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Administração Pública
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Noções: Administração Pública
Capítulo 1
Conceito:
A Administração é a ciência social que estuda e
sistematiza as práticas usadas para administrar. O termo
"administração" vem do latim administratione, que
significa direção, gerência. Ou seja, é o ato de administrar
ou gerenciar e pode se referir tanto a
negócios, pessoas ou recursos, e tem o objetivo de
alcançar metas definidas. É fundamentada em um conjunto
de princípios, normas e funções elaboradas para disciplinar
os fatores de produção, tendo em vista o alcance de
determinados fins como maximização de lucros, na esfera
privada, ou adequada prestação de serviços públicos, no
âmbito da administração pública. Conforme afirma
Maximiano: “pressupõe a existência de uma instituição a ser
gerida, ou seja, uma organização constituída
de pessoas e recursos que se relacionem num
determinado ambiente, orientadas para objetivos comuns”.
O processo de administrar é constituído essencialmente
na tomada de decisões, na melhor maneira de combinar os
objetivos, atividades e recursos, por meio do planejamento,
da organização, da direção o também do controle. Desse
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modo, podemos afirmar que esses são os processos mais
importantes da Administração: Controle
• Planejamento – é o processo de definir
previamente os objetivos, as atividades
e os recursos; onde são respondidas as
questões acerca das decisões a serem
tomadas como: quais são os objetivos, o
prazo para serem realizados, os resultados
esperados, entre outros.
• Organização – processo de dividir o
trabalho a ser realizado, as
responsabilidades, o poder de decisão e
comando; trata-se da distribuição dos
recursos de acordo com um
determinado critério; o processo de
organização dá origem a uma
determinada estrutura
organizacional.
• Direção – processo de garantir a
execução das atividades que foram
planejadas.
• Controle – É o processo em que
se assegura o cumprimento dos
objetivos, e caso severifique que não estão
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sendo cumpridos, deve-se analisar a
necessidade de modifica-los. São
também decisões sobre como medir o
desempenho da organização, das
pessoas, dos demais recursos. O
controle é um processo que acaba
gerando subsídios para o Administrador
reiniciar novo ciclo de planejamento.
A p r i n c i p a l t a r e f a d a A d m i n i s t r a ç ã o é a
interpretação dos objetivos propostos pela
organização, transformando-os em ação
organizacional por meio do planejamento,
organização, direção e controle dos esforços
realizados nas diversas áreas em todos os níveis da
organização, a fim de alcançar os objetivos da
melhor maneira.
A Teoria Geral da Administração estuda o
processo de administração das empresas e demais
tipos de organização, levando em conta a correlação
entre cinco variáveis principais:
•Tarefas – são as atividades que devem ser
executadas para que os objetivos da organização sejam
alcançados;
•Estrutura – é a f o r m a p e l a qual serão
organizados os recursos e de que maneira devem ser
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distribuídos o trabalho e o poder de comando dentro da
empresa
• Pessoas – diz respeito ao comportamento
humano dentro da empresa e de que maneira suas
motivações subjetivas devem ser levadas em conta;
•Tecnologia – representa o “estado da arte”, ou
seja, os padrões técnicos a serem observados para que
se alcance os melhores níveis de produtividade
possíveis.
•Ambiente – significa os impactos das ações da
organização sobre as outras organizações que convivem
com a mesma no quadro econômico-institucional, bem
como o impacto dessas forças externas sobre a mesma.
Os principais componentes no estudo da Administração
são estas variáveis. As correntes de pensamento da
Administração diferenciam-se, basicamente pois cada uma
delas dá maior ênfase a uma (ou mais de uma) dessas
variáveis. Não podemos considerar uma teoria superior a
outra, deve-se levar em conta o contexto em questão.
As mudanças ocorridas no início do século XXI, em
vários âmbitos, como o econômico, político, social e
tecnológico, levaram ao surgimento de conceitos e técnicas
inovadoras para melhor administrar as organizações, essas
novas técnicas e conceitos são chamados de novos
paradigmas da Administração. Muitas teorias nascem nos
momentos de mudanças de paradigmas, assim a
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Administração está constantemente se renovando para se
adequar as transformações.
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Capítulo 2- Administração Pública
O termo Administração Pública possui dois sentidos:
Administração Pública como sendo um conjunto de
órgãos públicos, autarquias e fundações, correspondendo a
toda estrutura que forma o aparelho do Estado, com suas
características e prerrogativas específica. Nesse sentido a
Administração Pública é o campo de estudo do Direito
Administrativo.
O outro sentido do termo Administração Pública
corresponde o modo de gestão do aparelho do Estado, isto
é, a maneiro como são aplicados os processos de
planejamento, organização, direção e controle pelas
entidades que formam o Estado. É nesse sentido que
estudaremos a Administração Pública.
Portanto, a matéria “Administração Pública” se refere aos
modos de gestão das organizações governamentais. A
Administração Pública, também chamada de Gestão Pública,
engloba um amplo campo do processo administrativo do
Estado, sendo necessária a compreensão do seu processo
evolutivo para melhor entendimento acerca das mudanças
ocorridas nas organizações governamentais atualmente.
O conceito adotado pelo Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado em 1995 para a
administração pública foi o seguinte: “ todo o
aparelho do Estado pré-orientado à realização de seus
serviços, visando à satisfação das necessidades
coletivas”. Este conceito corresponde com a nova
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relação que deve existir entre a sociedade e o
Estado, em que o cidadão é o contribuinte de
impostos e é c o n s i d e r a d o u m a espécie de
“cliente” dos seus serviços. Desse modo, é preciso
destacar que o estudo da Administração Pública está
centrado nos problemas relativos ao modo de se conduzir
as ações dentro das entidades governamentais voltadas para
o atendimento das necessidades coletivas.
 Convergência e divergências entre gestão pública e
gestão privada
Convergências entre a gestão pública e a gestão privada
Um ponto em comum é que tanto as organizações públicas
quanto as privadas necessitam da aplicação dos processos
administrativos já mencionados, quais sejam o planejamento,
organização, direção e controle.
Um outro ponto semelhante é que encontramos nas
organizações públicas questões relativas ao estudo da
Administração (voltada para as organizações privadas),
como por exemplo: Finanças, orçamento, prestação de
serviços, recursos humanos entre outras. Além disso,
atualmente, percebe-se que as organizações públicas seguem
uma tendência em incorporarem algumas técnicas em seu
gerenciamento diário tradicionalmente empregadas nas
organizações privadas.
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Divergências entre a gestão pública e a gestão privada
Inicialmente, cabe ressaltar que como o próprio nome indica
as organizações públicas se situam no âmbito do Estado, que
possui soberania e poder extroverso. A soberania é a
capacidade de se autodeterminar, e o poder extroverso pode
ser caracterizado por sua capacidade de gerar obrigações
unilateralmente para os outros entes sociais.
Na Administração Pública o modo de criação, extinção ou
alteração da pessoa jurídica são realizados por meio de leis,
já na gestão privada a criação, extinção ou alteração se dá
através de instrumento contratual ou societário.
Na gestão pública a forma de obtenção de recursos para o
funcionamento da organização corresponde as receitas
derivadas de tributos, que possuem caráter compulsório. Já
no âmbito privado, corresponde as receitas derivadas de
pagamentos dos clientes, os consumidores.
A gestão públicatem como destinatário das ações
empreendidas pela organização o cidadão, a gestão privada
tem como destinatário o cliente.
Uma outra divergência é quanto a subordinação ao
ordenamento jurídico. Enquanto que para a Administração
Pública tudo o que não está juridicamente ou legalmente
determinado está proibido, para a Administração Privada o
que não está juridicamente proibido está juridicamente
facultado ou permitido.
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Quanto ao mecanismo de controle do desempenho dos
dirigentes, na administração pública há o controle político,
em que o cidadão elege periodicamente os governantes, no
âmbito da administração privada há o controle realizado pelo
Mercado, através da concorrência com outras organizações.
Já quanto a garantia de sobrevivência das organizações, a
Administração Pública possui tempo indeterminado, já que o
Estado não vai a falência, como uma empresa privada pode
ir, por isso mesmo o tempo de sobrevivência na
Administração Privada depende da eficiência organizacional.
Por fim, quanto ao processo de tomada de decisão, na
Administração Pública as decisões são mais lentas, e têm
influência de variáveis de ordem política, as políticas
públicas de acordo com programa de governo, já na
administração privada as decisões são mais rápidas,
buscando racionalidade, políticas empresariais voltadas para
objetivos de mercado.
2.1 Evolução dos modelos de gestão na Administração
Pública
O foco agora é a Administração Pública no Brasil, no
que diz respeito a evolução histórica do modo pelo
qual a gestão das organizações governamentais
vem sendo praticada aqui no Brasil.
O t e m a é i m p o r t a n t e d e v i d o a o f a t o d e q u e a
Administração Pública em todo o mundo vem
experimentando um processo de grandes
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transformações, que teve início na década de
70, formado por um conjunto amplo de
correntes de pensamento, que formam a chamada
“Nova Gestão Pública” (do inglês NPM – “New Public
Management”). Esse processo também ocorre no
Brasil. Por isso, para poder entender o que é a gestão
pública hoje, é n e c e s s á r i o analisar sua evolução
ao longo das décadas.
Nos últimos anos , em todo mundo , mui to
d i scu t iu - se sobre o papel que o Estado deve
desempenhar na vida contemporânea e o grau de
intervenção que deve ter na economia.
Nos anos 50, o economista Richard Musgrave
enunciou as três funções clássicas do Estado:
Função alocativa: prover os bens e
serviços não adequadamente fornecidos pelo
mercado
Função distributiva: promover
ajustamentos na distribuição da renda;
Função estabilizadora: evitar
grandes flutuações nos níveis de inflação e
desemprego.
De fato, entre o período que vai de 1945 (final da
segunda guerra mundial) e 1973 (ano do choque
do petróleo), a economia mundial teve uma
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grande expansão econômica, tanto que este
período passou a ser denominado de “era
dourada”. Desenvolveu-se a figura do Estado-
Provedor de bens e serviços, também chamado de
Estado de Bem-Estar Social ou Welfare State.
Ass im, como houve uma grande expansão do
Estado , consequentemente, houve uma grande
expansão da Administração Pública, com um
crescimento importante dos custos de
funcionamento da máquina pública.
Foi a partir dos anos 70, que o ritmo de expansão da
economia mundial diminuiu, e o Estado começou a
ter problemas no desempenho de suas funções, e
aos poucos foi perdendo a capacidade de atender
às crescentes demandas sociais. Esta situação,
somada a um processo de crescente endividamento
público, ocasionaria mais tarde, principalmente nos
anos 80, a chamada crise fiscal do Estado, que
consistiu na perda de sua capacidade de realizar
os investimentos públicos necessários a um
novo ciclo de expansão econômica.
Da crise fiscal passamos à crise de gestão do
Estado, uma vez que a percepção dos cidadãos
sobre a disponibilidade de serviços públicos
se deteriora gradativamente, à medida que o
Estado perde a capacidade de realizar suas funções
básicas, e não consegue acompanhar as pressões
crescentes por mais saúde, educação, segurança
pública, saneamento, e outros serviços básicos.
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Essa crise de gestão, na verdade, c o n s i s t e na
tentativa de superar as limitações do modelo de
gestão vigente até então, o chamado “modelo
burocrático” (que iremos estudar adiante),
transformando-o em algo novo, mais parecido como o
modo de gestão do setor privado, o “modelo
gerencial”, como é conhecido na área pública .
Assim, a redefinição do papel do Estado é um tema
de abrangência universal nos anos 90. No Brasil,
essa questão adquiriu importância decisiva,
considerando o peso da presença do Estado na
economia nacional, sendo assim, tornou-se um
tema constante a questão da reforma do Estado,
já que ele não conseguia mais atender com eficiência
a sobrecarga de demandas a ele dirigidas,
principalmente na área social.
De forma resumida podemos dizer que a Crise do Estado
define-se como:
1. Uma crise fiscal, marcada pela
deterioração crescente das finanças
públicas, sendo o déficit público um
fator de redução de investimentos na
área privada;
2. Uma crise da maneira de
intervenção do Estado na
economia, com o esgotamento
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da estratégia do Estado ; as
empresas públicas não mais teriam
condições de alavancar o
crescimento econômico dos países;
o paradigma do Estado interventor,
nos moldes da economia Keynesiana
estava cada vez mais ultrapassado;
3. Uma crise da forma de
administrar o Estado, isto é, a
superação da administração
pública burocrática, rumo à
administração pública
gerencial.
A principal repercussão destes fatos no Brasil foi a
Reforma do Estado nos anos 90, cujos os pontos
principais eram:
1. O ajuste fiscal duradouro, com a busca
do equilíbrio das contas públicas;
2. A inovação dos instrumentos de
política social, proporcionando
maior abrangência e promovendo
melhor qualidade para os serviços
sociais;
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3. A reforma da previdência social,
buscando dar sustentabilidade à
mesma, equilibrando-se os montantes
de contribuições e benefícios;
4. A realização de reformas econômicas
dirigidas para o mercado, que,
acompanhadas de uma política
industrial e tecnológica,
garantissem a concorrência interna
e também criassem as condições
para o enfrentamento da
competição internacional;
5. A reforma do Estado, m a s
p r e c i s a m e n t e o a p a r e l h o d o
Es t a d o , v i s a n d o aumentar sua
"governança", ou seja, sua
capacidade de implementar de
forma eficiente as políticas públicas.
A reforma do Estado envolve vár ios f a t o res . O
ajuste fiscal devolveria ao Estado a capacidade de
implementar e definir políticas públicas. Por meio
da liberalização comercial, o Estado abandonaria a
estratégia protecionista da substituição de
importações. Nesse contexto, o programa de
privatizações realizado nos anos 90 foi uma das
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formas de se perseguir tais objetivos. Por esse
programa, transferiu- se para o setor privado a
tarefa da produção, j á q u e a c r e d i t a v a - s e
q u e este, a princípio, realizaria tal atividade de
forma mais eficiente.
Finalmente, através de um programa de
publicização, pretendia-se transferir para o setor
público não-estatal a produção dos serviços
competitivos ou não-exclusivos de Estado,
estabelecendo uma parceria entre Estado e
sociedade para seu financiamento e controle.
Portanto, segundo a ideia da reforma, o Estado
reduziria seu papel de executor ou provedor direto
de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de
regulador e provedor indireto ou promotor
destes, principalmente dos serviços sociais como
saúde e educação . Como promotor desses
serviços, o Estado continuará a subsidiá-los,
buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto
e a participação da sociedade.
Nessa nova situação, procura-se o fortalecimento das
funções de regulação e de coordenaçãodo Estado,
particularmente no nível federal, e a progressiva
descentralização vertical, para os níveis estadual e
municipal, das funções executivas no campo da
prestação de serviços sociais e de infraestrutura.
Levando em conta essa tendência, pretende-se reforçar
a governança, que d iz respe i to a capacidade
de governo do Estado. Esse reforço a
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governança ocorreria por meio da transição
programada de um tipo de administração pública
burocrática, ineficiente e rígida, voltada para ela
própria e para o controle interno, para uma
administração pública gerencial, eficiente e flexível,
voltada para o atendimento do cidadão,
melhorando a capacidade do Estado de
implementar as políticas públicas, sem os limites,
a rigidez e a ineficiência da sua máquina
administrativa.
2.2 As três formas de Administração Pública
No plano administrativo, a administração pública
burocrática surgiu no século passado como uma
forma de defender a coisa pública contra o
patrimonialismo , cabe destacar que a
Administração publica burocrática surgiu
conjuntamente com o Estado liberal. Porém, na
medida que o Estado assumia a responsabilidade
pela defesa dos direitos sociais e a u m e n t a v a d e
t a m a n h o , os custos dessa defesa passaram a ser
mais altos que os benefícios do controle. Por isso,
as práticas burocráticas vêm cedendo lugar a um
novo tipo de administração, a chamada
administração gerencial.
Assim, na perspectiva histórica, pode-se afirmar que
a administração pública evoluiu através de três
modelos básicos: a administração pública
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patrimonialista, a burocrática e a gerencial.
Essas três formas se sucedem no tempo, sem que,
no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente
abandonada. Vejamos cada uma delas:
Administração Pública Patrimonialista:
Nas sociedades anteriores ao Capitalismo e da
Democracia, o Estado aparecia como um ente
“privatizado”, já que não havia uma distinção clara
entre o patrimônio público e o patrimônio
privado dos governantes.
Dessa forma, o aparelho do Estado funcionava como
uma espécie de extensão do poder do soberano, e os
seus auxiliares possuíam status de nobreza real.
Os cargos eram considerados prebendas, isto é,
títulos passíveis de negociação, sujeitos à
discricionariedade do governante.
A corrupção e o nepotismo es t avam int imamente
l igadas a esse tipo de administração. O foco da
administração não era o atendimento das
necessidades coletivas (da população), era voltada
para os interesses particulares do soberano e de seus
auxiliares.
Porém isso tudo muda quando, no final do século XIX,
o capitalismo e a democracia se tornam dominantes.
Mercado e Sociedade Civil passam a se diferenciar do
Estado. Neste novo momento histórico, a
administração patrimonialista torna-se inviável, já
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que não fazia mais sentido um modelo de
administração pública que privilegiava uns poucos em
detrimento de muitos.
As novas exigências de uma sociedade em
transformação somado com o desenvolvimento
econômico que se seguia, trouxeram a
necessidade de reformulação do modo de gestão
do Estado.
Administração Pública Burocrática:
Surge na segunda metade do século XIX, na época
do Estado liberal, como forma de combater a
corrupção e o nepotismo patrimonialista. São
princípios orientadores do seu desenvolvimento a
profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia
funcional, a impessoalidade, o formalismo, em
síntese, o poder racional- legal. A forma de controle
é sempre a priori, ou seja, controle dos
procedimentos, das rotinas que devem nortear a
realização das tarefas.
A partir de uma desconfiança prévia nos
administradores públicos e nos cidadãos que a eles
dirigem suas diversas demandas sociais, é devido a
isso que são empregados controles rígidos dos
processos, por exemplo, na admissão de pessoal,
nas compras e no atendimento aos cidadãos.
Como consequência disto, os próprios controles se
tornam o objetivo principal do funcionário. Assim,
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o Estado acaba voltando sua atenção para s i
mesmo, perdendo o foco de sua missão básica, que
é servir à sociedade.
A principal v a n t a g e m da administração pública
burocrática é o controle dos abusos contra o
patrimônio público; o principal desvantagem é a
ineficiência, a incapacidade de voltar-se para o
serviço aos cidadãos vistos como meros “clientes”.
Cabe destacar que essa desvantagem não se revelou
determinante na época do surgimento da
administração pública burocrática porque os
serviços do Estado eram muito reduzidos. O
Estado apenas mantinha a ordem e administrava a
justiça, e garantia os contratos e a propriedade. A
desvantagem apenas começou a se tornar mais
evidente a partir da ampliação da participação do
Estado na vida dos indivíduos.
Administração Pública Gerencial:
Esse modelo surgiu na segunda metade do século
XX, como resposta à expansão das funções
econômicas e sociais do Estado e ao
desenvolvimento tecnológico e à globalização da
economia mundial, uma vez que ambos deixaram
à mostra os problemas associados ao modelo
anterior.
A necessidade de reduzir custos e aumentar a
qualidade dos serviços tornou-se essencial , sendo
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o cidadão o beneficiário, resultando numa maior
eficiência da administração pública. A reforma do
aparelho do Estado passou a ser norteada pelos
valores da eficiência e qualidade na prestação de
serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma
cultura gerencial nas organizações.
A administração pública gerencial foi um avanço,
e podemos dizer que foi, de certa forma, um
rompimento com a administração pública
burocrática. Porém, não significa que seja oposta a
todos os seus princípios. Muito pelo contrário, pois
a administração pública gerencial está baseada na
anterior, pois ainda conserva alguns dos seus
princípios fundamentais, mesmo que flexibilizados,
como:
• A admissão segundo rígidos critérios
de mérito (concurso público);
• A existência de um sistema
estruturado e universal de
remuneração
• O treinamento e a capacitação
contínua do corpo funcional.
• A avaliação constante de
desempenho dos funcionár ios
Podemos destacar que a diferença fundamental está na
forma de controle, que deixa de basear-se nos
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processos para concentrar-se nos resultados.
Mas a rigorosa profissionalização da administração
pública continua sendo um princípio fundamental.
A estratégia na administração
pública gerencial é voltada
para:
1. A definição específica dos objetivos
que o administrador público deverá
atingir em sua unidade;
2. A garantia de autonomia do
administrador na gestão dos recursos
humanos, materiais e financeiros que
lhe forem colocados à disposição para
que possa atingir os objetivos
contratados;
3. O controle ou cobrança a posteriori dos
resultados.
Também é praticada a competição administrada
no interior do próprio Estado, quando há a
possibilidade de estabelecer concorrência entre
unidades internas.
A descentralização e a redução dos níveis
hierárquicos tornam-se essenciais no plano da
estrutura organizacional. De forma resumida podemos
dizer que a administração pública deve ser permeável
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à maior participação dos agentes privados e/ou das
organizações da sociedade civil e deslocar o ênfase
dos procedimentos, os meios para os resultados, os
fins.
A administração pública gerencial inspira-se na
administração de empresas, mas com ela não pode
ser confundida, pois enquanto a administração de
empresas está voltada para o lucro privado, para a
maximização dos interesses dos acionistas,
esperando-se que, através do mercado, o interesse
coletivo seja atendido, a administração pública
gerencial está explícita e diretamente voltada
para o interesse público.
Neste último ponto, como em muitos outros, a
administração pública gerencial não se diferencia
da administração pública burocrática. Na
burocraciapública clássica h á uma noção muito clara
e forte do interesse público. A diferença, porém,
está no entendimento do significado do interesse
público, que não pode ser confundido com o
interesse do próprio Estado. Para a administração
pública burocrática, o interesse público é
frequentemente identificado com a afirmação do
poder do Estado.
A administração pública gerencial vê o cidadão
como contribuinte de impostos e como uma
espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados
da ação do Estado são considerados bons não
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porque os processos administrativos estão sob
controle e são seguros, como quer a
administração pública burocrática, e sim porque
as necessidades do cidadão-cliente estão sendo
atendidas.
O paradigma gerencial contemporâneo,
fundamentado nos princípios da confiança e da
descentralização da decisão, exige formas flexíveis
de gestão, horizontalização de estruturas,
descentralização de funções, incentivos à
criatividade. Vai de encontro com a ideologia do
formalismo e do rigor técnico da burocracia
tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa
pelo desempenho, e à capacitação permanente,
que já eram características da boa administração
burocrática, acrescentam-se os princípios da
orientação para o cidadão-cliente, do controle por
resultados, e da competição administrada.
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Capítulo 3- Empreendedorismo
governamental
Iremos estudar agora o chamado
Empreendedorismo Governamental e as novas
lideranças do setor público:
O empreendedorismo possui várias definições,
seu conceito é muito subjetivo. Seu conteúdo
varia muito tanto em relação aos autores quanto
em relação ao lugar, pois o que pode ser
considerado empreendedorismo aqui, pode não
o ser no Japão. Todo mundo já ouviu falar, mas
muita gente não consegue definir o que é e criam
várias definições. As razões dessa subjetividade
podem ser as diferentes concepções ainda não
consolidadas sobre o assunto, ou por se tratar de
uma novidade, sobretudo no Brasil, onde o tema
se popularizou na década de 90.
O empreendedorismo também recebeu fortes
contribuições da psicologia e da sociologia, o que
ajudou a provocar diferentes definições para o
25
termo e, consequentemente variações em seu
conteúdo. Segundo Fernando Dolabela,
empreendedorismo é um neologismo derivado
da livre tradução da palavra entrepreneurship e
utilizado para designar os estudos relativos ao
empreendedor, seu perfil, suas origens, seu
sistema de atividades, seu universo de atuação. O
empreendedorismo vem “entrepreneur”, palavra
da língua francesa que era usada no século XII
que traz o significado de intermediário,
originalmente relacionada como atravessador
entre a fonte fornecedora e o mercado
consumidor facilitando todo o processo de troca
e assumindo riscos.
No serviço público, também existe o
empreendedorismo com características
semelhantes, mas com o objetivo de fazer as
coisas diferentes na esfera pública. Trabalhando
arduamente para que o governo se tornar mais
eficiente e transparentes na utilização dos
recursos e mais eficaz na gestão dos resultados.
26
Este empreendedorismo com o foco no serviço
público teve como base o livro “reinventando o
governo” de Davis Osborne e Ted Gaebler.
Tendo como base as seguintes características:
I. Apresenta-se como uma forma de melhorar os
governos;
II. Cultura organizacional voltada para o
empreendedorismo;
III. O governo empreendedor tem como
objetivo atender as necessidades do cidadão;
IV. O governo empreendedor adota uma
gestão moderna e não convencional.
Para os autores Osborne e Gaebler, alguns
princípios orientam este governo:
I. Interação entre a organização privada e
pública;
II. Trabalho em conjunto
com a população;
III. Introduz a competição
na sua esfera;
IV. Trabalho por missões e
objetivos organizacionais;
V. Não se financia a estrutura administrativa, mas
a eficiente prestação de serviços.
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VI. Atendimento às necessidades do
cidadão;
VII. Gera receitas ao invés de despesas,
VIII. Utiliza o planejamento;
IX. É descentralizado
X. Orienta-se pelas necessidades do mercado.
XI. Lideranças voltadas ao desafio e para as
mudanças.
A administração pública, no âmbito mundial,
encontra-se em um momento “revolucionário”,
envolvendo-se em novas contextualizações, cuja
finalidade é reformular os parâmetros da
administração burocrática que ainda são
praticados pelos responsáveis pela gestão da
coisa pública.
Estas inovações aproximam-se do que Max
Weber chamou de “paradoxo das
consequências”, onde se busca atingir
determinada meta, e obtém-se resultados
inesperados. Para que se possa conseguir
melhores resultados nesta interferência, deve-se
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ter como regra a ênfase nos meios, sem maior
empenho na discussão de seus aspectos políticos.
Sob esta ótica, os estudos que estão sendo
desenvolvidos buscando definir o tipo de estado
que se pretende para este século XXI, deverão
privilegiar os aspectos gerenciais, com ênfase em
resultados, através da otimização da utilização
dos recursos financeiros, humanos e materiais
disponíveis, o que representa um desafio diante
das diversas vertentes teóricas que se dispõem a
discutir a forma como deve ser estruturada a
administração pública, ou o modelo mais
adequado para isso.
A Inglaterra que é considerada laboratório das
técnicas gerenciais aplicadas ao setor público,
particularmente a partir do governo Thatcher,
tem-se também que trazer para este foco as
discussões realizadas nos Estados Unidos sobre a
forma apropriada de atuação da administração
pública que, entretanto não encontraram terreno
fértil para prosperar, em face do setor público
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americano ter uma cultura de evitar que a
flexibilização das regras administrativas pusesse
em risco as salvaguardas políticas, bem como a
descentralização do poder presente no
federalismo, que dificultava o estabelecimento
de um só modelo.
O sucesso do modelo na Grã-Bretanha se deu
exatamente em função das condições políticas
existentes, tendo sido adotado um formato que
apresentava grande poder de transformação,
incorporando boa parte das críticas à sua prática, o qual
tinha três correntes: Managerialism, Consumerism e
Public Service Orientation – PSO, as três principais
vertentes da chamada Nova Gestão Pública, que
representam tentativas de superação das
limitações intrínsecas do modelo weberiano e que
tinham as seguintes características:
- Managerialism – traduzido como
“gerencialismo puro”, tinha como eixo central o
conceito de produtividade e sua utilização
visava buscar a diminuição e otimização dos
gastos públicos em uma era de escassez, em um
contexto que tinha como ponto central à busca
da eficiência, com clara definição das
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responsabilidades dos funcionários, dos
objetivos organizacionais e maior consciência
acerca do valor dos recursos públicos.
- Consumerism – podendo ser traduzido como
“satisfação dos consumidores” introduzia a
perspectiva da qualidade como uma estratégia
voltada para a satisfação do consumidor, através
de medidas que visavam tornar o poder público
mais leve, ágil e competitivo: descentralização
administrativa, criação de opções de
atendimento, como incentivo à competição entre
organizações públicas e adoção de um novo
modelo contratual.
- Public Service Orientation – PSO – tendo uma
ótica de “serviço orientado para o público”, é um
conceito que levanta novas questões e põe em
xeque antigos valores, não estando, ainda, com
seu arcabouço teórico fechado. Tem como uma
de suas idéias-chave a conjugação entre a
accountability e o binômio justiça/equidade.
31
Embora contenha críticas ao managerialism e ao
consumerism, a PSO não descarta as idéias
desenvolvidas no seu âmbito. O grande problema
desta corrente é ter sido pensada segundo os
parâmetros do poder local, sem oferecer uma
ótica em âmbitonacional.
Aliado a esta nova visão gerencial, tornou-se
realidade a necessidade da redução dos gastos
públicos, principalmente com pessoal, em face
dos governos contarem com menos
disponibilidades financeiras e, em
contrapartida, a sempre crescente demanda dos
cidadãos por serviços, o que implica
naturalmente na necessidade de aumento da
eficiência governamental na utilização de seus
recursos
32
Capítulo 4 - ESTRUTURAS
ORGANIZACIONAIS
Conceitos de Estrutura Organizacional:
Estrutura organizacional é a ordenação e o
agrupamento de atividades e recursos, visando ao
alcance de objetivos e resultados estabelecidos,
uma outra definição é aquela que diz que é a
“forma pela qual as atividades de uma
organização são divididas, organizadas e
coordenadas”, podendo também ser definida
como um conjunto ordenado de
responsabilidades, autoridades, comunicações e
decisões das unidades organizacionais de uma
empresa.
É dividida em:
Estrutura formal: representada pelo
organograma. Foca o sistema de autoridade,
responsabilidade, divisão de trabalho, comunicação e
processo decisório.
Estrutura informal: formada pela rede de relações
sociais e pessoais e não aparece no organograma,
complementa a estrutura formal.
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Quando uma estrutura organizacional é adequada ela
propicia uma organização adequada das funções e
responsabilidades, identificação das tarefas
necessárias, informações, recursos e feedback aos
empregados, além de propiciar condições motivadoras
e medidas de desempenho compatíveis com os
objetivos organizacionais.
Organograma:
Consiste na representação gráfica de determinados
aspectos da estrutura organizacional. Estabelece a
estrutura formal da empresa num determinado
momento. É estático. Onde os órgãos são
representados por retângulos e as relações
hierárquicas por linhas verticais e horizontais.
Estrutura Organizacional - elementos
4.1.1. Especialização do trabalho: grau em que as
tarefas são divididas e padronizadas para serem
realizadas por um indivíduo. Há a especialização
horizontal e a vertical:
Especialização horizontal – especifica número
de atividades desempenhadas;
Especialização vertical – especifica a medida da
concepção, execução e administração das atividades
por uma pessoa.
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4.1.2. Cadeia de Comando/Escalar ou linha de
comando: a diferenciação vertical especifica a linha
que vai do topo até o último nível da hierarquia,
mostrando quem responde a quem.
4.1.3. Amplitude de Controle: mede o número de
pessoas subordinadas a um administrador, quanto
maior, menos níveis hierárquicos e menos
administradores.
4.1.4. Centralização: decisões são tomadas no topo,
enfatizando a cadeia de comando.
Podemos destacar como sendo sua vantagem:
As decisões mais consistentes com os objetivos,
maior uniformidade de procedimentos,
aproveitamento da capacidade dos líderes, redução dos
riscos de erros, maior controle do desempenho da
organização.
Já as desvantagens são:
Decisões e administradores distanciadas dos fatos
locais, dependência dos subordinados, diminuição da
motivação, criatividade, maior demora na
implementação das decisões e maior custo operacional.
4.1.5. Descentralização: decisões distribuídas pelos
níveis inferiores.
As vantagens quanto a a descentralização consiste em:
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Uma maior agilidade e flexibilidade nas decisões, mais
adaptadas aos fatos locais; maior motivação, autonomia
e disponibilidade dos líderes; maior facilidade do
controle do desempenho de unidades e gerentes.
Já as desvantagens são as seguintes:
Perda de uniformidade das decisões, com maiores
desperdícios e duplicação de recursos; canais de
comunicação mais dispersos; dificuldade de encontrar
responsáveis e controlar o desempenho da organização;
não aproveitamento dos especialistas.
4.1.6. Formalização: grau de controle da
organização sobre o indivíduo, definidas pelas
normas e procedimentos, limitando a atuação e o
comportamento.
4.1.7. Departamentalização: Consis te na
diferenciação horizontal que permite simplificar o
trabalho, aproveitando os recursos de forma mais
racional.
a) Departamentalização Funcional:
Suas Vantagens são:
-Maior especialização de pessoas e de recursos.
-Ideal para atividades rotineiras e estáveis.
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Já a desvantagem:
É a dificuldade de coordenação interdepartamental.
b) Departamentalização de Produtos/ Serviços:
As vantagens são:
-Permite uma intensificação de esforços e
coordenação;
-Facilita a coordenação interdepartamental
Já as desvantagens:
- Enfraquece a especialização.
- Duplicação de custos;
- Enfatiza a coordenação em detrimento da
especialização
c) Departamentalização Base Territorial:
Sua Vantagem:
É o fato de cada unidade operar como se fosse uma
empresa independente, adaptando-se as condições locais.
Já as Desvantagens são:
-Dificuldade de coordenação entre os departamentos;
-Dificuldade de visão global da empresa;
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-Enfraquece a especialização.
d) Departamentalização por Clientela:
Vantagem:
É o fato de ter foco nas necessidades dos clientes.
Já a desvantagem:
Dificulta a consecução de outros objetivos como
eficiência, produtividade.
e) Departamentalização por Processo:
Tem a Vantagem:
De ter o Arranjo físico voltado para os recursos e
tecnologia.
Já a desvantagem:
Consiste na dificuldade de adaptação a novas
tecnologias.
f) Departamentalização por Projeto
As Vantagens são:
- Estrutura temporária por produto, para resultados.
- Voltada para a complexidade.
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A desvantagem :
-Grandes investimentos,
tecnologia específica, que
envolve altos riscos.
g) Departamentalização Mista:
Como o nome indica é uma espécie de mistura. Há o
agrupamento por funções, por produtos e por processo.
4.2. Estrutura Organizacional - Modelos
Desenho Mecanicista: forma burocrática, autoridade
centralizada, regras e procedimentos padronizados,
divisão de trabalho, amplitude administrativa estreita e
meios formais de coordenação.
Desenho Orgânico: adhocráticos adaptativos, mais
horizontais, autoridade descentralizada, poucas regras
e procedimentos, pouca divisão de trabalho, amplitudes
administrativas maiores e mais meios pessoais de
coordenação.
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4.3. Estrutura Organizacional – Variáveis
Condicionantes
- Ambiente: homogêneo, heterogêneo instável, estável
(estrutura, se adapta ao ambiente)
- Estratégia: estabilidade ou crescimento (estrutura
segue a estratégia);
- Tecnologia: massa, processo, unitária; sequencial,
mediadora, intensiva (estrutura depende da
tecnologia);
- Ciclo de vida e tamanho: nascimento, crescimento,
juventude, maturidade (estrutura se ajusta ao tamanho);
- Pessoas: conhecimento x reposição.
4.4. Tipos de Estrutura Organizacional
Cada estrutura vai se adequar a um modelo, em um dado
momento mais mecanicista, em outro momento mais
orgânica, a depender das variáveis condicionantes.
Tipos tradicionais de
organização:
Organização linear
Organização linha- staff
Organização funcional
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Vejamos cada uma delas:
 Organização linear
Constitui a forma mais antiga e simples de organização.
Tem origem nos antigos exércitos e também na igreja. Tem
como características:
- Linhas diretas de autoridade e responsabilidade
- Conformação piramidal
- Comunicação simples e rígida
- Pequenas e médias empresas
- Estágios iniciais de uma organização
Suas Vantagens são as seguintes:
- Aplicação simplificada
- Há sentido claro das tarefas e cargos
- Fácil manutenção da disciplina
- Baixa despesa na administração
- Estabilidade
- Há facilidade da comunicação de ordens e informações
- As decisões são aceleradas
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Já as desvantagens são:
- A Organização é bastante rigorosa
- Há sobrecarga de trabalho para a direção
- Não há cooperação de equipe
- Há abuso dacentralização
- Dificuldades na visão global
- Exige ótimos coordenadores
 Organização Linha –Staff
Tem como características:
- Incremento de uma equipe para aconselhar
- Especialização técnica
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- Autoridade limitada
- Pode gerar conflitos
- Bastante utilizada nos dias de hoje
Suas vantagens são as seguintes:
- Assegura assessoria especializada e inovadora
mantendo o princípio de autoridade única;
- Os órgãos de staff proporcionam serviços
especializados, fator importante em uma área de
especialização e competição.
- A estrutura linha-staff tem a vantagem de
oferecer uma área de assessoria e prestação de
serviços, com predomínio da estrutura linear;
- Atividade conjunta e coordenada dos órgãos de linha e
órgãos de staff
- Os órgãos de linha se responsabilizam pela
execução das atividades básicas, enquanto os
órgãos de staff se responsabilizam pela execução
dos serviços especializados.
Já as desvantagens são:
A seguir, as desvantagens da implantação desse tipo de
estrutura :
- Existências de conflitos entre órgãos de linha e
de staff se caracterizam pelos seguintes fatores, a
saber:
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1) o assessor de staff é um técnico com
preparo profissional, enquanto
homem de linha é um homem de prática;
2) o assessor tem melhor formação escolar.
O homem de linha subiu na hierarquia;
3) a assessoria representa custos elevados para a
empresa;
- Dificuldades na obtenção e manutenção do equilíbrio
entre linha e staff
- Os especialistas de staff tendem a forçar suas
sugestões e tentar impor suas ideias. Isso pode
provocar um enfraquecimento da linha ou a linha
dividida de autoridade, ou seja, uma situação de
equilíbrio dinâmico e perfeita sincronização entre a
linha e o staff, de modo que ambos tenham um
comportamento cooperativo e integrativo, é difícil
de alcançar e, sobretudo, manter.
 Organização (Supervisão) Funcional
Aplica o princípio funcional
Chefias especializadas
Autoridade dividida
Autoridade funcional dividida
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Perda da visão sistêmica
S u a s Vantagens são:
-Proporcionar especialização;
-Desenvolver comunicações mais rápidas sem
intermediários e sem distorções;
-Permitir a separação das funções do
planejamento e controle das funções de execução.
Apresenta desvantagens no que se refere:
- Aos subordinados, pois eles recebem diferentes
tipos de informação, sendo esta, por vezes
contraditória ou incompatível;
-As funções, elas se sobrepõem, surgindo uma
concorrência entre especialistas, podendo levar
ao conflito.
Estrutura/Organograma Divisional ou Unidades
Estratégicas de Negócios:
Essa estrutura tem como vantagens:
- Foco no resultado;
- Coordenação em razão do produto e serviço;
- Favorece a inovação e crescimento.
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As Desvantagens são:
- Custos elevados, duplicidade de órgãos;
- Dificuldade de integração entre unidades.
Estrutura Matricial
- Estrutura para projetos/produtos que necessitem de
equipes multidisciplinares;
- Estrutura dual de autoridade:
Comando horizontal ou transversal: centrado no
projeto, que coordena e integra os esforços com pouca
autoridade formal;
Comando funcional: vertical e hierárquica, presta
consultoria, informações e fornece recursos.
As Vantagens são:
- Potencializa a especialização (função) e coordenação
(projeto ou produto);
- Foco no lucro e nos recursos, eficiência;
- Visão orgânica (flexibilidade).
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As desvantagens:
- Dificuldade de cultura de resultados, de apurar
responsáveis, de relacionamentos, e
- Viola a unidade de comando.
Estrutura em virtual ou em rede – organograma
circular ou radial.
As vantagens dessa estrutura são:
- Negócios virtuais ou unidades de negócios;
- Baixo custo operacional e administrativo;
- Competitividade global;
- Flexibilidade e adaptabilidade a ambientes complexos.
- Rapidez de respostas às demandas ambientais.
As desvantagens são:
- Controle global difícil, riscos e incertezas;
- Dificuldade de cultura corporativa e lealdades fracas;
- Dificuldade de responsabilização.
	capa para adm .pdf (p.1)
	Administração Pública - noçoes.pdf (p.2-47)