7.DIREITO ADMINISTRATIVO

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SUMÁRIO 
 
1. Princípios Administrativos ........................................................................ 03 
2. Poderes Administrativos ........................................................................... 05 
3. Estrutura E Organização da Administração Pública .................................. 10 
4. Serviços Públicos ....................................................................................... 16 
5. Atos Administrativos ................................................................................. 20 
6. Responsabilidade Civil do Estado ............................................................. 26 
7. Bens Públicos ............................................................................................ 29 
8. Intervenção do Estado na Propriedade .................................................... 31 
9. Licitaçãod.... .............................................................................................. 36 
10. Contratos Administrativos ...................................................................... 41 
11. Agentes Públicos ..................................................................................... 45 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Adota-se esta nomenclatura porque vêm expressamente constantes no 
caput do art. 37, da CRFB/88, sendo eles os princípios da: legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
 
 1.1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
Tem-se este princípio como um dos basilares da Administração Pública, pois, segundo ele, 
toda e qualquer atividade administrativa deve ter por fundamento a lei. É uma sujeição, um limite ao 
qual o administrador público está submetido, pois todos os seus atos deverão ser pautados na lei. 
Para a Administração, tudo o que não estiver autorizado em lei, lhe é vedado. Por este 
principio, para um ato administrativo ser legitimo é insuficiente o fato de não ser ofensivo à lei. 
Cumpre que seja praticado com embasamento em alguma norma permissiva que lhe sirva de 
fundamento. Não basta a não-contradição, deve haver quase que uma submissão. 
Em alguns momentos, entretanto, a legalidade é posta num segundo plano pela própria 
Constituição Federal, permitindo o administrador agir sem autorização legal como na adoção das 
medidas provisórias (art. 62), na instituição do estado de defesa (art. 136) e do estado de sítio (art. 
137 a 139), além do caso do art. 84, VI, da CRFB/88, referente ao Decreto Autônomo (inovação 
trazida pela Emenda Constitucional 32/2001). 
 
 1.2. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE 
Para Celso Antonio Bandeira de Mello1 nada mais é que o princípio da isonomia ou igualdade. 
Hely Lopes Meirelles2 já entende ser o clássico princípio da finalidade. 
A atividade administrativa não pode ter por fim pessoa específica, determinada, com o 
objetivo de lhe garantir privilégios que não sejam estendidos de forma isonômica aos demais. Deve 
ser destinada a todos os cidadãos de forma geral, sem discriminação,3 por força inclusive do art. 5º, I, 
da CRFB/88 que afirma: todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza [...], ou 
seja, a finalidade da lei é que todos sejam tratados de forma impessoal. 
Exemplo clássico que se tem do princípio da impessoalidade é a regra contida no art. 37, II, 
da CRFB/88 exigindo para a investidura em cargo ou emprego público aprovação prévia em concurso 
público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou 
emprego. Também o é a exigência da realização de licitação previamente às contratações (salvo 
exceções legais). A impessoalidade objetiva o tratamento igualitário que a Administração Pública 
deve dispensar a todos os administrados. 
José Afonso da Silva4 traz importante observação. A impessoalidade pode ser tanto em 
relação aos administrados como à própria Administração. A primeira forma de impessoalidade foi a 
que até aqui se trabalhou (em relação aos administrados). Já a segunda forma quer dizer que a 
responsabilidade pelos atos praticados não é direcionada ao agente que o praticou, mas sim à pessoa 
jurídica a que ele pertence, por força da Teoria do Órgão. 
É através, também, deste princípio que se veda a promoção pessoal dos administradores, 
forte no art. 37, §1º, da CRFB/88: “A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas 
 
1 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 55. 
2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 93. 
3 FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princípios Fundamentais. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 49. 
4 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 648. 
 
 
 
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dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não 
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou 
servidores públicos”. Outro exemplo recente é a edição da Súmula Vinculante nº 13 do STF que 
estabeleceu a vedação do nepotismo. Ainda os arts. 2º, parágrafo único, III, 18 a 21, da Lei nº 
9.784/99 e art. 149, §2º, da Lei nº 8.112/90. 
 
 1.3. PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
 Ainda que de difícil definição, o princípio da moralidade está ligado ao conceito de 
honestidade, de conduta ilibada, ética, decente, lealdade: de bom administrador. De acordo com a 
doutrina moderna e a jurisprudência, a imoralidade é vista como uma forma de ilegalidade, e, 
portanto, sujeita ao controle do Poder Judiciário. 
 A não observância deste princípio pode gerar inúmeras consequências legalmente previstas 
como: propositura de Ação Popular (art. 5º, LXXIII, da CRFB/88 e Lei nº 4.717/65), de Ação Civil 
Pública (Lei nº 7.347/85, art. 1º, IV) e de Ação de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92). 
 Para a doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro5, em se tratando de matéria 
administrativa, sempre que se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado 
que com ela se relaciona juridicamente, ainda que em consonância com a lei, ofende a moral, os bons 
costumes, as regras de boa administração, a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao 
princípio da moralidade administrativa. 
 
 1.4. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 
 Princípio que torna obrigatória a divulgação dos atos praticados pela Administração Pública. 
É inerente ao próprio conceito de democracia, ou seja, atribui dever de transparência, de visibilidade 
do Poder Público. 
Com previsão Constitucional no art. 37, §1º, a publicidade dos atos, programas, obras, 
serviços e campanhas dos órgãos públicos deverão ter caráter educativo, informativo ou de 
orientação social. Aparece previsto em inúmeras normas: art. 5º, XXXIII primeira parte, e inciso 
XXXIV; art. 93, IX e X todos da CRFB/88, na Lei nº 8.666/93 art. 3º, §3º primeira parte, arts. 21 e 61, 
parágrafo único, art.14, da Lei nº 9.784/99, entre outros. 
 A publicidade gera a eficácia dos atos administrativos e também alguns efeitos como: a 
presunção do conhecimento, o desencadeamento do decurso do prazo para interposição de recursos; 
o início da contagem dos prazos de prescrição e decadência, entre outros (por exemplo, os efeitos da 
declaração de utilidade pública estão previstos no art. 7º, do Decreto-Lei nº 3.365/41), mas é 
importante salientar que não é ela (a publicidade) elemento constitutivo do ato administrativo, 
sendo, somente, requisito para sua eficácia. 
Escapam à regra da publicidade: art. 5º XXXIII, da CRFB/88 (com relação às informações 
imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado, regulado pela Lei nº 11.111/05) e ainda o 
inciso LX, o art. 14, § 11 da CRFB/88, o art. 37, §3º, II, da CRFB/88, o art. 20 do CPP, o art. 155 do CPC, 
entre outros 
 
 1.5. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
 Presente no caput do art. 37 da CRFB/88, desde a Emenda Constitucional nº 19 de 1998, 
consubstancia-se na busca pela qualidade do serviço público prestado. Busca a otimização, rapidez e 
aperfeiçoamento dos resultados com o menor desperdício de recursos possíveis. Ou seja, melhor 
desempenho, com menor custo. 
 
5 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 79. 
 
 
 
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 Ainda que somente em 1998 tenha integrado o caput do art. 37, da CRFB/88, já era previsto 
na própria Constituição Federal de 1988 no artigo 74, II, no art. 144, §7º e até mesmo em legislação 
esparsa como no Decreto-Lei nº 200/67, art. 26, III e na Lei nº 8.987/95, art. 6º, §1º. 
A avaliação especial de desempenho, condição para a aquisição da estabilidade, prevista no 
art. 41, §4º, a avaliação periódica de desempenho, exposta no art. 41, §1º, III, a criação e 
manutenção de escolas de governo, art. 39, §2º, a criação do subsídio como forma remuneratória, 
art. 39, §4º todos da CRFB, são exemplos da aplicação do princípio da eficiência. A edição de súmulas 
vinculantes (art. 103-A, da CRFB/88) e a duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, da CRFB/88) 
configuram-se, também, como busca pelo dever de eficiência. 
 É a relação custo-benefício6 que deve presidir todas as ações públicas. A palavra liga à idéia 
de serviço rápido e preciso. Exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, 
rendimento e busca da perfeição. 
Lembre-se: 
 
 
 
 
 
 
 2.1. INTRODUÇÃO 
Para o Estado por em prática a busca pelo interesse público (interesse coletivo), o 
ordenamento jurídico lhe atribuiu certas prerrogativas, peculiaridades denominadas poderes 
administrativos. São em verdade formas que o Estado tem de fazer sobrepor a sua vontade frente à 
individual. 
 Os poderes administrativos aqui tratados serão os poderes instrumentais (instrumentos que 
servem para a atuação Estatal) e não os poderes políticos, estruturais ou também denominados de 
orgânicos que compõem a estrutura do Estado (Poder Judiciário, Poder Legislativo, Poder Executivo). 
 
 
 
6 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 22. 
 
 
 
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 2.2. DO USO E ABUSO DE PODER 
O uso do poder é uma prerrogativa da autoridade, do agente público. Usar normalmente o 
poder expõe Hely Lopes Meirelles 7 é empregá-lo segundo as normas legais, a moral, o interesse 
público, de forma razoável e proporcional, dentro dos limites que a lei traçou, em suma, seu uso para 
ser legal deve ser normal. 
A utilização ilegal, inadequada ou até imoral dos poderes administrativos leva ao abuso de 
poder. Este, por sua vez, pode ocorrer de duas maneiras: quando o agente público atua fora dos 
limites de sua competência, além de suas atribuições, ou quando o fim buscado é outro que não o 
interesse público. No primeiro caso temos o excesso de poder, no segundo desvio de poder (ou desvio 
de finalidade). 
 Os poderes administrativos são classificados da seguinte forma: poder vinculado, poder 
discricionário, poder hierárquico, poder normativo, poder disciplinar e poder de polícia. 
 
 2.3. PODER VINCULADO 
 Também denominado de regrado, é aquele ao qual a lei confere uma única solução jurídica 
válida para a prática de um ato. A execução de um ato administrativo está inteiramente definida na 
lei, sendo validamente possível somente uma forma de proceder. 
Não é disponibilizada ao administrador público qualquer margem de opção, por exemplo: o 
art. 40, §1º, II, da CRFB/88 que trata da aposentadoria compulsória, o art. 207, da Lei nº 8.112/90 ao 
qual estabelece 120 de licença à gestante, o art. 48 da Lei nº 9.784/99 que estabelece o dever da 
Administração de explicitamente emitir decisões nos processos administrativos, o art. 50 desta 
mesma lei onde há a exigência de motivação dos atos administrativos, dentre outros. 
No poder vinculado não há faculdade de opção do administrador: não há que se falar em 
mérito administrativo, pois toda atuação do administrador se resume no atendimento das 
imposições legais. Pela falta de possibilidade de escolha, se diz que, diante do poder vinculado, o 
particular tem um direito subjetivo de exigir da autoridade a adoção de determinado ato, sob pena 
de não o fazendo sujeitar-se à correção judicial. 
 
 2.4. PODER DISCRICIONÁRIO 
 O poder discricionário existe em decorrência da riqueza das situações cotidianas, haja vista 
que é impossível a lei prever todas as condutas que o agente administrador deva tomar. A 
Administração Pública, por sua posição mais favorável, em determinadas ocasiões, possui certa 
liberdade para decidir no caso concreto, diante da multiplicidade dos fatos administrativos, a melhor 
maneira de satisfazer a finalidade da lei. 
 No poder discricionário, contrariamente ao poder vinculado, a lei outorga certa liberdade de 
escolha ao administrador. Diante de uma hipótese legal (e não ausência legal), ao administrador é 
permitido eleger uma dentre as várias condutas possíveis, segundo critérios de oportunidade e 
conveniência (equivalem à noção de mérito administrativo). Ressalta-se que discricionariedade não 
quer dizer arbitrariedade. Esta se dá à margem da lei, contrária à lei, de forma abusiva. Logo, um ato 
arbitrário será sempre ilegítimo e ilegal. 
O poder discricionário, entretanto, não é absoluto, pois encontra limites na razoabilidade, 
proporcionalidade, na moralidade, que, por sua vez, não se encontram na noção de mérito 
administrativo, mas sim no conceito de legalidade. Assim, um ato desproporcional ou desarrazoado 
 
7 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 112. 
 
 
 
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será considerado ilegal. Além desses limites, a discricionariedade administrativa também esbarra na 
competência, na forma e na finalidade do ato, uma vez que estes sempre são impostos pela lei. 
 
 2.5. PODER HIERÁRQUICO 
 É o poder que possui a Administração Pública de organizar-se, estruturar-se, distribuir 
funções entre os diversos órgãos que a compõem. Segundo a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro8, o 
estabelecimento da hierarquia é instituído por uma relação de coordenação e subordinação entre os 
órgãos. 
 São decorrências do poder hierárquico:9 
 Poder de dar ordens ou instruções (poder de chefia e deverde obediência); 
 Poder de fiscalização e coordenação; 
 Poder de revisão (controle) dos atos dos subordinados, anulando os atos ilegais e revogando 
os inconvenientes ou inoportunos; 
 Poder de transferência (delegação e avocação) de competência. 
 Delegar é transferir a outrem parte de atribuições (competências) que originariamente lhe 
são próprias e não privativas. Deve ser por tempo determinado, publicado no meio oficial e é 
revogável a qualquer momento (a exemplo podemos citar o art. 12 da Lei nº 9.784/99, o art. 84, 
parágrafo único e o art. 93, XIV, da CRFB/88). Algumas atribuições são indelegáveis como as 
elencadas no art. 13 da Lei nº 9.784/99 (adição de atos de caráter normativo, a decisão de recursos 
administrativos e as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade), no art. 84 da 
CRFB/88 (com exceção das constantes no parágrafo único do mesmo artigo que podem ser 
delegadas), dentre outras. Para a delegação não é necessária haver subordinação hierárquica 
Avocar é chamar para si, temporariamente, atribuição originariamente de um subordinado 
seu. Para a avocação, entretanto, a subordinação hierárquica é obrigatória. Expõe o art. 15 da Lei nº 
9.784/99: será permitida, em caráter excepcional, e por motivos relevantes devidamente justificados, 
a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. O art. 103-B, 
§4º, III, da CRFB/88, igualmente, autoriza a avocação pelo Conselho Nacional de Justiça de processos 
disciplinares em curso. 
 
 2.6. PODER DISCIPLINAR 
 É aquele poder conferido à Administração Pública de apurar infrações e impor penalidades 
aos agentes e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, em razão de prática de infrações 
funcionais (disciplinares).10 
 Não deve ser confundido com o poder punitivo do Estado (jus puniendi). Este é exercido 
através do Poder Judiciário tendo em vista o cometimento de infração penal (crimes e 
contravenções) regido pelo direito penal e processual penal. O poder disciplinar é realizado para a 
punição de infrações administrativas, possuindo trâmite interno, regido pelo direito administrativo. 
Para o autor Rafael Maffini11, o poder disciplinar decorre da subordinação específica ou especial, 
diferentemente do poder punitivo (ligado ao poder de polícia) que decorre da subordinação geral. 
 
 
8 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 92. 
9 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 12. ed. São Paulo: RT, 2008, p. 116. 
10 SANTANNA, Gustavo. Direito Administrativo: série objetiva. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2009, p. 39. 
11 MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: RT, 2008, p. 67-8. 
 
 
 
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 2.7. PODER REGULAMENTAR 
 Antes de definir o que seja Poder Normativo ou Regulamentar, é importante observar que 
apesar de aqui estarem sendo tratados como sinônimos, o que não é incomum pela doutrina pátria, 
há autores que tecem distinção entre esses poderes. Maria Sylvia Zanella Di Pietro,12 por exemplo, 
expõe: normalmente, fala-se em poder regulamentar; preferimos falar e poder normativo, já que 
aquele não esgota toda a competência normativa da Administração Pública; é apenas uma de suas 
formas de expressão, coexistindo com outras, conforme se verá. E mais adiante conclui: além do 
decreto regulamentar, o poder normativo da Administração ainda se expressa por meio de 
resoluções, portarias, deliberações, instruções editadas por autoridades que não o Chefe do 
Executivo. Também distinguindo o Poder Regulamentar do Normativo, escreve Odete Medauar13: o 
poder regulamentar configura um dos modos de exercício do poder normativo no âmbito do Poder 
Executivo. Do ponto de vista lógico, é melhor dizer que há um poder normativo geral, do qual o poder 
regulamentar se apresenta como espécie. E segue dizendo que: além do poder regulamentar, a 
Administração detém a faculdade de emitir normas para disciplinar matérias não privativas de lei. 
É o poder conferido aos chefes do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e 
Prefeitos) para expedirem decretos e regulamentos destinados a oferecer fiel execução à lei (art. 84, 
IV, da CRFB/88). 
O poder regulamentar tem, inicialmente, por finalidade editar normas complementares, 
explicativas às leis, devendo total respeito a estas. São os chamados decretos ou regulamentos 
executivos (de execução ou regulamentar). 
 Entretanto, com a Emenda Constitucional nº 32 de 2001, a Constituição Federal passou a 
prever, também, em seu art. 84, VI a possibilidade de edição de outra forma de decreto: o decreto 
independente ou autônomo. A partir desta emenda, existem decretos que podem ser expedidos não 
de forma complementar à lei, para explicá-la ou executá-la, mas sim decretos expedidos tendo como 
fonte originária a Constituição. Além do decreto, o poder normativo permite que a Administração 
(Poder Executivo) expeça resoluções, portarias, instruções, etc. 
 
 2.8. PODER DE POLÍCIA 
 Decorre da necessidade de se impor limites, freios, restrições ao exercício de direitos 
individuais, condicionando-os, em prol do bem estar coletivo e do próprio Estado. Possui por 
fundamento o princípio da predominância do interesse público sobre o interesse particular. 
Para conceituar poder de polícia, a exemplo de diversos doutrinadores, indica-se a leitura 
do artigo 78 do Código Tributário Nacional: atividade da administração pública que, limitando ou 
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão 
de interesse público, concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da 
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou 
autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos 
individuais ou coletivos. Do artigo citado e com base constitucional no artigo 145, II, da CRFB/88 a 
TAXA é o tributo remunerador do exercício do poder de polícia 
 Tem-se como exemplo a proibição de se construir a determinada altura, o recuo nas 
calçadas, o condicionamento para se ter porte de arma ou os requisitos para possuir a Carteira 
Nacional de Habilitação. Não são exemplos de poder de polícia (ao qual decorre de vínculo geral), 
ainda que também restrinjam a liberdade individual, ato que impõe funcionário público a utilizar 
uniforme, a obrigatoriedade de concessionária de ônibus a colocar determinados dizeres, a multa 
aplicada a um servidor, porque decorrentes de vínculo especial (um contrato, um estatuto ou um 
convênio). 
 
 
12 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 89-92. 
13 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 12. ed. São Paulo: RT, 2008, p. 114-5. 
 
 
 
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 2.8.1 POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA 
 O poder de polícia pode incidir em duas áreas de atuação: administrativa e judiciária. Hely 
Lopes Meirelles14 ainda acrescenta uma terceira categoria, a polícia para manutenção da ordem 
pública, com caráter eminentemente preventivo exercido pelos órgãos militares através do 
policiamento ostensivo. 
 Administrativa: notadamente preventiva (podendo em alguns casos se dar de forma 
repressiva, como por exemplo, a apreensão de alimentos impróprios para o consumo), incide 
sobre bens, direitos e atividades, tem por objetivo impedir ações anti-sociais (ocorre antes do 
delito), e possui como âmbito de atuação a funçãoadministrativa. 
 Judiciária: repressiva, incide sobre a pessoa, tem por objetivo punir infratores da lei penal 
(ocorre após o delito praticado) e possui como âmbito de atuação a função jurisdicional. 
 
 2.8.2 ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA 
Costuma-se apontar como atributos do poder de polícia: 
 Autoexecutoriedade: é a possibilidade de a própria Administração, por seus próprios meios, 
executar as suas decisões, sem recorrer necessariamente ao Judiciário. 
 Imperatividade ou coercibilidade: as medidas impostas independem (ou até mesmo podem 
ser contrárias) da vontade do administrado. A aceitação ou não da medida adotada pelo 
particular é irrelevante, podendo inclusive a Administração utilizar-se de força pública para o 
seu cumprimento. 
 Discricionariedade: a regra é que o poder de polícia manifeste-se de forma discricionária, ou 
seja, a Administração possuiria certa margem de liberdade (juízo de conveniência e 
oportunidade) na sua atuação. A administração pode escolher a área, o conteúdo e as 
dimensões das limitações da atividade que vai impor a restrição em favor do interesse 
público, momento este eminentemente discricionário.15 Uma vez efetuadas tais limitações, a 
atuação por parte da Administração passa a ser vinculada (fiscalização e sanção). 
 
 
 2.8.3 MEIOS DE ATUAÇÃO 
A atuação da polícia administrativa (atividades materiais) pela Administração Pública se dá 
através de ordens, proibições, fiscalização, inspeções, vistorias (meios preventivos de atuação), bem 
como através da imposição de sanções (meios repressivos de atuação) como multas, 
interdição/fechamento de estabelecimentos, embargo/demolição de obras, inutilização de 
alimentos, apreensão de mercadorias/bens, guinchamento de veículos, etc. 
Além disso, o campo de atuação, que inicialmente era limitado à segurança das pessoas e 
bens, saúde, salubridade e tranquilidade públicas, hoje está deveras ampliado, incluindo-se o meio 
ambiente, o abuso econômico, a viação, as profissões, a comunicação, a sanitária, etc. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
14 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 133. 
15 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 20. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 80. 
 
 
 
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É árdua a conceituação do que seja Administração Pública, 
podendo ser concebida em dois sentidos, os quais não são 
excludentes, mas sim complementares um ao outro. 
 
 Sentido subjetivo, formal ou orgânico É o conjunto de pessoas jurídicas, órgãos e agentes 
públicos que têm a incumbência de executar as atividades administrativas. Seguindo orientação 
doutrinária,16 neste sentido, a palavra Administração Pública deve estar sempre com as iniciais 
maiúsculas. É a soma da Administração Pública Direta e Indireta. 
 Sentido objetivo, material ou funcional: Designa a natureza da atividade desempenhada 
pelo Estado para alcançar os objetivos traçados na Constituição Federal. É a função ou atividade 
administrativa desempenhada pelo Estado, que incumbe precipuamente ao Poder Executivo. Inclui 
não só a Administração Pública Direta e Indireta, mas também, todas as pessoas que com ele 
colaboram como concessionárias, permissionárias e paraestatais. 
 Diferentemente do conceito de Administração Pública é o conceito de Estado. Para Dalmo de 
Abreu Dallari17 Estado é a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo 
situado em determinado território. Estado é o que dá guia, distribui, planifica a vida não só individual, 
mas também organizada em sociedade (social). Constituí-se de três elementos indissociáveis: Povo, 
Território e Governo soberano. 
Neste sentido, podemos conceituar Estado como o núcleo politicamente organizado e 
ordenado, com um poder soberano exercido nos limites do seu território e finalidades específicas 
respeitadas por um povo.18 
 
 3.1. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA 
Os entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para exercitar os poderes 
que lhe são conferidos pela Constituição Federal (expressa ou implicitamente), podem se organizar 
de forma centralizada, descentralizada (por outorga ou por delegação) ou desconcentrada: 
 
 
 
 
 
16 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 65. 
17 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 28. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 119. 
18 SANTANNA, Gustavo. Direito Administrativo: série objetiva. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2009, p. 15. 
quando a execução das funções é dividida em órgãos (unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da Administração indireta – art. 1º, §2º, I da Lei nº 9.784/99). A distribuição das 
atribuições pela desconcentração se dá internamente, ou seja, dentro da mesma, entidade (unidade de 
atuação dotada de personalidade jurídica – art. 1º, 2º, II da Lei nº 9.784/99), da mesma pessoa jurídica. 
 
situação em que o Estado executa as tarefas atribuídas diretamente por 
intermédio de órgãos e agentes da Administração Direta. 
 
é a distribuição de tarefas que serão executadas por outra pessoa jurídica. 
 
 
 
 
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Importante frisar que a Centralização (Administração Pública Direta) e Descentra-lização 
(Administração Pública Indireta) apresentadas dizem respeito ao ponto de vista administrativo, como 
forma de organização da Administração Pública. Diferentemente da Centralização política (quando 
um Ente central entrega parte de suas atribuições, não decorrentes de uma Constituição) e 
Descentralização política (quando Entes exercem suas atribuições decorrentes de uma Constituição e 
não de um Ente central – possuem competência legislativa própria).19 
 
 3.2. ADMINISTRAÇÃO DIRETA 
 É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado, confundindo-se com os 
próprios entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). 
 Os órgãos são centros de competências, fontes abstratas, simples repartição de atribuições. 
Não possuem patrimônio, nem personalidade jurídica própria. De regra, também não possuem 
capacidade processual. Exatamente, por serem unidades abstratas necessitam de pessoas físicas 
para concretizar as atribuições que lhe são confiadas: os agentes públicos. 
Se um órgão é um ser abstrato, necessita de uma pessoa física (agente público) para realizar 
as atribuições que lhe são confiadas pela lei, sendo que o ato praticado por este agente público será 
considerado um ato do órgão, e, portanto, imputável à Entidade a que ele pertence, conhecido por 
Teoria do Órgão. Isso porque o Estado, como visto, se manifesta por meio de seus órgãos, que, por 
sua vez, concretizam suas funções através dos agentes públicos. 
 O vínculo que há entre o agente e o Estado é o de imputação (não é de mandato nem de 
representação). O ato do agente é imputado diretamente ao órgão ao qual está ligado, e o ato do 
órgão é imputado diretamente à entidade à que ele é integrante. 
 
 3.3. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 Seguindo entendimento do autor José dos Santos Carvalho Filho20, a Administração Indireta é 
o conjunto de pessoas jurídicas (ou entidades) vinculadas à Administração Direta com o objetivo de 
melhor desempenhar as atividades administrativas. É o Estado executando, de forma 
descentralizada, algumas de suas funções. 
 Por serem pessoas jurídicas autônomas, possuem certa independênciagerencial e 
administrativa, não obstante sejam controladas ou fiscalizadas pela Administração Pública Direta que 
a criou (art. 37, XIX, da CRFB/88). 
Segundo dispõe o art. 4º, II, do Decreto-Lei nº 200/67, a Administração Indireta compreende 
as seguintes entidades dotadas de personalidade jurídica própria: Autarquias, Empresas Públicas, 
Sociedades de Economia Mista e as Fundações Públicas. Hoje este rol de entidades da Administração 
Indireta serve apenas exemplificativamente, haja vista o maior número de Entidades da 
Administração Indireta que podem ser criadas pela Administração Direta, como as associações 
públicas ou fundações privadas, por exemplo. 
 
 3.3.1. AUTARQUIAS 
 O artigo 5º, I do Decreto-Lei Federal nº 200/67 conceitua Autarquia como o serviço 
autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar 
atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada. 
 
 
19 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 42-3. 
20 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 20. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 430. 
 
 
 
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 As autarquias possuem por principais características: 
 Personalidade jurídica de direito público – Assim, possui todas as prerrogativas e sujeições 
que formam o regime jurídico de direito público; 
 Criada por lei específica, organizada pela própria lei, decreto, regulamento ou estatuto e 
Extinta também somente por lei; 
 Sujeita à tutela (controle finalístico ou supervisão ministerial, ou seja, verifica se a 
entidade está cumprindo as suas finalidades); 
 Possui autonomia administrativa e financeira; 
 Os atos e contratos são administrativos, logo sujeitos a Lei de Licitações nº 8.666/93 e 
controle pelo Tribunal de Contas; 
 Dotada de patrimônio próprio transferido do ente que a criou. Seus bens são considerados 
bens públicos, usufruindo dos mesmos privilégios conferidos à administração direta; 
 Possui dirigentes próprios, podendo haver a participação do Legislativo na escolha, art. 52, 
III, d e f, da CRFB/88. Seus atos podem ser questionados via Mandado de Segurança, Ação 
Popular ou Ação Civil Pública; 
 Executa serviços administrativos típicos de Administração Púbica; 
 Seus agentes são agentes públicos estatutários – servidores públicos; 
 A responsabilidade civil decorre da aplicação do art. 37, §6º, da CRFB/88; 
 Possuem os mesmo privilégios processuais conferidos à Fazenda Pública como os 
constantes no art. 27 do CPC – despesas processuais pagas ao final do processo pelo vencido 
– art. 188 do CPC – prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer – art. 730 
do CPC – execução contra a Fazenda Pública – art. 100 da CRFB/88 – pagamentos feitos por 
meio de precatórios – Execução fiscal de seus créditos pela Lei nº 6.830/80, concessão de 
liminares respeitando a Lei 9.494/97, dentre outros; 
 Gozam de imunidade tributária referente ao seu patrimônio, renda ou serviços vinculados 
à sua finalidade (art. 150, §2º, da CRFB/88); 
 Exemplos: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA); Instituto Nacional do Seguro 
Social (INSS); Comissão de Valores Mobiliários (CVM), o Instituto Nacional da Propriedade 
Intelectual (INPI), o IPHAM (Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional), 
EMBRATUR (Instituto Brasileiro de Turismo), DNIT (Departamento Nacional de Infra-Estrutura 
de Transportes), os Conselhos fiscalizadores de profissões como CREA, CRM, CRC, CREF 
(Autarquias Corporativas), salvo a OAB entendida pelo STF como prestadora de um serviço 
público independente (ADI nº 3.026/DF), uma entidade sui generis, e por isso, não se 
enquadraria nas regras dos Conselhos fiscalizadores de profissões (Autarquias). Outra 
espécie que há de Autarquias são as Autarquias Territorias que seriam nada mais que os 
Territórios, previstos na CRFB/88 art. 18, §2º. 
 
 3.3.2. AGÊNCIAS REGULADORAS 
As Agências Reguladoras aparecem como autarquias em regime especial as quais além das 
características supra mencionadas possuem as prerrogativas de dirigentes com mandato fixo, 
insuscetível de extinção por ato do Chefe do Executivo, com maior autonomia econômica e 
administrativa perante o Poder Executivo e amplo poder normativo (quase legislativo), decisório 
(quase jurisdicional) e fiscalizador. São exemplos o BACEN, ANATEL, ANTT, ANA, ANEEL, ANAC, 
ANVISA, entre outros. 
 
 
 
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 Phillip Gil França21 aponta como principais características das Agências Reguladoras a 
independência política – administrativa, financeira e técnica; estruturação peculiar de seu quadro 
gerencial, tendo seus diretores tratamentos diferenciados quanto aos mandatos específicos; 
capacidade normativa técnica e capacidade sancionatória e de dirimir conflitos – via mediação e 
arbitragem entre particulares, Estado e concessionárias. 
 
 3.3.3. FUNDAÇÕES 
Preliminarmente cumpre expor que existem fundações não-governa-mentais (criadas e 
mantidas pela iniciativa privada) e fundações governamentais (criadas e mantidas pelas pessoas 
políticas). Contudo, em ambas, a finalidade é sempre social (pesquisa, educação, cultura, ensino, 
médica, etc.), não lucrativa. 
 Outra observação a ser feita refere-se à natureza jurídica de uma fundação instituída pelo 
Estado. Este pode instituir fundação com natureza jurídica de direito público ou com natureza 
jurídica de direito privado. 
As fundações que ostentam a personalidade jurídica pública são verdadeiras autarquias 
denominadas inclusive de fundações autárquicas ou autarquias fundacionais (instituídas 
diretamente por lei específica). Seriam uma espécie do gênero autarquias.22 
As fundações com personalidade jurídica de direito público possuem as mesmas 
características que as Autarquias, (como a criação por lei, sujeição às normas de direito público, 
privilégios processuais, etc.) motivo pelo qual se torna desnecessária a exposição pormenorizada das 
características, bastando para compreendê-las reportar-se às das autarquias. 
São exemplos destas fundações: Fundação Nacional do Índio (FUNAI), Fundação Instituto 
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a FUNASA (Fundação Nacional da Saúde), a Fundação 
Oswaldo Cruz (Fiocruz), Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), 
CAPES (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior), dentre outras. 
Já fundações as que ostentam a personalidade jurídica de direito privado ficam submetidas a 
um regime híbrido (ora incidindo normas de direito público ora incidindo normas de direito privado), 
como por exemplo: sua criação é autorizada por lei específica (norma de direito público), mas a 
personalidade jurídica adquirida com a inscrição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas (norma de 
direito privado). Por isso, somente serão destacadas as particularidades que a distinguem das 
fundações autárquicas, aplicando, de resto, as características destas. 
 Pessoa Jurídica de direito privado; 
 Autorizada por lei específica, mas sua constituição depende do registro no Registro Civil 
de Pessoas Jurídicas; 
 A definição das áreas de atuação por Lei Complementar; 
 Seus bens são considerados privados; 
 Não possui as prerrogativas processuais, imunidade tributária; 
 Agentes públicos celetistas (ainda que prestem concurso público). 
 
 3.3.4. AGÊNCIAS EXECUTIVAS 
 As Agências Executivas, por suavez, com previsão na Constituição Federal no art. 37, §8º, são 
instituídas sob a forma de autarquias (ou fundações) e corresponde em verdade a uma qualificação, 
um título conferido à autarquia que celebre contrato de gestão (Lei nº 9.649/98, arts. 51 e 52 e 
Decretos nº 2.487/98 e nº 2.488/98), conferindo maior autonomia de gestão (art. 24, parágrafo 
único, da Lei nº 8.666/93), e que tenha cumprido os seguintes requisitos: a) ter um plano estratégico 
 
21 FRANÇA, Phillip Gil. O controle da Administração Pública: tutela jurisdicional, regulação econômica e desenvolvimento. São Paulo: Editora 
Revista dos Tribunais, 2008, p. 135-6. 
22 STF na ADI nº 191/RS. 
 
 
 
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de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento e b) ter celebrado um contrato 
de gestão. 
 Contrato de gestão pode ser conceituado como um instrumento por meio do qual se 
ampliam as autonomias gerencial, financeira e orçamentária de órgãos ou entidades da 
Administração Pública direta e indireta, fixando metas de desempenho e resultados através de um 
programa de atos coordenados, tendo por fim sempre a eficiência da gestão pública. 
O fato de celebrar este contrato de gestão não altera a natureza jurídica da entidade. Não é 
uma nova pessoa jurídica. Como exemplo de agência executiva podemos citar o INMETRO. 
 
 3.3.5. CONSÓRCIOS PÚBLICOS 
A Lei nº 11.107/05 (regulamentou o art. 241 da CRFB/88) introduziu no ordenamento jurídico 
pátrio os denominados consórcios públicos, revestindo-se de personalidade jurídica de direito 
público (associação pública) ou personalidade jurídica de direito privado (arts. 1º, §1º e 6º da Lei nº 
11.107/05 – o consórcio público adquirirá personalidade jurídica: de direito público, no caso de 
constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções 
ou de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil). 
 O consórcio público é a união de Entes federados para a realização de objetivos e interesses 
comuns (vários municípios se unem, por exemplo, em forma de um consórcio para a limpeza e 
conservação de um rio que os banhem), integrando a Administração Indireta destes entes. 
 A lei expõe que o consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a 
Administração Indireta dos entes reunidos em consórcio (art. 6º, §1º da Lei 11.107/05) sendo, 
entretanto, silente quanto ao consórcio que adquire a personalidade de natureza privada. 
 O consórcio público com personalidade pública (associação pública) adquire as mesmas 
características das Autarquias (passa a ser uma espécie de Autarquia), inclusive por força do art. 41, 
IV, do Código Civil: São pessoas jurídicas de direito público interno: IV – as demais entidades de 
caráter público, criadas por lei. Contudo se adquirir personalidade jurídica de direito privado, além 
das normas de direito privado deverá observar, também, as normas de direito público (regime 
híbrido) concernentes à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e 
admissão de pessoal (por concurso), mas regido pelas leis trabalhistas (CLT), art. 6º, §2º, da Lei nº 
11.107/05. 
 
 
3.3.6. EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
3.3.6.1. SEMELHANÇAS 
Há muitas semelhanças entre as Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista. 
Possuem personalidade jurídica de direito privado, cuja criação é autorizada por lei, passado a existir, 
somente, com o respectivo registro do estatuto conforme prevê o art. 45 do Código Civil (começa a 
existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a inscrição do ato constitutivo no 
respectivo registro, precedida quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, 
averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo). 
 Podem prestar serviço público (neste caso prevalecem as normas de direito público como 
imunidade tributária, as características dos bens públicos como imprescritível, impenhorável e não-
onerável, responsabilidade civil objetiva do art. 37, §6º, da CRFB/88, etc.) ou explorar atividade 
econômica (neste caso prevalecem as normas de direito privado, art. 173, §1º, II, da CRFB/88). Os 
bens são submetidos ao regime jurídico privado, salvo se direcionados a prestação de serviço 
público, caso em que incidiram as características de direito público. O artigo 173 da CRFB/88 admite 
a exploração direta de atividade econômica pelo Estado somente quando necessária aos imperativos 
da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
Estão sujeitas ao controle Estatal, inclusive pelo Tribunal de Contas. Realizam concurso 
público, mas seus agentes são empregados públicos (celetistas) e não estatutários (servidores 
públicos). Realizam licitação pública, para as atividades meio, ainda que de forma simplificada 
 
 
 
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(Súmula nº 333 do STJ – cabe mandado de segurança contra ato publicado em licitação promovida 
por sociedade de economia mista ou empresa pública – e decreto nº 2.745/98). 
 
 3.3.6.2. DIFERENÇAS 
 São três as diferenças básicas entre estes entes no que diz respeito ao capital que os 
integram, à sua forma societária e à competência processual, ficando em um quadro comparativo 
exposto da seguinte maneira: 
 
 EMPRESA PÚBLICA 
 
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
Possui capital exclusivamente público23 Possui capital público e privado 
Aparece sob qualquer forma societária: S/A, Caixa 
Econômica, Ltda, etc 
Aparece somente como Sociedade Anônima S/A 
Se for uma Empresa Pública Federal o foro competente é a 
justiça federal (art. 109, I, da CRFB/88) 
Foro competente sempre da justiça estadual. Súmulas nº 42 STJ e 
517 e 556 do STF 
Casa da Moeda, EBCT, Caixa Econômica Federal, SERPRO Banco do Brasil, Instituto de Resseguros do Brasil, Petrobras 
 
3.4. ENTIDADES PARAESTATAIS, ENTES 
DE COOPERAÇÃO OU TERCEIRO SETOR 
 São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que não integram a 
Administração Indireta, mas que com a Administração Pública Direta cooperam (colaboram), que 
caminham paralelamente ao Estado, executando alguma atividade social de utilidade pública. São 
também conhecidas como terceiro setor (o primeiro setor é o Estado, o segundo é o mercado e o 
terceiro é a sociedade). Podemos citar como entidades paraestatais: 
Serviços Sociais Autônomos: Conhecidos como SESC, SENAI, SESI, SENAC, são pessoas jurídicas 
instituídas por lei, vinculadas a certas categorias profissionais com o fim de fomentar a assistência ou 
o ensino, sendo mantidas por dotações orçamentárias do Poder Público (por isso submetido ao 
controle do Tribunal de Contas) e contribuições parafiscais. Seus empregados estão sujeitos às leis 
trabalhistas (são empregados celetistas), não gozam de qualquer privilégio processual ou tributário e 
não se subordinam à Lei de Licitações. 
Organizações Sociais (Lei nº 9.637/98): São Pessoas Jurídicas criadas por particulares, sem fins 
lucrativos, que se habilitam perante a Administração Pública para obter a qualificação de 
Organização Social para desempenhar atividades nas áreas de ensino, pesquisa cientifica, 
desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde. O poder 
público abre mão da atividade e a transfere à Organização Social através de um contrato de gestão. 
O contrato de gestão envolvendo Organização Social configura verdadeiro acordo administrativo de 
colaboração que disciplina relações paraa consecução conjunta de serviços sociais não-exclusivos do 
Estado (como saúde, educação, meio ambiente, etc.). 
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Lei nº 9.790/99): Igualmente às Organizações 
Sociais, as OSCIPS também são Pessoas Jurídicas instituídas por particulares que se qualificam 
perante o Estado para desempenhar serviços sociais não exclusivos deste. Entretanto, aqui, o Estado 
não abre mão do serviço, mas o realiza mediante termo de parceria. Por receber recursos públicos os 
Tribunais de Contas podem apurar as despesas realizadas. Discorre o artigo 71, VI da Constituição 
 
23 O Decreto-Lei 900/69 em seu art. 5º estabeleceu que desde que a maioria do capital volante permaneça de propriedade da União, será 
admitida, no capital de Empresa Pública a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades 
da Administração Indireta da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios. O referido artigo 5º remete o conceito de Empresa 
Pública ao do art. 5º, II do DL 200/67. Ao que se percebe, ainda que o DL 900/69 tenha permitido a participação de outras pessoas 
jurídicas de direito público interno bem como da Administração Indireta, o capital integrante da Empresa Pública continua devendo ser 
exclusivamente público, o que impediria a participação de uma Sociedade de Economia Mista por envolver capital público e privado. 
 
 
 
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Federal: “fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, 
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município”. 
Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público 
I - as sociedades comerciais; 
II - os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional; 
III - as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e visões 
devocionais e confessionais; 
IV - as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações; 
V - as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito 
de associados ou sócios; 
VI - as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados; 
VII - as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras; 
VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras; 
IX - as organizações sociais; 
X - as cooperativas; 
XI - as fundações públicas; 
XII - as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão público ou por 
fundações públicas; 
XIII - as organizações creditícias que tenham quaisquer tipos de vinculação com o sistema financeiro 
nacional 
 
 Entidades de Apoio: Pessoas Jurídicas instituídas por servidores públicos em nome próprio, 
sob forma de fundação, associação ou cooperativa, que prestam serviços sociais não exclusivos do 
Estado, vinculando-se a este por meio de convênio. 
 
 
 
 
 
 
 
 4.1. CONCEITOS 
Existem três correntes distintas que tentam conceituar o que seja serviço público. A primeira 
delas tem por base o critério orgânico (ou subjetivo), pelo qual serviço público seria a atividade 
prestada diretamente pelo Estado; pelo critério formal todo o serviço que fosse prestado sob o 
regime de direito público, e pelo critério material a atividade que atendesse às necessidades da 
coletividade seria serviço público. 
Para a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro24, serviço público é toda atividade material que a 
lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de 
satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob o regime jurídico total ou parcialmente 
público. 
 A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de exclusividade, salvo no caso de 
inviabilidade técnica ou econômica justificada. 
 
 
 
4.2. PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS 
4.2.1. PRINCÍPIO DA MODICIDADE DAS TARIFAS 
Por este princípio, os serviços públicos devem ser remunerados a preços módicos, suficientes 
para remunerar pelo serviço prestado. A remuneração pelo serviço deve ser compatível com o poder 
aquisitivo de seus usuários. 
 
24 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 99. 
 
 
 
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Expressamente previsto no art. 6º, §1º, da Lei nº 8.987/95, é por força deste princípio que 
deve a prestadora do serviço público criar fontes de receita alternativas, complementares ou 
acessórias, tudo visando o barateamento dos valores cobrados (arts. 9º a 13 da Lei nº 8.987/95). É 
por esse princípio, também, que se utiliza dos mecanismos de reajuste (decorrente de circunstâncias 
ordinárias, previsíveis, como a atualização monetária) e revisão (decorrente de situações imprevistas, 
extraordinárias), ambos com a finalidade de manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. 
Referente ao tema tarifas existe uma súmula do Supremo Tribunal Federal nº 545 preços de 
serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são 
compulsórias e tem sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei 
que as instituiu; e outra do Superior Tribunal de Justiça de nº 670 O serviço de iluminação pública não 
pode ser remunerado mediante taxa. 
 
 4.2.2. PRINCÍPIO DA GENERALIDADE 
 Os serviços públicos devem ser prestados tendo a maior amplitude possível, ou seja, 
abrangendo o maior número de usuários possível. Da mesma forma que devem ser prestados de 
forma isonômica, igualitária: sem discriminação entre os usuários. 
 
 4.2.3. PRINCÍPIO DA REGULARIDADE 
 Os serviços públicos devem ser prestados em quantidade e periodicidade suficientes para 
atender às demandas de seus usuários. 
 
 4.2.4. PRINCÍPIO DA ATUALIDADE 
 A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a 
sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço. 
 
 4.2.5. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA 
 Compreende afirmar que os serviços prestados não podem comprometer (por em risco) a 
integridade física ou moral dos usuários. 
 
 4.3. CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
 Utilizando-se a conceituação trazida pelo doutrinador Diógenes Gasparini25, concessão de 
serviço público é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública transfere, sob 
condições, a execução e exploração de certo serviço público, que lhe é privativo a um particular que 
para isso manifeste interesse e que será remunerado adequadamente mediante a cobrança, dos 
usuários, de tarifa previamente por ela aprovada. O contrato de concessão poderá prever o emprego 
de mecanismos privados para resolução de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, 
inclusive a arbitragem. É possível, também, que o edital preveja a inversão da ordem das fases de 
habilitação e julgamento. 
 Atualmente, convivem no ordenamento pátrio quatro espécies de concessões de serviços 
públicos, divididas em dois grandes grupos, quais sejam: 
 
 4.3.1. CONCESSÃO COMUM (LEI Nº 8.987/95): 
 Concessão de serviço público: Definida no art. 2º, II, da Lei nº 8.987/95, é a delegação da 
prestação do serviço público, feita pelo poder concedente (União, Estado, Distrito Federal ou 
Município), mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou 
 
25 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2006,p. 360. 
 
 
 
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consórcio de empresas (concessionário) que demonstre capacidade para seu desempenho, 
por sua conta e risco e por prazo determinado. 
 Concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: Definida no art. 2º, 
III, da Lei nº 8.987/95, é a construção, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de 
quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, 
na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre 
capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da 
concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra 
por prazo determinado. 
 
4.3.2. CONCESSÃO NA MODALIDADE PÚBLICO-PRIVADA (LEI Nº 
11.079/04) 
 Concessão patrocinada Definida no art. 2º, §1º, da Lei nº 11.079/04 (que disciplinou as 
parcerias público-privadas), como sendo a concessão de serviço público ou de obras públicas 
de que trata a Lei nº 8.987/95 quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos 
usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. Quando mais 
de 70% do valor final da tarifa for remunerado pela Administração Pública, dependerá de 
autorização legislativa específica. 
 Concessão administrativa: Também definida na Lei nº 11.079/04, no art. 2º, §2º, é o 
contrato de prestação de serviço, de que a Administração Pública seja usuária direta ou 
indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens 
 
Relembre: 
 
 
 4.3.3. FORMAS DE EXTINÇÃO DAS CONCESSÕES 
 Várias são as formas de extinção das concessões expostas no art. 35 da Lei nº 8.987/95, que 
serão objeto de estudo separadamente. 
 
 4.3.3.1. ADVENTO DO TERMO CONTRATUAL 
 É a forma natural de extinção: o esgotamento do prazo da concessão, com o retorno ao 
poder concedente dos bens reversíveis, direitos e privilégios, bem como com a assunção imediata do 
serviço pelo poder concedente (art. 35, I e §§1º, 2º e 3º da Lei nº 8.987/95). 
 
 
 
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 As demais formas de extinção da concessão dar-se-ão durante o prazo contratual da mesma. 
 
 4.3.3.2. ANULAÇÃO 
 É declarada sempre que há vício de legalidade na licitação ou contrato da concessão, 
produzindo efeito ex tunc, possuindo o mesmo sentido da anulação estudada no tocante aos atos 
administrativos. 
 
 4.3.3.3. RESCISÃO 
 Única forma que a concessionária tem de extinguir uma concessão por sua iniciativa. Deve 
ter por fundamento o descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente e necessita de 
ação judicial. Contudo, os serviços não poderão deixar de ser prestados (interrompidos ou 
paralisados) pela concessionária até o trânsito em julgado da decisão. É a aplicação do princípio da 
continuidade do serviço público, e vedação da alegação da exceptio non adimpleti contractus (art. 39 
da Lei nº 8.987/95). 
 
 4.3.3.4. ENCAMPAÇÃO 
 Também chamada de resgate é a forma de extinção unilateral da concessão em que 
prevalece o interesse público, retomando, o poder concedente, mediante lei autorizativa e após 
prévio pagamento de indenização (correspondente aos investimentos vinculados e bens reversíveis 
ainda não amortizados), o objeto da concessão. Está prevista nos arts. 35, II, e 37 da Lei nº 8.987/95. 
Veja que não há qualquer inadimplência por parte da concessionária. Há sim um interesse da 
Administração em retomar o serviço concedido. 
 
 4.3.3.5. CADUCIDADE 
Com previsão nos arts. 35, III, e 38 da Lei nº 8.987/95, a caducidade pode (a critério do poder 
concedente – ato administrativo discricionário) ser declarada unilateralmente pelo poder concedente 
sempre que haja um descumprimento das cláusulas contratuais ou normas legais, seja por 
inadimplemento, seja por adimplemento defeituoso por parte da concessionária. 
Contudo, até chegar à declaração de caducidade, o poder concedente deve instaurar um 
processo administrativo, assegurando o direito à ampla defesa, com o intuito de comprovar a 
inadimplência do concessionário. A declaração da caducidade se dá por decreto do poder 
concedente, e independentemente de prévia indenização. A indenização da caducidade é devida, nos 
mesmos moldes da encampação, com a ressalva de que não é prévia. 
Há ainda a caducidade exposta no art. 27 da Lei nº 8.987/95, decretada obrigatoriamente 
(implicará – ato administrativo vinculado) sempre que houver a transferência de concessão ou do 
controle societário da concessionária sem prévia anuência do poder concedente. 
 
4.3.3.6. FALÊNCIA OU EXTINÇÃO DA EMPRESA CONCESSIONÁRIA 
 Assim como o falecimento ou incapacidade do titular no caso de empresa individual, a 
falência e extinção da empresa concessionária (Lei nº 11.101/05, art. 195) provocam a extinção de 
pleno direito do contrato de concessão, porque inviabiliza, por óbvio, a execução do serviço púbico 
concedido (art. 35, VI, da Lei nº 8.987/95). A impossibilidade de execução da atividade também está 
 
 
 
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consignada no art. 75 da Lei 11.101/05, porquanto a falência implica o afastamento do devedor de 
suas atividades. 
 
 4.4 PERMISSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
 Ainda que de natureza diferente da concessão (contratual), a permissão (ato administrativo) 
acabou recebendo o mesmo tratamento pela Constituição Federal e pela legislação 
infraconstitucional, ainda que pela doutrina não se confundam. A Constituição Federal no art. 175 
(incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, 
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos) e a Lei nº 8.987/95, art. 2º, IV 
(permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de 
serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade 
para seu desempenho, por sua conta e risco) e art. 40 (a permissão de serviço público será 
formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas 
pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do 
contrato pelo poder concedente. Aplica-se às permissões o disposto nesta Lei 8.987/95 – Leis das 
Concessões) atribuíram um caráter contratual às permissões de serviço público, precedida, inclusive, 
de licitação. 
 
 4.5 AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
 É ato administrativo discricionário, precário, pelo qual o Poder Público outorga a alguém 
(interesse privado) o exercício de certa atividade, como exercício profissional de taxista, 
despachantes, vigilância privada, etc. É modalidade de serviço adequada às atividades que não 
exigem execução direta pela Administração, nem mesmo grande especialização. Não é precedido de 
licitação e independe da celebração de contrato, pois é ato administrativo (unilateral). Logo, pode ser 
revogado ou modificado sumariamente, sem direito à indenização (regra geral). Possui previsão na 
Carta Magna nos arts. 21, XI, XII e 223. 
 
 
 
 
 
 
 
Ato Administrativo é toda manifestação unilateral de vontade 
da Administração Pública, ou de quem lhe faça as vezes, que 
produz efeitos jurídicos, no exercício de suas prerrogativas, com 
o fim de atender o interesse público.26 
 
Atos da Administração: possui sentido amplo, ou seja, é todo o ato praticado no exercício da 
função administrativa.27 Desta forma, todo atoadministrativo é ato da administração, mas nem todo 
ato da administração é um ato administrativo, pois este é espécie daquele que é gênero. Um ato 
administrativo é ato da administração, assim como também são os atos materiais (não contém 
qualquer manifestação de vontade, envolvendo apenas a execução como a demolição de uma casa 
 
26 SANTANNA, Gustavo. Direito Administrativo: série objetiva. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2009, p. 59. 
27 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 190. 
 
 
 
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ou a varrição de uma rua), os atos de direito privado ou atos de gestão, atos políticos, atos 
normativos, entre outros. 
Fato administrativo: são situações fáticas (acontecimentos) que independem da 
manifestação de vontade, mas que acabam por produzir efeitos jurídicos no direito administrativo, 
como por exemplo, a morte de um servidor, o decurso de tempo que produz a prescrição ou a greve 
de funcionários. Já se o fato não produz qualquer efeito jurídico no Direito Administrativo ele é 
denominado de fato da Administração.28 Para Hely Lopes Meirelles29 fato administrativo é toda 
realização material da Administração em cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a 
construção de uma ponte, a instalação de um serviço público, etc. Equivaleria à materialização da 
vontade administrativa, o que se entende nesta obra como atos materiais ou de mera execução. 
Dentro, ainda, das hipóteses de fato administrativo, poderíamos colocar as situações de 
silêncio administrativo, que nada mais é que não manifestação por parte da Administração Pública, 
quando esta deveria pronunciar-se. Seguindo posicionamento de Celso Antônio Bandeira de Mello30 
o silêncio não é ato jurídico. Por isto, evidentemente, não pode ser ato administrativo. (...). Tal 
omissão é um “fato jurídico” e, in casu, um “fato jurídico administrativo”. 
 Existem, situações que a Administração Pública manifesta suas vontades sem utilizar-se de 
suas prerrogativas (de sua supremacia) colocando-se numa situação de igualdade frente ao 
administrado, como numa locação, são os chamados atos de gestão ou atos jurídicos de direito 
privado. 
 E por último, há casos em que a Administração Pública necessita da conjugação de outra 
vontade, além da sua, para a produção de efeitos. É o que denominamos de negócio jurídico da 
Administração. 
 
 5.1. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 São as características ostentadas pelos atos administrativos e que os diferencia dos demais 
atos jurídicos. Não há unanimidade entre os autores quanto às duas últimas características 
prevalecendo, entretanto, o consenso nas três primeiras: 
 Presunção de legitimidade ou legalidade: Todos os atos administrativos presumem-se legais, 
verdadeiros (presunção de veracidade quanto aos fatos alegados), até prova em contrário. 
Isso porque, por força do princípio da legalidade, todos os atos da administração devem ter 
fundamento legal. 
 Imperatividade ou coercibilidade: Significa que os atos administrativos se impõem a 
terceiros, independentemente da concordância destes. Não está presente em todos os atos, 
tão-somente naqueles que impõem obrigações ou restrição ao administrado. 
 Autoexecutoriedade: A Administração Pública não precisa socorrer-se do Poder Judiciário 
para por em execução o ato expedido: ela própria executa materialmente o ato. Para estar 
presente em um ato deve ser prevista expressamente em lei, ou ainda, quando se tratar de 
situações de urgência. São os meios diretos de coerção. 
 Tipicidade: atributo pelo qual os atos devem corresponder a figuras típicas definidas 
previamente. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar, existe um ato 
definido em lei.31 
 
28 Idem. 
29 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 153. 
30 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p.365-7. 
31 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 194. 
 
 
 
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 Exigibilidade: atributo do ato administrativo do qual o Estado, no exercício da função 
pública, pode exigir do particular o cumprimento, observância, das obrigações que impôs. 
Não se confunde com a imperatividade porque esta apenas impõe a obrigação. Na 
exigibilidade se impele a obediência à obrigação imposta.32 Correspondem aos meios 
indiretos de coerção. 
 
5.2. REQUISITOS (ELEMENTOS) DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 Para que um ato administrativo seja perfeito e válido é necessário a existência de cinco 
elementos para a sua formação, a saber: competência, forma, finalidade, motivo e objeto (requisitos 
mencionados na Lei nº 4.717/65, art. 2º). 
 
 5.2.1. COMPETÊNCIA 
De exercício obrigatório, ligado à idéia do sujeito, é o requisito atribuído pela lei aos órgãos 
ou agentes públicos para a prática do ato administrativo. São características da competência, ser: 
intransferível (pode ser objeto, entretanto, em regime de exceção, de delegação e avocação); 
irrenunciável (o seu titular não pode dela se desfazer, visto que decorrente de lei); imodificável: não 
tem como tornar a competência mais ampla ou mais restrita, porque decorrente de lei; 
imprescritível: o seu não exercício não a extingue. O vício de competência leva ao excesso de poder, 
espécie de abuso de poder. 
 
 5.2.2. FORMA 
 É o meio pelo qual o ato é exteriorizado (concepção restrita da forma do 
ato)33. É o que corporifica o ato.34 Pode ser escrito, por gestos, símbolos ou palavras. 
 
 5.2.3. FINALIDADE 
 O fim buscado por todo ato administrativo é o interesse público, o interesse da coletividade. 
Tem-se também como efeito jurídico mediato de todo ato administrativo. O vício de finalidade leva 
ao desvio de poder, espécie de abuso de poder. 
 
 5.2.4. OBJETO 
 Confunde-se com o próprio conteúdo do ato administrativo. É a alteração que o ato produz 
no mundo jurídico. É o efeito jurídico imediato provocado pelo ato: a concessão de alvará, a 
exoneração de um funcionário, a autorização para construção, etc. 
 
 5.2.5. MOTIVO 
 É o pressuposto fático e jurídico que serve de fundamento para o ato. São as razões de fato e 
direito que embasam a prática do ato administrativo. Por exemplo, na concessão de licença 
maternidade, o motivo é a gravidez da mulher, na autuação de trânsito o motivo é a infração 
cometida. Diferentes são os conceitos de motivo com motivação. Motivação é a exposição de 
motivos, diz respeito às formalidades do ato (encontrável na concepção ampla da forma do ato 
 
32 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p.370. 
33 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 207. 
34 FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 199. 
 
 
 
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administrativo),35 é o modo pelo qual o ato é exteriorizado. Rafael Maffini36 afirma que a motivação é 
sub-elemento da forma. 
 
 5.2.5.1. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES 
O motivo determina a validade dos atos administrativos por força da teoria dos motivos 
determinantes. Para esta teoria os motivos alegados devem guardarcompatibilidade com a situação 
fática que o gerou. Quando a Administração declara (ainda que não fosse necessário) o motivo para a 
prática de um ato, este motivo fica vinculado ao ato, devendo ser congruente com a realidade. Caso 
os motivos expostos sejam falsos ou até mesmo inexistentes, o ato administrativo restará nulo, ainda 
que deles prescindisse. 
Assim, quando a Administração Pública motiva um ato, mesmo que a lei não exija tal 
motivação, ele só será válido se os motivos forem verdadeiros, reais. Por óbvio, se a lei exigir a 
motivação, esta deverá ser exarada em conformidade com a realidade, art. 50, §1º da Lei nº 
9.784/99. Não é somente o erro de direito que autoriza a anulação do ato pelo Poder Judiciário, o 
erro de fato também. 
Dos requisitos expostos os três primeiros são sempre vinculados (fixados em lei). Já com 
relação aos dois últimos não necessariamente, e acaba por serem os elementos que tornam o ato 
vinculado (se também previstos em lei) ou discricionário (quando deixam margem de escolha para o 
administrador – avaliação da conveniência e oportunidade –, o que equivale ao mérito 
administrativo). 
 
 5.3. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 Tema de muita divergência na doutrina. Por tal motivo serão adotados conceitos e critérios 
aceitos pela maioria dos autores. 
 5.3.1. Quanto ao grau de liberdade conferido à Administração: 1) Vinculados: também 
chamado de regrados, são aqueles que os agentes praticam sem qualquer margem de escolha para 
decisão. A lei estabelece todos os requisitos do ato; 2) Discricionários: a Administração pratica o ato 
com certa margem de liberdade, segundo critérios de conveniência e oportunidade. 
5.3.2. Quanto às prerrogativas (ao objeto): 1) De império: são os atos impostos 
coercitivamente pela Administração Pública lançando mão da sua supremacia sobre o interesse 
particular. Utiliza-se das prerrogativas e privilégios que a lei lhe atribuiu. São exemplos a 
desapropriação, a interdição de uma atividade, etc. 2) De gestão: são os atos praticados em situação 
de igualdade com os particulares sem qualquer imposição coercitiva. Por exemplo: a locação de um 
imóvel, a assinatura de um contrato, a alienação de um bem, etc. 3) De expediente: são os atos de 
rotina interna praticados pela Administração, que se destinam a dar andamento a processos que 
tramitam na administração. O cadastramento de um processo no sistema informatizado, o 
encaminhamento de um processo, são alguns exemplos de atos de mero expediente. 
5.3.3. Quanto à estrutura: 1) Abstratos ou normativos: prevê reiteradas aplicações, sem o 
seu esgotamento: é o caso de um regulamento, por exemplo; 2) Concretos: esgotam-se em uma 
única aplicação. Exemplo: a exoneração de um funcionário, a declaração de utilidade pública, etc. 
 
 
35 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 207. 
36 MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: RT, 2008, p. 94. 
 
 
 
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5.3.4. Quanto à formação (composição) da vontade: 1) Simples: resulta da manifestação de 
vontade de um único órgão (unipessoal ou colegiado); 2) Complexo: é o ato que se forma da 
conjugação de dois ou mais órgãos, ou seja, mais de uma vontade para a formação de um único ato; 
3) Composto: o ato resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, onde a vontade de um órgão é 
ato acessório (pressuposto ou instrumento) em relação à vontade do outro que edita o ato principal. 
Atos que necessitam de ratificação, aprovação, visto, autorização ou aprovação. Exemplo: a 
nomeação (ato principal) do Procurador-Geral da República depende de prévia autorização (ato 
acessório) do Senado (art. 128, §1º, da CRFB/88). É também exemplo de ato composto o art. 52, III, d 
e f, da CRFB/88. No ato complexo há duas ou mais vontades que formam um único ato, enquanto no 
composto praticam-se dois atos, um principal e outro acessório. 
5.3.5. Quanto à exequibilidade: 1) Perfeito: é o ato que já percorreu todo seu ciclo de 
formação e está apto a produzir seus efeitos (ato eficaz). Diz respeito ao processo de sua elaboração; 
2) Imperfeito: é aquele que ainda não completou seu ciclo de formação. Falta a publicação, a 
homologação, a assinatura, etc. A prescrição administrativa ou judicial não começa a correr 
enquanto o ato não se tornar perfeito; 3) Pendente: embora perfeito em sua formação, está sujeito à 
condição (evento futuro e incerto) ou termo (evento futuro e certo), o que impede a produção de 
seus efeitos, logo o ato pendente pressupõe que o ato esteja perfeito. É sinônimo de ato ineficaz; 4) 
Consumado: é o ato que exauriu seus efeitos, o que o torna irretratável, definitivo e imodificável. A 
autorização para realizar uma passeata que, por sua vez, já ocorreu, a concessão de férias já gozadas. 
5.3.6. Quanto aos efeitos: 1) Constitutivo: implanta uma nova situação jurídica, que cria, 
extingue ou modifica a situação já existente. São as permissões, as concessões, as nomeações, etc.; 
2) Declaratório: afirma a (pré)existência de uma situação fática ou jurídica. Não cria, extingue ou 
altera direitos e obrigações. A expedição de uma certidão ou de um atestado, por exemplo. 
 
 
 5.4. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS 
5.4.1. Atos normativos: contém comandos gerais, abstratos, impessoais análogos às leis (em 
sentido material, e não formal), aplicáveis a todos os administrados. São os decretos, regimentos, 
regulamentos, resoluções e instruções normativas. 
5.4.2. Atos ordinatórios: são atos internos, que regulam o funcionamento, disciplinam a 
conduta interna da administração. Tem base o poder hierárquico. São exemplos as instruções, 
circulares, avisos, portarias, ordens de serviço, provimentos, ofícios e despachos. 
 
5.4.3. Atos negociais: são manifestações de vontade da Administração coincidentes com a 
pretensão do particular, buscando a realização de um negócio jurídico. Não há uso da imperatividade 
(coercibilidade). Os principais atos negociais são as licenças, as autorizações e as permissões. Atos 
negociais não são contratos. São manifestações unilaterais da Administração que coincidem com a 
vontade do particular 
5.4.4. Atos enunciativos: não possuem uma manifestação material da Administração, mas 
tão-somente enunciam situação já existente. São exemplos: as certidões, os atestados, as apostilas e 
os pareceres. 
 
 
 
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5.4.5. Atos punitivos: são os atos que contém uma sanção imposta aos infratores de normas 
administrativas, servidores ou administrados. É a aplicação conjunta do poder de polícia (sanção aos 
administrados) e do poder disciplinar (punição aos seus próprios agentes). São as multas 
administrativas, a interdição de atividades, a destruição de coisas, suspensão, etc. 
 
5.5. DA INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
5.5.1. EXTINÇÃO DE ATO EFICAZ 
Ato eficaz é aquele que está apto a produzir seus efeitos, e a sua extinção pode transcorrer 
pelo cumprimento de seus efeitos ou pela sua retirada (revogação e anulação). 
 
 5.5.1.1. PELA RETIRADA 
 Caducidade: se dá quando nova legislação impede ou inadmite situação que norma 
anterior consentia. Exemplo: a permissão de uso de bem público, que passa a ter seu uso 
proibido por lei posterior. Opera efeito ex nunc. A extinção de ato eficaz por caducidade não 
tem qualquer ligação com a caducidade de contrato constante nos arts. 27 e 38 da Lei nº 
8.987/95 
 Cassação: a retirada do ato pela cassação se dá quando o destinatário descumpre 
condições ou requisitos que lhe cabiam, para continuar