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www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 1 EXCEÇÕES Transferências constitucionais de impostos (FPE e FPM); Aplicação de percentuais de receita de impostos (União, 18%; Estados e Municípios, 25%) na manutenção e desenvolvimento do ensino; Aplicação de percentuais da receita de impostos nas ações e serviços públicos de saúde; Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO); Vinculação de impostos estaduais e municipais para prestação de garantia ou contragarantia à União, assim como para pagamento de débitos para com a União; GARANTIA CONTRA GARANTIA Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO); Vinculação de impostos estaduais e municipais para prestação de garantia ou contragarantia à União, assim como para pagamento de débitos para com a União; Realização de atividades da Adm. Tributária; Fundos Especias criados por meio de EC. DRU DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO A DRU é um mecanismo que permite que parte das receitas de impostos e contribuições não seja obrigatoriamente destinada a determinado órgão, fundo ou despesa. A desvinculação de receitas tornou-se necessária para enfrentar o problema do elevado grau de comprometimento de receitas no orçamento geral da União. Tais vinculações implicam uma grande inflexibilidade na alocação de recursos públicos, que tem sido apontada como um sério problema de gestão www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 2 governamental, já que prejudica tanto a execução das políticas públicas quanto o uso dos instrumentos de política fiscal. No âmbito federal, a Constituição reforça a não-vinculação das receitas por meio do artigo 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, ao criar a “Desvinculação das Receitas da União – DRU”, abaixo transcrito: Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2015, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. O princípio orçamentário clássico, segundo o qual a arrecadação de receitas e a execução de despesas pelo setor público deve ser precedida de expressa autorização do Poder Legislativo. Tem o mesmo fundamento do princípio da legalidade aplicado à administração pública, segundo o qual cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente autorizar, ou seja, se subordina aos ditames da lei. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. Art. 167. São vedados: I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; Art. 167. São vedados: II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; Art. 167. São vedados V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; Art. 167 São vedados VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; Art. 167 São vedados VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º; Princípio básico da atividade da Administração Pública no regime democrático, está previsto no caput do art. 37 da Magna Carta de 1988. Justifica-se especialmente pelo fato de o orçamento ser fixado em lei, sendo esta a que autoriza aos Poderes a execução de suas despesas. www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 3 Art. 167, VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; A iniciativa para propor as leis do PPA, LDO e LOA é exclusiva do Poder Executivo. Essa exclusividade de matéria orçamentária é denominada de reserva legal. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. Princípio orçamentário, de natureza complementar, segundo o qual, no orçamento público, deve haver equilíbrio financeiro entre receita e despesa. Esse princípio estabelece que o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período. Conforme o caput do artigo 3º da Lei nº 4.320/1964, a Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Assim, o equilíbrio orçamentário pode ser obtido por meio de operações de crédito. www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 4 Princípio orçamentário, de natureza complementar, segundo o qual o orçamento público deve ser estruturado sob a forma de programação, isto é, deve expressar o programa de trabalho de cada entidade do setor público, detalhando por meio de categorias apropriadas, como, onde e com que amplitude o setor público irá atuar no exercício a que se refere a Lei Orçamentária. No Brasil, esse princípio se acha acolhido nas normas do Decreto-lei nº 200/67, sobretudo nos arts. 16 a 18 (“Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”) e nas disposições dos arts. 165 a 167 da Constituição, que exigem compatibilidade do projeto de lei orçamentária com as metas e prioridades fixadas pela LDO e pelo PPA. A Lei nº 4.320/64, apesar de não trazer no seu texto, referências sobre Orçamento-Programa, como o Decreto-lei nº 200/67, foi a grande impulsionadora da técnica do orçamento- programa, definindo, logo no seu art. 2º, que “A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”. Por este Princípio o orçamento deve trazer com fidelidade e transparência ingressos e gastos públicos. Nada deve ficar de fora encoberto ou dissimulado nas questões orçamentárias. ART. 165, § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Aplica-se também ao orçamento público, pelas disposições contidas nos arts. 48, 48-A e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que determinam ao governo, por exemplo:divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade; publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação da receita e a execução da despesa. Lei 4.320/64 www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 5 Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far‐se‐á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais. www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 6 Algumas receitas não são recolhidas ao caixa único da União, a exemplo das receitas de aplicação financeiras de fundos e de convênios. Essas receitas revertem às suas respectivas contas correntes. Portanto, todos os recursos arrecadados, com raríssimas exceções, a exemplo dos fundos especiais, são recolhidos ao caixa único do Tesouro Nacional, mantido junto ao Banco Central. CICLO ORÇAMENTÁRIO VISÃO GERAL www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 7 ELABORAÇÃO SISTEMAS AGENTES DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 8 Art. 4º Integram o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal: I - o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central; II - órgãos setoriais; III - órgãos específicos. FLUXO DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO Cabe à SOF distribuir os limites disponíveis para realização de despesas discricionárias aos órgãos setoriais do Poder Executivo, considerando o perfil de gasto de cada órgão e as prioridades de governo. Uma vez definidos os limites de gastos, cada ministério elabora sua proposta de alocação dos recursos disponíveis em seus respectivos programas. Nessa etapa cabem à SOF a coordenação, a consolidação e a elaboração da proposta orçamentária da União, compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade social. Já o Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (DEST) é o órgão responsável pela elaboração do orçamento de investimentos e do Programa de Dispêndios www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 9 Globais (PDG) das empresas estatais independentes. LDO 2015 Art. 22. Os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União encaminharão à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento - SIOP, até 15 de agosto de 2014, suas respectivas propostas orçamentárias, para fins de consolidação do Projeto de Lei Orçamentária de 2015, observadas as disposições desta Lei. CF/88 Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. § 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. § 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo. § 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. CF/88: Art. 127 § 3º - O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. § 4º Se o Ministério Público não encaminhar a respectiva proposta orçamentária dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 3º. § 5º Se a proposta orçamentária de que trata este artigo for encaminhada em desacordo com os limites estipulados na forma do § 3º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. MENSAGEM PRESIDENCIAL MENSAGEM PRESIDENCIAL A mensagem presidencial é o instrumento de comunicação oficial entre o Presidente da República e o Congresso Nacional, com a finalidade de encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária Anual. www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 10 www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 11 www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 12 PAPEL DO CN Art. 166 da CF/88: Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma de regimento comum. Resolução nº 1/2006-CN, em vigor, reformulou o processo legislativo orçamentário no âmbito da CMO. O número de membros da CMO é reduzido de 84 para 40 (10 senadores e 30 deputados), renovados a cada ano. Art. 18. Serão constituídos os seguintes comitês permanentes: I - Comitê de Avaliação, Fiscalização e Controle da Execução Orçamentária; II - Comitê de Avaliação da Receita; III - Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves; IV - Comitê de Exame da Admissibilidade de Emendas. ÁREAS TEMÁTICAS O projeto de lei orçamentária anual é dividido em 10 áreas temáticas, com o objetivo de dar atenção às particularidades dos diversos temas que permeiam a proposta, como educação, saúde, transporte, agricultura, entre outros. www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 13 RELATÓRIO SETORIAL Para cada área temática é designado um relator setorial, que deve avaliar o projeto encaminhado, analisar as emendas apresentadas e elaborar relatório setorial com as suas conclusões e pareceres. Os relatórios setoriais são discutidos e votados individualmente na CMO. RELATÓRIO GERAL Após a aprovação dos relatórios setoriais, é tarefa do Relator Geral compilar as decisões setoriais em um único documento, chamado Relatório Geral, que será submetido à CMO. O papel do relator geral é verificar a constitucionalidade e legalidade das alocações de recursos e zelar pelo equilíbrio regional da distribuição realizada. Integram, ainda, o Relatório Geral os relatórios dos Comitês Permanentes e daqueles constituídos para assessorar o relator geral. O Relatório Geral é lido, discutido e votado no plenário da CMO.O relatório aprovado em definitivo pela Comissão constitui o parecer da CMO, o qual será encaminhado à Secretaria-Geral da Mesa do Congresso Nacional, para ser submetido à deliberação das duas Casas, em sessão conjunta. Atribuições da CMO pela CF/88 Art. 166 § 1° examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias, da lei orçamentária anual e de créditos adicionais; examinar e emitir parecer sobre os programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição Federal; www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 14 examinar e emitir parecer sobre as contas apresentadas pelo presidente da República; e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária. PARECER DA CMO DISCUTIDO E VOTADO NO CN DESTAQUE Os Congressistas podem solicitar destaque para a votação em separado de emendas, com o objetivo de modificar os pareceres aprovados na CMO. Esse requerimento deve ser assinado por um décimo dos congressistas e apresentado à Mesa do Congresso Nacional até o dia anterior ao estabelecido para discussão da matéria no Plenário do Congresso Nacional. REDAÇÃO FINAL Concluída a votação, a matéria é devolvida à CMO para a redação final. AUTÓGRAFO Recebe o nome de Autógrafo o texto do projeto ou do substitutivo aprovado definitivamente em sua redação final assinado pelo Presidente do Congresso, que será enviado à Casa Civil da Presidência da República para sanção. As emendas são prerrogativas constitucionais que o Poder Legislativo possui para www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 15 aperfeiçoar as propostas dos instrumentos de planejamento e orçamento enviadas pelo Poder Executivo. As emendas podem ser relativas a previsão de receita, ao texto da lei ou a autorização de despesas As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou dotações para pessoal e seus encargos; serviço da dívida; Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal. www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 16 III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; LRF ART. 12, § 1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal. III - sejam relacionadas: a)...; b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. § 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. TIPOS DE EMENDAS REMANEJAMENTO Emenda de remanejamento é a que propõe acréscimo ou inclusão de dotações e, simultaneamente, como fonte exclusiva de recursos, a anulação equivalente de dotações constantes do projeto, exceto as da Reserva de Contingência. APROPRIAÇÃO Emenda de apropriação é a que propõe acréscimo ou inclusão de dotações e, simultaneamente, como fonte de recursos, a anulação equivalente de valores da Reserva de Contigência de Recursos ou outras dotações definidas no Parecer Preliminar. CANCELAMENTO Emenda de Cancelamento é a que propõe, exclusivamente, a redução de dotações constantes do projeto. ART. 166, § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao CONGRESSO NACIONAL para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não INICIADA a votação, na COMISSÃO www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 17 MISTA, da PARTE CUJA ALTERAÇÃO É PROPOSTA. ART. 166, § 5º - ...CONGRESSO NACIONAL ...INICIADA ...COMISSÃO MISTA, ... PARTE CUJA ALTERAÇÃO É PROPOSTA. ART. 166, § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao CONGRESSO NACIONAL para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não INICIADA a votação, na COMISSÃO MISTA, da PARTE CUJA ALTERAÇÃO É PROPOSTA. ART. 166, § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao CONGRESSO NACIONAL para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não INICIADA a votação, na COMISSÃO MISTA, da PARTE CUJA ALTERAÇÃO É PROPOSTA. ART. 166, § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao CONGRESSO NACIONAL para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não INICIADA a votação, na COMISSÃO MISTA, da PARTE CUJA ALTERAÇÃO É PROPOSTA. ART. 166, § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao CONGRESSO NACIONAL para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não INICIADA a votação, na COMISSÃO MISTA, da PARTE CUJA ALTERAÇÃO É PROPOSTA. ART. 166, § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao CONGRESSO NACIONAL para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não INICIADA a votação, na COMISSÃO MISTA, da PARTE CUJA ALTERAÇÃO É PROPOSTA. ART. 166, § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao CONGRESSO NACIONAL para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não INICIADA a votação, na COMISSÃO MISTA, da PARTE CUJA ALTERAÇÃO É PROPOSTA. Vetos – CF/88 § 1º, Art. 66: Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 18 Art. 166, § 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo. ART. 66, § 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. § 3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção. § 4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores. § 5º - Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República. Art. 35 do ADCT: II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa). Se o legislador mencionou apenas a possibilidade de sanção, fica afastada awww.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 19 possibilidade de rejeição, uma vez que não cabe sancionar o que foi rejeitado. O mesmo raciocínio – no sentido de impossibilidade de rejeição – não pode ser empregado em relação ao projeto de LOA. É que, neste caso, a própria CF/88 previu tal possibilidade ao assinalar, em seu artigo, 166, § 8º, que: Os recursos que em decorrência de veto, emenda ou REJEIÇÃO do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. Art. 32 da Lei 4.320/64, que estabelece: “Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento Vigente.” www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 20 Art. 53. Se o Projeto de Lei Orçamentária de 2015 não for sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro de 2014, a programação dele constante poderá ser executada para o atendimento de: I - despesas com obrigações constitucionais ou legais da União relacionadas no Anexo III, inclusive daquelas a que se refere o anexo específico previsto no art. 77 desta Lei; II - bolsas de estudo no âmbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, da Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA, bolsas de residência médica e do Programa de Educação Tutorial - PET, bolsas e auxílios educacionais dos programas de formação do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, bolsas para ações de saúde da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares - EBSERH e Hospital de Clínicas de Porto Alegre - HCPA, bem como Bolsa- Atleta e bolsas do Programa Segundo Tempo; III - pagamento de estagiários e de contratações temporárias por excepcional interesse público na forma da Lei nº IV - ações de prevenção a desastres classificadas na subfunção Defesa Civil; 8.745, de 9 de dezembro de 1993; V - formação de estoques públicos vinculados ao programa de garantia dos preços mínimos; www.cers.com.br ANALISTA DE TRIBUNAIS: ÁREA ADMINISTRATIVA Orçamento Público Wilson Araújo 21 VI - realização de eleições e continuidade da implantação do sistema de automação de identificação biométrica de eleitores pela Justiça Eleitoral; VII - importação de bens destinados à pesquisa científica e tecnológica, no valor da cota fixada no exercício financeiro anterior pelo Ministério da Fazenda;
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