Para aprender politicas publicas (RUA) 2013 - O MAIS CLARO E OBJETIVO QUE JÁ LI.

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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .................................................................................................................... p. 4
1. POLÍTICA E POLÍTICA PÚBLICA ...................................................................................p. 5
2. OS ATORES NAS POLÍTICAS PÚBLICAS (STAKEHOLDERS): o que são, quem são e 
como se classificam ...........................................................................................................p. 
13
3. O COMPORTAMENTO DOS ATORES: escolha racional, ação coletiva e padrões de 
interação ............................................................................................................................p. 20
4. AS RELAÇÕES DE PODER ENTRE OS ATORES POLÍTICOS ..................................p. 25
4.1 Triângulos de Ferro, Redes de Políticas Públicas, Comunidades de Políticas e Coalizões 
de Defesa ..........................................................................................................................p. 26
5. ABORDAGENS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS. POLÊMICA ENTRE A ABORDAGEM 
SISTÊMICA E A ABORDAGEM DAS ARENAS POLÍTICAS ............................................p. 30
5.1 A Política (Politics) Define as Políticas Públicas (Policies)? Ou São as Políticas Públicas 
Que Definem a Política (Politics)? .....................................................................................p. 30
5.2 A Abordagem Sistêmica ..............................................................................................p. 30
5.2.1 O Processamento dos Inputs Pelo Sistema Político ................................................p. 34
5.3 A Abordagem das Arenas Políticas .............................................................................p. 36
6. TIPOLOGIAS E TIPOS DE POLITICAS PÚBLICAS .....................................................p. 48
7. A CONCEPÇÃO DO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS .............................................p. 55
7.1 Algumas Alternativas ao Policy Cycle Para a Análise de Políticas Públicas ...............p. 59
8. FORMAÇÃO DA AGENDA E FORMULAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA ......................p. 60
8.1 Demandas, Estados de Coisas e Problemas Políticos ................................................p. 60
8.2 Agenda Governamental: o que é e seus tipos .............................................................p. 62
8.3 Teorias de Formação da Agenda de Política Pública ..................................................p. 63
8.3.1 A Teoria da Não-Decisão .........................................................................................p. 64
8.3.2 O Modelo dos Múltiplos Fluxos .................................................................................p. 67
8.3.3 O Modelo do Equilíbrio Pontuado .............................................................................p. 73
8.4 O Modelo Garbage Can – Lata de Lixo .......................................................................p. 77
8.5 O Modelo das Coalizões de Defesa ............................................................................p. 80
8.6 As Polêmicas Sobre o Processo Decisório nas Políticas Públicas ............................ p. 82
9. A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................p. 92
9.1 Modelos de Implementação .........................................................................................p. 94
9.1.1 O Modelo Top-Down .................................................................................................p. 94
9.1.2 O Modelo Bottom-Up …............................................................................................p. 98
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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
9.1.3 As Teorias “Híbridas” ..............................................................................................p. 102
9.2 Considerações a Respeito da Implementação ..........................................................p. 105
10. MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E PROGRAMAS 
GOVERNAMENTAIS .......................................................................................................p. 109
10.1 Conceitos Básicos: monitoramento, avaliação, acompanhamento, pesquisa avaliativa. 
Insumos, pressupostos, produtos, processos, efeitos, impactos .....................................p.112
10.2 Tipologias de Avaliação: ex-ante, ex-post, intermediária; de conformidade, formativa, 
somativa; interna, externa, mista; centrada em objetivos, independente de objetivos, 
baseada em análise de custo-benefício; por pares ou especialistas, adversários ou 
participantes.....................................................................................................................p. 118
10.3 Modelos ou Abordagens na Avaliação: Teoria do Programa; Teoria da Implementação, 
Teoria da Mudança do Programa ....................................................................................p. 123
10.4 Os Métodos Experimental e Quasi-Experimental para Avaliação de Impacto ........p. 125
10.5 O Planejamento do Monitoramento e da Avaliação: definição de objetivos, de critérios, 
de métodos, de perguntas avaliativas, de indicadores e seus padrões. Fontes, instrumentos 
e técnicas de coleta e análise de dados primários e secundários ...................................p. 129
10.6 Cuidados para Assegurar a Qualidade da Avaliação ..............................................p. 140
10.7 A Situação do Monitoramento e da Avaliação de Políticas Públicas no Brasil ........p. 141
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...............................................................................p. 144
INTRODUÇÃO
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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
A área de estudos e pesquisa denominada “Políticas Públicas” constitui um dos 
campos de estudo e pesquisa da Ciência Política, que compreende diferentes correntes 
teóricas e distintas abordagens analíticas. Após as décadas de 1960, no mundo ocidental, e 
de 1980, no Brasil, a Ciência Política incluiu entre as suas ênfases as políticas públicas. O 
tema é comumente tratado, pela sociedade em geral, ora como a razão para as dificuldades 
econômicas, sociais e políticas do País, ora como uma espécie de panaceia capaz de 
resolver problemas os mais variados, em especial, aqueles ligados à capacidade de gestão 
da coisa pública. 
Essa obra tem como referência os temas de políticas públicas recorrentemente 
inseridos nos editais de concursos públicos dos últimos dez anos. O texto se dedica, por 
inteiro, à questão das políticas públicas, perpassando cada uma das fases do ciclo de 
políticas públicas, da formação da agenda governamental à avaliação, sem deixar de 
mencionar os processos de sua formulação e de sua implementação (Volume 1). Tópicos 
bastante atuais, como intersetorialidade, accountability, conselhos gestores e algumas das 
principais políticas públicas em andamento no Brasil, são detalhados, além de constarem 
exercícios de concursos anteriores (Volume 2). São apresentados os conceitos consolidados 
e as teorias mais relevantes desse campo de estudo e são exploradas as polêmicas mais 
importantes na literatura recente. 
Destaca-se que alguns conceitos encontram-se replicados propositalmente em mais 
de uma seção do livro. A aparente redundância possui a finalidade didática de abordar uma 
mesma temática segundo diferentes ângulos. O método foi adotado também para que o 
assunto de cada capítulo seja tratado por completo, sem que o leitor precise ir e vir, 
percorrendo trechos distintos do livro para esgotar cada tema de estudo. Leia 
cuidadosamente cada parágrafo e não deixe de observar as notas de rodapé: elas trazem 
esclarecimentos importantes para a melhor compreensão do conteúdo.
Cada um dos assuntos aqui elencados foi planejado e escrito com o intuito de 
proporcionar aos estudantes, aos acadêmicos, aos servidores públicos, à sociedade e aos 
demaisinteressados o instrumental necessário para melhor entender e lidar com o universo 
das políticas públicas. 
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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
1. POLÍTICA E POLÍTICA PÚBLICA
O que é “Política Pública”? Em primeiro lugar, deve-se ter em mente que o conceito é 
impreciso, admite muitas definições e algumas polêmicas. Essas polêmicas revelam 
discussões teóricas inconclusas, com autores importantes defendendo pontos divergentes e, 
na maioria das vezes, irreconciliáveis. A postura adotada nesse texto é a de relatar os lados 
de cada polêmica e, quando couber, indicar como autores relevantes têm procurado 
relativizá-las.
Ao evidenciar a imprecisão do conceito, Celina SOUZA (2006) comenta que a 
expressão “políticas públicas” pode referir-se a diferentes objetos: um campo de atividade 
governamental, como exemplifica a política agrícola; uma situação social desejada, como a 
política de igualdade de gênero; uma proposta de ação específica, como a política de ações 
afirmativas; uma norma quanto ao tratamento de determinado problema, como a política de 
fontes de energia renováveis; ou mesmo um conjunto de objetivos e programas que o 
governo possui em um campo de ação, como a política de combate à pobreza.
 
As diversas definições conceituais encontradas na literatura mostram-se 
aparentemente semelhantes. Entretanto, essa aparência é somente ilusória, pois os 
elementos nelas presentes e ausentes revelam entendimentos muito diversos entre os 
principais autores. 
Nos enunciados (a), (b), (c) e (d), a seguir, a ênfase das definições recai sobre a 
finalidade das políticas públicas e as decisões nelas envolvidas. Política pública seria:
a) “Um curso de ação escolhido para lidar com um problema ou uma questão de 
interesse comum”.
b) “Um conjunto de decisões inter-relacionadas referentes à seleção de objetivos e 
dos meios para atingi-los”.
c) “Um conjunto de decisões adotado e posto em prática mediante processos 
selecionados que definem os recursos necessários, sua distribuição e gestão”.
d) “Estratégias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma, 
desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisório” (SARAVIA, 2006, p. 
28-29).
Dos enunciados (e) e (f) constam explicitamente dois elementos a mais: o governo e 
a sociedade, os agentes públicos e os agentes da sociedade.
e) “O conjunto das atividades de um governo, diretamente realizadas por agentes 
públicos ou por agentes da sociedade, e que influenciam a vida dos cidadãos”. 
f) “Um curso de ação produzido por um governo (Executivo, Legislativo e/ou 
Judiciário) que satisfaz uma necessidade e que se expressa na forma de objetivos 
estruturados em um conjunto de diretrizes, de caráter imperativo, aceitos pela coletividade”. 
Já nos enunciados (g) e (h), além da declaração do caráter público das decisões 
tomadas, o foco se transfere para a ideia de que a política pública apresenta a natureza de 
uma intervenção na realidade. Observa-se, ainda, que o enunciado (h) inclui tanto as ações 
como as omissões do governo. 
g) “Fluxo de decisões públicas, orientado para manter o equilíbrio social ou a 
introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade” (SARAVIA, 2006, p. 28).
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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
h) “Sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões1, preventivas ou 
corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida 
social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos 
recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos” (SARAVIA, 2006, p. 29).
Na ausência de um consenso conceitual, um recurso para entender o que vem a ser 
“política pública” é pensar sobre o contexto no qual elas ocorrem: as sociedades modernas.
As sociedades modernas têm, como principal característica, a diferenciação social. 
Isso significa que seus membros não apenas possuem atributos diferenciados (idade, sexo, 
religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação profissional, etc.), como também 
possuem ideias, valores, interesses e aspirações diferentes e desempenham papéis 
distintos no decorrer da sua existência. Isso faz com que a vida em sociedade seja 
complexa e compreenda diferentes padrões de interação: cooperação, competição, conflito.
Enquanto a cooperação e a competição são dinâmicas interacionais agregadoras, o 
conflito desagrega e pode levar à ruptura dos laços de coexistência coletiva. Isso ocorre, 
porque ao conflito está intrinsecamente associada à possibilidade de uso da violência. Por 
isso, para que a vida em sociedade permaneça viável, o conflito deve ser mantido dentro de 
limites administráveis: os indivíduos podem divergir, podem competir e podem até se 
confrontar (e com frequência, o fazem), porém, devem obedecer a algumas regras e a 
alguns limites necessários ao bem-estar coletivo. Isso não acontece naturalmente. Para que 
suceda, há apenas dois meios: a coerção pura e simples, de um lado; e a política, de outro. 
Aplicada a fim de administrar o conflito, a coerção refere-se ao conjunto de 
atividades de repressão e de punição das transgressões às normas, mediante a aplicação, 
potencial ou efetiva, da violência física. Do ponto de vista estratégico, a coerção é uma 
alternativa de utilização restrita, já que, quanto mais utilizada, menor a sua efetividade e 
mais elevado resulta o seu custo. 
Resta, então, a política. A política envolve coerção em potencial, mas não se limita a 
ela. Ao contrário: admite vários outros mecanismos, destinados a tornar desnecessária a 
própria coerção. 
Cabe indagar, afinal, o que é política. Phillippe SCHMITTER (1979, p. 38) oferece 
uma definição para o preceito, ressaltando sua função: “a função da política é a de resolver 
conflitos entre indivíduos e grupos, sem que este conflito destrua um dos partidos em 
conflito”. Em palavras bastante simples, para o autor, política é a resolução pacífica de 
conflitos. 
Esse conceito, no entanto, é demasiado amplo, discrimina pouco. É possível 
delimitar um pouco mais e estabelecer que a política consiste no conjunto de procedimentos 
formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução 
pacífica dos conflitos quanto a bens públicos. 
 
Não se deve perder de vista, contudo, que “política” não é a mesma coisa que 
“política pública”. Como distinguir política de política pública? Por que é que a discussão 
chegou ao conceito de “política”, sem chegar ao de “política pública”? Em parte, isso se 
deve ao fato de a língua portuguesa utilizar a mesma palavra para se referir a duas coisas 
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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
1 A literatura não exibe um consenso quanto às omissões, uma vez que é bastante razoável o argumento de que, 
se todas as omissões dos atores públicos fossem consideradas políticas públicas, absolutamente tudo seria 
política pública. Tende a ser mais comum a interpretação de que as políticas públicas distinguem-se como tais na 
medida em que reúnem decisões e ações. Porém, autores como Celina SOUZA (2006) lembram que, há mais de 
40 anos, BACHRACH e BARATZ (1962, 1970) mostraram que a imposição de obstáculos à inserção de uma 
demanda na agenda governamental é uma forma de lidar politicamente com um problema, desde então 
conhecida como “não-decisão” (ver capítulo 8.3.1). 
distintas: política e política pública. Quando recorremos à língua inglesa fica mais fácil 
perceber as diferenças. Segundo Klaus FREY (1999, p. 4):
“A literatura sobre 'policy analisis' diferencia três dimensões da política. Para a 
ilustração dessas dimensões tem se adotado na ciência política o emprego dos conceitos 
em inglês de 'polity' para denominar as instituições políticas, 'politics' para os processos 
políticos e, por fim, 'policy' para os conteúdos da política.
• a dimensão material'policy' refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à 
configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das 
decisões políticas; 
• no quadro da dimensão processual 'politics' tem-se em vista o processo político, 
frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos 
conteúdos e às decisões de distribuição;
• a dimensão institucional 'polity' se refere à ordem do sistema político, delineada 
pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo”.
Também SOUZA (2006) busca a língua inglesa para estabelecer distinções 
conceituais, embora se diferencie de FREY por inserir as “instituições” numa quarta 
dimensão. Consoante a autora (p. 40), são quatro os elementos no estudo das políticas 
públicas: “a própria política pública (policy), a política (politics), a sociedade política (polity) e 
as instituições onde as políticas públicas são decididas, desenhadas e implementadas”.
Com acepções um tanto distintas daquelas consagradas na literatura da área2, como 
se pode verificar abaixo, Carlos T. A. PINHO (2011, slide 8) menciona os seguintes termos:
• “Política (Politics) – caracteriza as ações e negociações dos representantes da 
sociedade nos diferentes fóruns, nas diferentes esferas e Poderes.
• Política (Policy) – curso de ação deliberado que guia as decisões na direção de 
resultados racionais. Ciência da organização, direção e administração de nações ou 
Estados; aplicação desta ciência aos negócios internos (política interna) ou externos 
(política externa).
• Pública (Public) – aquilo que pertence ou afeta não apenas uma pessoa (física ou 
jurídica) específica, mas toda a sociedade”. 
Para avançar na compreensão desses conceitos, é útil esclarecer as diferenças entre 
política pública e decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma 
decisão isolada, além de requerer diversas ações estrategicamente selecionadas para 
implementar as decisões tomadas. A título de exemplos, a privatização de estatais, a 
reforma agrária, o Sistema Único de Saúde (SUS), ou os programas de transferência de 
renda, relacionam-se a políticas públicas.
A decisão política, por sua vez, corresponde a uma escolha entre várias alternativas, 
segundo a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando – em maior ou 
menor grau – certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis num 
contexto de relações de poder e conflito. Exemplos de decisões políticas que não 
representam política pública seriam: uma reforma ministerial, uma emenda constitucional 
para reeleição presidencial ou a criação de um fundo para uma finalidade qualquer. Trata-se 
de decisão, mas não de política pública. 
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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
2 O autor caracteriza politics não como um processo marcado por interações diversas, entre as quais se 
destacam a competição e o conflito, mas como “ações e negociações”; além disso, estabelece que tais 
interações se dariam entre os “representantes da sociedade” e não entre interesses específicos e fragmentados 
presentes na sociedade; e trata os Poderes como se fossem apenas loci das “ações e negociações” e não como 
se fossem também atores dotados de interesses próprios. Quanto ao conceito de policy, PINHO enfatiza o seu 
caráter “racional” e relativo à “ciência”. Finalmente, atribui ao termo “público” ou “public” o significado de coletivo, 
esvaziando a dimensão do poder imperativo do Estado.
Portanto, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão 
política chega a constituir uma política pública. 
A essa altura, faz-se necessário perguntar por que nos referimos às políticas 
qualificando-as como “públicas”. Ou seja: o que é que torna uma política, política pública 
(policy)?
Esse é um ponto polêmico existente nesse campo de estudo, no qual se contrapõem 
a Abordagem “Estatocêntrica” e a “Policêntrica”, também chamada “Multicêntrica”.
De acordo com a Abordagem Estatocêntrica, a dimensão “pública” de uma política 
(policy) é dada pelo fato de ela consistir em decisões e ações revestidas do poder 
extroverso e da autoridade soberana do Estado. 
Conforme essa Abordagem, a dimensão “pública” de uma política advém não do 
tamanho do agregado social (grandes ou pequenos grupos) sobre o qual ela incide, nem do 
tipo de problema ao qual pretende oferecer resposta, mas sim do seu caráter jurídico 
“imperativo”. Isso quer dizer que uma das características centrais que tornam uma política 
“pública” é o fato de que as decisões e ações que a compõem são amparadas na lei, logo, 
fundamentadas na autoridade do Poder Público. Pretende-se frisar, na vertente 
Estatocêntrica, que a política pública, em última instância, depende de uma estrutura legal 
de procedimentos e de processos institucionais governamentais.
Esse aspecto não é próprio das entidades privadas, sem embargo de elas, por 
vezes, agirem visando o benefício público ou agregarem a participação de amplas 
coletividades. Atores diversos podem estar envolvidos, em maior ou menor grau, nas 
diversas fases e atividades da política pública, embora até o seu envolvimento dependa de 
decisões imperativas do Estado. 
De certa forma, esse caráter imperativo se expressa muito claramente nos próprios 
instrumentos de políticas públicas: legislação, recursos financeiros e humanos, serviços, 
linhas de crédito, tributos3, subsídios, incentivos diversos e, por último, mas não menos 
importante, a coerção. Os principais instrumentos de políticas públicas, conforme pondera 
PINHO (2011, slide 21), são:
• “Legislação: instrumento que cria obrigações e molda ações e comportamentos.
• Fornecimento de Produtos e Serviços: provisão direta ou indireta de produtos 
(estradas, delegacias, postos de saúde, praças de esporte etc.) ou serviços (controle de 
tráfego aéreo, policiamento, fiscalização etc.).
• Recursos financeiros: transferências de dinheiro a entidades, instituições ou mesmo 
pessoas (Bolsa Família, benefícios de prestação continuada, convênios para qualificação 
profissional etc.).
• Impostos e Taxas: incentivam ou constrangem a atividade econômica como, por 
exemplo, a elevação ou dedução de impostos sobre bebidas, cigarros, importações, etc.
• Outros: subsídios para manutenção de atividades de interesse coletivo, concessão 
de crédito educativo”.
As políticas públicas não se confundem com atividades coletivas. Existem várias 
coletividades de natureza privada, como clubes e associações civis, que oferecem 
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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
3 Os tributos compreendem os impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios, que formam a receita 
da União, dos estados e dos municípios. Eles podem ser diretos ou indiretos. No primeiro caso, os contribuintes 
arcam com os tributos ao pagá-los, como ocorre com o Imposto de Renda, o IPVA, o IPTU, o ITR, as taxas de 
lixo e de iluminação pública, etc. Já os tributos indiretos incidem sobre o preço das mercadorias e serviços, como 
o IPI, o ICMS, o ISS, a CIDE, entre outros.
benefícios por decisão própria, com exclusividade para seus associados, ou não. Coletivo 
não é o oposto de privado e não é o mesmo que público.
A Abordagem Policêntrica ou Multicêntrica percebe a política pública como não 
condicionada, nem subordinada ao poder do Estado. Em vez de focalizar no protagonismo 
do Estado na produção das políticas públicas, ela enfatiza a capacidade de atuação 
pluralista dos atores sociais: como “policy networks” (redes de políticas públicas, que serão 
estudadas adiante), organizações não-governamentais (ONGs) e organismos internacionais, 
etc. Esses seriam protagonistas das políticas públicas tanto quanto os atores estatais.
De acordo com Francisco HEIDEMANN e José Francisco SALM (2009, p. 31 apud 
SECCHI, 2010, p. 4): 
“A perspectiva de políticapública vai além da perspectiva de políticas 
governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a 
única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover ‘políticas públicas’”. 
Para Leonardo SECCHI (2010, p. 4), a essência conceitual das políticas públicas é o 
problema público. Nesse sentido, o que determina se uma política é pública, ou não, seria a 
sua intenção de responder a um problema “público” (não um problema político), 
independentemente de o tomador de decisão ter personalidade jurídica estatal ou não 
estatal. 
Nota-se, assim, que na Abordagem Multicêntrica o conceito de políticas públicas 
passa a ter como foco o “problema público”, em lugar do ator responsável por elas. E o que 
seria um problema “público”? Segundo SECCHI (2010, p. 7), um problema expressa a 
diferença entre a situação atual (um status quo ‘inadequado’) e uma situação ideal possível. 
Um problema público seria “a diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível 
para a realidade pública” (Ibidem, p. 7). Soma-se que “para um problema ser considerado 
‘público’ este deve ter implicações para uma quantidade ou qualidade notável de 
pessoas” (Ibidem, p. 7). Consoante o autor (Ibidem, p. 3), “a interpretação do que seja um 
problema público (...) aflora nos atores envolvidos com o tema (...)”.
Já a Abordagem Estatocêntrica refere-se a problema “político”, definindo-o como 
uma situação à qual os governos se veem constrangidos a dar algum tipo de resposta, vale 
dizer: a indicar à sociedade o que pretendem fazer a respeito. Isso ocorre, porque, mesmo 
que sua resposta seja puramente simbólica, o custo político de se omitir frente ao problema 
pode ser demasiado elevado para os governantes (perda de legitimidade, fragilização frente 
às forças de oposição, etc.). 
A proposição de Leonardo SECCHI distingue-se do que foi proposto por Janice 
MERIGO e Marlene M. de ANDRADE (2010, não paginado), cujo critério para definição de 
políticas públicas baseia-se, nomeadamente, na personalidade jurídica dos formuladores e 
executores: 
“Podem existir políticas públicas não-governamentais. (...) São políticas que atendem 
ao interesse público, tendem a responder a necessidades sociais, são submetidas ao 
debate e participação popular, mas que são propostas, formuladas e executadas por 
organizações não pertencentes ao aparelho de Estado. Ex. as várias políticas de proteção 
ao ambiente, em sua maior parte coordenadas por Organizações Não-Governamentais 
(ONGs)”. 
Aparentemente, a posição das autoras ampara-se no conceito do “público não-
estatal”, caracterizado por BRESSER PEREIRA e Nuria Cunill GRAU (1999, p. 16-17) nos 
seguintes termos: 
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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
“O setor produtivo público não-estatal é também conhecido por ‘terceiro setor’, ‘setor 
não-governamental’, ou ‘setor sem fins lucrativos’. Por outro lado, o espaço público não-
estatal é também o espaço da democracia participativa ou direta, ou seja, é relativo à 
participação cidadã nos assuntos públicos. (...) a expressão ‘público não-estatal’ que define 
com maior precisão do que se trata: são organizações ou formas de controle ‘públicas’ 
porque estão voltadas ao interesse geral; são ‘não-estatais’ porque não fazem parte do 
aparato do Estado, seja porque não utilizam servidores públicos ou porque não coincidem 
com os agentes políticos tradicionais. (...) O que é estatal é, em principio, público. O que é 
público pode não ser estatal, se não faz parte do aparato do Estado”.
 
A despeito do reconhecimento do papel crucial dos atores não estatais nas políticas 
públicas, é possível sustentar que predomina, na Ciência Política, a compreensão de que o 
fator decisivo para uma política ser “pública” está em seu respaldo pela autoridade do 
Estado – não a personalidade jurídica dos que nela atuam, tampouco a natureza do 
problema em que se circunscreve. Essa é a posição assumida por Enrique SARAVIA (2006, 
p. 31) quando nomeia os componentes comuns das políticas públicas, colocando a 
autoridade pública em primeiro lugar: 
“a) Institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente 
constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente vinculante; 
b) Decisório: a política é um conjunto de decisões, relativo à escolha de fins e/ou 
meios, de longo ou curto alcance, numa situação específica e como resposta a problemas e 
necessidades; 
c) Comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma 
política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular; 
d) Causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social”. 
Compartilham a ênfase no papel crucial da autoridade do Estado para a definição do 
caráter público de uma policy, entre outros, David EASTON (1970), ao definir política pública 
como “a alocação imperativa de valores”; Guillermo O’DONNELL (1989), ao propor que a 
política pública permite observar “o Estado em ação”; e Celina SOUZA4 (2006, p. 36), ao 
sustentar que a política pública “permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o 
que, de fato, faz”. 
A excessiva ênfase no protagonismo dos atores sociais como critério de 
conceituação do caráter público de uma policy contou com grande receptividade na década 
de 1990, quando as análises da interdependência econômica dos países no sistema 
internacional previam e propunham a redução do papel do Estado, ao passo que 
ressaltavam a função dos investidores globais, das corporações transnacionais ou 
simplesmente da ação autônoma dos atores organizados da sociedade. Na segunda década 
do terceiro milênio, porém, novas gerações de teorias não somente desafiam as concepções 
da diluição e da negação do Estado, como reafirmam a sua especificidade e a centralidade 
do seu papel nas políticas públicas.
Seja qual for a abordagem adotada, é preciso ter em mente as características do que 
se entende como policy, ou seja, política pública.
Para Celina SOUZA (2006, p. 36), toda política pública apresenta as seguintes 
características:
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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
4 SOUZA (2003, p.15) sustenta ainda que “Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que não os 
governos se envolvem na formulação de políticas públicas, tais como os grupos de interesse, os movimentos 
sociais e as agências multilaterais, por exemplo, com diferentes graus de influência segundo o tipo de política 
formulada e das coalizões que integram o governo, e apesar de uma certa literatura argumentar que o papel dos 
governos tem sido encolhido por fenômenos como a globalização, a diminuição da capacidade dos governos de 
intervir, formular políticas públicas e governar não está empiricamente comprovada. Visões menos ideologizadas 
defendem que apesar de limitações e constrangimentos, a capacidade das instituições governamentais de 
governar a sociedade não está inibida ou bloqueada (PETERS, 1998, p. 409)”.
• “É ação intencional, com objetivos a serem alcançados. 
• Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz. 
• Envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica 
também implementação, execução e avaliação. 
• Envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através dos 
governos.
• Não se restringe aos participantes formais, já que os informais são também 
importantes. 
• É abrangente e não se limita a leis e regras (envolve procedimentos, recursos, etc.). 
• Ocorre no longo prazo, embora possa ter impactos no curto prazo”. 
Renato D’AGNINO (2009, p. 134) propõe o seguinte decálogo para entender o que é 
policy ou política pública:
“i) A distinção entre política e decisão: a política é gerada por uma série de interações 
entre decisões mais ou menos conscientes de diversos atores sociais (e não somente dostomadores de decisão);
ii) A distinção entre política e administração;
iii) Que política envolve tanto intenções quanto comportamentos;
iv) Tanto ação como não-ação, podendo assumir, inclusive, o caráter de política 
simbólica; isto é, que uma política cujo objetivo é mais gerar um impacto político favorável 
para quem a formula do que ser implementada de fato;
v) Que a política pode determinar impactos não esperados; 
vi) Que seus propósitos podem ser definidos ex post: racionalização; 
vii) Que ela é um processo que se estabelece ao longo do tempo;
viii) Que envolve relações intra e inter-organizações;
ix) Que é estabelecida no âmbito governamental, mas envolve múltiplos atores
x) Que é definida subjetivamente segundo as visões conceituais adotadas”.
Antes de prosseguir, cumpre enfatizar a complexidade do campo de estudo das 
políticas públicas. Diferentes autores defendem perspectivas analíticas diversas, algumas 
das quais se distinguem apenas marginalmente, enquanto outras se contrapõem de forma 
radical. Muitas abordagens têm sido recombinadas, a fim de ganhar poder explicativo sobre 
as políticas públicas. É possível organizar de variadas formas as diversas vertentes 
analíticas. Peter JOHN (1998) reconhece as seguintes abordagens: 
• as que têm como foco as instituições formais e informais na determinação das 
decisões e dos resultados nas políticas públicas; 
• as que enfatizam a racionalidade, especialmente a teoria da escolha racional;
• as que atribuem aos fatores socioeconômicos o poder de determinar as decisões dos 
atores e os resultados das políticas públicas;
• as que se centram nos grupos e redes e nas interações dos atores nos processos 
das políticas públicas; 
• as que destacam o papel das ideias e crenças como fatores independentes capazes 
de influenciar decisivamente os processos das políticas públicas.
11
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
2. OS ATORES NAS POLÍTICAS PÚBLICAS (STAKEHOLDERS): o que são, quem são e 
como se classificam
 
 Conforme visto anteriormente, a política (politics) é um processo que compreende a 
operação de vários mecanismos e procedimentos destinados a resolver pacificamente os 
conflitos quanto à alocação de bens e recursos públicos. Quem são os envolvidos nesse 
processo? São aqueles cujos interesses serão afetados, positiva ou negativamente, pelas 
decisões e ações, chamados pela literatura de "atores políticos".
Os atores políticos são inúmeros e variam segundo cada tipo de política pública no 
qual estão envolvidos, ou seja, são específicos. Cada ator político pode exibir lógicas 
próprias de comportamento, interesses próprios e recursos de poder próprios. Por “recursos 
de poder” entendem-se os variados instrumentos mediante os quais os atores podem tentar 
influir no curso das decisões e negociar politicamente, como: recursos financeiros, posições 
de autoridade, capacidade de mobilização política, reputação, vínculos com outros atores 
relevantes, habilidades estratégicas, conhecimento, informação, etc. 
12
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
A academia frequentemente se refere aos atores políticos como “stakeholders”. O 
termo designa os portadores de um interesse que está a ponto de ser decidido de forma 
definitiva, e que pode perder ou ganhar, a depender de qual decisão seja tomada5. 
Na esfera das políticas públicas, não se costuma falar em atores políticos em termos 
gerais e abstratos, haja vista esses atores estarem comumente vinculados a uma 
determinada área de políticas públicas, a uma questão de políticas públicas ou a uma 
política pública em si. Acrescenta-se que os atores operam em todo o processo da política 
pública, guiados por seus interesses e valores, sejam eles quais forem. A menção a atores 
políticos abarca desde tomadores de decisão até beneficiários e não beneficiários, 
financiadores, implementadores e fornecedores que participam direta ou indiretamente da 
política pública. Cumpre salientar que não se deve tratar a sociedade e o governo, 
genericamente considerados, como atores políticos. Como se afirmou, a denominação 
requer mais detalhamento.
A despeito dessas considerações, PINHO (2011, slide 14) define os “principais 
atores” de uma forma bastante ampla, na qual se confunde a condição de ator com a de 
lócus institucional, incluindo até certos resultados, como “acordos”, do modo que se pode 
constatar na citação seguinte: 
 PRINCIPAIS ATORES
“Principais Atores:
• Poder Executivo: tido como o principal lócus de formulação e gestão de políticas 
públicas, a ponto de ser considerado por alguns como o único.
• Poder Legislativo: senadores, deputados e vereadores, além de conselheiros dos 
tribunais de contas, tem importância fundamental na análise, legitimação e fiscalização de 
políticas públicas.
• Poder Judiciário: decisões de juízes das diferentes instâncias podem alterar por 
completo uma política pública estabelecida (saúde, p.e.).
• Outras esferas de governo: estadual e municipal.
• Organizações da sociedade civil: ONGs, entidades de classe, sindicatos, 
associações, grupos de interesse etc. influenciam na formulação e fiscalização.
• Organismos e acordos internacionais”.
 Para iniciar o estudo dos atores nas políticas públicas, pode-se distinguir entre atores 
públicos e atores privados. Os atores públicos são aqueles que exercem funções públicas, 
calculam suas ações regidos por essas funções e mobilizam os recursos de poder a elas 
13
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
5 Apropriado pela Ciência Política, o conceito de “stakeholder” provém de uma abordagem que vicejou no campo 
da Administração, a Teoria do Stakeholder. A teoria neoclássica apresentava uma visão bastante restrita, ao 
estabelecer que os stakeholders eram os agentes econômicos que deveriam ser levados em consideração nas 
tomadas de decisão da empresa e compreenderiam somente quatro tipos: os investidores (os proprietários), os 
fornecedores (de terra, de instalações, de equipamentos, de matéria-prima, de tecnologia, etc.) os trabalhadores 
e os consumidores. A Teoria do Stakeholder foi mais além, ao defender que existem muitos outros componentes 
da sociedade que devem ser levados em conta nos processos decisórios das empresas: organismos 
governamentais, grupos políticos, ONGs, associações de empresas, empresas competidoras, sindicatos de 
trabalhadores, associações de consumidores, potenciais empregados, potenciais clientes, comunidades em que 
elas existem ou das quais obtêm recursos e, na verdade, a sociedade como um todo. A Teoria do Stakeholder 
adota uma perspectiva de complexidade do ambiente e propõe somar a visão econômica dos recursos à visão 
econômica de mercado, ao mesmo tempo em que incorpora uma visão sociológica e política da sociedade – o 
sistema maior em que a empresa está situada – para as tomadas de decisão. Numa abordagem com grande 
destaque nas modernas teorias éticas e da responsabilidade social, a Teoria do Stakeholder enxerga a empresa 
como centro de uma ampla constelação de interesses de indivíduos e grupos, os quais afetam ou podem ser 
afetados pela atividade da empresa, e que legitimamente procuram influenciar os processos de decisão, com o 
objetivo de obter benefícios para os interesses que defendem ou representam (FREEMAN, 1984; FRIEDMAN; 
MILES, 2002).
associados. Entre os atores públicos, por seu turno, pode-se diferenciar, grosso modo, duas 
categorias: os políticos e os burocratas6. 
 Na definição clássica de Max WEBER (1970), os políticos modernos são 
“empresários do voto”. Em princípio, portanto, são atores cuja posição resulta da conquista 
de mandatos eletivos. Por essa razão, sua atuação nas políticas públicas é condicionada 
principalmente pelo cálculo eleitoral: eles avaliam como suas decisões poderão lhes render 
votos ou apoios para conquistar eleitores. No entanto,variando conforme cada sistema 
político, também pesa em sua atuação o pertencimento a partidos políticos, ou seja: seu 
próprio empoderamento dentro dessas organizações que disputam o preenchimento de 
cargos públicos. São exemplos: os parlamentares, governadores, prefeitos, membros eleitos 
do Executivo federal. 
Nem todos os cargos públicos são preenchidos mediante competição eleitoral. Por 
isso, é possível distinguir os políticos eleitos – aqueles escolhidos pelo voto em eleições 
periódicas – e os políticos designados. Esses são designados pelos políticos eleitos para 
ocupar determinados cargos na Administração Pública. Tipicamente, são lideranças que 
ocupam posições na estrutura organizacional dos seus partidos ou são políticos que ficaram 
provisoriamente sem mandato. São exemplos: secretários municipais e estaduais, diretores 
e presidentes de empresas estatais, ministros de Estado, entre outros.
Os burocratas, diferentemente dos políticos, devem sua posição à ocupação de 
cargos situados em sistemas de carreira pública, que exigem conhecimento especializado. 
Controlam, principalmente, recursos de autoridade, posições organizacionais e informação. 
São conhecidos na literatura especializada como “profissionais do conhecimento” e, como 
tais, nem sempre suas relações com os políticos são harmoniosas. Isso ocorre, uma vez 
que o que move os burocratas é o interesse pela progressão em sua carreira, a qual não 
está sujeita à responsabilização política (prestação de contas ao eleitorado e possibilidade 
de ser eleito/reeleito), mas apenas técnica. Os políticos, ao contrário, têm de se preocupar, o 
tempo todo, com o eleitorado. 
Como foi relatado, os políticos, por vezes, exercem cargos em organizações 
burocráticas. Da mesma forma, burocratas envolvem-se em atividades políticas, de maneira 
que a linha demarcatória desses diferentes papéis institucionais pode ser bastante 
imprecisa. Além disso, embora não disponham de mandato eletivo, os burocratas 
frequentemente possuem (e cultivam) clientelas com as quais compartilham afinidades 
setoriais. Essas clientelas podem se organizar, ou não, em grupos e redes, que podem 
proporcionar importante base de sustentação e de legitimação política aos burocratas.
Enquanto atores públicos, os burocratas exercem seus papéis no âmbito de 
organizações públicas. Essas são conjunto de indivíduos, regidos por estatutos formais, que 
perseguem determinados objetivos organizacionais, de acordo com uma divisão de trabalho, 
uma estrutura de comando hierárquico e um conjunto de rotinas de procedimentos. As 
organizações são dotadas de permanência e promovem, entre seus membros, espírito de 
pertencimento, ideias, crenças e valores compartilhados. Os membros das organizações 
procuram mobilizar seus quadros para se fortalecerem institucionalmente, por intermédio da 
expansão de seus recursos humanos e orçamentários e de seu controle sobre sua área de 
atividade e do entorno dessa.
14
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
6 Outro tipo de ator – que tanto pode ser público como privado – são os tecnocratas. A palavra tecnocracia tem 
sido usada para indicar qualquer tipo de administração feito por especialistas de qualquer campo e que atuam 
em diversos contextos, sem terem cumprido uma trajetória em carreiras públicas regulares. Possuem excelente 
formação técnica, grande experiência em sua área de atuação, reconhecida competência executiva e geralmente 
transitam entre as organizações do setor público e privado com facilidade. Exemplo: ministros, secretários na 
estrutura dos ministérios, altos diretores de empresas públicas (estatais), etc.
Como mostra a literatura pós-weberiana sobre a burocracia, os agentes burocráticos 
são capazes de desenvolver projetos políticos, visando promover interesses pessoais ou as 
solidariedades organizacionais (como a fidelidade aos valores da instituição, o 
fortalecimento da organização à qual pertencem, etc.). Por esse motivo, é comum haver 
disputas não apenas entre políticos e burocratas7, mas também conflitos entre organizações 
burocráticas em diferentes setores do governo. 
Uma importante vertente teórica da Ciência Política, a “Teoria da Escolha 
Pública” (“Public Choice”), analisa especialmente o comportamento dos políticos e dos 
funcionários governamentais enquanto agentes auto-interessados (dotados de interesses 
próprios e não subordinados aos interesses dos eleitores) e suas interações nas políticas 
públicas. Essa Teoria procura explicar como as decisões de políticos e burocratas podem 
contrariar as preferências do público em geral para atender a “interesses especiais”. 
Outra abordagem, conhecida como “Teoria dos Comportamentos Rentistas” ou 
“Rent-Seeking”, focaliza as ações auto-interessadas de indivíduos ou grupos que buscam 
obter, por meio da política (politics), rendimentos superiores aos que conseguiriam em um 
contexto de mercado concorrencial. Em suma, essa Teoria sustenta que quando uma 
economia de mercado e um governo estão presentes, os agentes do governo são fonte de 
inúmeros privilégios especiais de mercado. Tanto os agentes do governo como os 
participantes do mercado procurarão esses privilégios, a fim de se beneficiar da renda 
monopolista que eles fornecem. Quando esses privilégios são concedidos, o sistema 
econômico perde em eficiência e os recursos que, em outras circunstâncias, poderiam ser 
empregados em benefício da sociedade, são desviados para favorecer interesses 
particulares. Não se trata de simples corrupção, mas sim, do uso de instrumentos legítimos 
de políticas públicas (como isenções, incentivos, subsídios, regulamentos diversos, etc.) 
para privilegiar grupos específicos8.
 
 O debate da Teoria da Escolha Pública normalmente focaliza os agentes 
governamentais situados na esfera decisória. Todavia, o papel da burocracia não se limita a 
essa esfera. Estudos de implementação das políticas públicas têm chamado a atenção para 
o papel dos servidores públicos que operam nos escalões mais baixos do sistema político, 
atuando diretamente junto ao público afetado (e não apenas beneficiários) das políticas 
públicas: são agentes de fiscalização, policiais, bombeiros, professores e diretores de 
escolas, atendentes de hospitais, etc. 
Esses atores, que a literatura denomina “burocracia de nível de rua” (“street-level 
bureaucracy”), possuem recursos de poder político, já que sua atuação é que define como a 
política pública (e, portanto, a ação governamental) se apresenta aos cidadãos. Os estudos 
mostram que os funcionários de nível de rua realmente fazem escolhas políticas em vez de 
simplesmente aplicar as decisões das autoridades eleitas e, assim, são capazes de mudar 
as políticas públicas no momento da sua implementação. Em decorrência disso, a 
implementação de políticas públicas depende de uma negociação permanente com a 
burocracia de nível de rua, na medida em que suas relações com clientes e seus 
preconceitos influenciam o tratamento dado aos cidadãos.
15
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
7 Sobre as relações entre políticos e burocratas, ver: RUA, Maria das Graças; AGUIAR, Alessandra T. A Política 
Industrial no Brasil, 1985-1992: políticos, burocratas e interesses organizados no processo de policy-making. In: 
SARAVIA, Enrique; FERRAREZI, Elisabete (Orgs.). Políticas Públicas: coletânea. Volume 2. Brasília: ENAP, 
2006, p. 127-146.
 8 Um conceito associado aos comportamentos rentistas é designado na literatura da Ciência Política como 
“triangulo de ferro” significando a interação promíscua existente entre agência administrativa governamental, 
comissões parlamentares e um específico grupo de interesse afetado pela regulação e pelo controle 
governamental (ver capítulo 4.1).
 Os atores privados são aqueles entes que operam na esfera privada, seja na vida 
econômica, seja em atividades extra-materiais (como religião,valores éticos e morais, 
questões étnicas, de gênero, de orientação sexual, etc.). Compreendem empresários, 
trabalhadores formais ou informais, grupos de interesses, associações civis, religiosas, 
sindicatos, ONGs, partidos políticos, movimentos sociais e suas diversas lideranças.
Esses atores privados podem ser identificados no âmbito internacional (por exemplo: 
as corporações financeiras internacionais; o movimento ambientalista); nacional (por 
exemplo: movimento negro no Brasil); regional (por exemplo: Federação das Indústrias de 
São Paulo; Associação dos Empresários da Zona Franca de Manaus); e setorial (por 
exemplo: produtores de autopeças, sanitaristas, ruralistas). 
Deve sublinhar-se que os atores privados podem atuar como atores formais, quando 
são indivíduos ou organizações que desempenham papéis predeterminados, segundo 
estatutos públicos ou privados (a exemplo de um representante da indústria de fármacos no 
Conselho Nacional de Saúde). Podem atuar também informalmente mediante participação 
em redes de políticas públicas (“policy networks”) e coalizões de defesa, que serão tratadas 
em breve, nesse livro.
Entre os atores privados destacam-se os empresários. Sem qualquer sombra de 
dúvida, são atores dotados de grande capacidade de influir nas políticas públicas, devido à 
sua capacidade de afetar a economia do país: controlam as atividades de produção, 
parcelas do mercado e a oferta de empregos. De acordo com os analistas de relações entre 
economia e política, os empresários são atores de particular relevância não somente pelo 
que podem fazer, como especialmente pelo que podem deixar de fazer: investir na atividade 
produtiva. 
Os empresários podem influir nas policies em vários momentos e em diferentes 
instâncias políticas por meio de suas entidades patronais, suas associações civis e 
instituições especializadas em lobbying. Os empresários podem atuar como atores 
individuais isolados, com acesso privilegiado às autoridades políticas e burocráticas; ou 
como atores coletivos, vocalizando os interesses de sua categoria. 
 Outro importante ator privado são os trabalhadores. Sua capacidade de influenciar é 
proporcional à sua organização. Portanto, atuam mediante seus sindicatos, que podem, 
eventualmente, estar ligados a partidos políticos, movimentos sociais, ONGs e até mesmo 
igrejas. Sua capacidade de pressão política pode variar também conforme a relevância 
estratégica do setor em que atuam. Por exemplo, uma greve de controladores de tráfico 
aéreo pode provocar o caos em um país ou mesmo em um continente. Da mesma maneira, 
caso uma greve de metroviários em uma metrópole como São Paulo se estenda por mais do 
que um ou dois dias, os prejuízos a todas as atividades daquele centro urbano terão grande 
magnitude. Observa-se, contudo, que a greve é apenas um dos instrumentos usados pelos 
trabalhadores para pressionar em uma situação de negociação política. 
Empresários e trabalhadores são atores demasiado relevantes e não somente 
porque a maior parte das políticas públicas mobiliza, de alguma forma, o capital e o trabalho. 
Esses atores se destacam, ainda, por serem elementos constitutivos do mais importante 
arranjo de intermediação de interesses, de formulação, decisão e implementação de 
políticas públicas das sociedades contemporâneas: o corporativismo, particularmente em 
sua versão societal.
Phillipe SCHMITTER (1974) definiu o corporativismo como um sistema de 
representação de interesses, um modelo específico de organização institucional para 
16
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
articular os interesses associativos organizados da sociedade civil com as estruturas de 
decisão do Estado9. Nas palavras do autor (p. 85), o corporativismo consiste em
“Um sistema de representação de interesse no qual as unidades constituintes são 
organizadas em um número limitado de categorias singulares, compulsórias, não 
competitivas, hierarquicamente ordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou 
licenciadas (se não criadas) pelo Estado, que lhes concede o monopólio de representação 
dentro de suas respectivas categorias em troca da observância de certos controles sobre a 
seleção de suas lideranças e a articulação de suas demandas e apoios”. 
 Devem ser levados em consideração, ainda, os diversos atores internacionais que, a 
depender do tipo e do objeto de cada política pública específica, podem assumir papel 
crucial. 
 Atores internacionais podem ser governos de países com os quais um país mantém 
relações de troca importantes e que podem afetar não apenas a economia, como também a 
política interna do país. Um exemplo foi a atuação dos EUA diretamente junto ao governo 
brasileiro nas questões da Lei de Patentes, na década de 1990. Outro exemplo é observado 
nas relações entre os governos dos países da União Europeia/Zona do Euro na crise 
pós-2008, sobretudo nas relações entre as economias que se encontram fragilizadas – 
Grécia, Espanha, Portugal, Itália – e as economias que têm conseguido se manter estáveis, 
como Alemanha e França. 
 Outra forma de atuação dos atores internacionais que afeta as políticas públicas é o 
estabelecimento de “regimes internacionais”. Esses consistem em princípios, normas, regras 
e procedimentos de tomada de decisão, implícitos ou explícitos, em torno dos quais 
convergem as expectativas dos atores em uma determinada área das relações 
internacionais (KRASNER, 1983). Os regimes internacionais exprimem comportamentos 
pactuados e coordenados, estabelecidos entre os governos10 dos países em uma área de 
interesse comum. Quando um país adere a um regime internacional, tal adesão deve ser 
ratificada por autoridades nacionais e devem ser adotadas medidas internas para 
implementar as decisões que foram acordadas no contexto internacional. Ou seja, por 
intermédio dos regimes internacionais originam-se diversas políticas públicas internas aos 
países. 
 Além disso, atores internacionais podem ser países cujo peso se destaca na 
economia global, por suas consequências. Pode-se lembrar, a propósito, a crise da 
economia americana, em 2008, que atingiu as políticas públicas do conjunto dos países 
capitalistas, desenvolvidos e emergentes. O governo brasileiro, por exemplo, teve de adotar 
diversas medidas para proteger sua economia dos impactos dessa crise. Também se 
destaca a China, que – com seu espetacular crescimento econômico e utilização de 
medidas controvertidas em política cambial – levou vários países a adotar medidas que 
afetam suas políticas públicas internas. No Brasil, por exemplo, há pouco tempo se recorreu 
a barreiras não alfandegárias a fim de conter a entrada de veículos chineses. 
 Entre os atores internacionais, merece destaque o que se conhece como “Sistema 
Nações Unidas”. Esse reúne, além de um amplíssimo conjunto de agências 
17
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
9 O conceito de “corporativismo societal”, mais comumente designado pela expressão “neocorporativismo”, está 
associado a diversos cenários políticos da social-democracia (Estado de bem-estar social), distinguindo-se do 
corporativismo estatal, associado aos regimes autoritários. 
10 Os regimes internacionais, quando formalmente organizados, podem ser considerados organizações 
intergovernamentais na esfera internacional. Não são atores subnacionais, nem ONGs. Exemplos de regimes 
internacionais: Regime da Mudança Climática Global, Regime Internacional para Refugiados, Regime de 
Combate à Lavagem de Dinheiro, etc. 
especializadas11, agentes financeiros como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Fundo 
Internacional de Desenvolvimento Agrícola (FIDA) e o Grupo Banco Mundial, cuja 
importância é óbvia no que diz respeito às questões econômicas. 
 Deve considerar-se, inclusive, a atuação de ONGs que formam redes transnacionais, 
como a Transparência Internacional (com especialfoco na transparência de governos e 
sociedades, e ênfase nas questões de corrupção), a Anistia Internacional (com reconhecida 
atuação em direitos humanos) e as organizações ambientalistas, como a WWF (World Wide 
Fund for Nature), em torno de problemas como a preservação da Amazônia. 
 Para concluir o estudo dos atores internacionais, é preciso lembrar outro tipo 
existente no cenário internacional: os chamados atores transnacionalizados, que atuam em 
escala global e concentram, atomizadamente, vastas parcelas de poder, notadamente no 
mercado financeiro, nas telecomunicações e no mercado de armas. E ainda, os agentes do 
terrorismo e o crime organizado. 
 Finalmente, apesar de não atuar diretamente, não se pode ignorar o papel da mídia – 
impressa ou eletrônica. Os jornais, a internet e a televisão são importantes agentes 
formadores de opinião, que possuem capacidade de mobilizar a ação de outros atores. Na 
verdade, a televisão, em especial, tem um grande poder de formar a agenda de demandas 
públicas, de chamar a atenção do público para problemas diversos, de mobilizar a 
indignação popular, enfim, de influir sobre as opiniões e os valores da massa da população. 
Cumpre assinalar que a mídia impressa e/ou eletrônica pode ser, simultânea ou 
alternativamente, um ator político, um recurso de poder e um canal de manifestação de 
interesses.
Com o propósito de complementar esse estudo dos atores políticos, vale lembrar que 
uma mesma policy abrange, em geral, diferentes atores e distintos níveis de atuação; e que 
a política como politics envolve mecanismos e procedimentos formais e informais, visíveis e 
invisíveis. Essa observação remete aos estudos de John W. KINGDON (1984), que 
discrimina os atores nas políticas públicas, quanto à sua visibilidade: “visíveis” e “invisíveis”. 
“Atores visíveis” são os que costumam estar presentes na mídia e na percepção do 
público, como: presidente da República, governadores, burocratas do alto escalão e 
parlamentares. São eles que mais atuam para a inserção de temas na agenda 
governamental, definindo qual demanda receberá atenção do governo. Em contrapartida, os 
“atores invisíveis” aparecem muito pouco, só pontualmente, perante o grande público. Sua 
influência ocorre nos processos de identificação e de caracterização dos problemas de 
política pública, bem como na escolha de alternativas para certa política. São burocratas de 
carreira, acadêmicos e consultores de dentro ou de fora do governo, assessores do 
Congresso Nacional, etc. 
KINGDON (1984) também se refere a atores que são “empreendedores de políticas 
públicas” (“policy entrepreneurs”). São indivíduos dispostos a investir seus recursos de 
poder, seu tempo e energia em uma proposta de policy, com vistas à sua concretização. Os 
18
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
11 O que se conhece como sistema da Organização das Nações Unidas é uma estrutura de excepcional 
complexidade que conta, no que interessa diretamente às políticas públicas, com vários programas e órgãos 
(Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados; Centro de Comércio Internacional; Programa 
Mundial de Alimentação; Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos; Programa das Nações 
Unidas para o Desenvolvimento; Programa das Nações Unidas para a Fiscalização Internacional de Drogas; 
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente; Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e 
Desenvolvimento; Fundo das Nações Unidas para a Infância; Fundo de Desenvolvimento das Nações Unidas 
para a Mulher; Voluntários das Nações Unidas), além de organismos especializados, diretamente voltados para 
áreas específicas de políticas públicas, entre os quais sobressaem: Organização das Nações Unidas para a 
Alimentação e a Agricultura; Organização da Aviação Civil Internacional; Organização Internacional do Trabalho; 
Organização Mundial da Propriedade Intelectual; Organização Mundial da Saúde; Organização das Nações 
Unidas para o Desenvolvimento Industrial; União Internacional de Telecomunicações; Organização das Nações 
Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura.
empreendedores de políticas públicas são hábeis negociadores e estão muito atentos às 
janelas de oportunidade, quando estabelecem uma ligação entre os problemas e as 
propostas de solução a eles. 
Como identificar os atores em uma política pública? Para tanto, há critérios variados. 
O mais simples e eficaz deles, no entanto, é perguntar: quem tem alguma coisa em jogo na 
política pública em questão. Ou seja, quem estará preocupado em ganhar ou perder, direta 
ou indiretamente, com uma policy? Que indivíduos, grupos, órgãos públicos, entidades 
privadas, setores da vida econômica ou social têm seus interesses efetiva ou 
potencialmente afetados pelas decisões e ações que compõem a política pública em tela? 
19
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
3. O COMPORTAMENTO DOS ATORES: escolha racional, ação coletiva e padrões de 
interação
 
 Na política (politics) e nas políticas públicas (policy), os atores possuem interesses a 
realizar, quaisquer que sejam12 ; e é razoável supor que o fazem racionalmente, ou seja, 
mediante a escolha de meios adequados à consecução das suas preferências (finalidades). 
Esse é o ponto de partida de toda a “Teoria da Escolha Racional”, que opera com a ideia de 
escolhas individuais ainda que em contextos grupais ou organizacionais. 
 Resumidamente, a Teoria da Escolha Racional propõe que todos os indivíduos, 
dentro de determinados limites, sabem o que querem, qual é o seu interesse ou quais são 
as suas preferências; são capazes de ordenar hierarquicamente suas preferências; têm 
informação sobre as alternativas para realizá-las; e procuram escolher – entre as 
alternativas de ação disponíveis – as que forem mais satisfatórias, isto é, mais compatíveis 
com o que preferem, tanto em termos de custos como de benefícios. 
 
 O conjunto de alternativas disponíveis aos indivíduos é limitado por restrições 
externas; essas, porém, não obrigam ninguém a escolher uma dada alternativa em lugar de 
outra. A escolha existe e quem a faz é o indivíduo. O comportamento racional, portanto, 
implica fazer escolhas. Escolher, por sua vez, significa renunciar. Ou seja, em qualquer 
situação de escolha sempre há pelo menos uma alternativa à qual será necessário renunciar 
quando o indivíduo decide o que deseja fazer. Por essa razão é que se diz que toda escolha 
tem seu custo13 (renúncia). Como as escolhas apresentam custos, o comportamento 
racional significa que o indivíduo escolhe as alternativas cujos benefícios esperados sejam 
maiores que os custos estimados.
 
 Logo, o comportamento racional se deriva, em termos bastante simples, de uma 
avaliação das vantagens e desvantagens de cada alternativa e da seleção daquela 
alternativa que reúne mais vantagens e acarreta menos desvantagens. Assim, cada ator 
maximizará sua satisfação, escolhendo mais do que quer e menos do que não quer. 
 Ao fazer suas escolhas, os indivíduos levam em conta a natureza do bem 
desejado14. Quando o bem desejado é um bem público, não há possibilidade de excluir do 
seu desfrute nenhum dos membros de um grupo: todos os membros do grupo podem 
desfrutar dele, mesmo que não tenham enfrentado os custos de obtê-lo. 
 O problema maior com a provisão de bens públicos decorre justamente de suas 
características, do fato de os indivíduos agirem racionalmente de acordo com suas 
20
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
12 A Teoria da Escolha Racional não se detém ao exame dos fins. Esses podem variar infinitamente entre os atores, 
não cabendo a sua discussão em termos do exercício da racionalidade.
13 O conjunto das alternativas é limitado conforme seus respectivos custos: há alternativas cujos custos são tão altos 
que elas se tornam inadmissíveis. Custo, para a Teoria da Escolha Racional, não se limitaao custo financeiro 
(dinheiro gasto com algo). Abrange também o chamado “custo real” ou “custo de oportunidade”: aquilo a que se 
renuncia ou que se deixa de ter pelo mesmo valor. Toda ação tem um custo real ou custo de oportunidade, desde 
que haja escolha. Só não há custo quando a escolha não ocorre. Como a escolha envolve um leque limitado de 
alternativas, dados os custos envolvidos, há sempre uma tensão entre liberdade e restrição. Essa tensão se resolve 
pelo cálculo de custo-benefício: a avaliação dos custos da ação frente aos seus benefícios, das renúncias a serem 
feitas para que determinados ganhos sejam obtidos. Esse cálculo é sempre pessoal, subjetivo.
14 Um bem é privado quando seus benefícios são exclusivamente desfrutados por quem o possui (indivíduo, 
empresa, etc.). Um bem é semi-público quando o escopo do benefício é limitado, permitindo a exclusão dos que não 
participaram de sua consecução (caronas).
preferências, estimando os custos da participação15 e do tamanho dos grupos dos quais 
fazem parte. Sendo o bem público não-exclusivo, o mais racional para cada membro de um 
grande grupo é evitar o custo (participação) e somente desfrutar dos benefícios. 
 Quem arca com os custos? Cada indivíduo acredita que, sendo o grupo tão grande, 
sempre haverá outros membros a assumirem os custos e que o bem público será obtido e o 
seu interesse realizado. Esse é o comportamento de “carona” ou “free-rider” (OLSON, 
1999). Embora o cálculo individual seja racional, o resultado agregado é totalmente 
irracional. Nem o indivíduo, nem o (grande) grupo realizam seu interesse, porque o bem 
público não será conquistado. 
 Esse é o chamado problema da “lógica da ação coletiva” ou “problema de Olson”, 
que sustenta que os grandes grupos tendem a ter provisão sub-ótima de bens públicos. Os 
pequenos grupos não estão sujeitos aos mesmos insucessos dos grandes grupos devido ao 
menor custo de coordenação e de controle das ações dos seus membros (OLSON, 1999). A 
consequência prática disso é que as políticas públicas tendem a beneficiar 
desproporcionalmente os pequenos grupos.
Consoante Pedro L. B. SILVA (2013), é possível identificar alguns padrões de 
interação dos atores quando procuram influenciar e se beneficiar das políticas públicas. 
A cooperação seria a forma de atuação dos atores com elevada quantidade de 
recursos estratégicos para definir em seu favor o processo decisório na área específica em 
que atuam. 
A oposição seria a forma de atuação dos atores com elevada quantidade de recursos 
estratégicos para interferir no processo decisório na área específica em que operam e com 
valores e recursos para agir, como o poder de veto. 
A conformidade seria o modo de atuação dos atores com reduzida quantidade de 
recursos estratégicos para intervir no processo decisório na área específica em que 
interagem, ainda que possuam valores favoráveis às iniciativas em debate e em disputa.
 
O desinteresse seria o principal padrão assumido pelos atores com reduzida 
quantidade de recursos estratégicos para influenciar no processo decisório na área 
específica em que atuam e com valores contrários às questões em jogo. Esses atores 
estariam pouco dispostos a se antagonizar com quaisquer outros por não perceberem uma 
relação compensadora entre a utilização de seus poucos recursos e os benefícios que 
podem ser obtidos. 
 Os atores buscam realizar seus interesses em diferentes contextos16. N a 
política (politics), os contextos são interativos ou, em outras palavras, envolvem 
interdependência. Isso significa que, ao escolher os meios para realizar seus interesses, 
qualquer ator depara-se com vários outros atores, que também perseguem objetivos, sejam 
esses idênticos, apenas semelhantes ou distintos. Como se argumentou acima, ao escolher 
o seu curso de ação (meios) para realizar suas preferências (finalidades), os atores levam 
21
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
15 Diferentemente do que muitos pensadores propunham, quando sustentavam que o homem é naturalmente 
participativo, bastando haver os canais adequados à participação, OLSON (1999) argumenta que a participação 
tem custos (renúncias a tudo que qualquer indivíduo deixa de fazer para participar, inclusive não fazer nada).
16 Os atores podem simplesmente fazer escolhas em situações que não envolvem cálculos interpessoais, como 
ocorre, por exemplo, quando alguém cujo objetivo é descansar escolhe entre dormir, assistir a um filme ou ouvir 
música. Nessa hipótese, trata-se de uma modalidade de escolha racional abordada mediante a “Teoria da Utilidade” 
ou “Teoria da Utilidade Esperada”. Trata-se, de maneira simplificada, da avaliação da estrutura de preferências – ou 
seja, o que o ator prefere mais em relação ao que ele prefere menos – em face da estrutura de oportunidades – vale 
dizer, o que o ator poderá fazer para obter a maior satisfação, com o menor custo.
em consideração também as preferências e as decisões dos outros envolvidos. Essas 
situações são abordadas pela “Teoria dos Jogos”.
Segundo Anatol RAPOPORT (1980), grosso modo, a dinâmica das relações entre os 
atores pode obedecer a três padrões: lutas, jogos e debates. As lutas são padrões de 
interação extremamente conflituosos, que acontecem quando as preferências dos atores 
são inconciliáveis e a vitória dos interesses de cada um corresponde à derrota dos demais. 
O objetivo da luta é eliminar o inimigo. 
Essa situação caracteriza um jogo de soma-zero ou de soma nula, que é aquele no 
qual o que um ator ganha corresponde exatamente ao que o outro, ou outros, perde(m)17. A 
luta também pode se caracterizar como um jogo de soma negativa18, no qual todos perdem, 
embora uns possam perder mais do que outros. Um ator prejudica os demais e é por eles 
prejudicado, de modo que, ao final, todos perdem. Esse é o caso exemplificado pela “guerra 
fiscal” ocorrida no contexto do federalismo brasileiro19. A luta é a pior de todas as situações 
em política (politics), podendo ocorrer nas arenas redistributivas (ver capítulo 5.3). 
 Todavia, mesmo nesses casos, a depender daquilo que esteja em jogo e a depender 
do custo do confronto para os atores envolvidos, é possível haver uma acomodação entre 
os interesses em conflito: pode ter-se uma situação na qual um lado não ganhe tudo, nem o 
outro lado perca tudo. Cada um cede um pouco para resolver o conflito sem enfrentamentos 
radicais, cujos custos podem ser elevados para todos20. Por outro lado, a acomodação pode 
subentender uma estratégia de algum ator interessado em adiar o confronto para o 
momento da implementação da política pública, quando a situação política e a correlação de 
forças podem lhe ser mais favoráveis.
 Os jogos são as situações mais habituais na política (politics). Sua lógica é a de 
competir e vencer o adversário em uma circunstância específica, sem eliminá-lo do 
22
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
17 Um jogo de soma zero é um jogo cuja soma da utilidade obtida por todos os seus participantes, para cada 
combinação de estratégias, sempre é igual a zero, isto é, um jogo em que o que um jogador recebe é 
diretamente proporcional ao que os demais perdem, portanto, a soma resulta em zero.
18 Nos jogos de soma negativa, o valor total (a soma das utilidades) é negativo. Há um terceiro tipo de jogo, 
oposto ao de soma negativa: é o jogo de soma positiva. Nele todos ganham, mesmo que uns ganhem mais do 
que outros. Consiste em situações nas quais o valor total do jogo (a soma das utilidades) aumenta a cada iteração. 
Por exemplo, se uma pessoa ajudar outra, e depois for ajudada, ambas ganhariam mais do que se cada uma delas 
estivesse operando sozinha.
19 Guerra fiscal é a disputa, entre municípios ou estados, para checar quem oferece melhores incentivos para 
que as empresas se instalem em seus territórios, inclusive com retaliações mútuas. Aovisar atrair investimentos 
e, consequentemente, mais riqueza e geração de renda para sua região, vários governos competem 
acirradamente oferecendo incentivos variados às empresas, sem exigir contrapartidas. Isso vai desde isenção de 
impostos e oferta de infraestrutura até a cessão gratuita dos terrenos para instalação, o financiamento a juros 
negativos e a própria construção das instalações da empresa com dinheiro público. Exemplo: a montadora Ford, 
que, após acirrada disputa entre os estados da Bahia e do Rio Grande do Sul, para saber quem oferecia maiores 
vantagens fiscais, decidiu se instalar na Bahia. A guerra fiscal prejudica os que nela se envolvem (estados e 
municípios deixam de arrecadar e até perdem dinheiro público) e beneficia quem fica de fora (a empresa 
privada). Além disso, o consumidor que adquire bens ou serviços de outro estado, quando usufrui de incentivos 
fiscais no seu estado de origem, pode sofrer sanções, como restrições ao crédito do ICMS. Adaptado de: <http://
www.brasilescola.com/economia/guerra-fiscal.htm>. Acesso em: 29 abr. 2013.
20 Quando essa situação ocorre, o jogo de soma zero se transforma em um jogo de soma variável, no qual 
nenhum dos jogadores ganha tudo, nem o outro perde tudo: várias distribuições alternativas são possíveis.
processo, de tal modo que ele possa se tornar um aliado num momento posterior21. Os 
jogos implicam um consenso prévio a respeito das regras que irão reger a disputa. Esse 
padrão de interação é exemplificado pelas negociações e barganhas, observáveis em 
contextos pluralistas e, principalmente, em arenas regulatórias (ver capítulos 4 para 
pluralismo e 5.3 para arenas regulatórias).
 Por fim, os debates são circunstâncias nas quais cada um dos atores procura 
convencer o outro da superioridade dos seus argumentos22 e da adequação de suas 
propostas, de tal maneira que vence o debate aquele que se mostrar capaz de mudar a 
preferência do seu o adversário, transformando-o em um aliado. Aqui, a lógica é a da 
persuasão. Os debates caracterizam-se como contextos nos quais o conhecimento, a 
informação e a capacidade argumentativa desempenham o papel mais relevante. 
De acordo com Charles E. LINDBLOM (1981), nos jogos de poder, as táticas ou os 
procedimentos utilizados pelos atores políticos são múltiplos. A persuasão seria apenas um 
deles e se limitaria à tentativa de buscar a adesão pela avaliação e pela argumentação em 
defesa de um determinado curso de ação. 
 Além da persuasão, geralmente os atores recorrem ao chamado "intercâmbio", que 
significa a troca de favores, de apoios e até mesmo de benefícios, como dinheiro, cargos, 
bens, etc. Quando nem a persuasão nem o intercâmbio funcionam, há atores que se 
utilizam de ameaças. As ameaças podem se referir à imposição de danos ou prejuízos, ou à 
suspensão de favores ou benefícios por parte de um ator à sua contraparte.
 Uma quarta forma de atuação é a pressão pública, que pode ser realizada por atores 
individuais ou coletivos. Inclui desde manifestações pela imprensa, até atitudes radicais 
(como greves de fome, etc.), além de manifestações coletivas – pacíficas ou violentas – 
capazes de causar constrangimento, de mobilizar a opinião pública e de chamar a atenção 
da imprensa e, eventualmente, de atores internacionais, para o problema político.
 Resta possível, ainda, o exercício da autoridade, que pressupõe, de fato, a exigência 
da obediência. Esse exercício pode ser direto (“A” ordena e “B” obedece) ou pode ser 
indireto (“A” ordena a “B”, que ordena a “C”, e então “C” obedece). 
 Por derradeiro, pode adotar-se a negociação e o compromisso. Eles são 
considerados tentativas de encontrar soluções negociadas nas quais todas as partes 
sintam-se mais ou menos satisfeitas com o que obtiveram, de forma tal que todos saiam do 
processo acreditando que ganharam alguma coisa e ninguém saia com a convicção de ter 
perdido tudo. 
 
 Obviamente, esses são apenas os procedimentos mais comuns, podendo haver 
outros. Importa observar, no entanto, que pode existir outro comportamento: a obstrução. 
Trata-se do emprego de recursos estratégicos para impedir, atrasar, confundir, etc., de sorte 
que o custo de determinadas alternativas torna-se tão elevado que os atores acabam por se 
desgastar e por abandonar, ao menos temporariamente, a luta em torno de uma demanda 
ou de uma alternativa. Nesse caso, a obstrução implicará paralisia, porquanto a decisão 
23
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
21 Os jogos não abrangem interesses inconciliáveis, nem persuasão, nem conflito, muito menos argumentação: sua 
finalidade é a de que, ao usar sua melhor estratégia, cada parte procure obter as vantagens necessárias para ganhar 
o prêmio. Sua lógica é a de competição, mas pode incluir também a cooperação como elemento estratégico. Jon 
ELSTER (1989) comenta haver duas categorias de jogos: (a) Jogos de Dois Jogadores, que podem ser jogos de 
soma zero ou jogos de soma variável; (b) Jogos de Vários Jogadores, compreendendo as seguintes configurações: 
(1) Dilema do Prisioneiro; (2) Jogo da Galinha; (3) Jogo da Garantia ou Jogo da Certeza; (4) Jogo do Imperativo 
Categórico ou Jogo do Otário.
22 Segundo a concepção clássica de RAPOPORT (1980), os debates têm por finalidade atingir um grau de 
persuasão tal que os discordantes não tenham como deixar de aderir aos argumentos apresentados. 
emperra de tal forma que todos os atores ficam impossibilitados de alcançar qualquer 
solução admissível para aquele problema23. Cabe lembrar que, devido às normas legais ou 
ao próprio curso dos eventos, por si só, a delonga na tomada de decisão pode conduzir ao 
resultado desejado.
24
PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS – Volume 1
23 Vale salientar que a obstrução pode ocorrer até mesmo antes da inserção do problema na agenda de 
decisões, impedindo que ele seja reconhecido como problema político. E pode ocorrer também depois da 
formulação, de maneira que as decisões não sejam transformadas em ações, no momento da implementação da 
política pública. Na política (politics) são frequentes as situações nas quais se observa que determinados atores 
se opõem a uma política pública por princípio (por conta de suas crenças). Nesse caso, eles podem se envolver 
no processo de formulação com o intuito deliberado de impedir que se chegue a uma decisão - qualquer que 
seja ela. É de seu interesse que a política pública não seja decidida e que as coisas continuem como estão. 
Assim, é relativamente fácil perceber quando a estratégia de obstrução é adotada: alguns atores se comportam 
propondo medidas extremamente radicais, recusando-se a negociar, fazendo exigências descabidas, etc.
4. AS RELAÇÕES DE PODER ENTRE OS ATORES POLÍTICOS
As características dos atores que interagem nas políticas públicas foram examinadas 
nos parágrafos antecedentes. Cumpre agora estudar as interpretações acerca das relações 
de poder existentes entre eles. Alguns dos elementos do poder que afetam as políticas 
públicas e, por consequência, as conexões entre os atores políticos são: os recursos de 
poder, as habilidades no uso desses recursos, os modos de exercício do poder e os 
comportamentos dos atores.
Os recursos de poder são definidos por SILVA (2013, não paginado) como “a forma 
pela qual os diferentes grupos políticos – estatais ou societais – usam sua capacidade 
política de ação e uma gama diferenciada de recursos para influenciar a formação da 
agenda do Estado e para participar das arenas decisórias (...), de modo a viabilizar a 
concretização de seus interesses políticos, econômicos e sociais”.
Esse autor sustenta que os recursos de poder dos atores políticos podem ser 
analisados a partir de três dimensões: (1) Áreas específicas em que atuam, considerando 
especialmente suas características setoriais sob uma perspectiva que ultrapassa aspectos 
meramente administrativos.