalidades do Estado, não há dúvida de que deverá observar 
que o melhor plano é aquele que resulta numa produção com um menor gasto. Outra característica a ser 
observada é o peso que o Orçamento Público tem na sociedade e no seu desenvolvimento, pois o mesmo 
representa importante instrumento de distribuição de renda e de alocação de recursos, tendo peso considerável 
no produto interno bruto (PIB). 
4) Aspecto Financeiro - caracterizado pelo fluxo monetário das entradas da receita e das saídas das despesas, 
meio efetivo e normal da execução orçamentária. 
3. CARACTERÍSTICAS 
Observando os conceitos acima, identificamos as características fundamentais do Orçamento Público: 
1) Documento legal elaborado pelo Poder Executivo e autorizado pelo Poder Legislativo, que pode fazer 
alterações no mesmo (emendas ao orçamento); 
2) Compreende um determinado período (em sentido estrito normalmente doze meses, o chamado ano fiscal ou 
exercício financeiro) e tem sua vigência limitada a este período; 
3) Constitui-se num plano de trabalho do Governo, descrevendo as ações que serão executadas; 
4) Contém uma previsão das diversas receitas a serem arrecadadas pelo Poder Público; 
5) Contém uma autorização para as diversas despesas a serem realizadas, na realização das ações previstas. 
No Brasil o Orçamento Público está previsto na Constituição Federal da República, de 1988, no seu artigo 165 
que prevê, além do orçamento em si, a chamada Lei Orçamentária Anual (LOA), mais dois instrumentos de 
planejamento, o Plano Plurianual (PPA) e aLei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): 
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I. O plano plurianual; 
II. As diretrizes orçamentárias; 
III. Os orçamentos anuais. 
Juntamente com outros instrumentos, essas leis formam um Sistema de Orçamento e Planejamento 
Governamental. 
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4. TIPOS DE ORÇAMENTO 
A classificação dos orçamentos vai variar conforme o critério utilizado. Antes de se abordar os tipos de 
orçamentos conforme o modo de elaboração, principal classificação e mais cobrada em concurso, é necessário fazer 
a diferenciação conforme o órgão que o elabora. 
Conforme o órgão de elaboração 
Segundo Deusvaldo Carvalho, Com base nessa classificação temos os seguintes tipos de orçamento: 
1) Orçamento legislativo 
Orçamento cuja elaboração, discussão e votação competem precipuamente ao Poder Legislativo, cabendo ao 
Executivo a sua realização. É utilizado basicamente em países parlamentaristas. É democrático. 
2) Orçamento executivo 
Orçamento cuja elaboração, aprovação e execução e controle competem ao Poder Executivo. É utilizado 
geralmente em países de governos absolutistas. 
3) Orçamento misto 
Orçamento cuja competência para elaboração das propostas e iniciativa é responsabilidade do Poder Executivo, 
competindo ao Poder Legislativo a sua discussão e aprovação. É o tipo de orçamento democrático, onde os 
representantes do povo (Deputados) e dos Entes Federados (Senadores), autorizam o Executivo a realizar os gastos 
públicos conforme aprovado em lei – princípio da legalidade. É esse o tipo de orçamento adotado no Brasil. 
 
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I. CONTINUAÇÃO DE TIPOS DE ORÇAMENTO 
Quanto a forma de elaboração 
Quanto a forma de elaboração podemos citar: 
1) Orçamento tradicional ou clássico; 
2) Orçamentos modernos 
 De desempenho ou realizações; 
 Orçamento-programa (o mais importante, portanto, observe os detalhes); 
Essa classificação visa estabelecer relações entre os gastos públicos e os objetivos desses gastos, tendo um 
cunho histórico, pois a adoção dos tipos de orçamento é resultado de processo histórico de mudança e 
aperfeiçoamento. 
ORÇAMENTO CLÁSSICO OU TRADICIONAL 
Orçamento tradicional ou clássico é um documento orçamentário elaborado com um fim básico de controle 
orçamentário, sem a preocupação em resolver problemas. Seu principal objetivo é o controle das atividades 
governamentais e suas principais preocupações são os aspectos políticos, contábeis e financeiros. 
O orçamento clássico se caracteriza por ser um documento simples com mera previsão de receitas e de 
autorização de despesas, sendo essas, classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, 
para o período de um ano. Em sua elaboração não se cogita, primordialmente, em atender às reais necessidades da 
coletividade e da administração, tampouco se considera os objetivos econômicos e sociais. 
Classificava as despesas pelos seguintes critérios: 
 Por unidades administrativas (os órgãos responsáveis pelos gastos); 
 Por objeto ou item de despesa (era simplesmente previsão de receita e autorização de despesa, não era de 
acordo com programas e objetivos a atingir). 
A maior deficiência do orçamento tradicional consiste no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho 
ou um conjunto de objetivos a atingir. 
Assim, a técnica do orçamento tradicional simplesmente dotava um órgão qualquer com os recursos suficientes 
para pagar pessoal, comprar material de consumo, material permanente, etc. para o exercício financeiro subseqüente 
com base nos valores do passado (ano anterior). 
Os órgãos eram contemplados no orçamento de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em 
função do que se pretendia realizar. 
O foco do orçamento tradicional é objeto do gasto, dessa forma o planejamento fica em segundo plano e, quando 
existe, está completamente dissociado da execução. A preocupação é com as coisas que o governo compra. 
ORÇAMENTO DE DESEMPENHO OU DE REALIZAÇÕES 
É um processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto 
e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas. 
Toda a ênfase do orçamento de desempenho reside no desempenho organizacional (da organização ou unidade 
orçamentária), sendo também conhecido como orçamento funcional. 
Orçamento com base no desempenho organizacional significa que as unidades gestoras são contempladas com 
recursos orçamentários conforme o desempenho no exercício anterior. Isso gera competição entre os órgãos ou 
Ministérios pela divisão dos recursos e, portanto, contempla-se com mais recursos a entidade que possui mais 
prestígio político ou quem se destacava na realização de obras. 
Nesse tipo de orçamento (orçamento de desempenho ou de realizações), a ênfase era as coisas que o governo 
fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados, com desvinculação entre planejamento e orçamento e 
irrelevância na eficiência e eficácia na aplicação dos recursos públicos. 
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Segundo Deusvaldo Carvalho, quando o Brasil adotava a metodologia do orçamento de desempenho ou de 
realizações era muito comum a realização de grandes obras, “elefantes brancos”. A maior preocupação dos governos 
era demonstrar suas realizações, seus feitos, muitas vezes sem estabelecer prioridades e com planejamento 
inadequado, irrealista. 
O orçamento de Desempenho ou de Realizações surgiu após o orçamento clássico ou tradicional e foi uma 
evolução deste. A importância do orçamento de desempenho era saber “as coisas que o governo faz e não as coisas 
que o governo compra”. 
O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos do governo, ainda não poderia ser considerado um 
orçamento-programa, visto que lhe faltava algumas características essenciais, entre elas, a vinculação ao sistema de 
planejamento a médio prazo, atual PPA. 
Em realidade, o orçamento de desempenho inova um pouco mais em relação ao orçamento tradicional porque 
explicita os itens de gasto de cada órgão e a sua dimensão programática, ou seja, a pormenorização do programa de 
trabalho (detalhamento) do que deve ser realizado, inclusive demonstrando os recursos que estão sendo destinados 
à unidade orçamentária. 
ORÇAMENTO-PROGRAMA 
O orçamento-programa pode ser conceituado como um plano de trabalho expresso por um conjunto de 
ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. 
É considerado uma concepção gerencial de Orçamento Público, um o plano de trabalho do governo no qual são 
especificadas as proposições concretas do que se pretende realizar durante um exercício financeiro. 
Uma de suas principais diferenças em relação às outras concepções orçamentárias está em se configurar como 
um efetivo elo entre o planejamento e as ações executivas da Administração Pública, cuja ênfase é a consecução de 
objetivos e metas onde são considerados os custos dos programas de ação e classificados a partir do ponto de vista 
funcional-programático. 
O estabelecimento de programas de governo acaba sendo um dos grandes diferencias entre esta e a concepção 
orçamentária e a clássica. Segundo Valdecir Pascoal, a palavra programa revela uma característica, uma qualidadedo orçamento moderno. 
Mas afinal o que vem a ser um programa? 
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações 
que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores 
instituídos no plano, visando a solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou 
demanda da sociedade. 
O programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento (efetivação da ação governamental). Em 
termos de estruturação o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses 
instrumentos uma integração desde a origem. O programa, como módulo integrador, e as ações, como instrumentos 
de realização dos programas. 
A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e 
eficiência na administração pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, 
bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. 
Cada programa contém objetivo, indicador que quantifica a situação que o programa tenha como finalidade 
modificar e os produtos (bens e serviços) necessários para atingir o objetivo. A partir do programa são identificadas 
as ações especificando os respectivos valores e metas e as unidades orçamentárias responsáveis pela realização da 
ação. 
O Orçamento Programa permite a avaliação do resultado das ações governamentais através das medidas de 
eficiência, eficácia e efetividade. 
O orçamento-programa possibilita, entre outros: 
 A integração do planejamento com o orçamento; 
 A quantificação de objetivos e a fixação de metas; 
 Informações relativas a cada atividade ou projeto, quanto e para que vai gastar; 
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 Identificação dos programas de trabalho, objetivos e metas compatibilizados os regulamentos orçamentários, 
plano e execução; 
 Elaboração através de processo técnico e baseado em diretrizes e prioridades, estimativas reais de recursos e de 
diagnóstico das necessidades; 
 As relações insumo-produto, ou seja, a composição dos custos dos produtos ofertados; 
 As alternativas programáticas; 
 O acompanhamento físico-financeiro; 
 A avaliação de resultados e a gerência por objetivos; 
 A interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho; 
 Atribuição de responsabilidade aos gestores públicos; 
Em síntese, na acepção técnica orçamentária, no orçamento clássico ou tradicional, o planejamento público era 
“coisa quase desconhecida”. 
Giacomoni destaca que, essencialmente, o orçamento-programa deve conter: 
a) Os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cuja consecução são utilizados os recursos 
orçamentários; 
b) Os programas, isto é, os instrumentos de integração dos esforços governamentais, no sentido da concretização 
dos objetivos; 
c) Os custos dos programas medidos por meio da identificação dos meios ou insumos (pessoal, material, 
equipamentos, serviços etc.) necessários para a obtenção dos resultados; e 
d) As medidas de desempenho, com a finalidade de medir as realizações (produto final) e os esforços 
despendidos na execução dos programas. 
Esquema de funcionamento de um orçamento programa: 
 
É o tipo de orçamento utilizado atualmente no Brasil, obrigatório para todas as Unidades da Federação. 
HISTÓRICO 
Em 1949, o governo dos Estados Unidos, recomendou que se adotasse um orçamento baseado em funções, 
atividades e projetos, atribuindo-lhe o nome de Orçamento por Realizações (Performance Budgeting). 
Em 1956, introduziu-se no plano orçamentário norte-americano uma fórmula mais avançada, chamada Planing, 
Programming and Budgeting System (PPBS) tendo, de acordo com Schubert, origens a partir de experiências 
orçamentárias de grandes empresa como Du Pont, General Motors e Ford. 
Baseada na experiência do orçamento de desempenho nos Estados Unidos da América, o orçamento-programa 
foi difundido pela Organização das Nações Unidas - ONU a partir do final da década de 50. 
Implementação no Brasil 
A legalização do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964 e está inserida na Lei nº 4.320/64 
que estabelece em seu art. 2º: 
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Art. 2º - A Lei de orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa de forma a evidenciar a política 
econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecido os princípios de unidade, universalidade e 
anualidade. 
Porém, apesar da previsão legal citada, foi o Decreto-Lei no 200/67, ao disciplinar os aspectos orçamentários, 
que reforçou a ideia de orçamento-programa estabelecendo em seu Art. 7º que a ação governamental obedecerá a 
planejamento que vise ao desenvolvimento econômico-social do país e a segurança nacional, norteando-se segundo 
planos e programas, elaborados na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes 
instrumentos básicos: 
a) Plano geral de governo; 
b) Programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual; 
c) Orçamento-programa anual; 
d) Programação financeira de desembolso. 
Em seu Art. 16 determina ainda que em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a 
etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada 
do programa anual. 
A Constituição Federal foi outra importante ferramenta na implementação do orçamento-programa ao 
reorganizar o sistema de planejamento e orçamento nacional estabelecendo os instrumentos orçamentários PPA, 
LDO (inovação completa) e LOA. A Constituição foi além e consolidou a importância do planejamento estabelecendo 
ainda vinculação efetiva entre o plano (PPA e LDO) e a execução (LOA), inclusive com possibilidade de punição ao 
gestor que desobedecer a essa regra. 
Art. 167 - São vedados: 
I. o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; 
(...) § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia 
inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
Apesar dos vários normativos estabelecendo como regra no Orçamento programa no Brasil, os avanços ocorridos 
para sua efetiva implementação em nosso País ocorreu somente depois da edição do Decreto Federal nº. 2.829/98 e 
demais normas que disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003). 
O Decreto supramencionado estabelece normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos 
Orçamentos da União. 
Observe as regras estabelecidas no Decreto Federal nº. 2.829/98: 
Art. 1º - Para elaboração e execução do Plano Plurianual 2000-2003 e dos Orçamentos da União, a partir do 
exercício financeiro do ano 2000, toda ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em Programas 
orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano. 
Parágrafo único - Entende-se por ação finalística aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento 
direto a demandas da sociedade. 
Art. 2º - Cada Programa deverá conter: 
I. Objetivo; 
II. Órgão responsável; 
III. Valor global; 
IV. Prazo de conclusão; 
V. Fonte de financiamento; 
VI. Indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar; 
VII. Metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; 
VIII. Ações não integrantes do orçamento geral da união necessárias à consecução do objetivo; 
IX. Regionalizaçãodas metas por estado. 
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Parágrafo único - Os Programas constituídos predominantemente de Ações Continuadas deverão conter metas 
de qualidade e de produtividade, a serem atingidas em prazo definido. 
§ 3º A classificação funcional-programática deverá ser aperfeiçoada de modo a estimular a adoção, em todas as 
esferas de governo, do uso do gerenciamento por Programas. 
Foi a partir desse Decreto que os esforços para a implantação do orçamento programa na área federal tiveram 
efetivamente a sua concretização, sendo imediatamente colocado em prática. 
 
 ORÇAMENTO DE BASE ZERO - OBZ OU POR ESTRATÉGIA 
Adotado no ano fiscal de 1973 pelo Estado da Geórgia do então governo Jimmy Carter, o Orçamento Base zero teve 
sua abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., em 1969. 
Não chega a ser uma espécie orçamentária, como o orçamento tradicional ou programa, mas uma técnica utilizada 
para a confecção de orçamento-programa. 
A utilização dessa técnica exige que todas as despesas referentes aos programas, projetos ou ações governamentais 
dos órgãos ou entidades públicas sejam detalhadamente justificadas a cada ano, como se cada item de despesa se 
tratasse de uma nova iniciativa do governo. 
Essa justificativa de gastos de acordo com as necessidades e os recursos disponíveis corresponde a uma forma 
de expurgar do orçamento programas e projetos não econômicos. Essa forma de elaboração se contrapõe ao 
orçamento incrementalista. 
 
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Segundo Laerte Ferreira Morgado (o orçamento público e a automação do processo orçamentário 
(http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD85-LaerteMorgado.pdf)), de acordo com a 
tradicional teoria do Incrementalismo, as alocações orçamentárias são incrementais, ou seja, as alocações de um 
período orçamentário seguinte são decididas, no jogo político, com base em pequenas variações das alocações do 
período anterior. Diante da complexidade do processo de tomada de decisões, em que a análise de todas as 
alternativas seria impraticável, são utilizados certos cálculos com base em apenas parte das informações disponíveis, 
como forma de facilitar o processo de alocação. Por fim, os participantes do processo orçamentário desenvolvem 
estratégias destinadas a atingir seus objetivos de alocação de recursos. 
ELABORAÇÃO 
1) Análise, revisão e avaliação dos dispêndios propostos em cada unidade orçamentária, com justificativa detalhada 
de cada administrador por todos os dispêndios a cada novo ciclo; 
2) Preparação por parte do administrador de um pacote de decisão para cada atividade ou operação contendo: 
 Uma análise de custo; 
 Alternativas; 
 Finalidade, 
 Medidas de desempenho; 
 Benefícios e consequências de não executar as atividades. 
3) Questionamento dos gastos anteriormente realizados desconsiderando-se as prioridades históricas, por meio de 
procedimentos de avaliação e acompanhamento. 
Adotando esses procedimentos o orçamento passa ser fonte de informações detalhadas relativas aos recursos 
necessários para se realizar os fins desejados; chama a atenção para os excessos e para a duplicidade de esforço 
entre as unidades orçamentárias. 
Em função da constante verificação de cada gasto, é possível ao governante destinar quantias exatas de recurso 
para os programas, e não um mero incremento percentual em relação ao ano anterior. 
Os procedimentos fazem com que haja uma verdadeira auditoria de desempenho, o que permite especificar 
prioridades dentro das unidades orçamentárias entre órgãos e comparações entre as organizações públicas, 
permitindo avaliar inclusive o desempenho dos servidores de todos os níveis da administração pública, que a partir 
de agora estarão mais preocupados com o planejamento na busca por eficiência, eficácia e efetividade. 
Tudo isso gera ainda, na maioria das vezes, uma redução significativa das despesas e o aumento da eficiência do 
Estado; 
Porém, elaboração da proposta orçamentária é mais demorada, trabalhosa, mais cara e exige pessoal preparado 
e com cultura orçamentária, podendo ainda implicar em burocracia. 
Outro fator que dificulta a implementação do OBZ é sem duvida a dimensão e complexidade dos entes públicos, 
quanto maior e mais complexo for o ente mais complexa será a implementação. 
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO - OP 
Também não é considerada uma espécie diferente de orçamento, e sim uma forma de elaboração que traz a 
população para participar do processo decisório, servindo, antes de tudo, como um instrumento de alocação de 
recursos públicos de forma eficiente e eficaz, de acordo com as demandas sociais, tendo como grande ganho a 
democratização da relação do Estado com a sociedade. Isso por que nesse processo o cidadão deixa de ser um 
simples coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão pública. 
Assim, um ente federativo que opta por realizar o processo orçamentário de forma participativa deve elaborar sua 
proposta orçamentária utilizando o orçamento-programa (classificação funcional-programática) mediante a 
participação da sociedade. 
Essa nova forma de realizar o orçamento tem como principais coadjuvantes o povo, em muitos casos 
representados por associações, sindicatos e ONGs, etc. Em função da proximidade da gestão com a população, 
essa metodologia ganha espaço na elaboração de orçamentos municipais, nada impedindo que seja utilizada pelos 
outros entes federados. 
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Vale ressaltar o grande destaque mundial que o município de Porto Alegre alcançou como uma das pioneiras e 
mais efetivas implementações do Orçamento Participativo. 
Seguindo esse diapasão, o OP se mostra como um importante instrumento de controle, participação e 
conscientização ao trazer a sociedade para dentro da gestão dos recursos públicos. 
É bom ressaltar que não é o povo que decide tudo sobre o orçamento, o que ocorre é uma combinação entre a 
decisão governamental e a participação coletiva, gerando decisões públicas que, tanto impedem gestores públicos 
atendam a interesses particulares, quanto gera consciência orçamentária sobre as dificuldades inerentes a gestão 
pública na população. É um processo que necessita de ajuste contínuo e passa a ser uma auto regulação do poder 
público. 
Por fim, é importante ressaltar que o gestor não está obrigado a aceitar a imposições populares, afinal, como 
veremos, no Brasil, segundo a Constituição, a iniciativa do projeto de lei é privativa e indelegável (para a doutrina 
exclusiva), o que tornaria qualquer imposição ao chefe do executivo inconstitucional. 
Outra questão a ser considerada é que não Brasil, com relação à parte das despesas, a modelagem orçamentária 
é meramente autorizativa e não obriga ao governante a realizar o dispêndio público. 
 
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I. SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO BRASILEIRO 
Em função da adoção do orçamento-programa, no Brasil existe todo um sistema integrado de planejamento e 
orçamento a ser seguido poraqueles que elaboram, executam, controlam e fiscalizam a atividade orçamentária. Tal 
sistema é baseado em normas que regem a atividade orçamentária, dando respaldo jurídico ao administrador 
público, além de um conjunto de instrumentos que permitem planejar, elaborar e executar o orçamento. 
1. NORMAS QUE REGULAM OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO 
Segundo Art. 24, inc. I e II da Constituição, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre direito financeiro e orçamento. 
No entendimento de José Afonso da Silva, competência “é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou 
a um órgão, ou ainda a um agente do poder público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades 
de poder de que servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções”. 
Na competência concorrente se prevê a possibilidade de disposição sobre o mesmo assunto ou matéria por mais 
de uma entidade federativa, nesse caso União, Estados e Distrito Federal, porém, com primazia da União que tem a 
função de estabelecer as normas gerais para todos e específicas para ela mesma. Assim, cabe aos Estados e ao 
Distrito Federal estabelecer as normas específicas de cada um. Já aos municípios cabe exercer a chamada 
competência suplementar que é correlativa da concorrente. Isso significa o poder de formular normas que desdobrem 
o conteúdo dos princípios ou normas gerais ou que supram a ausência ou omissão destas. 
Vejamos agora as principais normas que regulam a atividade orçamentária no Brasil 
1.1. Constituição Federal 
Ao longo de praticamente toda Constituição Federal existem dispositivos que disciplinam matéria orçamentária, 
mesmo assim a Carta Magna dedicou o Título VI inteiro à tributação e ao orçamento e dentro desse título o capítulo II 
às Finanças Públicas que em sua primeira seção (Art. 163 e 164) estabelece normas gerais sobre o assunto. 
A seção II (Art. 165 a 169) foi dedicada aos orçamentos estabelecendo os principais instrumentos orçamentários, 
além de diversos regramentos que estudaremos ao longo desta obra. 
1.2. Lei 4.320 de 1964 
Escrita sob a égide da carta de 1946, denominada Constituição “planejamentista”, a lei 4.320 de 17 de março de 
1964, assinada pelo então presidente João Goulart foi muito ousada para a época, estatuiu normas gerais de Direito 
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do 
Distrito Federal, ou seja, uma lei federal de âmbito nacional. Dentre muitas inovações vale destacar: 
 Implementação do regime orçamentário de competência na despesa; 
 Estabelecimento dos princípios da transparência orçamentária no seu Art. 2º ao determinar que a Lei do 
Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e 
o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade; 
Apesar de ter entrado em vigor em 1964, esta lei continua a definir até hoje, com visão abrangente e instrumentos 
integrados, as normas gerais para o orçamento anual e a contabilidade pública, das três esferas de governo. Tanto 
que e a maior parte do seu texto foi recepcionado pela atual Constituição que deu a ela status de lei complementar, 
ou seja, é uma lei formalmente ordinária e materialmente complementar, o que significa dizer que para alterar seu 
texto é necessário à edição de uma outra lei complementar. 
Vale ainda citar que a Lei Complementar 101 de 2000 não veio substituir 4.320, muito menos a revogou. Trata-se 
de duas leis distintas com objetivos distintos, mas, por tratarem de matérias relacionadas, havendo conflito entre 
dispositivos da lei 4.320 com a LRF, prevalece esta última, por se tratar de lei posterior. Serve de exemplo de 
dispositivos alterados na 4.320 pela LRF que mudaram o conceito de dívida fundada, de empresa estatal 
dependente, de operações de crédito. 
Lei do Direito Autoral nº 9.610, de 19 de Fevereiro de 1998: Proíbe a reprodução total ou parcial desse material ou divulgação com fins 
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Com relação aos instrumentos orçamentários, esta lei trata em pormenor sobre a Lei Orçamentária Anual e não 
se refere nem ao Plano Plurianual e nem à Lei de Diretrizes Orçamentárias, isso porque na época de sua elaboração 
esses instrumentos ainda não existiam, pois foram criados pela Constituição de 1.988. 
1.3. Lei 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal 
A Lei Complementar nº. 101 de 04 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, é a norma que 
estabelece regras de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Em particular, a LRF vem 
atender à prescrição do artigo 163 da Constituição: 
Art. 163 - Lei complementar disporá sobre: 
I. Finanças públicas; 
II. Dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo 
Poder Público; 
III. Concessão de garantias pelas entidades públicas; 
IV. Emissão e resgate de títulos da dívida pública; 
V. Fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional 
nº 40, de 2003) 
VI. Operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios; 
VII. Compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e 
condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. 
Regulamentou ainda os seguintes dispositivos da Carta Magna: 
Art. 169 - Determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir 
de Lei Complementar. Neste sentido, a LRF revoga a Lei Complementar n º 96, de 31 de maio de 1999, a chamada 
Lei Camata II; 
Art. 165 § 9º, inciso II - De acordo com este dispositivo, cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão 
financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de 
Fundos; 
Art. 250 - de acordo com este artigo, com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios 
concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá 
constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que disporá sobre a natureza 
e administração desse fundo. 
No § 1º de seu primeiro artigo, a LRF determinou seus objetivos ao estabelecer que a responsabilidade na gestão 
fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o 
equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a 
obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da 
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de 
receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. 
Em relação às leis orçamentárias, a LRF praticamente não se refere ao Plano Plurianual, dando total ênfase à Lei 
de Diretrizes Orçamentárias que ganhou grande importância no cenário orçamentário. A LRF ainda regulamentou 
alguns procedimentos quanto à Lei Orçamentária Anual. 
1.4. Decreto 200/67 
O Decreto 200 de 1967 dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a 
Reforma Administrativa e dá outras providências. 
Em seu art. 7º estabelece que a ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o 
desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas 
elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: 
 
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b) plano geral de governo; 
c) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; 
d) orçamento-programa anual; 
e) programação financeira de desembolso. 
Dedicou um título ao planejamento, orçamento-programa e programação financeira (Art. 15 ao art. 18) onde em 
seu art. 15 estabeleceu que a ação administrativa do Poder Executivo obedecerá a programas gerais, setoriais e 
regionais de duração plurianual, elaborados através dos órgãos de planejamento, sob a orientação e a coordenação 
superiores do Presidente da República. 
Já o art. 16 previu que em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do 
programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do 
programa anual. 
O art. 18 vinculou o planejamento à execução no âmbito federal, pois segundo ele toda atividade deverá ajustar-
se à programação governamental e ao orçamento-programa e os compromissos financeiros só poderão ser 
assumidos em consonância com a programação financeira de desembolso. 
Dedicou ainda um título inteiro às normas de administração financeira e contabilidade (art. 68 a 93). 
1.5 Lei que deveria ter sido aprovada 
O § 6º do Art. 166 da Constituição, os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do 
orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei 
complementar a que se refere o art. 165, § 9º. 
Reza o citado parágrafo: 
§ 9º - Cabe à lei complementar: 
I. Dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, 
da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; 
II. Estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como 
condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
Essa lei ainda não existe em função da omissão legislativa e suas atribuições são desempenhada hoje em parte 
pela Lei 4320/64, em parte pela própria Constituição por meio do § 2º do art. 35 dos Atos das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT) que estabelece prazos para elaboração das três leis, tornado mais céleres a 
tramitação desses instrumentos. Esses prazos veremos quando estudarmos cada lei especificamente. 
O § 7º do art. 166 da Constituição determina ainda que aplicam-se aos projetos de PPA, LDO e LOA, no que não 
contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo. 
1.5. Outros 
São Resoluções do Senado federal, Decretos, Decretos-Lei, Portarias e Instruções Normativas dos órgãos 
competentes e relacionados à atividade financeira do Estado como a Secretaria do Tesouro Nacional - STN 
(Ministério da Fazenda), Secretaria De Orçamento Federal (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão). 
Tais mandamentos, inclusive as leis citadas acima, podem ser encontrados, todos atualizados, no site 
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/leg_contabilidade.asp 
 
Lei do Direito Autoral nº 9.610, de 19 de Fevereiro de 1998: Proíbe a reprodução total ou parcial desse material ou divulgação com fins 
comerciais ou não, em qualquer meio de comunicação, inclusive na Internet, sem autorização do Alfa Concursos Públicos Online. 
 
 
2. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO NO BRASIL 
Para o Supremo Tribunal Federal- STF o orçamento é uma lei formal, ou seja, é somente lei em sua forma e não 
em sua matéria. 
As leis orçamentárias (Lei do Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária 
Anual–LOA) tem objeto determinado, pois apenas tratam de receitas e despesas públicas conforme os 
planejamentos realizados. São direcionadas diretamente aos executores (predominância do poder executivo) do 
orçamento, e a modelagem orçamentária para a despesa é meramente autorizativa ou não coercitiva, pois não obriga 
o gestor a realizar o dispêndio fixado, salvo as determinações legais e constitucionais. Dessa forma, na lei constará a 
fixação do que poderá ser feito e não do que deverá ser feito. E mesmo essa autorização dependerá do implemento 
de uma condição, a realização da receita. Tal regra torna essa lei em verdadeiro ato administrativo do tipo ato-
condição. 
Assim sendo, em realidade, essas leis são meros atos administrativos e, em sua essência, não criam direitos 
subjetivos, não podendo ser, em tese, atacados por Mandado de Segurança. Também não poderão se atacadas por 
Ação Direta de Inconstitucionalidade, isso por não ter grau de abstração, generalidade e coercibilidade. Porém, se 
houver algum vício formal, ou, mesmo que de forma atípica e excepcional, algum grau de abstração, essa regra pode 
ser flexibilizada. 
Em função da sua importância as leis orçamentárias possuem processos legislativos com regras próprias, mais 
céleres e diferenciadas para permitir que tais instrumentos cumpram seu papel. 
Por fim, as leis orçamentárias vigoram por um determinado período de tempo, para permitir ao legislativo renovar 
a autorização para a arrecadação e gastos, além de se renovar também a cada ciclo o planejamento, o que propicia 
adaptações da máquina estatal aos diversos cenários que surgem em função das mudanças provocadas por diversos 
fatores, como crises mundiais, catástrofes, etc. 
Em relação ao que foi apresentado, conforme a natureza jurídica, o orçamento possui as seguintes 
características: 
1) É lei somente sob o aspecto formal; 
2) É uma lei temporária: As leis orçamentárias tem vigência limitada no tempo, e no caso do orçamento 
propriamente dito a vigência é de um ano, que coincide com o ano civil; 
3) É uma lei ordinária: todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são votadas como leis ordinárias. Os 
créditos suplementares e especiais também são aprovados por leis ordinárias especiais, salvo quando ocorre a 
quebra da regra de ouro que veremos em breve, quando se requer maioria absoluta para aprovação; 
4) É uma lei especial: por possuir um processo legislativo diferenciado das leis comuns e tratar de matéria 
específica (receitas e despesas); 
5) É uma lei autorizativa: não obriga a realização da despesa, somente autoriza. 
3. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO 
Dentre as principais ferramentas estabelecidas para atingir os objetivos acima listados, sem dúvida os mais 
importantes são as Leis que juntas compões um verdadeiro sistema de planejamento e orçamento estabelecidas pela 
Carta Política de 1.988. 
Tal sistema é formado, principalmente por três leis principais que são os pilares do planejamento, elaboração e 
execução orçamentária. São elas: 
1) Plano Plurianual – PPA (art. 165, I - CF); 
2) Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO (art. 165, II – CF); 
3) Lei Orçamentária Anual – LOA (art. 165, III – CF); 
Além dos instrumentos citados acima, a Constituição também disponibiliza outros instrumentos importantes, como 
os citados a abaixo: 
4) Planos e programas nacionais, regionais e setoriais (art. 165, § 4º - CF). 
5) Leis de créditos adicionais. 
Lei do Direito Autoral nº 9.610, de 19 de Fevereiro de 1998: Proíbe a reprodução total ou parcial desse material ou divulgação com fins 
comerciais ou não, em qualquer meio de comunicação, inclusive na Internet, sem autorização do Alfa Concursos Públicos Online. 
 
 
Cada uma das normas acima citadas possui suas próprias características e especificidades previstas no 
ordenamento jurídico nacional. 
De forma ampla, a Lei do Plano Plurianual – PPA, a Lei Orçamentária Anual – LOA e a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias - LDO, são instrumentos de planejamento da Administração Pública, pois legalmente não existe 
diferença entre orçamento e planejamento, porém a doutrina faz a seguinte separação: 
1) Planejamento: refere-se ao Plano Plurianual (PPA) e à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). 
2) Orçamento propriamente dito: refere-se a LeiOrçamentária Anual (LOA). 
Isso não quer dizer que a LOA também não seja parte do planejamento, mas ela é responsável, principalmente, 
pela execução efetiva do que foi planejado no PPA e estabelecido como meta e prioridade pela LDO, tanto que a 
doutrina também faz outra subdivisão com relação à função de cada um desses instrumentos em relação ao 
planejamento como um todo. 
1) Plano Plurianual: Planejamento estratégico de médio prazo (para alguns doutrinadores é de longo prazo); 
2) Lei de Diretrizes Orçamentárias: Planejamento tático; 
3) Lei Orçamentária Anual: Planejamento operacional. 
Dentre os mais importantes instrumentos citados, a LDO é a maior inovação do nosso ordenamento jurídico criada 
pela Constituição no que se refere a instrumento orçamentário, isso porque antes da CF/88 não existia nada parecido 
a ela. 
Já o Plano Plurianual também é uma inovação, porém já existiam instrumentos que, pelo menos em alguns 
aspectos, se assemelhavam ele, a exemplo do Plano Plurianual de Investimentos - PPI, Plano Nacional de 
Desenvolvimento - PND. 
A Constituição Federal também estabeleceu mais um instrumento de planejamento os planos e programas 
nacionais, regionais e setoriais em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional (art. 
165, § 4º, da CF), porém bem menos importante e utilizado que os demais. 
3.1. Iniciativa 
O texto constitucional afirma que o PPA a LDO, a LOA e as Leis de Créditos Adicionais são de iniciativa 
privativa (art. 84, inciso XXIII, da CF) indelegável (Parágrafo único do art. 84) do Presidente da República. 
Porém, para Alexandre de Moraes a iniciativa das leis orçamentárias é Exclusiva, classificando-a ainda como 
vinculada, uma vez que deverá ser remetida ao Congresso Nacional no tempo estabelecido pela própria Constituição 
Federal (in Direito Constitucional, 16ª edição, p. 594). Para Estados e Municípios os dispositivos relacionados à 
iniciativa são normas de repetição obrigatória. 
Assim, diante de uma questão de concurso sobre a competência privativa ou exclusiva para envio das leis 
orçamentárias ao Legislativo, fique atento para o seguinte: 
Caso não seja mencionada a expressão “segundo a doutrina”, e se houver informação de que a competência é 
privativa e indelegável, está correto, posto que se encontra conforme a CF (art. 84, inciso XXIII, da CF). 
Caso seja mencionado, “segundo a doutrina”, aí sim, a competência do Presidente da República é exclusiva. 
Quanto à divisão de responsabilidades sobre as leis orçamentárias deve-se ser assim entendido: 
1) Sendo indelegável, nenhum órgão ou poder que não seja o Executivo poderá dar iniciativa a um projeto de lei 
orçamentária, mesmo que se refira somente a parte que lhe cabe, pois tal projeto sofreria de um vício de forma 
insanável. Por esse motivo todos os órgãos e Poderes, em princípio, devem elaborar seus pleitos e enviar ao 
Poder Executivo. 
2) O Poder Executivo, por sua vez, recebe todos os pleitos, verifica a adequação, consolida juntamente com a sua 
em uma só proposta e a envia para o Congresso Nacional por meio de mensagem na forma de um projeto de lei. 
 
Lei do Direito Autoral nº 9.610, de 19 de Fevereiro de 1998: Proíbe a reprodução total ou parcial desse material ou divulgação com fins 
comerciais ou não, em qualquer meio de comunicação, inclusive na Internet, sem autorização do Alfa Concursos Públicos Online. 
 
 
Outro ponto a ser explorado é o fato da Constituição Federal vedar a edição de Medida Provisória sobre: planos 
plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e créditos adicionais suplementares e especiais (art. 62, § 
1º, I, d). Portanto, essas matérias não podem ser tratadas por meio de MP, exceto abertura de créditos 
extraordinários, para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou 
calamidade pública (CF, art. 167, § 3º). Também, não se pode tratar desses planos através de Lei Delegada (CF, art. 
68, III). 
Tais dispositivos demonstram a preocupação do constituinte originário em efetivamente dividir as competências e 
responsabilidades na elaboração orçamentária. 
3.2. Hierarquia entre os instrumentos orçamentários 
No Brasil existe uma verdadeira hierarquização orçamentária entre os instrumentos de planejamento. Que fique 
claro que, do ponto de vista jurídico, NÃO EXISTE HIERARQUIA ENTRE ATOS NORMATIVOS PRIMÁRIOS, ou 
seja, não há hierarquia jurídica entre aqueles atos que retiram seu fundamento de validade diretamente da 
Constituição. Dessa forma não há hierarquia entre lei complementar, lei ordinária, lei delegada, medida provisória. 
Todas se encontram no mesmo nível no ordenamento jurídico brasileiro, logo abaixo da Constituição. 
O que existe é uma hierarquia em matéria orçamentária em função da necessidade de vinculação entre 
planejamento e execução, característica vital para a existência de um orçamento-programa, tipo de orçamento 
adotado obrigatoriamente no Brasil por todos os entes federativos. Tal hierarquia é representada pela figura abaixo: 
 
(Facilitando o estudo das finanças públicas com enfoque orçamentário - Ana Paula oliveira Gomes) 
Assim para obrigar que o administrador respeite o que foi planejado, toda execução orçamentária deve obedecer 
ao PPA, haja vista que ele representa o maior nível de planejamento dentre os instrumentos legais citados. 
Por esse motivo, a elaboração da LOA terá uma dupla subordinação, PPA e LDO, tendo que cumprir a risca o que 
foi estabelecido nesses dois instrumentos. A elaboração da LDO será subordinada apenas ao PPA que por sua vez 
não estará subordinado orçamentariamente a nenhuma outra norma em sua elaboração. 
Essa subordinação torna o processo orçamentário brasileiro vinculado, o que não implica em rigidez, ao contrário, 
no decorrer desse estudo veremos alguns mecanismos que tornam o processo de planejamento orçamentário 
flexível. 
3.3. Apreciação e disposição 
Uma vez consolidado e enviado ao Congresso Nacional, o Projeto de Lei será recebido na Comissão Mista 
Permanente de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO, formada por 63 deputados e 21 senadores que, 
segundo o Art. 166 da Constituição caberá: 
 Examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao 
orçamento anual e aos créditos adicionais e ainda sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da 
República; 
 Examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição 
e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do 
Congresso Nacional e de suas Casas. 
A partir de então os parlamentares passam a apresentar emendas na Comissão Mista, que sobre elas emitirá 
parecer, e após serão apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. 
O Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações nos 
projetos de lei, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta. Observe que 
os parlamentares apresentam emendas e o Presidente da República, mensagem de alteração do projeto de lei do 
PPA. 
Lei do Direito Autoral nº 9.610, de 19 de Fevereiro de 1998: Proíbe a reprodução total ou parcial desse material ou divulgação com fins 
comerciais ou não, em qualquer meio de comunicação, inclusive na Internet, sem autorização do Alfa Concursos Públicos Online. 
 
 
A votação é realizada por senadores e deputados conjuntamente, mas com contagem dos votos em separado e, 
após a aprovação, a lei devolvida ao chefe do Executivo para sanção ou veto. 
Essa atividade do Poder Legislativo pode ser denominada de competência para dispor sobre matéria 
orçamentária. 
Cabem aqui três importantes observações: 
1) A casa legislativa que apreciará as leis orçamentárias é o Congresso Nacional, que é o resultado da junção entre 
a Câmara de Deputados e Senado Federal.