José Afonso da Silva   Direito Urbanístico Brasileiro (2010)
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José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)


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evoluiu no sentido social, tanto 
quanto evoluíra o conceito de \u201ccidade\u201d, que tende a expandir-se além do 
perímetro urbano. Assim concebido, \u201co urbanismo é uma ciência, uma 
técnica e uma arte ao mesmo tempo, cujo objetivo é a organização do 
espaço urbano visando ao bem-estar coletivo\u2014através de uma legislação, 
de um planejamento e da execução de obras públicas que permitam o 
desempenho harmônico e progressivo das funções urbanas elementares: 
habitação, trabalho, recreação do corpo e do espírito, circulação no espa­
ço urbano\u201d.51 Essa concepção formara-se nos Congressos Internacionais 
de Arquitetura Moderna (CIAM), consolidando-se na famosa Carta de 
Atenas.52 Segundo o CIAM de 1928, \u201co urbanismo é a ordenação dos 
lugares e dos locais diversos que devem abrigar o desenvolvimento da 
vida material, sentimental e espiritual em todas as suas manifestações, 
individuais ou coletivas. Abarca tanto as aglomerações urbanas como os 
agrupamentos rurais. O urbanismo já não pode estar submetido exclu­
47. Cf. F. Chaoy, El Urbanismo: Utopiay Realidades, pp. 152 e ss.; Benevolo, Aux 
Sources de VUrbanisme Modeme, pp. 104 e ss.
48. Cf. Benevolo, Áux Sources de l \u2019Urbanisme Modeme, p. 110.
49. Idem, ibidem, p. 6.
50. Idem, ibidem, p. 115.
51. Cf Antônio Bezerra Baltar, Introdução ao Planejamento Urbano, p. 136.
52. A Carta de Atenas é o documento que sintetiza os princípios do urbanismo mo­
derno, elaborados no Congresso Internacional de Arquitetura Modema realizado em Atenas 
em 1933. Cf. Le Corbusier, Princípios de Urbanismo (La Carta de Atenas), 1973.
DO REGIME JURÍDICO DA ATIVIDADE URBANÍSTICA 31
sivamente às regras de esteticismo gratuito. É, por sua essência mesma, 
de ordem funcional. As três funções fundamentais para cuja realização 
deve velar o urbanismo são: ls) habitar; 2S) trabalhar; 3S) recrear-se. 
Seus objetos são: a) a ocupação do solo; b) a organização da circulação; 
c) a legislação\u201d.53
Para alcançar esses objetivos, \u201co urbanismo prescreve e impõe nor­
mas de desenvolvimento, de funcionalidade, de conforto e de estética 
da cidade, e planifica suas adjacências, racionalizando o uso do solo, 
ordenando o traçado urbano, coordenando o sistema viário e controlando 
as construções que vão compor o agregado humano, a urbe\u201d.54
18. Em tais condições, cabe reconhecer que a cidade não é uma 
entidade com vida própria, independente e separada do território sobre 
o qual se levanta. Pelo contrário, insere-se nele como em um tecido 
coerente cuja estruturação e funcionamento resultam inseparáveis da 
cidade moderna. O objeto do urbanismo amplia-se, desse modo, até in­
cluir não somente a cidade, mas todo o território, tanto o setor urbano 
como o rural. Assim, o urbanismo apresenta-se como a ciência do es­
tabelecimento humano, preocupando-se substancialmente com a racional 
sistematização do território, como pressuposto essencial e inderrogável 
de uma convivência sã e ordenada dos grupos de indivíduos, que nele 
transcorre sua própria existência.55 Ou, em outras palavras, o urbanismo 
objetiva a organização dos espaços habitáveis visando à realização da 
qualidade de vida humana.
Por isso, parece-nos muito boa a definição que Hely Lopes Meirelles 
cunhou para o urbanismo: \u201curbanismo é o conjunto de medidas estatais 
destinadas a organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melho­
res condições de vida ao homem na comunidade\u201d.56
6. Atividade urbanística
19. A atividade urbanística, assim, consiste na ação destinada a 
realizar os fins do urbanismo, ação destinada a aplicar os princípios do 
urbanismo. Essa atividade compreende momentos distintos que se acham 
entre si ligados e em recíproca dependência.57
53. Cf. Le Corbusier, Princípios de Urbanismo (La Carta de Atenas), pp. 145-146.
54. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 523.
55. Cf. Virgilio Testa, Disciplina Urbanística, 7- ed., p. 10; Federico Spantigatti, 
Manual de Derecho Urbanístico, p. 28.
56. Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 522.
57. Cf. Joseff Wolff, \u201cEl planeamiento urbanístico dei territorio y las normas que 
garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenación Urbanística\u201d, in La 
Ley Federal Alemana de Ordenación Urbanística y los Municípios, p. 14.3.
32 DIREITO URBANÍSTICO BRASILEIRO
Esses momentos, segundo Joseíf Wolff, são: (a) o planejamento; (b) 
a política do solo; (c) a urbanificação; (d) a ordenação das edificações.58 
Para José Luís González-Berenguer Urrutía a atividade urbanística se 
referirá aos seguintes aspectos: o planejamento, o regime do solo, a 
execução das urbanificações e a intervenção no uso do solo e na edi­
ficação pelos particulares59 \u2014 o que, em essência, coincide com aquele. 
Não discreparemos muito dessas posições, mas achamos que podemos 
acrescentar algo a elas, tendo em vista as peculiaridades das normas 
urbanísticas. Assim, esses momentos ou objetos da atividade urbanís­
tica podem ser discriminados da seguinte forma: (a) o planejamento ur­
banístico; (b) a ordenação do solo; (c) a ordenação urbanística de áreas 
de interesse especial; (d) a ordenação urbanística da atividade edilícia 
(e) os instrumentos de intervenção urbanística.
20. O planejamento é ~ como diz Joseff Wolflf \u2014 o princípio de to­
da atividade urbanística, pois quem impulsiona e exerce essa ação de 
ordenação precisa ter consciência do que quer alcançar com tal influxo. 
Deve ter uma idéia clara do que seja desejável para o lugar ou território 
em questão, mas também do que razoavelmente pode lograr com os meios 
de que dispõe. Essa idéia é expressa normalmente de forma gráfica sobre 
um plano que reproduz a área atingida.61
58. Idem, ibidem, pp. 14-16. O autor emprega o termo \u201curbanização\u201d.
59. Teoria y Práctica dei Planeamiento Urbanístico, 2a ed., p. 9. O autor emprega
o termo \u201curbanização\u201d.
60. Empregamos a expressão \u201catividade edilícia\u201d no sentido estrito de atividade de 
edificar, de fazer casas e edifícios. A palavra \u201cedilícia\u201d aparece, pois, na acepção em que é 
mais comumente empregada em Italiano: edilizia\u2014arte de edificar. Em Português costuma- 
se usá-la em sentido mais amplo, prendendo-a à sua etimologia mais próxima: edilício (do 
Latim aedilicius ou aedilitius) vem dé aedilis, is, que deu nosso edil, magistrado romano 
que cuidava dos problemas da cidade; em verdade, suas funções se ampliaram com o 
tempo e desenvolvimento das atividades urbanas. No início, porém, sua função primordial 
era inspecionar os edifícios públicos e particulares. Há quem pense que edilício não se 
refere a edifício, portanto não seria correto usá-lo na acepção de coisa referente a edifício, 
como estamos fazendo na expressão \u201catividade edilícia\u201d. Contudo, cabe observar que sua 
etimologia mais remota se liga precisamente a edifício, como também a palavra \u201cedil\u201d. 
Realmente, edifício vem de aedifícium, ii, que, por sua vez, vem de aedifícare, que proma- 
na da combinação aedis +facio (defacere) \u2014 ao pé da letra: fazer residência, morada ou 
habitação. Acontece que aedilis também vem de aedis (ou aedes), que significa \u201cassento\u201d, 
\u201cbase\u201d, \u201cresidência\u201d, \u201cmorada\u201d, \u201chabitação\u201d, \u201cedifício\u201d. Aedilis (edil), portanto, na acepção 
primitiva, era o magistrado que cuidava, inspecionava, aedes e estabelecia regras a serem 
observadas relativamente aos aedibus; regras, essas, que passaram a ser regulamentos edi- 
lícios, não só por serem regras dos edis, mas também relativas aos aedibus (edifícios). Por 
isso é que nos pareceu legítimo o emprego do teimo no sentido indicado.
61. Joseff Wolff, \u201cEl planeamiento urbanístico dei teiritorio y las normas que ga- 
rantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenación Urbanística\u201d, m La Ley 
Federal Alemana de Ordenación Urbanística y los Municípios, p. 14.
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21. Segue-se, como desdobramento e complemento do plano, a or­