NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

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PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMNISTRAÇÃO PÚBLICA
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
2011
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO:
CONCEITO DE CONSTITUIÇÃO
1- Constituição: é a organização jurídica fundamental de um Estado 
2- Estrutura escalonada ou hierarquizada: a pirâmide representa a hierarquia das normas dentro 
do ordenamento jurídico – A estrutura exige que o ato inferior guarde hierarquia com o ato 
hierarquicamente superior e, todos eles, com a Constituição, sob pena de ser ilegal e 
inconstitucional - chamada de relação de compatibilidade vertical.
3- Princípios Constitucionais da Administração Pública: Princípios Explícitos e Implícitos 
Determina o art. 37, caput, da Constituição Federal que a Administração Pública direta e indireta, de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos 
princípios:
1. da legalidade, 
2. moralidade, 
3. impessoalidade, 
4. publicidade e 
5. eficiência.
Porem esses princípios não são os únicos apontados pela doutrina administrativista, fixando 
os publicistas inúmeros deles. O próprio texto constitucional, no inciso XXI e nos §§ 5° e 6° do art. 
37, a outros princípios da Administração Pública (licitação pública, prescritibilidade dos ilícitos 
administrativos, responsabilidade civil da Administração) além do fundamental princípio da 
razoabilidade, por ora, denominado de proporcionalidade.
1 – P rincípio da Legalidade
O princípio da legalidade encontra fundamento constitucional no art. 5º, II, prescrevendo 
que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
" a legalidade, como princípio de administração, significa que o 
administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos 
mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se pode 
afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e exporse à 
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso" Hely Lopes 
Meirelles, p. 67.
O Supremo Tribunal Federal, há muito, descreveu duas importantes súmulas corroboradoras 
do princípio da legalidade, que são:
1. SÚM ULA 346 STF " A A dministração P ública pode declarar a nulidade dos seus próprios 
atos."
2. SÚM ULA 473 STF " A A dministração pode anular seus próprios atos, quando eivados de 
vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogálos, por 
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em 
todos os casos, a apreciação judicial."
2 – P rincípio da M oralidade
A moralidade administrativa como princípio, segundo escreve Hely Lopes Meirelles, 
"constitui hoje pressuposto da validade de todo ato da Administração Pública". 
De acordo com o fundamento na doutrina, não se trata da moral comum, mas sim de uma 
moral jurídica, aqui entendida como"o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior 
da Administração”.
O administrador, ao agir, deverá decidir não só entre o legal e o ilegal, o conveniente e o 
inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. 
A doutrina dá ênfase a noção de moral administrativa, que esta não está vinculada às 
convicções íntimas do agente público, mas sim à noção de atuação adequada e ética existente no 
grupo social. Pode- se pensar na dificuldade que ocorre em desfazer um ato, produzido conforme a 
lei, sob o fundamento do vício da imoralidade.
3 – P rincípio da I mpessoalidade
Podemos entender o princípio da impessoalidade, como desdobramento do princípio da 
igualdade (CF, art. 5º, I), no qual se estabelece que o administrador público deve objetivar o 
interesse público, sendo, em consequência, inadmitido o tratamento privilegiado aos amigos e o 
tratamento recrudescido aos inimigos, 
A impessoalidade rege que Administração Pública não deve ter a marca pessoal do 
administrador, portanto, os atos públicos não são praticados pelo servidor, e sim pela Administração 
a que ele serve.
4 – P rincípio da P ublicidade: 
Assegura a transparência na gestão pública, pois o administrador público não tem posse do 
patrimônio de que ele cuida, pois é mero delegatário a gestão dos bens da coletividade, 
possibilitando aos administrados a ciência plena de suas condutas administrativas a publicação em 
órgão oficial é requisito de eficácia dos atos administrativos que devam produzir efeitos externos ou 
impliquem oneração do patrimônio público. O ato administrativo não produzirá efeitos enquanto 
não for publicado.
5 – P rincípio da Eficiência
“Relativamente à forma de atuação do agente público, espera-se o melhor desempenho 
possível de suas atribuições, a fim de obter os melhores resultados; Quanto ao modo de organizar, 
estruturar e disciplinar a Administração Pública, exige-se que este seja o mais racional possível, no 
intuito de alcançar melhores resultados na prestação dos serviços públicos”. (DI PIETRO, Maria 
Sylvia Zanella. Direito administrativo. p. p.73/74, 1998).
4- Princípios Implicítos na administração Pública:
Princípios implícitos, são aqueles do exame lógico do sistema constitucional, em 
decorrência dos demais princípios. 
1. O princípio da segurança jurídica, 
2. da supremacia do interesse público, 
3. da razoabilidade e 
4. da proporcionalidade são alguns dos princípios implícitos do Direito Administrativo.
O princípio da segurança jurídica é aquele que vem da própria essência do Estado 
Democrático de Direito, uma das finalidades do Direito é oferecer um mínimo de estabilidade e 
certeza no convívio social organizado. Este princípio vai prevenir abalos e surpresas que possam 
comprometer a orientação jurídica das pessoas, realizando o cumprimento das normas de Direito.
O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado : É o princípio 
geral de Direito pelo qual a Administração Pública sempre deve considerar o interesse da 
coletividade acima das aspirações particulares. Para qualquer sociedade é o que revela condição de 
sua própria existência, é um pressuposto lógico do convívio social.
O princípio da razoabilidade, a Administração deverá seguir critérios racionais em sua 
atuação, o senso normal de indivíduos sensatos e respeitáveis seria o ponto crucial para o exercício 
de suas funções. Isto para que fique entendido que não se admite conduta excêntrica ou incoerente 
por parte do administrador, pois o administrador público deve obedecer este princípio.
O princípio da proporcionalidade mostra que os atos administrativos só terão válidade se 
exercidos na extensão e intensidade diretamente proporcional ao atendimento do interesse público 
inerente a eles. Isso condiz que o excesso na atuação administrativa não reverte em benefício de 
ninguém, se caso , isso aconteça é declarado ilegitimimo por parte da Administração a adoção de 
medidas que venham superar o que é necessário a fim de atender a finalidade de sua função.
5- Administração Direta e Indireta, Autarquias e Fundações Públicas: 
A Administração Pública centralizada ou direta é aquela realizada diretamente pela 
União, Estados e Municípios que, para isso, temos os ministérios, secretarias, departamentos e 
outros órgãos.
A Administração Pública descentralizada ou indireta é realizada por outras pessoas 
jurídicas que não se confundem com os entes federados, mas criadas por eles, que são: autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista, associações públicas.
Administração Pública Indireta: Conceitos
5.1- Autarquias: No direito positivo1 brasileiro, as autarquiassurgiram no Decreto-lei no 6.016, de 
22 de novembro de 1943, como sendo o serviço estatal descentralizado com personalidade de 
direito público, explícita ou implicitamente reconhecida por lei. As autarquias, sendo pessoas 
jurídicas de direito público interno, são instituídas por lei em sentido estrito, nos termos do art. 37, 
XIX, da Constituição Federal de 1988.
5.2- Fundações Públicas: O Código Civil dispõe, em seu artigo 40, que as pessoas jurídicas serão 
de direito público e de direito privado, na fundação ocorre fenômeno diferente, sendo dado a 
personalidade jurídica a um patrimônio, a um conjunto de coisas, que é direcionado à realização de 
certos fins que ultrapassam o âmbito da própria entidade, e vão dar benefício a terceiros estranhos a 
ela, também não há sócios que se beneficiarem com a fundação. A fundação é, pois, originária do 
direito privado. O Estado, ao usar da mesma conceituação, passou a criar as denominadas fundações 
públicas, ou fundações governamentais. Nestes casos podemos dizer que: Administração Indireta 
(autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista) Podemos, então, apresentar o 
conceito para a fundação pública: patrimônio destinado pelo Estado ao desempenho de atividades 
sociais (saúde, educação, cultura...), dotado de personalidade jurídica, com autonomia 
administrativa e vinculação à Administração Direta. 
1 - é o Direito escrito, gravado, codificado, difere basicamente do direito natural. É o conjunto de princípios e regras 
que regem a vida social de determinado povo em determinada época.
Dispõe a Constituição Federal, em seu artigo 37, XIX, que “somente por lei específica 
poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia 
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua 
atuação”
Atos Administrativos: 
Conceito, Atributos, Elementos, Classificação, Vinculação e discricionariedade, Anulação, 
Revogação e Convalidação.
1- Conceitos: Ato administrativo é a declaração jurídica do Estado ou de quem lhe faça 
determinadas vezes, no exercício de prerrogativas públicas, praticada enquanto comando 
complementar de lei e sempre passível de reapreciação pelo Poder Judiciário.
Ato emanado de órgão competente, no exercício legal de suas funções e em razão destas, é 
todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir 
direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.
2- Ato administrativo e ato da Administração:
1. Atos da Administração : praticados pelos órgãos ou pessoas ligadas a estrutura do Poder 
Executivo. Sendo assim, conjunto formado pelos atos da Administração é um e o 
conjunto formado pelos atos administrativos é outro, isto é há atos da Administração 
que não são atos administrativos e outros que são atos administrativos. 
• Atos administrativos que não são atos da Administração: Atos administrativos praticados 
pelo Poder Legislativo ou Poder Judiciário, na sua função atípica.
• Atos da Administração que não são atos administrativos: aqueles atos praticados pelo 
Poder Executivo, exercendo função legislativa ou judiciária. Ex: Medida Provisória.
• Atos materiais (não jurídicos) são praticados pelo Poder Executivo, enquanto comandos 
complementares da lei. Ex: Ato de limpar as ruas; Ato de servir um café e etc.
• Atos regidos pelo direito privado praticados pelo Poder Executivo. Ex: Atos de gestão.
• Atos políticos ou de governo praticados pelo Poder Executivo (atos complexos 
amplamente discricionários praticados com base direta na Constituição Federal). Ex: 
Sanção ou veto da lei; Declaração de guerra e etc. a estrutura do Poder Executivo. 
 
3- Atributos ou Qualidades Jurídicas do Ato Administrativo: 
Atributos do ato administrativo: Estes atributos dos atos administrativos surgem em razão dos 
interesses que a Administração representa quando atua, estando algumas presentes em todos os atos 
administrativos e outros não.
 
1. Presunção de legitimidade ou veracidade ou validade ou legalidade.
2. Imperatividade
3. Exigibilidade ou coercibilidade
4. Auto-executoriedade ou executoriedade
 
1. Presunção de legitimidade (veracidade, validade ou legalidade): é a presunção de que os 
atos administrativos são válidos, até que se prove o contrário. Trata-se de uma presunção 
relativa. Ex: Certidão de óbito tem a presunção de validade até que se prove que o “de 
cujus” esta vivo. 
2. Imperatividade: é o poder que os atos administrativos tem de impor obrigações 
unilateralmente aos administrados, independentemente deles concordarem. Ex: A luz 
vermelha no farol é um ato administrativo que obriga unilateralmente o motorista a parar, 
mesmo que ele não concorde. 
3. Exigibilidade ou coercibilidade: é o poder que os atos administrativos tem de serem 
exigidos quanto ao seu cumprimento, sob ameaça de sanção. Vai muito mais que 
imperatividade, pois traz uma coerção para que se cumpra o ato administrativo. Ex: 
Presença do guarda na esquina do farol é a ameaça de sanção. A exigibilidade e a 
imperatividade podem ser concomitamente ou primeiro a obrigação e depois a ameaça de 
sanção, sendo desta maneira a imperatividade é um pressuposto lógico da exigibilidade.
4. Auto-Executoriedade ou Executoriedade (Celso Antonio Bandeira de Mello): é o poder 
que os atos administrativos têm de serem executados pela própria Administração 
independentemente de qualquer solicitação ao Poder Judiciário. Vai muito mais que a 
imperatividade e da exigibilidade. Executar, no sentido jurídico, é cumprir aquilo que a lei 
pré-estabelece abstratamente. O particular não tem executoriedade, com exceção do 
desforço2 pessoal para evitar a perpetuação do esbulho3. Ex: O agente público que constatar 
que uma danceteria toca músicas acima do limite máximo permitido, poderá lavrar auto de 
infração, já o particular tem que entrar com ação competente no Judiciário.
2 - Ato judicial praticado por quem foi esbulhado de algum bem.
3 - É o ato pelo qual o possuidor se vê privado da posse, violenta ou clandestinamente, e ainda por abuso de confiança. 
4- Elementos do Ato Administrativo:
A ausência de quaisquer desses elementos torna o ato administrativo inválido. 
São eles: 
1. competência, 
2. finalidade, 
3. forma, 
4. motivo, 
5. objeto.
1. Competência: é a função dada a cada órgão ou autoridade por lei. Tem competência para 
praticar determinado ato administrativo a autoridade que recebeu essa função da lei, 
portanto, a competência só pode ser alterada ou retirada por lei. Caracteriza-se por ser: 
irrenunciável, imprescritível, inderrogável e improrrogável.
2. Finalidade: é o resultado que a administração quer alcançar com a prática do ato. Em 
sentido amplo, a finalidade é a consecução de um interesse público, desta maneira, o ato 
administrativo tem sempre uma finalidade pública; de modo estrito, finalidade é o resultado 
específico que cada ato deva produzir, em lei. 
3. Forma: é o modo pelo qual o ato se exterioriza. No Direito público, a regra é a solenidade 
das formas, a forma escrita, mas, excepcionalmente, há atos verbais, gestos, apitos, sinais 
luminosos, cartazes e placas.
4. Motivo: é o conjunto de acontecimentos que levam a Administração a praticar o ato. É 
inconcebível um ato sem motivo, sem justificativa, todavia, a doutrina discute se todos os 
atos devem ser motivados. 
5. Objeto: é o mesmo que conteúdo do ato administrativo, é o que o ato decide, enuncia, diz, 
dispõe. O objeto deve ser lícito,possível, certo e moral, assim como o ato de direito privado.
5- Classificação dos Atos Administrativos
A classificação dos atos administrativos não é tema uniforme entre os doutrinadores. Muitos 
são os critérios utilizados na classificação e podemos analisar os seguintes:
Quanto ao destinatário = Gerais e Individuais.
1. Atos gerais: São expedidos sem destinatário certo e se dirigem a todos que se encontrem na 
mesma situação abrangida pela norma. São os regulamentos, as portarias, as circulares, as 
instruções.
2. Atos individuais: São dirigidos a destinatários certos e criam uma situação jurídica 
particular. Produzem efeitos no caso concreto como nas nomeações, demissões, licenças, 
desapropriações, etc. Geram direitos subjetivos para seus destinatários e criam encargos 
administrativos. Se praticados ilegalmente, admitem anulação pela própria Administração 
ou pelo Poder Judiciário.
Classificação dos Atos Administrativos: Quanto às prerrogativas da Administração para 
praticá-los : Atos de Império, gestão e de expediente.
1. Atos de Império: São todos aqueles em que a Administração age de acordo com sua 
supremacia sobre o administrado ou servidor, sendo impostos unilateral e coercitivamente, 
independente de autorização judicial. Determina uma situação especial da Administração, 
em que se expressa a vontade onipotente do Estado. Só pode ocorrer o ato de império na 
declaração unilateral de vontade da Administração.
2. Atos de gestão: São aqueles praticados pela Administração em condição de igualdade com 
o particular. Nesta situação a Administração não atua usando o poder de coerção. 
3. Atos de Expediente: São aqueles destinados a dar andamento aos processos aos papéis que 
tramitam nas repartições públicas à espera de uma decisão da autoridade competente. 
Geralmente são executados por funcionários subalternos que não têm força de decisão e 
apenas dão continuidade ao serviço interno da repartição.
Quanto à formação dos Atos = Simples, composto e complexo.
1. Simples: decorre da vontade de um único órgão, seja ele singular ou colegiado - exemplo: 
nomeação pelo Presidente da República, decisão de um Conselho, etc.
2. Complexo: decorre da manifestação de dois ou mais órgãos; de duas ou mais vontades que 
se unem para formar um único ato. Exemplo: Decreto do prefeito referendado pelo 
secretário.
3. Composto: manifestação de dois ou mais órgãos, em que um edita o ato principal e o outro 
será acessório. Exemplo: nomeação de ministro do Superior Tribunal feito pelo Presidente 
da República e que depende de aprovação do Senado. A nomeação é o ato principal e a 
aprovação o acessório.
Classificação dos Atos Administrativos - Quanto ao conteúdo ou efeitos = constitutivo, 
declaratório.
1. Constitutivo: é aquele que cria uma nova situação jurídica para o administrado, 
criando, modificando ou extinguindo o seu direito. Exemplo: dispensa, aplicação de 
penalidade, revogação;
2. Declaratório: é o ato em que a Administração reconhece um direito existente 
anteriormente. Exemplo: licença, isenção.
Classificação dos Atos Administrativos : Quanto a exequibilidade = perfeito, imperfeito, 
pendente e consumado.
1. Perfeito: Está plenamente formado e com condições de produzir efeitos.
2. Imperfeito: Está incompleto em sua formação, falta um ato complementar. Exemplo: A 
falta da publicação do ato.
3. Pendente: Está sujeito a condição para que comece a produzir efeitos.
4. Consumado: Já exauriu seus efeitos. Já não poderá ser atacado, seja pela via da 
Administração ou pela via do Judiciário. Pode, contudo, gerar a responsabilidade do Estado.
Classificação dos Atos Administrativos: Hely Lopes ainda classifica em atos discricionários e 
atos vinculados:
1. Discricionários: São praticados com liberdade de escolha do seu conteúdo, do seu 
destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do seu modo de realização . 
Fundamentam-se no Poder Discricionário4 da Administração.
2. Vinculados: Sua realização depende das condições impostas pela lei, ficando tolhida a 
liberdade do administrador.
Muitas são as formas de classificação dos atos administrativos. Contudo, as formas 
retro referidas são as mais importantes.
4 - é aquele que o direito concede à Administração Pública para a prática de atos administrativos com liberdade na 
escolha. 
6- Vinculação e discricionariedade5
O que distingue os atos vinculados dos discricionários é a existência ou não de liberdade 
de apreciação do caso concreto pelo agente público. É necessário prestar atenção que 
discricionariedade não significa ausência de lei a regular a conduta do agente público, ao 
contrário, agir discricionariamente significa agir utilizando uma liberdade concedida pela 
própria lei. 
O agente público, no exercício de discricionariedade, deve basear-se num juízo de 
conveniência e oportunidade para a prática do ato. Mesmo que essa escolha seja feita pelo agente 
público. Esse juízo, essa escolha feita pela Administração é o que se chama de mérito 
administrativo, e o que não pode sofrer a interferência do Poder Judiciário, quando se afirma 
que o Juiz não pode invadir o mérito da Administração.
Existe casos em que a lei define de antemão todos os elementos do ato administrativo, a 
Administração atua vinculadamente, bastando ao agente verificar a situação de fato descrita pela 
hipótese legal e dar a única solução possível antevista pela lei. Portanto há casos onde não há 
margem para a apreciação subjetiva do agente público. Ex: A aposentadoria compulsória aos setenta 
anos, por exemplo, obriga o departamento de recursos humanos a providenciar o desligamento do 
funcionário.
Porém quando a lei não define previamente os elementos do ato, a Administração atua 
discricionariamente, dando a capacidade ao agente apreciar o caso concreto para escolher qual 
solução melhor atenda ao interesse público. Ex: A exoneração de um servidor em cargo de 
confiança é um ato discricionário.
7- Anulação : Para Miguel Reale6 a “Administração Pública tem o dever-poder de invalidar seus 
atos viciados, por entender que, quando a nulidade não decorrer de ato doloso nem causar dano ao 
erário público ou afetar direito ou interesse legítimos dos administrados, não está obrigada a 
autoridade competente, por falta de disposição legal . Expressa, decretar a invalidação do ato 
viciado.” 
Anulação: é a retirada do ato administrativo em decorrência da invalidade 
(ilegalidade) e poderá ser feita pela Administração Pública (princípio da autotutela) ou pelo Poder 
Judiciário. Os efeitos da anulação são “ex tunc” (retroagem à origem do ato).
 “A Administração pode declarar a nulidade de seus próprios atos” (sumula 346 do STF). 
“A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem 
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los por motivos e conveniência e 
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvadas em todos os casos, a apreciação 
judicial” (súmula 473 do STF). - A doutrina e a Jurisprudência têm entendido que a anulação não 
pode atingir terceiro de boa-fé.
 
Para Hely Lopes Meirelles e Celso Antonio Bandeira de Mello7, “o direito administrativo 
5 - A discricionariedade e vinculação são suas formas diferentes de a lei atribuir competências ao agente público.
6 -REALE, Miguel. Revogação e Anulamento do Ato Administrativo.2ª ed., 1980 Rio de Janeiro, Forense, 1980,p.61.
7 - MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 417.
tem um sistema de invalidade próprio que não se confunde com o dodireito privado, pois os 
princípios e valores do direito administrativo são diferentes. No direito privado, o ato nulo 
atinge a ordem pública e o anulável num primeiro momento, atinge os direitos das partes (Há 
autores que trazem ainda o ato inexistente), já no direito administrativo nunca haverá um ato 
que atinja apenas as partes, pois todo vício atinge a ordem pública.”
 
Segundo Hely Lopes Meirelles8, “só há atos nulos no direito administrativo. Entretanto, 
para a maioria da doutrina há atos nulos e anuláveis, mas diferentes do direito privado. O ato nulo 
não pode ser convalidado, mas o anulável em tese pode ser convalidado.” – Há ainda autores que 
trazem o ato inexistente9,. O inexistente é diferente do nulo, pois não gera qualquer consequência, 
enquanto o nulo gera, isto é tem que respeitar o terceiro de boa-fé.
 
8- Convalidação: É o ato jurídico que com efeitos retroativos sana vício de ato antecedente de 
tal modo que ele passa a ser considerado como válido desde o seu nascimento. Ou seja, ou seja, 
corrigir o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos ao momento de sua execução 
(efeitos “ex tunc”).
 
O legislador admitiu a existência da convalidação ao afirmar que “Os atos administrativos 
deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos quando: 
importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação do ato administrativo” (art. 50, 
VIII da Lei 9784/99).
 
Para alguns, a convalidação é fato jurídico em sentido amplo. O tempo pode ser uma 
forma de convalidação, pois ao ocorrer a prescrição para se anular o ato, automaticamente ele estará 
convalidado.
 
A convalidação é um dever, por força do princípio da estabilidade das relações 
jurídicas. Pois deste modo, sempre que um ato possa ser sanado deve ser feito, pois a anulação é 
uma fonte de incerteza no ordenamento jurídico. Há autores que afirmam que a convalidação é 
uma discricionariedade.
9- Revogação: é a extinção do ato administrativo discricionário, por questão de mérito, feita pela 
Administração Pública, preservando os efeitos produzidos no passado (efeitos “ex nunc”). 
 
8 - 
9 - aquele que tem aparência de ato administrativo, mas não é. Ex: Demissão de funcionário morto.