ESTUDO DIRIGIDO DA DISCIPLINA.docx CONTROLE INTERNO E EXTERNO

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ESTUDO DIRIGIDO DA DISCIPLINA 
 
CONTROLE INTERNO E EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 
REFERÊNCIA: COLBARI, Ely C.de J. MACEDO. Curitiba: Editora Intersaberes, 
1ª. Edição 2012. 
 
Neste roteiro destacamos a importância para seus estudos de alguns temas 
diretamente relacionados ao contexto estudado nesta disciplina. Os temas 
sugeridos abrangem o conteúdo programático da sua disciplina nesta fase, e lhe 
proporcionarão maior fixação de tais assuntos, consequentemente, melhor preparo 
para o sistema avaliativo adotado pelo Grupo Uninter. Esse é apenas um material 
complementar, que juntamente com os vídeos e os slides das aulas compõem o 
referencial teórico que irá embasar o seu aprendizado. Utilize-os da melhor 
maneira possível. 
Bons estudos! 
 
Tema: As características do Estado brasileiro 
 
O Brasil possui sua composição de Estado definida no art. 1º da Constituição 
Federal, de 5 outubro de 1988, o qual estabelece que a República Federativa do 
Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito 
federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito. O Brasil possui como 
forma de governo a República, cujo sistema de governo é o presidencialismo 
(Chefe de governo e chefe de estado concomitantemente) e tem seus 
representantes eleitos pelo povo. O Brasil se caracteriza como um Estado 
democrático de Direito em que o Estado de Direito entende-se que todos os 
cidadãos são submetidos às leis e, portanto, os direitos fundamentais do homem 
devem ser respeitados; Estado democrático expressa que o Estado tem como 
base o princípio da soberania popular, a busca pela superação das desigualdades 
sociais e regionais e a realização da justiça social. A forma de Estado adotado pelo 
Brasil é a Federação, ou seja, é formada por um conjunto de estados-membros e 
municípios, incluindo o Distrito federal, com relativa autonomia para se organizar 
política, administrativa e juridicamente e regulamentar os assuntos relacionados a 
suas obrigações. O Estado brasileiro é, assim, formado por três esferas de 
governo: federal, estadual, incluindo o Distrito Federal, e municipal. 
 
Tema: O controle na administração pública 
 
Para combater a corrupção e o nepotismo, frutos do Estado Absoluto, a 
administração pública implementou a burocracia weberiana, modelo racional-legal 
com base nos princípios de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e 
formalismo: modelo de controle que perdura até hoje nas entidades do setor 
público. Com a edição da Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988 (Brasil, 
1988), e com o advento da administração pública gerencial, o controle passou a ter 
um enfoque gerencial, voltado não só para os procedimentos e para a legalidade, 
mas também para os resultados. A finalidade do controle na administração pública 
é garantir que as pessoas estejam exercendo a função administrativa do Estado de 
acordo com os princípios e regras, constitucionais e legais, que norteiam ou 
limitam a atuação do Poder Público. 
 
 
Tema: O Tribunal de Contas 
 
Seguindo o princípio da tripartição do poder, cabe ao Poder Executivo executar as 
leis ... o Poder Legislativo tem a função de legislar e de fiscalização do Poder 
Executivo ... o Poder Judiciário cabe resolver os conflitos e julgar com base nas 
regras constitucionais e nas leis criadas pelo Poder Legislativo. Porém há dois 
órgãos de controle: o Ministério Público e o Tribunal de Contas. O Tribunal de 
Contas é um Órgão auxiliar do Poder Legislativo na fiscalização contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades da administração 
pública direta e indireta sob a jurisdição quanto à legalidade, legitimidade, à 
economicidade, às aplicações das subvenções e à renúncia de receitas, ou seja, 
auxiliar no controle externo. Embora os Tribunais de Contas auxiliem o Poder 
Legislativo, não estão subordinados a ele, pois eles detêm prerrogativas próprias. 
 
Tema: O princípio da relação custo/benefício 
 
Há alguns princípios que regem o controle na administração pública. São eles: o 
princípio da segregação das funções, o princípio da relação custo/benefício, o 
princípio da qualificação adequada e o princípio da aderência a diretrizes e 
normas. Esses princípios valem tanto para o controle interno como para o controle 
externo, ou seja, independentemente de onde esteja localizado, o controle deve se 
atentar para esses princípios. O que estabelece o princípio da relação custo/ 
benefício, determina que o custo do controle não deve exceder os benefícios que 
pode proporcionar, não se pode conceber que aquele que controla seja mais caro 
do que aquilo que é controlado. 
 
Tema: Os princípios constitucionais do controle interno ou externo 
 
No decorrer da história, uma série de princípios foram criados para nortear e 
estruturar o Estado de Direito. Esses princípios podem ser observados nas 
Constituições existentes no mundo, pois elas são responsáveis por definir a 
estrutura básica, fundamentos e bases para determinado sistema. Os princípios 
foram influenciados principalmente pelas Revoluções Francesa e Americana. No 
Brasil, desde o século XIX, havia certa resistência na elaboração de uma 
Constituição Brasileira, visto que, o país era comandado por um rei que tinha suas 
regras próprias. Com o passar dos anos, foram criadas sete constituições que 
fizeram mudanças na história do país. A partir delas, muitos princípios foram 
implantados e, atualmente, representam o pilar do Estado Brasileiro. Os princípios 
constitucionais do controle interno ou externo são aqueles contidos no art. 37 da 
Constituição Federal de 1988. Os princípios são: legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência. 
 
Tema: O controle interno 
 
Por mais que o art. 70 da Constituição Federal coloque lado a lado o controle 
interno e o externo com a função recíproca de realizar as fiscalizações contábil, 
financeira, operacional e patrimonial sob o âmbito da legalidade, da legitimidade e 
da economicidade, os controles localizados internamente e externamente possuem 
características distintas. O controle interno é realizado por um órgão interno, 
localizado dentro da organização. 
 
 
Tema: O objetivo do controle interno na administração pública 
 
O objetivo do controle interno na administração pública é aquele realizado pelo 
próprio órgão, com o objetivo de verificar a exatidão e a fidedignidade dos dados 
contábeis e o cumprimento de leis e de regulamentos aplicáveis, além de 
promover a eficiência operacional. Os objetivos do controle interno são: promover 
operações ordenadas, econômicas, eficientes, eficazes; salvaguardar os recursos 
contra as perdas, erros, fraudes; aderir às leis; aos regulamentos e às diretrizes 
superiores; e avaliar os elementos dispostos na contabilidade e nas demais áreas 
que servirão de informes e de relatórios contábeis, financeiros e operacionais. 
 
Tema: Objetivos principais dos processos de controle 
 
Toda empresa, seja ela pública ou privada, necessita de controles internos para 
salvaguardar seus ativos físicos e financeiros. As empresas necessitam de 
controles de estoque, almoxarifados, bens imobilizados, fluxos de caixa, fluxos de 
operações e outros controles necessários à condução de negócios, minimizando 
as perdas operacionais, ao mesmo tempo que buscam maximizar os resultados. 
Os três principais objetivos dos processos de controles internos são: Objetivo de 
Informação: garantir informação fidedigna ao processo decisório. Objetivo de 
Desempenho: medir o alcance dos objetivos fixados pela organização. Objetivo de 
Conformidade: assegurar a conformidade dos atos com as leis e regulamentos. 
 
Tema: Os três fatores importantes para os controles internos 
 
Para Pereira apud Corbari e Macedo (2012), a importância dos sistemas contábeis 
e dos controles internos pode ser bem definida ao considerarmosos fatores que os 
influenciam. Esses fatores são apresentados na bibliografia básica da disciplina e 
demonstrados por meio de um diagrama. Os três fatores que influenciam a 
importância dos controles internos são: tamanho e complexidade da organização; 
caráter preventivo; e responsabilidade. 
 
Tema: Os tipos de controle interno 
 
O controle interno alcança uma concepção mais ampla do que vinha sendo 
observado nos últimos tempos, além da verificação dos aspectos legais, pois inclui 
a averiguação de que as operações estão sendo feitas da melhor forma possível, 
com qualidade e sem esbanjar recursos públicos, e de que as informações 
disponibilizadas retratam a realidade do que ocorre dentro das organizações; ou 
seja, se as informações não são fraudulentas e, também, se a organização está 
atingindo efetivamente o seu fim, que é o de atender às necessidades sociais para 
garantir o bem-estar social. Os dois tipos de controle interno são divididos em 
Controle Contábeis e Controle Administrativos. 
 
Tema: A salvaguarda dos recursos públicos 
 
“Recursos públicos são arrecadados por intermédio do funcionamento de um 
sistema tributário que cobra impostos, taxas e contribuições. Um sistema tributário 
socialmente justo deve ter caráter distributivo, portanto, deve impor maior sacrifício 
àqueles que têm mais condições de suportá-lo e, ao mesmo tempo, estabelecer 
menores alíquotas, taxas e contribuições para aqueles que auferem rendas mais 
baixas e, em consequência, possuem menores estoques de riqueza.” (SICSU, 
João. Recursos Públicos: de onde vêm e de onde não vêm. Disponível em < 
http://cartamaior.com.br/?/Coluna> Acesso em novembro de 2015) 
Os casos do controle interno que visa salvaguardar os recursos públicos são 
contra perdas provenientes de desperdício, abuso administrativo, desordem 
administrativa, erros fraudes e outras irregularidades administrativas. O controle 
interno visa salvaguardar os recursos públicos contra quaisquer ações previsíveis, 
a exemplo de roubo, fraudes, desvios, ineficiência etc., porém, existem ações 
inesperadas da natureza, eventos externos, que não há como prever e estabelecer 
prevenções contra seus danos. Erros, fraudes e outras irregularidades 
administrativas. 
 
Tema: COSO 
 
A principal finalidade do Coso I era estabelecer uma única definição de controle 
interno que atendesse às necessidades de diferentes interessados. E definir 
critérios para avaliação dos sistemas de controle interno. 
 
Tema: As necessidades reconhecidas pelo COSO 
 
No primeiro documento divulgado pelo Coso (Comitê das Organizações 
Patrocinadoras) se enfatizou a relevância dos controles internos na redução de 
demonstrações contábeis fraudulentas, porém, posteriormente, esse comitê 
reconheceu outra necessidade. A outra necessidade reconhecida pelo Coso foi a 
necessidade de focar, também, o aspecto gerencial, e não somente os controles 
dos processos. 
 
Tema: A metodologia COSO 
 
A metodologia COSO II reuniu os principais objetivos que devem ser avaliados e 
monitorias pelo controle interno e estabeleceu que cabe ao controle interno dar 
garantia razoável de que os objetivos organizacionais estão sendo atendidos. Os 
objetivos tratados na metodologia COSO II são os Estratégicos, operacionais, de 
comunicação e de conformidade. 
 
Tema: As categorias das respostas ao risco 
 
Após o mapeamento de riscos – perda financeira, fraudes, danos, roubo, furto, 
entre outros -, considerando sua probabilidade de ocorrência e seu impacto, faz-se 
necessário o seu gerenciamento, ou seja, exige-se que as organizações públicas 
respondam aos riscos. Observa-se que pela metodologia Coso as respostas ao 
risco classificam-se em quatro categorias, sendo elas: Evitar; Reduzir, 
Compartilhar; Aceitar. 
Evitar: interrupção dos eventos que oferecem riscos, porém essa atitude pode 
resultar na paralização de determinados projetos ou atividades desenvolvidas pelo 
Poder Público. 
Reduzir: diz respeito as medidas adotadas para reduzir a probabilidade de 
ocorrência de um evento negativo, ou seu impacto, ou ambos. 
Compartilhar: corresponde a redução de probabilidade ou do impacto dos riscos 
pela transferência de uma parte deles a terceiros, visando o compartilhamento. 
Aceitar: não se adota nenhuma medida para diminuir a probabilidade ou o grau de 
impacto dos riscos. 
 
Tema: Segregação de função 
 
Entre as diversas atividades de controle, há aquelas descritas pelo Coso (2004) e 
por Pereira (2009). A meta dessas atividades é reforçar o cumprimento de planos 
de ação estabelecidos e, também, manter as organizações direcionadas ao 
cumprimento de seus objetivos. Dentre essas atividades podemos citar a revisão 
da alta administração, o processamento da informação, os controles físicos, entre 
outros. Para fins de controle interno o que é Segregação de Função (Prevenção) - 
As responsabilidades e as obrigações são atribuídas a pessoas distintas 
objetivando a redução do risco de erro ou fraude. A segregação de função é 
essencial para a efetividade dos controles internos, por isso a contabilidade e as 
conciliações, as informações e as autorizações, a custódia e o inventário, a 
contratação e o pagamento, a administração de recursos próprios e de terceiros, 
as normatizações e a fiscalização, por exemplo, devem estar segregadas entre os 
colaboradores. 
A segregação de função visa evitar que o mesmo funcionário controle diversas 
fases do processo. Desta forma, evita a centralização das operações em uma só 
pessoa. Um mesmo funcionário não pode ser responsável pela aquisição de ativos 
físicos e seu registro contábil. A segregação de função visa reduzir o risco de erro, 
desperdício ou procedimentos incorretos e, para isso, impede que uma única 
pessoal ou equipe realize todas as etapas de um processo ou transação. Incluem-
se como etapas-chave a autorização, a execução e registro das transações, assim 
como, a sua auditoria. A centralização das operações em uma só pessoa não é um 
procedimento visado pelo controle interno, mas sim a segregação de funções na 
busca de evitar erros, fraudes e malversação de recursos públicos. A finalidade é 
de proteger os ativos contra quaisquer perdas e riscos devidos a erros ou 
irregularidades. Com a segregação de funções a responsabilidade sobre todas as 
fases do processo não fica restrita a uma única pessoa, eliminando, assim, os 
erros e a possibilidade de roubos, fraudes e outras irregularidades. 
 
Tema: A definição de controle externo 
 
“Partindo de uma nova concepção de controle da Administração Pública na 
atualidade, tem-se que os órgãos de controle externo podem contribuir de forma 
decisiva na proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos, pois o estreitamento 
das relações dos órgãos de controle e a sociedade tendem a incrementar a 
fiscalização dos gastos públicos, aumentando a efetividade das políticas sociais, 
bem como dos próprios serviços que são prestados pelo Estado, contribuindo para 
o fortalecimento da cidadania e, porque não dizer, do próprio regime democrático.” 
(Santana, Herick Santos. O controle externo da administração pública no Brasil. 
Disponível em < http://jus.com.br/artigos/26798 > Acesso em novembro de 2015). 
A definição de Controle Externo é aquele realizado por uma pessoa ou um órgão 
que não integra a estrutura organizacional daquele que realizou o ato em exame. 
Meireles (2002) são exemplos, a apreciação das contas do executivo e do 
Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de 
determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do executivo por 
decisão do Judiciário. 
 
Tema: O Ministério Público Especial 
 
A Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da 
União), em seus artigos 80 e 81, atribui ao Ministério Público junto ao Tribunal de 
Contas da União, “a missão deguarda da lei e fiscal de sua execução” (Brasil, 
1992). Sabe-se que o Ministério Público, conhecido por Ministério Público 
Especial, exerce uma função junto ao Tribunal de Contas da União e essa função 
é de ser guardião do erário e dos interesses da coletividade, atuando, juntamente 
com o Tribunal de Contas, no controle externo da administração Pública. 
 
Tema: O controle social 
 
Conforme a Constituição de 1988, o Brasil, “constitui-se em Estado Democrático 
de Direito” (BRASIL, 1988), em que todo poder é emanado do povo, sendo que 
esse poder é exercido pelos representantes eleitos. Dessa forma, o poder é do 
povo, mas é responsabilidade da sociedade eleger uma pessoa que possa decidir 
em seu nome. O controle social de acordo com o referido artigo legal é aquele 
exercido diretamente pelo cidadão ou pela sociedade civil organizada e se 
enquadra na modalidade de controle externo. Conforme Corbari (2011) controle 
social é cercado de incompreensões, pois geralmente remete a ideia de verificação 
de falhas e irregularidades. ... E deve ser compreendido como um instrumento de 
auxílio na gestão de recursos públicos, garantindo a concretização dos objetivos 
estabelecidos. 
 
Tema: A participação do cidadão 
 
A ação popular é um meio constitucional de o cidadão realizar diretamente o 
controle sobre a administração pública, invalidando os atos e contratos ilegais e 
lesivos ao patrimônio público. Além da ação popular, existem outras três outras 
formas de participação do cidadão são elas: o mandado de segurança, o sufrágio 
universal, o referendo e o plebiscito. 
 
Tema: A transparência nas finanças públicas 
 
“De acordo com o artigo 8º da Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011, “é dever 
dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, 
a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de 
informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas”. 
Infelizmente, em boa parte dos mais de 5.500 municípios do Brasil, a lei 
simplesmente não é cumprida, ou é cumprida com “ressalvas”. O artigo diz que a 
informação deve ser publicada em local de fácil acesso, mas em alguns municípios 
a coleta dos dados é tarefa árdua até mesmo para que tem bastante conhecimento 
e acesso ilimitado à internet.” (GALHARDO, André. Transparência sobre finanças 
públicas. Disponível em < http://analiseeconomica.com.br/ > Acesso em novembro 
de 2015) As leis vinculam a transparência às finanças públicas tendo em vista que 
elas refletem o que ocorre dentro da administração pública: as finanças públicas 
são espelhos das decisões políticas e administrativas. 
 
Tema: Auditoria de conformidade 
 
A Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988, estabeleceu dois tipos de 
auditoria: a de regularidade, chamada de auditoria de conformidade, e a auditoria 
operacional. Quando, ao mesmo tempo, são realizados os dois tipos de auditoria – 
regularidade e operacional -, temos a auditoria conhecida por integral. (CORBARI, 
Ely C. MACEDO, Joel de J. Curitiba: InterSaberes, 2012, capítulo 7). A auditoria de 
conformidade ou de regularidade se refere ao exame das transações de natureza 
financeira, contábil, orçamentária e patrimonial. Com o objetivo de emitir opinião 
sobre a adequação das demonstrações contábeis, sobre o cumprimento das leis, 
das normas e dos regulamentos e sobre a moralidade e a legitimidade dos atos de 
gestão. Ela envolve também os aspectos de legalidade no âmbito contábil, 
financeiro, orçamentário e patrimonial. 
 
Tema: Os aspectos verificados pela auditoria de conformidade 
 
A auditoria de conformidade ou regularidade se refere ao exame das transações 
de natureza financeira, contábil, orçamentária e patrimonial, com o objetivo de 
emitir opinião sobre a adequação das demonstrações contábeis, sobre o 
cumprimento das leis, das normas e dos regulamentos e sobre a moralidade e a 
legitimidade dos atos de gestão. A auditoria envolve, também, os aspectos de 
legalidade no âmbito contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial. A auditoria de 
conformidade é aquela que verifica a regularidade das operações financeiras, 
orçamentárias, contábeis, patrimoniais e operacionais. 
 
Tema: O planejamento da auditoria 
 
Planejar requer a decisão por antecipação à ocorrência de evento organizado, de 
forma racional, as ações que serão realizadas, os recursos que serão alocados e o 
tempo necessário para a execução das tarefas. O planejamento de auditoria 
consiste no levantamento dos dados in loco relativos ao órgão (ou à entidade) 
auditado, procedimento este indispensável e que permite ao auditor o 
conhecimento prático das operações e do ambiente da organização e obter 
informações fornecidas pelo controle interno sobre a estrutura contábil, patrimonial, 
financeira, de recursos humanos e de materiais do ente auditado. 
 
Tema: A finalidade da auditoria interna 
 
“A auditoria no setor público tem como objetivo examinar a integridade, a 
adequação e a eficácia dos controles internos e das informações físicas, 
contábeis, financeiras e operacionais da entidade pública. Existem diversos tipos 
de auditorias, entre elas a auditoria de conformidade (regularidade), a operacional 
e a integral.” A auditoria interna no setor público tem como finalidade de contribuir 
com a administração na busca do aperfeiçoamento das operações e do controle 
interno, além da indução ao cumprimento de políticas e normas.