Texto 8. Saraiva. Integração na América do Sul (2)

Prévia do material em texto

1 
 
3o ENCONTRO NACIONAL DA ABRI 
GOVERNANÇA GLOBAL E NOVOS ATORES 
Universidade de São Paulo - 20-21-22/Junho/2011 
 
Integração regional na América do Sul: processos em aberto 
Miriam Gomes Saraiva 
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais - UERJ 
miriamsaraiva@uerj.br 
 
Resumo: Os objetivos do paper são, por um lado, identificar tanto a situação 
atual das abordagens analíticas dos processos de integração regional quanto 
as percepções dos atores políticos sobre a integração sulamericana, assim 
como analisar e conectar estas iniciativas atuais com as abordagens e as 
percepções definidas. Por outro lado, seu objetivo é explicar o papel exercido 
recentemente pelo Brasil na evolução destes processos. Com estes objetivos, 
o paper será dividido em quatro partes: primeiro, examinará os modelos 
tradicionais de integração regional e suas lacunas para explicar as iniciativas 
mais recentes em curso, junto com a referência a novas abordagens; em 
segundo lugar apresenta diferentes visões dos atores políticos sobre a 
integração regional definidas de acordo com alguns elementos comuns; em 
seguida o paper menciona as iniciativas regionais em curso; e, por fim, 
examina o papel relevante do Brasil neste campo. 
 
Palavras-chave: integração regional, integração sulamericana, política externa 
brasileira 
 
O cenário atual dos processos de integração na América do Sul não 
apresenta contornos precisos. As iniciativas mais tradicionais, o MERCOSUL e a 
Comunidade Andina (CAN), não levaram a uma regionalização em termos de 
interdependência entre os países do continente como um todo nem o comércio 
intra-regional chegou a mostrar um desempenho significativo, e estão cedendo 
espaços para modelos mais cooperativos que se afastam das categorias 
tradicionais de integração econômica orientadas para a integração comercial. O 
modelo de economia aberta, por seu turno, vem sendo substituído em diversos 
países sul-americanos por políticas mais próximas ao neodesenvolvimentismo. 
Por outro lado, desde o 11/Setembro que o governo de George W. Bush 
abandonou os resquícios de uma política panamericana para a América Latina, 
2 
 
enquanto o novo governo de Barack Obama não tem uma política específica 
orientada para a América do Sul. Os novos governos de caráter anti-liberal 
eleitos na região atuam no sentido de aprofundar a distância em relação aos 
Estados Unidos enfraquecendo os laços históricos com o norte. 
Este novo cenário vem dando lugar a novas experiências no campo da 
integração/cooperação regional. A ALBA e a UNASUL são iniciativas diferentes 
entre e com características próprias. A ALBA inclui uma maior institucionalização 
e uma forte rede de cooperação técnica e financeira com um viés político, 
enquanto a UNASUL tem um caráter estritamente intergovernamental e de 
institucionalidade baixa, garantindo a autonomia dos Estados membros. Em 
termos econômicos, por não ter compromissos próprios de integração 
econômica, a UNASUL pode acomodar diferentes iniciativas subregionais 
como o MERCOSUL e a CAN. 
Indagações acerca da UNASUL e da ALBA são levantadas. São 
mecanismos de cooperação ou de concertação política? São orientadas para 
áreas de investimento e cooperação na região? Abarcam a dimensão social? São 
orientadas para a construção de bens comuns regionais ou pensados para evitar 
danos? Qual é o papel da liderança brasileira neste processo? 
 O principal objetivo aqui é identificar a situação atual das abordagens 
analíticas e das percepções dos atores políticos sobre os processos de 
integração na região, analisar estes processos e conectá-los com as abordagens 
e as visões. Em seguida, examinará o papel que o Brasil vem desempenhando 
na evolução destes nos últimos anos. 
Por se tratar de uma conjuntura nova em mutação, este artigo não fornece 
classificações definitivas nem traz novas abordagens mas sim aponta elementos 
para reflexão que poderão ser aprofundados posteriores. Para tanto, vai examinar 
os modelos tradicionais e suas lacunas frente às iniciativas mais recentes, assim 
como algumas abordagens que buscam introduzir algo de novo; as visões de 
atores políticos da região sobre a integração regional, definidas a partir de 
elementos comuns; as experiências regionais em curso; e o papel relevante que 
o Brasil vem exercendo neste novo cenário. Por fim, a conclusão busca apontar 
as lacunas e idéias principais que marcam o cenário atual. 
 
3 
 
Os modelos tradicionais de integração econômica e a contribuição de 
outras abordagens 
 As iniciativas de articulação regional na América do Sul receberam um 
impulso singular com a eleição de diversos governos progressistas na região, 
mas assumindo padrões diferentes do tradicional e mais difíceis de serem 
analisadas e compreendidas com os modelos analíticos existentes. 
Quando se pensa em integração regional, a primeira definição que vem 
em mente é a abordagem proposta Bela Balassa, nos anos 60 e diante do início 
dos processos de integração. O objetivo da abordagem era definir e conceituar a 
integração econômica, e sistematizar as formas possíveis de integração neste 
campo.i Nesta classificação, Balassa define quatro principais categorias de 
integração: a área de livre comércio, a união aduaneira, o mercado comum e a 
união econômica. Estes modelos de integração econômica vêm servindo há 
muito tempo como padrões para classificação e explicação das experiências de 
integração mais tradicionais da região – a ALALC/ALADI, o Pacto Andino/CAN e 
o MERCOSUL. São modelos que, por si, repousam na dimensão econômica e, 
em suas primeiras etapas, mais propriamente na dimensão comercial. O Grupo 
do Rio, criado em 1986 e atuando como mecanismo de concertação política, 
poucas vezes foi objeto de atenção dos estudiosos de integração. 
Durante os anos 70 e 80, com vistas a definir o modelo e a evolução do 
processo europeu, desenvolveram-se abordagens que propõem diferentes 
definições e dinâmicas marcadas pela coexistência das dimensões supranacional 
e intergovernamental. A perspectiva neofuncionalista defende que a integração 
ocorre por ser funcional e eficiente. Em si mesma, traz uma tendência ao aumen-
to progressivo da integração, marcado pela transferência gradual das lealdades 
políticas para as instituições supranacionais, até atingir a integração política. Para 
o intergovernamentalismo liberal as decisões mais importantes em matéria de 
integração regional explicam-se de acordo com os cálculos dos Estados 
soberanos atendendo aos atores sociais: os interesses econômicos, o poder 
relativo e a necessidade de compromissos possíveis. A integração seria vista 
como uma forma dos Estados gerenciarem a interdependência. 
 De maneira geral, por buscarem definir a lógica particular da integração 
européia, estas abordagens nunca conseguiram explicar as experiências de inte-
gração sul-americanas. Enquanto as experiências de integração sul-americanas 
4 
 
limitavam-se mais a áreas de livre comércio, a dimensão supranacional não tinha 
função nestas iniciativas e a interdependência entre estes países não se 
configurava, estas abordagens não eram adotadas por seus analistas. 
Atualmente alguns elementos destas perspectivas começam a ser improvisados 
em um intento de explicar os novos traços destes processos de integração. 
 Durante os anos 90, as iniciativas de integração regional tomaram novo 
impulso com os exemplos do renascimento da CAN e da criação do MERCOSUL. 
Devido ao fato destas iniciativas serem orientadas basicamente para uma 
melhor inserção das economias nacionais no sistema econômico internacional, 
estas ficaram conhecidas como o “regionalismoaberto” ou “novo regionalismo”. 
 O novo regionalismo assumiu características, vinculadas ao processo de 
globalização dos 90, que atuariam como orientadoras de seu funcionamento: 
medidas visando a obtenção de uma economia mais aberta; expectativa de 
articulação multinacional para a construção de uma economia de escala; 
defesa de regimes democráticos ocidentais. O novo regionalismo significou a 
contraparte do liberalismo nos processos de integração regional e orientou as 
análises das experiências sul-americanas neste período. 
 Desde o início dos anos 2000, condições básicas de seu funcionamento 
foram postas em xeque. Por um lado, o modelo de abertura das economias 
nacionais não mostrou os resultados esperados em diversos países na região e 
foi coexistindo ou sendo substituído paulatinamente por traços de um modelo 
orientado para políticas industriais, próximo do neodesenvolvimentismo. Nestes 
casos a adoção de compromissos próprios da integração de caráter 
comercialista deu lugar a preferências mais cooperativas. Por outro lado, a 
ideia de criar uma economia regional de escala não foi implementada devido a 
obstáculos colocados por agentes econômicos nacionais e ao caráter defensivo 
dos processos de integração na região. Por fim, o consenso sobre os regimes 
democráticos ocidentais sofreu mudanças e perdeu relevância em alguns 
países da região. Alguns governos têm buscado re-construir os respectivos 
regimes políticos nacionais a partir de novos padrões de inserção de setores 
até então marginalizados da política. As explicações tradicionais sobre 
integração deixaram ainda mais lacunas frente a estas transformações. 
 Com vistas a introduzir novas reflexões sobre o tema Andrés Malamud cita 
Ernst Haas que define a integração como um processo através do qual os 
5 
 
Estados “se mesclam, se confundem e se fundem voluntariamente com seus 
vizinhos de modo tal que perdem certos atributos fáticos de soberania, ao mesmo 
tempo que adquirem novas técnicas para resolver conjuntamente seus conflitos”. 
Esta definição ajuda a se entender a fronteira entre integração e cooperação 
entre Estados.ii Malamud ressalta a dimensão deliberada e de construção estatal 
de uma comunidade política de integração e faz diferenças com a governança 
regional, que corresponderia a “mecanismos através dos quais se regulam as 
novas comunidades”. Destaca também a importância das reflexões sobre o 
regionalismo multi-nível, como fenômeno que conduz ao convívio entre 
diferentes iniciativas de integração que que pode produzir impasses entre as 
instituições próprias destas iniciativas e as sociedades nacionais. 
Sean Burges, por sua vez, defende que os ganhos dos processos de 
integração econômica na região anunciados pelas lideranças políticas não 
correspondem a avanços em termos reais.iii Ele demonstra através de dados 
empíricos que não existem incentivos econômicos ou demandas doméstica na 
região suficientes para um êxito neste campo. Aponta, porém a possibilidade 
destes processos receberem impulsos de outro tipo, como vantagens nas áreas 
de segurança e de energia. Destaca também a importância que o Brasil exerça o 
papel de paymaster absorvendo os custos da integração e provendo o coletivo 
de bens públicos necessário para o sucesso de um processo de integração. 
Outros autores explicam a conjuntura atual dos processos de integração 
na América do Sul a partir das ideias, ou combinando ideias com interesses.iv 
Neste caso, as idéias seriam recursos de poder utilizados por “atores 
interessados”; o instrumento em lutas políticas que ajudaria certos atores a 
alcançarem certos objetivos. Desde esta perspectiva, que tipo de percepções 
sobre a integração regional podem ser identificadas nos atores políticos e 
econômicos da região? Estas idéias se baseiam nas concepções antigas de 
Balassa ou em de outras abordagens explicativas? 
 
Visões sobre a integraçãov 
 Desde a dimensão política, as visões sobre integração na América do 
Sul são variadas. Grosso modo, podem ser agrupadas como segue: 
 A primeira visão, que se estruturou no início dos anos 1990, tem como 
base o pensamento liberal-ortodoxo no campo da economia e na dimensão 
6 
 
política.vi Em termos estritamente econômicos, esta visão defende a abertura 
indiscriminada da economia, e sugere o desenvolvimento de um menor número 
de setores produtivos mas que detenham maiores vantagens comparativas e 
possam ter melhor inserção da economia nacional no mercado internacional. 
Dá preferência a áreas de livre comércio em detrimento de uniões aduaneiras 
por identificar as últimas como um obstáculo para as negociações com 
diferentes parceiros na arena internacional. Neste caso, os acordos comerciais 
são julgados pelas suas criações e desvios de comércio, e o quanto o acordo 
favorece uma maior abertura das economias de seus Estados. Em termos 
políticos, a visão liberal dá preferência a aproximar-se dos Estados Unidos. O 
apoio norte-americano para temas de segurança e defesa também aparece como 
relevante para este grupo. Esta visão foi forte especialmente no Chile, que optou 
por uma estratégia de projeção individual na economia internacional. 
Um segundo grupo orienta-se no campo econômico para modelos mais 
heterodoxos que preferem políticas estatais destinadas a promover o 
desenvolvimento industrial com enfoques setoriais. Este grupo abarca, porém, 
interpretações mais variadas no campo econômico e visões diferentes no 
campo político. Como elemento comum apóiam uma integração regional, mas 
com diferentes matizes. Nos marcos dos blocos econômicos existentes na 
região e a partir da perspectiva comercialista, ao contrário dos liberais os 
heterodoxos mostraram preferências para uma a união aduaneira que daria 
aos países membros acesso preferencial aos mercados do bloco e fortaleceria 
a posição destes países nas negociações internacionais. 
 No caso do MERCOSUL, aonde existe uma diferença marcante entre 
os respectivos parques industriais de seus países membros, os heterodoxos 
pragmáticos na Argentina e nos países menores sugerem maior coordenação 
de políticas macroeconômicas no interior do bloco junto com a introdução de 
uma agenda industrializante. Isto significaria uma integração estratégica de 
recursos que assegurasse o desenvolvimento dos setores produtivos, junto 
com a incorporação à agenda do bloco da questão distributiva e de acesso às 
oportunidades. O fim das assimetrias entendidas como diferenças nas políticas 
de incentivos para a industrialização seria um passo importante. Trata-se de 
uma visão pragmática, que defende um modelo que produza benefícios 
econômicos para o país e aonde a institucionalização será bem vinda somente 
7 
 
na medida em que aumente sua eficácia neste campo. Têm maior preocupação 
com o fortalecimento de procedimentos técnicos e com a integração funcional. 
 As percepções brasileiras têm características específicas, próprias do 
tipo de inserção histórica do Brasil na região, assim como do crescimento 
econômico e da projeção externa que o país vem experimentando desde 
meados dos anos 1990. A primeira visão, que se situa entre os heterodoxos e 
os liberais, é mais favorável a uma liberalização condicionada (que não abre 
mão da política industrializante adotada no período desenvolvimentista). Esta, 
identifica uma integração na América do Sul como um espaço para diminuir os 
impactos e o próprio ritmo de uma abertura para o exterior, e, em relação ao 
MERCOSUL, oscilou nos últimos anos entre, nos piores momentos, a defesa com 
pouco vigor do retorno a uma área de livre comércio e, em momentos mais 
favoráveis, a aceitação de uma união aduaneira incompleta.Com a eleição de 
Lula da Silva este grupo teve sua influência reduzida. 
 Em termos político-diplomáticos, este grupo encontrou identidade 
principalmente nos marcos dos institucionalistas pragmáticos do Itamaraty, que 
se caracterizaram por dar maior importância ao apoio do Brasil aos regimes 
internacionais em vigência. No que diz respeito à institucionalidade do 
MERCOSUL, esta visão aproxima-se dos pragmáticos na Argentina: a 
institucionalização só será bem vinda na medida em que potencialize a 
capacidade do bloco de produzir benefícios no campo econômico. 
 Os brasileiros desenvolvimentistas –de corte mais propriamente 
heterodoxo- buscam a integração econômica como mecanismo de acesso a 
mercados externos e de projeção das empresas nacionais, assim como um canal 
de projeção e fortalecimento nas negociações econômicas internacionais. Sua 
maior identidade na esfera diplomática dá-se com a corrente autonomista, que 
defende uma projeção mais autônoma e ativa do Brasil na política internacional 
e que busca um papel de liderança brasileira assertiva na América do Sul. 
Percebe a integração sul-americana sob a liderança brasileira como prioridade 
e considera importante a ampliação do MERCOSUL. 
No entanto, a base do regionalismo aberto do MERCOSUL e seu caráter 
mais comercialista são criticados por este grupo. O “desenvolvimento” é 
apontado como matriz para um processo regional de integração. O maior 
8 
 
destaque é dado à possibilidade de implementar projetos brasileiros de 
desenvolvimento de infraestrutura e projeção industrial. 
 Dentre os governos anti-liberais eleitos após 2000, vem se estruturando 
uma visão neodesenvolvimentista, de caráter também heterodoxo, que busca 
estabelecer uma política industrial mais ativa orientada para a estruturação de 
um parque industrial nacional. O modelo econômico nacionalista e 
neodesenvolvimentista junto com o pouco avanço no sentido de organizar 
políticas para lidar com as assimetrias frente à projeção brasileira na região 
deu argumentos a um grupo que se preocupa com a dimensão excessiva da 
economia brasileira, e defende o estabelecimento de mecanismos defensivos 
no campo econômico frente ao vizinho maior. Esta corrente prioriza um modelo 
mais cooperativo que evite compromissos econômicos de longo prazo vis a vis 
o exterior e tem mais espaços em países como a Argentina, que podem atuar 
como países barganhadores ou desafiantes externos no cenário regional.vii 
 A visão progressista, por sua vez orienta-se para a dimensão 
política.viii O processo de integração, neste caso, tem uma perspectiva de longo 
prazo de caráter estratégico vis a vis terceiros Estados. Entendem que o 
processo de integração fortaleceria a posição da América do Sul no concerto 
de nações. Propõem um processo de integração cuja base seja uma identidade 
comum no qual a ênfase estaria na participação da sociedade civil e no 
fortalecimento da parte institucional. Sem se perfilarem ao neofuncionalismo e 
desde outro ponto de vista, vêm a institucionalização como um incentivo para a 
integração. Sua origem está em acadêmicos e lideranças políticas ligadas a 
partidos progressistas com um histórico de atuação internacionalista. 
Uma visão diferente –a bolivariana- desenvolveu-se na Venezuela 
durante a década. A Venezuela é um país também caribenho, o que faz com 
que esta visão tenha uma concepção diferente da América do Sul. Seus 
defensores mostram preferência por criar um tipo de confederação latino-
americana, que teria um conteúdo majoritariamente político. A partir de 2004 
torna-se clara a percepção da integração por este grupo como instrumento anti-
liberal e anti-norte-americano, junto da idéia de aprofundar o “processo 
revolucionário” em suas dimensões interna externa. Esta perspectiva defende a 
dimensão política com vistas a criar um bloco de poder que assegure aos 
países sul-americanos maior poder e autonomia nos cenários globais. 
9 
 
Neste caso, a dimensão econômica da integração vem subordinada à 
dimensão política e é criticada por ser considerada uma expressão do 
“neoliberalismo selvagem” identifica como responsável por um incremento da 
dependência regional. Para esta visão, a integração pode se afastar da 
dimensão econômico-comercial e centrar-se nos aspectos políticos, ideológicos 
e militares. Este seria o início da denominada “integração bolivariana”, que 
busca promover a eqüidade, a igualdade, a lealdade e a unidade de propósitos. 
Estas idéias encontraram ecos também na Bolívia e no Equador. 
 
Cenário atual 
 Atualmente existem 3 iniciativas de integração/cooperação na América 
do Sul –MERCOSUL, CAN, UNASUL- junto com outras que incluem países de 
toda a América Latina. Dentre as últimas, a ALBA é importante de ser vista por 
condensar uma das visões atuais sobre integração regional. O Grupo do Rio e 
a CELAC, por representar mecanismos de concertação política com 
institucionalidade muito baixa não serão incluídas na análise. 
 A CAN atualmente está bastante desarticulada. Criada em 1993 a 
partir de um reordenamento do Pacto Andino, conseguiu consolidar uma área 
de livre comércio entre seus membros somente em 2006. Neste mesmo ano, 
em função da ascensão de governos de esquerda no Cone Sul e da decisão do 
Peru e da Colômbia de negociar tratados bilaterais de livre comércio com os 
Estados Unidos, a Venezuela solicitou a saída do bloco e solicitou sua entrada 
como membro pleno no MERCOSUL trazendo uma baixa no grupo. 
 Originalmente, o modelo institucional da CAN previa a formação de 
uma dimensão supranacional através do Parlamento Andino mas, na prática, 
mantém-se até hoje como uma iniciativa intergovernamental. A predominância 
nos governos da Colômbia e do Peru da visão liberal obstacularizou a 
formação de uma união aduaneira (prevista no tratado de formação) e deu 
lugar a uma área de livre comércio entrecortada por tratados de livre comércio 
bilaterais dos dois países com os Estados Unidos. As negociações com a EU 
para um acordo de livre comércio estão empacadas. Bolívia e Equador, por sua 
vez fazem parte também da ALBA. E os quatro países são associados ao 
MERCOSUL. Os problemas do regionalismo multi-nível neste caso se fazem 
presentes e não tem um país que assuma internamente o papel de paymaster. 
10 
 
 O MERCOSUL é uma união aduaneira incompleta de caráter 
intergovernamental. Criado em 1991, a percepção predominante entre os 
analistas de temas regionais é que as expectativas de evolução iniciais não se 
concretizaram. Durante sua primeira década, o convívio de uma visão entre a 
heterodoxia e o liberalismo tanto no Brasil (com os institucionalistas 
pragmáticos) quanto na Argentina (com o convívio entre os liberais e os 
heterodoxos pragmáticos nos quadros do governo), o bloco avançou nas áreas 
aonde produzia maiores ganhos econômicos –o comércio intrabloco- e com 
baixa institucionalidade. A desvalorização cambial de 1999 interrompeu este 
processo por introduzir nas relações comerciais um fator de desequilíbrio entre 
os dois principais parceiros – a difícil equação entre câmbio e exportações. 
A partir da crise argentina de 2001 e depois das eleições de Lula e 
Néstor Kirchner o equilíbrio político nos dois países foi modificado. Nos dois 
casos, o convívio entre os heterodoxos tanto pragmáticos quanto progressistas 
foi estabelecido em detrimento dos liberais, embora com diferenças entre si. 
O governo de Lula reflete a coexistência das correntes autonomista/pró-
desenvolvimentismo e progressistas. Esta combinação articula, por um lado, a 
visão autonomista formulada no Itamaraty que ve a integração sul-americana 
sob a liderança brasileira como objetivoe prioriza uma ampliação do 
MERCOSUL através da entrada de novos Estados ou a formação da UNASUL. 
Sua prioridade não é o comércio, mas sim o desenvolvimento. A provável 
entrada da Venezuela atende a esta perspectiva. Este grupo busca manter um 
equilíbrio no interior do MERCOSUL que favoreça os projetos brasileiros de 
desenvolvimento de infraestrutura e projeção industrial. Por outro, os 
progressistas defendem o aprofundamento da integração política e social. 
Na Argentina, Kirchner adotou uma estratégia neodesenvolvimentista de 
heterodoxa, buscando estabelecer uma política industrial ativa orientada para a 
recomposição do parque industrial. Esta estratégia recolocou a expectativa do 
estabelecimento de uma coordenação de políticas macroeconômicas e 
cambiais com o Brasil que viria acompanhada de um aumento de eficiência no 
processo de integração de infraestrutura. Mas o fracasso desta expectativa 
cedeu lugar a preocupações com a dimensão da economia brasileira, e ao 
estabelecimento de mecanismos defensivos e de comércio administrado. 
11 
 
Os progressistas conseguiram, nos dois casos, ter influência sobre as 
dimensões institucional e societal do MERCOSUL. A entrada em vigor do 
Protocolo de Olivos e a formação do Parlamento são resultantes desta 
perspectiva. Na dimensão intersocietal o nível de integração atingido em parte 
dentro do MERCOSUL -sobretudo entre Brasil e Argentina- é significativo. A 
cooperação entre diferentes ministérios em setores como educação, cultura, 
energia e agricultura cresceu nos últimos anos. 
O processo ainda incompleto de admissão da Venezuela como membro 
pleno do bloco atendeu a formuladores argentinos preocupados com o peso 
crescente da liderança brasileira, aos autonomistas que buscam a ampliação 
do bloco, e aos progressistas de defendem maior aproximação com os governo 
anti-liberais da região. Mas empacou nos limites da visão bolivariana que tinha 
expectativas de reformular o caráter econômico do MERCOSUL. 
Em termos econômicos, a área de livre comércio e a TEC vêm sendo 
perfuradas e os investimentos no bloco vêm deixando de ser atrativos para 
agentes econômicos. Mas a idéia da união aduaneira incompleta segue, e os 
demais países latinos da região são associados ao bloco em termos 
comerciais. A dimensão supranacional não está ainda contemplada – apesar 
da criação do Parlasul- e o Brasil, vem, progressivamente, ocupando o papel 
de paymaster no bloco através do FOCEM. 
 A ALBA surgiu como alternativa à área de livre comércio proposta 
pelos Estados Unidos para a região, e busca atender à visão bolivariana 
mencionada. Seu caráter é prioritariamente político e sua proposta é de formar 
uma identidade entre países que partilham ideais políticos e estratégias de 
desenvolvimento econômico anti-liberais. Pelo perfil também caribenho da 
Venezuela, seu arco de ação orienta-se para América Latina e Caribe, e não 
apenas para a América do Sul. Seu processo de institucionalização começa em 
2004 e atualmente possui uma institucionalidade própria. Tem como órgãos o 
Conselho de Presidentes, o Conselho de Chanceleres, uma coordenação 
permanente que administra os projetos e comissões setoriais. O Banco da 
ALBA também é importante de se destacar. 
 Sua operacionalização se dá através de tratados de comércio entre 
seus membros, junto com empresas estatais mistas (as grannacionais) e 
projetos coletivos orientados para os países de menos recursos. Estes projetos 
12 
 
incluem a troca de bens e serviços, o aproveitamento de vantagens 
comparativas preexistentes, convênios para facilitação de pagamentos e 
transferência tecnológica. Esta diplomacia baseia-se em recursos provenientes 
do petróleo venezuelano e na ação clara da Venezuela como paymaster, junto 
com um papel central também de Cuba com contribuições nas áreas de saúde 
e educação. Através do discurso da solidariedade e de benefícios concretos 
para os países menores, cria-se um núcleo em torno do projeto de socialismo 
venezuelano. Dentre os sul-americanos, fazem parte da ALBA também a 
Bolívia e o Equador. Não se enquadra em nenhuma das classificações de 
Balassa de etapas da integração econômica, e tem um caráter 
intergovernamental, não incluindo uma dimensão supranacional. É importante 
destacar seu modelo cooperativo e um tipo de integração –no sentido da 
formação de uma rede que perpassa áreas não-econômicas- que, embora 
inclua compromissos para o futuro, não prevê partilha de soberania. 
A UNASUL tem um perfil diferente das outras iniciativas e se aproxima 
mais de um instrumento de governança regional que dos padrões clássicos de 
integração. Em 2000, o presidente Cardoso organizou uma primeira reunião em 
Brasília com os governantes da região com vistas à formação de uma 
comunidade sul-americana. A partir da eleição de Lula, a diplomacia brasileira 
concentrou esforços mais diretos na sua institucionalização (formalizada em 
2004). A primeira Cúpula dos países da CASA, em 2005, estabeleceu como 
agenda as assimetrias entre seus membros, e foram tratados temas como o 
diálogo político; a integração física; meio ambiente; integração energética; 
mecanismos financeiros sul-americanos; promoção da coesão social. Isto 
demonstra seu perfil cooperativo que congrega iniciativas de cooperação 
técnica e financeira, assim como uma atuação importante no campo político. 
Em 2008 a CASA evoluiu para UNASUL, que tem um caráter 
intergovernamental e de baixa institucionalidade. Conta, de forma semelhante à 
ALBA, com o Conselho de Chefes de Estado e Governo, Conselho de 
Chanceleres, Conselho de Delegados e uma secretaria geral, junto com alguns 
conselhos setoriais. Em termos econômicos, por não ter compromissos de uma 
experiência de integração regional específica nem se enquadrar em nenhuma 
das classificações de integração econômica, pode acomodar diferentes 
iniciativas subregionais como o MERCOSUL, a CAN e mesmo a ALBA. 
13 
 
Nos últimos anos a UNASUL vem, progressivamente, unificando 
comportamentos dos países da região. Vem desempenhando um papel 
importante frente às situações de crise no continente; seja de política 
doméstica (como no caso da Bolívia) ou de relações de fronteira (como no caso 
de Venezuela e Colômbia). A criação do Conselho de Defesa Sul-Americano 
em seu interior, por iniciativa do governo brasileiro, tem contribuído para maior 
aproximação entre os países da região no campo militar, assim como colocou o 
Brasil no centro da agenda de segurança regional.ix 
Vis a vis outros continentes, a UNASUL já é reconhecida como canal de 
diálogo com a região por outros atores. Já existem dois diálogos interregionais 
estruturados em seus marcos –América do Sul-África e América do Sul-países 
árabes- e, no caso da União Européia, já existe um reconhecimento por parte 
de formuladores europeus da importância de se estabelecer um diálogo UE-
UNASUL.x Pode ser considerada, então, uma novidade, com um perfil diferente 
das outras iniciativas, que acomoda diferenças e que pode dar uma 
contribuição importante para a consolidação de um governança regional. 
 
Papel da liderança brasileira 
 Dentro deste cenário incerto que abre perspectivas para um novo 
ordenamento, o Brasil vem desempenhando um papel relevante no sentido da 
integração/governança regional. Sean Burges observava que o regionalismo 
sul-americano precisaria de um líder que exercesse o papel do paymaster.xi A 
diplomacia brasileira vem assumindo este papel e orientando seu 
comportamento para a formação de consensos entre diferentes. No entanto, 
prioriza, de forma não-explícita, a construção de uma governança regional em 
detrimento de concepções mais tradicionaisdo que se entende por integração. 
Na política externa do governo de Lula um ordenamento da América do 
Sul sob a liderança brasileira passou a ser considerada prioridade, e seria 
possível enquadrá-la em termos de idéias, em uma articulação entre os 
autonomistas desenvolvimentistas e os progressistas. A aproximação com os 
países vizinhos é percebida como o caminho para melhor inserção 
internacional, mas que possibilita a realização do potencial brasileiro e a 
formação de um bloco capaz de exercer maior influência internacional. Com 
este objetivo, a diplomacia brasileira deu um novo peso à construção de uma 
14 
 
liderança brasileira na região baseada no reforço do multilateralismo. Atualizou 
os princípios da não intervenção como “não-indiferença” e incluiu em sua 
agenda a articulação da liderança regional com os processos de cooperação e 
integração regional e com incentivos ao desenvolvimento brasileiro.xii 
Para os pensadores autonomistas e desenvolvimentistas, a aproximação 
com países da região abre perspectivas para a projeção das indústrias 
brasileiras na medida em que estas ocupariam espaços vazios decorrentes das 
limitações das indústrias nestes países. A Estratégia Nacional de Defesa (que 
propôs o Conselho Sul-Americano de Defesa) do governo de Lula tem uma 
orientação para o desenvolvimento da indústria nacional na área de defesa. 
Em termos gerais, a diplomacia de Lula introduziu no leque das 
iniciativas externas brasileiras uma estrutura complexa de cooperação com 
países da região dando prioridade à cooperação técnica e financeira e ao 
bilateralismo. Os investimentos na região e financiamento de obras de 
infraestrutura têm crescido e o BNDES começou a dar financiamentos para 
estas obras, alavancadas pela IIRSA e com vistas a desenvolver uma 
infraestrutura regional. A cooperação técnica tem sido implementada em 
setores como os de Educação, Agricultura, Ciência e Tecnologia e Saúde. 
Estas iniciativas contribuem para o avanço da articulação com os países 
vizinhos em áreas não-comerciais, que não vinham mostrando resultados 
significativos, e reforçam o processo de regionalização do continente. 
A atuação brasileira nesta área, porém, tem convivido com algumas 
tensões. Sentimentos nacionalistas nos marcos dos processos internos de 
mudança em alguns países vizinhos vêm desafiando a posição brasileira e 
reivindicando concessões no campo econômico. A cobrança de que o Brasil 
cumpra plenamente o papel financeiro do paymaster é forte, ao mesmo tempo 
em que a liderança brasileira é contestada em dimensões extra-regionais.xiii 
Como resposta, o governo brasileiro tem dado passos importantes em 
termos domésticos no sentido de uma articulação política em torno do projeto 
de liderança na região, que se reflete na formação de uma coalizão mais 
favorável a que o país arque com alguns custos da integração sul-americana. 
O debate tornou-se público e já existe uma associação entre a liderança e seus 
custos por parte de membros das agências de governo. Pensadores da visão 
progressista tiveram influência neste comportamento vendo a cooperação como 
15 
 
elemento positivo, incentivando os esforços de construção de uma identidade sul-
americana e orientando no sentido de maior aproximação com os países cujos 
governos são identificados também como progressistas. 
Para implementar este projeto, a consolidação da CASA teve um papel 
importante. Com a eleição de Lula, a diplomacia brasileira concentrou esforços 
na sua institucionalização. Sua passagem para UNASUL foi resultante de 
pleitos do governo venezuelano articulados com a disposição política do 
governo de Lula. Atualmente, a organização vem sendo seu principal canal de 
ação multilateral. Trata-se de um mecanismo que ressalta a dimensão política 
da política brasileira para a região e através do qual a diplomacia brasileira vem 
atuando com vistas a construir consenso entre os países vizinhos frente a 
situações difíceis, e buscando sempre ocupar papel de destaque. 
 
À guisa de conclusão 
Seria interessante destacar, em primeiro lugar, o papel que a UNASUL 
vem exercendo atualmente na região. Tem tido um desempenho agregador e 
tem contribuído para a solução de situações de crise que, sem um marco 
institucional consolidado, poderiam ter resultados prejudiciais ao continente. A 
UNASUR não representa um tipo de integração econômica, mas tem aberto 
caminhos para uma articulação político-estratégica importante. A UNASUL 
como mecanismos de formação de consensos tem podido acomodar visões 
diferentes sobre integração, experiências de integração econômica, países 
individuais e um projeto de formação de identidade como a ALBA. 
O governo brasileiro, com vistas a construir uma liderança na região, tem 
dado um incentivo político importante para o funcionamento da UNASUR. Ao 
mesmo tempo, vem atuando em diferentes áreas de cooperação aprofundando 
o processo de regionalização no continente. Assim, embora não tenha um perfil 
tradicional de processo de integração, este movimento de articulação e 
cooperação entre os países da região tem um paymaster. Na prática, a 
construção de uma governança regional necessita de um ou dois países que 
trabalhem neste sentido para ter êxito. 
Os processos de integração da década de 1990 repousavam então em 
expectativas de que iriam se desenvolver seguindo as etapas de integração 
econômica sugerida por Balassa e, mais adiante, iriam incorporar uma 
16 
 
dimensão supranacional. No entanto, assumiram diferentes formatos baseados 
em percepções políticas que se consolidaram na região na década de 2000, 
incorporando outras dimensões e prioridades. 
É colocada, então, a questão conceitual, que atualmente está em aberto. 
O convívio entre diferentes visões da integração e diferentes iniciativas –de 
caráter político ou econômico- que em muitos casos se sobrepõem ressalta a 
importância para se pensar em termos de um regionalismo multi-nível. Por 
outro lado, a articulação entre os países da região em diferentes dimensões 
como a energética, de infraestrutura, de educação, ciência e tecnologia, e 
outras aponta para a necessidade de se formular novos modelos explicativos 
da integração regional que dêem conta da atual conjuntura sul-americana. 
 
 
i
 Bela Balassa, A procura de uma teoria de integração econômica. In: Miguel S. Wionczek (org.), A 
integração econômica da América Latina. Rio de Janeiro, Ed. Cruzeiro, 1966. p.37-48. 
ii
 Citação de Ernst Haas, „The study of regional integration: reflections on the joy and anguish of 
pretheorizing`, in L.N.Lindberg e S.A.Scheingold (eds.), Regional Integration: theory and research. 
Cambridge, Harvard University Press, p.6, por Andrés Malamud, Conceptos, teorías y debates sobre la 
integración regional – trabalho apresentado no V da ALACIP, Buenos Aires, 28-30/jul./2010. 
iii
 Sean Burges, „Bounded by the reality of trade: practical limits to a South American region`, Cambridge 
Review of International Affairs vol.18 n.3. Outubro/2005, p.437-454. 
iv
 Ver, por exemplo, J. Briceño Ruiz e M.G. Saraiva, Las diferentes percepciones sobre la construcción del 
Mercosur en Argentina, Brasil y Venezuela. Foro Internacional vol.L n. 1(199), México, Colegio de México, 
2010. p.35-62, e T.Vigevani,, G. Favaron, H.Ramanzini Jr e .R. A. Correia, O papel da integração regional 
para o Brasil: universalismo, soberania e percepção das elites. RBPI Ano 51 n.1. 2008, p.5-27. 
v
 Esta parte contem fragmentos do artigo de J. Briceño Ruiz e Miriam G. Saraiva mencionado acima. 
vi Andrés Malamud. e Pablo Castro, em Are Regional Blocs leading from nation states to global 
governance? A skeptical vision from LatinAmerica. Iberoamericana. Nordic Journal of Latin American 
and Caribbean Studies vol.37 n.1, 2007, fazem um bom balance das visões sobre integração existentes na 
região classificando-as entre liberais, realistas e progressistas. 
vii
 A definição de país barganhador é de David Myers, Threat perception and strategic responses of 
regional hegemons: A conceptual overview, in D.Myers (org.), Regional Hegemons: Threat perceptions 
and strategic responses. San Francisco, Westview Press, 1991. 
viii
 A classificação como progressista desta visão foi introduzida no artigo de Malamud e Castro, op.cit. 
ix
 Sobre este tem ver Mónica Hirst, „A presença do Brasil nos novos tempos da agenda inter-americana`, 
Análise de Conjuntura n.5, maio/2009. Disponível em http://observatorio.iesp.uerj.br/analises.php. 
x
 Esta possibilidade vem sendo debatida por acadêmicos e foi examinada por diplomatas espanhóis 
durante a presidência da Espanha na UE. 
xi
 Sean Burges, 2005, op.cit. 
xii
 A “não-indiferença”, ressaltada por Celso Política Externa do Governo Lula: os dois primeiros anos. 
Análise de Conjuntura, Observatório de Política Sul-Americana, 04/mar./2005. Disponível em 
http://observatorio.iesp.uerj.br/analises.php , representa uma articulação entre a não-intervenção e relativo 
nível de ingerência em questões políticas de outros países aproximando-se de padrões normativos mais 
gerais vigentes na atual ordem internacional. 
xiii
 Em „Leadership without followers: the contested case for Brazilian power status‟, in E.de R. Matins e 
M.G.Saraiva (eds.), Brasil-União Européia-América do Sul. Anos 2010-2020. Rio de Janeiro, Fundação 
Konrad Adenauer, 2009, p.126-149, A.Malamud aponta para reações contrárias dos países da região 
materializadas em negativas frente a candidaturas brasileiras para cargos eletivos em organizações 
internacionais. O autor tem buscado identificar qual é o papel da liderança na construção de organizações 
regionais nos marcos de um regionalismo multi-nível.