Direito_Administrativo_-_Aula_03

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Aula 03 
Direito Administrativo I 
Prof: André Henrique 
 
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO 
1. Formas de prestação da atividade administrativa 
Prestação centralizada é aquela prestada pelo centro ou núcleo da administração, ou seja, pela 
Administração Pública Direta (entes políticos – U, M, E, DF). 
 
 
Prestação descentralizada é o deslocamento do centro para outras pessoas jurídicas; podendo 
receber as pessoas jurídicas da Administração Pública Indireta (fundações, autarquias, EP, 
SEM) ou o particular (concessionárias e permissionárias de serviço público). 
 
 
 
Se há transferência de competência de um ente político para outro ente político, significa 
DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA, e não administrativa (Ex.: Estado transfere competência para 
o Município). 
 
A DESCONCENTRAÇÃO ocorre quando a atividade é deslocada dentro da mesma pessoa, entre 
órgãos da mesma pessoa jurídica (ex: presidente da República desloca determinada função de 
um ministério para outro). A desconcentração ocorre com base na hierarquia. 
 Desconcentração  mesma pessoa com hierarquia. 
 INTERNO. 
Na DESCENTRALIZAÇÃO a atividade é transferida mediante outorga (transfere a titularidade e 
execução do serviço) ou delegação (transfere apenas a execução). Na descentralização inexiste 
hierarquia (entre a AP direta com a indireta ou particular – pessoa jurídica em regra, mas 
cabe também pessoa física na permissão), subsistindo apenas controle e fiscalização. 
 Descentralização  uma nova pessoa sem hierarquia (apenas controle e fiscalização). 
EXTERNO. 
A transferência da titularidade do serviço somente ocorre mediante lei. 
A transferência da execução do serviço pode ser feita através de lei, contrato administrativo ou 
ato administrativo. 
ÓRGÃOS PÚBLICOS 
A ideia de órgão público nasceu da mesma ideia da medicina relativa aos órgãos e às suas 
especializações. Os órgãos públicos são unidades de atuação ou centros/núcleos especializados 
de competência, com o fim de agir com mais eficiência, pertencentes a uma entidade estatal 
política ou administrativa (art. 1º, da Lei 9.784/99), dotados de atribuições próprias, porém, 
não dotadas de personalidade jurídica própria, atuando assim, em nome daquela a que se 
vinculam. Não são sujeitos de direitos e obrigações, sendo que pelos atos de seus agentes, 
responde a pessoa jurídica a que pertencem (ex: Ministérios e Secretarias). 
É possível ter esta subdivisão na AP Indireta? Na Direta é fácil de enxergar, mas e na AP 
Indireta? Pensemos numa autarquia grande, como por exemplo, o INSS. Será que este é 
dividido em vários departamentos que cuida da cidade x, y, z? Sim. Logo, temos uma divisão 
de competência. Ademais, tem um setor que visa cuidar do processo administrativo; outro 
setor que cuidará de processos judiciais. Logo, dá para notar que há várias subdivisões. Assim, 
será possível esta subdivisão em órgãos na AP INDIRETA. Enfim, é possível órgão público tanto 
na AP Direta, como na AD Indireta, consoante previsão legal (art. 1º, Lei 9784/99 – Lei de 
Processo administrativo): 
Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da 
Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos 
administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração. 
§1o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e 
Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa. 
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se: 
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta; 
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica; 
III - autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão. 
Em regra, órgão público não pode celebrar contrato. 
Características os órgãos públicos 
a) São resultado da desconcentração; 
b) Não possuem personalidade jurídica, logo: 
 integram a estrutura de uma pessoa jurídica; 
 não são sujeitos de obrigação; 
 não possuem patrimônio próprio; e 
 não tem capacidade de representar em Juízo a pessoa jurídica que integram (salvo as 
Procuradorias, criadas para esse fim). Por outro lado, a doutrina entende que o órgão 
poderia ir a juízo, como sujeito ativo, exclusivamente para o exercício de prerrogativas 
funcionais. Ex: segundo a posição majoritária, o órgão público pode ir a juízo enquanto 
sujeito ativo, na busca por prerrogativas funcionais (ex: prefeito não repassa o 
duodécimo para a Câmara Municipal, que ingressa com ação em busca de suas 
prerrogativas funcionais). Os administrativistas chamam de personalidade judiciária. 
No entanto, não pode ser sujeito passivo da ação, pois não responde por seus atos. (ler 
artigo de José dos Santos Carvalho Filho – personalidade judiciária – está no site da 
Marinela; ler também no material de apoio da aula de hoje uma decisão do STF sobre 
esta questão). 
Órgão público não tem personalidade jurídica, isto é, não tem aptidão para ser sujeito de 
direitos e obrigações. Se órgão público não tem personalidade jurídica, então ele responde 
pelos seus atos? Quem responde pelos atos dos órgãos é o Estado. Quem responde, por 
exemplo, pela escola pública municipal é o Município, e não a prefeitura. Suponha que um 
estudante fura o olho do outro colega, enquanto permaneciam em sala de aula de uma escola 
pública. A responsabilidade será do município. 
Órgão pode fazer licitação (aparece como gestor do contrato), porém, quem assina o 
contrato é a pessoa jurídica. O órgão apenas realiza a gestão do contrato. Órgão não pode 
celebrar contrato administrativo, pois não é sujeito de direitos e obrigações. O contrato é 
celebrado pela União, mas a lei pode autorizar que ele seja assinado por agente (ex: ministro) 
que não o presidente da República. 
O contrato de gestão pode ser celebrado entre administradores, entre órgãos públicos e 
entre entes da administração (art. 37, p. 8º, da CF). Esta expressão “contrato de gestão”, 
inicialmente, foi considerada como aquele celebrado entre entes da AP. Deste contrato de 
gestão é que surgiram as agências executivas. Com o passar do tempo, este contrato foi 
completamente desfigurado, pois a CF previu a sua realização entre órgão e administradores. 
Ocorre que, por o administrador celebrar contrato em seu nome, trata-se de contrato privado. 
Suponha que o secretario de Estado, no exercício de sua função, celebra um contrato. Quem 
celebra este contrato é a pessoa jurídica e não o servidor. Ademais, não cabe contrato de gestão 
entre órgãos públicos porque estes não tem personalidade jurídica, não podendo contratar. 
Desse modo, a doutrina entende que este dispositivo, introduzido pela EC 19/1998 é 
inconstitucional, tendo em vista que o administrador ou o órgão não podem celebrar contrato. 
Por este motivo, os contratos entre órgãos nunca ocorreram. 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) 
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da 
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado 
entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de 
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
I - o prazo de duração do contrato; 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e 
responsabilidade dos dirigentes; 
III - a remuneração do pessoal. 
Obs: Se este dispositivo cair em 1ª fase de prova, responder conforme o escrito na CF/88, ou 
seja, que é possível o contrato de gestão. 
Órgão públicopode ter CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica, para facilitar a 
fiscalização pela Receita Federal no controle do fluxo dos recursos públicos entre órgãos (art. 
11 da Instrução Normativa n. 748 da Receita Federal). OBS.: Apesar de os órgãos públicos não 
possuírem personalidade jurídica, para fins de fiscalização, a Receita Federal lhes atribuiu 
CNPJ (Instrução Normativa – 1.005/10, art. 53). 
Art. 11. São também obrigados a se inscrever no CNPJ: 
I - órgãos públicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Poderes Executivo e Legislativo dos Municípios, desde que se 
constituam em unidades gestoras de orçamento; (...)” 
Pergunta: Qual a diferença entre administração pública extroversa e administração pública 
introversa? 
Resposta: Administração pública extroversa é o conjunto de relações jurídicas externas entre o 
Poder Público e os administrados. A administração pública introversa significa o complexo das 
vinculações internas envolvendo agentes públicos, órgãos estatais e entidades administrativas. 
 
Classificação dos órgãos públicos 
Não cai muito em prova, razão pela qual serão trazidas as três principais classificações. 
1ª Quanto à posição estatal: 
Independentes: São aqueles que gozam de independência, possuem ampla liberdade, não 
sofrendo relação de subordinação. São as chefias do legislativo (CN, Câmara dos Deputados, 
SF, Assembleias Legislativas e Câmaras de Vereadores), do Judiciário (Tribunais e juízes 
monocráticos) e do Executivo (Presidência da República e governadorias) (dica: pensar nos 
comandos dos poderes); 
Autônomos: subordinam-se aos independentes, entretanto possuem autonomia (ampla 
liberdade de decisão) administrativa, financeira e técnica (ex.: Ministérios, secretarias 
estaduais, etc.), manda muito, mas não sozinho; 
Superiores: ainda tem poder de decisão, mas não ampla liberdade. São subordinados aos 
órgãos independentes e autônomos, desvestidos de autonomia e voltados para funções técnicas 
e de planejamento (ex.: gabinetes e procuradorias administrativas); 
Subalternos: execução de atribuições confiadas a outros órgãos, sendo que não gozam de 
independência, autonomia ou poder de decisão. Apenas executam. (ex: almoxarifado, 
zeladorias, departamento de RH, departamento de cópias e portarias. São as seções 
administrativas). 
Obs: o mesmo órgão público pode aparecer em posições diferentes, dependendo da colocação 
de cada ente público. (ex: Departamento de RH pode ser subalterno em alguns lugares e 
superiores em outro). 
2ª Quanto à estrutura: 
Simples: não se subdividem, não tem ramificações, sendo constituídos por um só centro de 
competência, desenvolvendo suas atribuições de forma concentrada (ex.: gabinete); 
Compostos: possuem desdobramentos, ramificações, subdividindo-se em diversos órgãos (ex.: 
delegacias de Ensino e as escolas ligadas às escolhas; postos de saúdes e os hospitais, 
normalmente, são ramificações, estão vinculados, logo, caso de órgão composto). 
3ª Quanto à atuação funcional: 
Singulares/Unipessoais: composto por um único agente, em que a atuação ou decisão é 
unipessoal. (ex: Presidente da República, juízo monocrático); 
Colegiados: tomada de decisão coletiva. Decisão por manifestação conjunta de seus membros. 
(ex: casas legislativas, nossos tribunais). 
ESTADO E AGENTES PÚBLICOS 
A relação que se dá entre o Estado e o agente (pessoa física) é analisada por 03 teorias. 
a) Teoria do mandato: entre o estado e o agente há a celebração de um contrato de 
mandato. Ocorre que essa teoria não foi aceita no Brasil porque o estado, para 
manifestar sua vontade (assinar este mandato), depende de uma pessoa física, que não 
existiria previamente por falta de assinatura de mandato. 
b) Teoria da representação: A relação entre o estado e seus agentes acontece como na tutela 
e curatela, que significa, pressupõe a existência de um incapaz. Assim, o estado seria um 
sujeito incapaz. Ocorre que as pessoas jurídicas de direito público possuem 
responsabilidade em relação aos atos de seus agentes e aos seus próprios atos. Desta 
forma, o estado não é incapaz, é sujeito responsável. 
c) Teoria da imputação (ou do órgão): segundo esta teoria, a relação do estado e seus 
agentes é imputada pela lei. Quem dá ao agente os poderes que ele exerce é a lei. Nessa 
teoria, a vontade do estado se confunde com a vontade do agente e a vontade do agente 
se confunde com a vontade do estado. Com base nessa teoria, deve ser sempre conferida 
a lei que define os poderes e atribuições dos agentes. 
A “Teoria do Órgão” de Otto Von Gierke diz que os núcleos são “órgãos administrativos” que 
assim como órgãos humanos não existem fora do corpo estatal, não possuem personalidade 
jurídica própria, não detêm nem administram bens (imóveis), não assumem obrigações nem 
exercem direitos em nome próprio e, portanto, não comparecem isoladamente em juízo como 
autor ou réu em demanda (excepcionalmente órgão pode impetrar Mandado de Segurança, 
em face de atos de outro órgão, para defender suas prerrogativas constitucionais). 
 
Myllenna14@hotmail.com